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Presidencia del diputado
Marco Antonio Adame Castillo |
ASISTENCIA
Ruego a la Secretaría haga del conocimiento de esta
Presidencia, el resultado del cómputo de asistencia del registro de firmas de los
diputados, para conocer si existe el quorum reglamentario.
| La secretaria
Aracely Escalante Jasso: |
Se informa a la Presidencia que existen registrados
previamente 351 diputados, por lo tanto, hay quorum señor Presidente.
| El Presidente (a
las 10:59 horas): : |
Se abre la sesión.
ORDEN DEL DIA
| La
secretaria Aracely Escalante Jasso : |
Se va a dar lectura al orden del día.
«Primer Periodo de Sesiones Ordinarias.- Segundo Año.-
LVII Legislatura.
Orden del día
Miércoles 23 de septiembre de 1998.
Lectura del acta de la sesión anterior.
Comunicación del Congreso del Estado de San Luis
Potosí.
Comunicación de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda, con la que se remite el informe de resultados sobre la
revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996.
Oficios de la Secretaría de Gobernación
Por el que comunica que la ciudadana María Elena García
Frías, ha dejado de prestar sus servicios en el Consulado General de los Estados Unidos
de América en Guadalajara, Jalisco.
Por el que solicita el permiso constitucional necesario
para que el contralmirante cuerpo general Diplomado de Estado Mayor José María Ortegón
Cisneros, pueda aceptar y usar la condecoración Deportiva Alemana, que le confiere el
gobierno de la República Federal de Alemania.
Por el que solicita el permiso constitucional necesario
para que la ciudadana Cynthia Rodríguez Martínez, pueda prestar sus servicios en el
Consulado General de los Estados Unidos de América en Tijuana, Baja California.
Comunicación de la Comisión de Régimen Interno y
Concertación Política.
Comparecencia del secretario de Educación Pública, Miguel
Limón Rojas.
Política social.»
ACTA DE LA
SESION ANTERIOR
El siguiente punto del orden del día es la
discusión del acta de la sesión anterior.
Solicito a la Secretaría consulte a la Asamblea si se le
dispensa la lectura al acta, tomando en consideración que ha sido entregada copia de la
misma a los coordinadores de los grupos parlamentarios, para sus observaciones y se
proceda a su votación.
| El secretario
Ricardo Arturo Ontiveros y Romo: |
Por instrucciones de la Presidencia, se consulta a la
Asamblea si se le dispensa la lectura al acta de la sesión anterior, tomando en
consideración que ha sido entregada copia de la misma a los coordinadores de los grupos
parlamentarios, para sus observaciones y se proceda a su votación.
Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse
manifestarlo...
Los diputados que estén por la negativa, sírvanse
manifestarlo... Se dispensa la lectura.
«Acta de la sesión de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, celebrada el martes veintidós de septiembre de mil novecientos
noventa y ocho, correspondiente al Primer Periodo de Sesiones Ordinarias del Segundo Año
de Ejercicio de la Quincuagésima Séptima Legislatura.
Presidencia
de la diputada
Lenia Batres Guadarrama : |
En la capital de los Estados Unidos Mexicanos, a las
diez horas con cuarenta minutos del martes veintidós de septiembre de mil novecientos
noventa y ocho, con una asistencia de trescientos diecisiete diputados, la Presidenta
declara abierta la sesión.
La Secretaría da lectura al orden del día y la Asamblea
dispensa la lectura del acta de la sesión anterior, que se aprueba en sus términos en
votación económica.
Diversas comunicaciones de los congresos de los estados de
Aguascalientes y Morelos, con las que informan de actividades propias de sus legislaturas.
De enterado.
Se pone a consideración de la Asamblea una comunicación
del diputado Patricio Martínez García, con la que informa que opta por el puesto de
gobernador del Estado de Chihuahua. De enterado.
Tres dictámenes de la Comisión de Gobernación y Puntos
Constitucionales, con proyectos de decreto con los que se conceden los permisos
constitucionales necesarios para que los ciudadanos: Víctor Luis Urquidi Bingham,
Herminio Alonzo Blanco Mendoza, Jaime Enrique Zabludowsky Kuper y Carlos Alberto de Icaza
González, puedan aceptar y usar las condecoraciones que les confieren los gobiernos
extranjeros. Se les dispensa la lectura y son de primera lectura.
Siete dictámenes más de la misma comisión, con los que
se confieren los permisos constitucionales necesarios para que ciudadanos mexicanos puedan
prestar sus servicios en embajadas y consulados generales extranjeros. Se les dispensa la
lectura y son de primera lectura.
Hacen uso de la palabra las diputadas: Isabel Villers
Aispuro, del Partido Revolucionario Institucional y Aurora Bazán López, del Partido
Verde Ecologista de México, quienes agradecen la solidaridad y la ayuda prestada a los
habitantes de la zona siniestrada del Estado de Chiapas. La segunda presenta un punto de
acuerdo que se turna a la Comisión de Protección Civil.
El Presidente informa que se encuentra en el salón de
protocolo, el licenciado Jorge Madrazo Cuéllar, procurador General de la República,
invitado a esta sesión conforme al acuerdo parlamentario del tres de septiembre del
presente año, a fin de analizar el estado que guarda la Administración Pública Federal,
en materia de política interior y designa a la mesa directiva de la Comisión de Justicia
para que lo introduzcan en el salón de sesiones.
Se concede el uso de la palabra al Procurador General de la
República, invitado a esta sesión para analizar el estado que guarda la Administración
Pública Federal, en materia de política interior y lo interrogan los diputados:
Verónica Velasco Rodríguez, del Partido Verde Ecologista de México; Juan José Cruz
Martínez, del Partido del Trabajo; Juan Carlos Gutiérrez Fragoso, del Partido Acción
Nacional; Benito Mirón Lince, del Partido de la Revolución Democrática. Los diputados
César Lonche Castellanos y Adolfo González Zamora, interrumpen la sesión pegando
letreros en la tribuna; se produce desorden en la sala y la Presidenta ordena que el
personal de la Oficialía Mayor los retire, después de que la Secretaria da lectura al
artículo veintiuno del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos.
Termina el primer turno de oradores con la intervención
del diputado Domingo Yorio Saqui, del Partido Revolucionario Institucional.
Todos los representantes de los grupos parlamentarios,
hacen uso de su derecho a réplica, excepto la diputada Velasco Rodríguez.
En el segundo turno de oradores, hacen uso de la palabra
los diputados: Gloria Lavara Mejía, del Partido Verde Ecologista de México; María
Mercedes Maciel Ortiz, del Partido del Trabajo; Javier Paz Zarza, del Partido Acción
Nacional; María Guadalupe Sánchez Martínez, del Partido de la Revolución Democrática
y Manuel González Espinoza, del Partido Revolucionario Institucional, a quienes el
compareciente contesta sus interrogantes.
Hacen uso de su derecho a réplica, los representantes de
los grupos parlamentarios de los partidos: Acción Nacional y de la Revolución
Democrática.
Durante la sesión, la Presidenta saluda la presencia de
miembros de la Unión Interparlamentaria; de representantes de la Comuna de Bomberos de la
ciudad de París y de alumnos de la Universidad Intercontinental, quienes ocupan sitios en
las galerías de la Cámara de Diputados.
Terminada la comparecencia, la misma comisión designada
acompaña al Procurador General de la República hasta las puertas del recinto
legislativo.
Agotados los asuntos en cartera, la Secretaría da lectura
al orden del día de la próxima sesión y la Presidenta clausura la de hoy a las catorce
horas con cincuenta y tres minutos, citando para la que tendrá lugar mañana, miércoles
veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, a las diez horas.»
Está a discusión el acta... No habiendo quien haga uso de
la palabra, en votación económica se pregunta si se aprueba.
Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse
manifestarlo...
Los diputados que estén por la negativa, sírvanse
manifestarlo... Aprobada, señor Presidente.
ESTADO DE SAN
LUIS POTOSI
| El secretario
Enrique Padilla Sánchez: |
Se va a dar lectura a una comunicación.
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Congreso del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí.
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados.
En atención a lo dispuesto por el artículo 42 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado, nos permitimos comunicar a ustedes que con
esta fecha, la LV Legislatura del honorable Congreso Constitucional del Estado Libre y
Soberano de San Luis Potosí, abrió y clausuró un periodo de sesiones extraordinarias
convocado por su diputación permanente. Asimismo eligió a la mesa directiva que fungió
durante el mismo, la cual quedó conformada de la siguiente manera:
Diputados: Santos Gonzalo Guzmán Salinas, presidente;
Pablo López Vargas y Oscar Hernández Rayón, vicepresidentes; María Magdalena Vega
Escobedo, Mario Leal Campos, Emilio López Novoa y José Luis Palacios Espinosa,
secretarios.
Lo que hacemos de su conocimiento para los efectos
procedentes propiciando la ocasión para reiterarles las seguridades de nuestra atenta y
distinguida consideración.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
"1998 año de la Universidad Autónoma de San Luis
Potosí."
San Luis Potosí, San Luis Potosí, a 4 de septiembre de
1998.- Diputados María Magdalena Vega Escobedo y Mario Leal Campos, secretarios.»
De enterado.
CUENTA
DE LA HACIENDA PUBLICA
FEDERAL DE 1996
| El secretario
Luis Rojas Chávez: |
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Cámara de Diputados.- LVII Legislatura.
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda.
Diputado Arturo Núñez Jiménez, presidente de la
Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados de la
LVII Legislatura.- Presente.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o., 3o.
y 5o. del Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones, Integración del Orden del Día,
los Debates y las Votaciones de la Cámara de Diputados y en cumplimiento a lo establecido
en el artículo 10 fracción V de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda,
atentamente solicitamos se incluya en el orden del día de la sesión que corresponda, el
oficio número CVCMH/235/98, de esta comisión, cuyo original se adjunta, a efecto de dar
cuenta a esta Cámara de Diputados con el informe de resultados sobre la revisión de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, que fue remitido por la Contaduría Mayor
de Hacienda.
525, 526, 527
Sin otro particular, le reiteramos la seguridad de nuestra
distinguida consideración y respeto.
Atentamente.
México, D.F., a 17 de septiembre de 1998.- La junta
directiva.- Diputados: Fauzi Hamdan Amad, presidente; Jorge Estefan Chidiac, Jorge Silva
Morales y Felipe de Jesús Cantú Rodríguez, secretarios.»
De enterado y remítase al archivo para consulta de los
diputados.*
ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA
La secretaria
María del Pilar Guadalupe
Valdés y González Salas: |
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Secretaría de Gobernación.- Dirección General de Gobierno.
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del
honorable Congreso de la Unión.- Presentes.
La Secretaría de Relaciones Exteriores se dirigió a ésta
de Gobernación, a fin de solicitar la cancelación del permiso que le fuera concedido por
el honorable Congreso de la Unión, a la ciudadana María Elena García Frías, para
prestar sus servicios como auxiliar de oficina dentro del territorio nacional, al gobierno
de los Estados Unidos de América, teniendo como lugar de trabajo el Consulado General de
ese país en Guadalajara, Jalisco.
Por lo anterior, me permito anexar copia de la carta
de la interesada en que solicita se realicen los trámites correspondientes.
Agradezco a ustedes su atención a la presente,
reiterándoles las seguridades de mi consideración distinguida.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, D.F., a 2 de septiembre de 1998.- Por
acuerdo del Secretario.- El director general de gobierno, Sergio Orozco Aceves.»
Recibo y túrnese a las comisiones de Gobernación y
Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados y de Puntos Constitucionales de la
Cámara de Senadores, para su conocimiento.
* El informe se encuentra al final de esta edición
como apéndice.
REPUBLICA
FEDERAL DE ALEMANIA
El secretario
Francisco Javier Santillán
Oseguera: |
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Secretaría de Gobernación.
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del
honorable Congreso de la Unión.- Presentes.
La Secretaría de Relaciones Exteriores se dirigió a ésta
de Gobernación, a fin de solicitar se tramite ante el honorable Congreso de la Unión, el
permiso a que se refiere la fracción III apartado C del artículo 37 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que el contralmirante CGDEM. José María
Ortegón Cisneros, pueda aceptar y usar la condecoración Deportiva Alemana, que le
confieren las autoridades del gobierno de la República Federal de Alemania.
Por lo anterior, me permito anexar para que se integren en
su expediente, carta del interesado dirigida al honorable Congreso de la Unión,
solicitando el permiso respectivo, copia certificada del acta de nacimiento y curriculum
vitae.
Agradezco a ustedes su atención a la presente,
reiterándoles las seguridades de mi consideración distinguida.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, D.F., a 17 de septiembre de 1998.- Por acuerdo del
Secretario.- El director general de gobierno, Sergio Orozco Aceves.»
Recibo y túrnese a la Comisión de Gobernación y Puntos
Constitucionales.
ESTADOS
UNIDOS DE AMERICA (II)
El secretario
Ricardo Arturo Ontiveros
y Romo: |
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Secretaría de Gobernación.
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del
honorable Congreso de la Unión.- Presentes.
La Secretaría de Relaciones Exteriores se dirigió a
ésta de Gobernación, a fin de solicitar se tramite ante el honorable Congreso de la
Unión, el permiso a que se refiere el párrafo segundo del inciso C del artículo 37 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que la ciudadana Cynthia
Rodríguez Martínez, pueda prestar sus servicios como empleada en la sección de visas de
turista dentro del territorio nacional, al gobierno de los Estados Unidos de América,
teniendo como lugar de trabajo el Consulado General de ese país en Tijuana, Baja
California.
Por lo anterior, me permito anexar copia certificada
del acta de nacimiento que acredita la nacionalidad mexicana de dicha persona y el escrito
en que solicita se realicen los trámites correspondientes.
Agradezco a ustedes su atención a la presente,
reinterándoles las seguridades de mi consideración distinguida.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, D.F., a 15 de septiembre de 1998.- Por
acuerdo del Secretario.- El director general de gobierno, Sergio Orozco Aceves.»
Recibo y túrnese a la Comisión de Gobernación y
Puntos Constitucionales.
COMISIONES DE
TRABAJO
| El secretario
Enrique Padilla Sánchez: |
«Diputado Arturo Núñez Jiménez, presidente
de la mesa directiva de la Cámara de Diputados.- Presente.
Con fundamento por lo dispuesto en los artículos 34,
27 incisos b y d y 45 fracciones I y VI de la Ley Orgánica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, así como por el artículo 21 fracción III del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y por los
artículos 5o. y 9o. del Acuerdo Parlamentario Relativo a las Sesiones, Integración del
Orden del Día, los Debates y las Votaciones de la Cámara de Diputados, aprobado en la
sesión efectuada el día 6 de noviembre de 1997, adjunto a la presente podrá encontrar
el siguiente documento, signado por el diputado Ricardo Cantú Garza, coordinador del
grupo parlamentario del PT, donde solicita cambios de su fracción, lo anterior para que
se le dé el trámite correspondiente.
Que el diputado Luis Patiño Pozas, deja de ser miembro de
la Comisión de Comercio y se incorpora a la Comisión de Reglamento y Prácticas
Parlamentarias.
Sin otro particular, quedo de usted.
Atentamente.
Palacio Legislativo, México, D.F., a 22 de septiembre de
1998.- Enrique León Martínez, secretario técnico de la Comisión de Régimen Interno y
Concertación Política.»
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.- Cámara
de Diputados.- LVII Legislatura.
Diputado Arturo Núñez Jiménez, presidente de la
Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados.-
Presente.
Por este conducto y con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 45 fracción II de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, me dirijo a sus finas atenciones, con el propósito de hacer de su conocimiento
que el grupo parlamentario del Partido del Trabajo ha determinado efectuar el siguiente
cambio en sus integrantes en las comisiones ordinarias de dictamen legislativo.
El diputado Luis Patiño Pozas, deja la Comisión de
Comercio y se incorpora a la Comisión de Reglamento y Prácticas Parlamentarias.
Sin más, le reitero la seguridad de mi atenta y
distinguida consideración.
Atentamente.
México, D.F., a 22 de septiembre de 1998.- Diputado
federal Ricardo Cantú Garza, coordinador del grupo parlamentario del Partido del
Trabajo.»
De enterado.
ANALISIS
AL IV INFORME DE GOBIERNO
La secretaria
María del Pilar Guadalupe
Valdés y González Salas: |
«Escudo Nacional de los Estados Unidos Mexicanos.-
Cámara de Diputados.- LVII Legislatura.
Comisión de Régimen Interno y Concertación Política.
Con fundamento en la fracción VI del artículo 45 de la
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y
CONSIDERANDO
Que el 3 de septiembre último, el pleno de la Cámara de
Diputados aprobó el acuerdo parlamentario para llevar a cabo el análisis al IV Informe
de Gobierno, el cual consigna las fechas de comparecencias de servidores públicos ante
esta soberanía.
Que el punto tercero del citado acuerdo parlamentario,
faculta a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política para hacer los
ajustes en el calendario de comparecencias de servidores públicos con motivo del
análisis al IV Informe de Gobierno, se permite proponer al pleno el siguiente
PUNTO DE ACUERDO
Unico. Se modifica el formato para las comparecencias de
los secretarios de Educación, Energía, Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
Comunicaciones y Transportes y Desarrollo Social, previstas para los días 23, 24, 25, 29
y 30 de septiembre, para quedar en un solo turno de oradores como sigue:
a) El Secretario hará uso de la palabra inicialmente
durante 15 minutos.
b) Hará uso de la palabra, hasta por 10 minutos, el
diputado del grupo parlamentario que corresponda en turno, de conformidad con el orden
creciente en razón del número de legisladores de cada uno.
c) El Secretario dispondrá de hasta 10 minutos para
formular sus consideraciones.
d) El diputado que haya hecho uso de la palabra, en los
términos del inciso b del presente acuerdo, podrá disponer de hasta 10 minutos para
exponer su réplica o ceder su lugar a otro diputado de su mismo grupo parlamentario para
el mismo fin.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 23 de
septiembre de 1998.- Diputados: Arturo Núñez, presidente; Porfirio Muñoz Ledo,
coordinador del grupo parlamentario del PRD; Carlos Medina Plascencia, coordinador del
grupo parlamentario del PAN; Ricardo Cantú Garza, coordinador del grupo parlamentario del
PT; Jorge Emilio González Martínez, coordinador del grupo parlamentario del PVEM.»
En votación económica, se pregunta si se aprueba el
acuerdo parlamentario.
Los diputados que estén por la afirmativa, sírvanse
manifestarlo...
Los diputados que estén por la negativa, sírvanse
manifestarlo... Aprobado. Comuníquese.
ANALISIS AL IV INFORME
DE GOBIERNO.
POLITICA SOCIAL.
Se encuentra en el salón de recepción de esta
Cámara de Diputados, el ciudadano Miguel Limón Rojas, secretario de Educación Pública,
invitado a la sesión de esta fecha en que se llevará a cabo el análisis al IV Informe
de Gobierno, en materia de política social.
Se designa en comisión para que lo reciban y lo
introduzcan a este recinto a los integrantes de la mesa directiva de la Comisión de
Educación. Se pide cumplan con su cometido.
(La comisión cumple con su cometido.)
De conformidad con el acuerdo parlamentario, aprobado el 3
de septiembre, que norma el procedimiento para el análisis al IV Informe de Gobierno, nos
acompaña el ciudadano Miguel Limón Rojas, secretario de Educación Pública.
Para dar cumplimiento al punto segundo, incisos a, b y c y
al acuerdo aprobado por el pleno el día de hoy, se concede el uso de la palabra al
ciudadano Miguel Limón Rojas, por 15 minutos.
528, 529, 530
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Señoras y señores legisladores:
El informe entregado por el ciudadano Presidente a esta
Cámara da cuenta del quehacer realizado en el sector educativo a lo largo del último
año, así como de los avances alcanzados a la luz de los objetivos y metas planteados en
el programa de desarrollo educativo.
En esta ocasión me permito exponer a ustedes las diversas
formas con las que enfrentamos los problemas de impartir educación en una sociedad tan
heterogénea como la nuestra, conformada por una pluralidad de culturas; una sociedad en
la que existen miles de pequeñas localidades, muchas de ellas aisladas; una sociedad en
la que subsisten 26 millones de personas en pobreza extrema; una sociedad todavía sujeta
a prejuicios y discriminaciones.
Por ello habré de referirme hoy al tema de la equidad en
la educación, que consiste en dar mayor atención a quienes parten de condiciones
desventajosas que limitan sus posibilidades de acceso, aprovechamiento y permanencia en la
escuela.
Todas las desigualdades se reflejan en la educación, desde
las diferencias en las condiciones socioeconómicas hasta la disparidad en las capacidades
individuales. De ahí que la búsqueda de equidad esté presente en los diversos aspectos
de la política educativa del gobierno del presidente Zedillo.
Una primera gran tarea a favor de la equidad es la de
atacar las disparidades en la cobertura por entidades federativas. Por citar un ejemplo,
en 1990 el porcentaje nacional de personas de seis a 14 años que no asistía a la escuela
era del 13%; sin embargo, en Chiapas era de 23% y en Guerrero de 19%, mientras que en el
D.F. y Nuevo León estaba por debajo del 7%. Esta situación ha obligado a otorgar mayores
apoyos a los estados con menor cobertura.
Dentro de cada entidad, la desigualdad educativa se
concentra en las localidades de población escasa, aislada, indígena y más pobre, por lo
que no basta construir más escuelas y contratar más maestros, sino que es necesario
crear modalidades educativas diferentes según el número y la lengua de los alumnos, así
como compensar las desigualdades surgidas de la pobreza mediante apoyos económicos
específicos.
En la República existen más de 200 mil localidades, de
ellas más de 150 mil tienen menos de 100 habitantes, la mayoría de las cuales están
formadas por una o dos viviendas y sólo cerca de 50 mil tienen más de cinco niños. Para
esta realidad se ha creado la educación comunitaria, que en los últimos tres ciclos
escolares se ha incrementado en un 80%.
En las localidades de población escasa, funcionan las
escuelas multigrado, en las que un solo maestro atiende a alumnos que cursan diversos
grados. Estas escuelas exigen capacitación y material didáctico especiales para los
maestros.
Entre la población marginada, las comunidades indígenas
sufren las mayores carencias y rezagos. Para estos grupos se imparte la educación
intercultural bilingüe con libros de texto en sus propias lenguas, de modo que se respete
la diversidad de culturas. El impulso a esta modalidad educativa ha dado como resultado
que en los últimos tres ciclos escolares de preescolar y primaria la matrícula haya
crecido en más de 100 mil alumnos indígenas.
Otro grupo de niños que representa un desafío para la
prestación de servicios educativos está formado por los hijos de jornaleros migrantes.
Son niños que migran con sus padres de una a otra parte de la República y que llegan a
estar hasta ocho meses fuera de su localidad de origen. Para ellos se está diseñando una
nueva modalidad cuyas primeras etapas se están aplicando ya en 22 estados. Se trata de
que la educación del niño migrante pueda continuar más fácilmente de uno a otro
campamento. Los niños son atendidos en 142 escuelas del sistema regular y en 401
campamentos agrícolas.
Para compensar en parte la desventaja que priva en los
alumnos, maestros y supervisores de las zonas más marginadas, se otorgan, entre otros,
los siguientes apoyos: a los maestros se les proporciona capacitación y material
didáctico especial para hacer posible su trabajo, así como estímulos económicos por
asistir regularmente a sus clases y permanecer en la zona por más tiempo; a los
supervisores, ayuda para transporte; a los niños, útiles escolares, becas o ambos. Con
estos programas se benefició, en el ciclo escolar que acaba de terminar, a 4.5 millones
de niños.
En la educación secundaria enfrentamos problemas
similares. Por eso hemos dado especial atención al establecimiento de este servicio en
las zonas rurales mediante la telesecundaria. Además se proporcionan becas a los alumnos
de más escasos recursos y se incrementa el otorgamiento gratuito de libros de texto. Este
año, 3 millones 100 mil alumnos los han recibido. La Federación benefició con ellos a 1
millón de jóvenes de secundaria y a 900 mil de telesecundaria; los gobiernos de las
entidades federativas a 1 millón 200 mil alumnos.
En la educación media superior y superior también han
disminuido las desigualdades regionales. Baste señalar que en 1970 la matrícula nacional
de educación media superior era de 313 mil estudiantes y que el 44% se concentraba en el
Distrito Federal, mientras que en 1997 con una matrícula de 2 millones 700 mil, el 85%
fue atendido en los estados. En la educación superior, en 1970 la matrícula total era de
265 mil estudiantes y más del 52% la estudiaba en el Distrito Federal. En 1997 la
matrícula nacional pasó a ser de más de 1 millón 700 mil estudiantes, pero ya el 79%
fue atendido en sus entidades federativas. La distribución más equitativa de la
matrícula por Estado es importante, porque al acercar el servicio a la población un
mayor número de jóvenes puede asistir a la escuela.
Una desigualdad propia de nuestra cultura y no menos
importante, es la desigualdad de género. En el programa de desarrollo educativo se
señaló la importancia que la mujer tiene en la construcción de una sociedad más justa
sin prejuicios ni discriminaciones. El censo de 1990 mostró que el 9.6% de los hombres
eran analfabetas y de las mujeres 15%. Se han instrumentado mecanismos nacionales,
estatales y regionales, que permiten ampliar y analizar la información estadística de
cada escuela por sexo, lo que hará posible la planeación de los servicios educativos con
un enfoque de género.
En el ciclo que acaba de concluir, por primera vez se
obtuvieron los datos de fin de cursos por sexo y en ellos hemos podido constatar que las
mujeres terminan en mayor proporción que los hombres su educación primaria. Sin embargo,
son menos las mujeres que se inscriben en la secundaria. De ahí la importancia de las
becas diferenciadas y apoyos para útiles escolares que se otorgan a las niñas con mayor
grado de desventaja para que ingresen y permanezcan en la secundaria. Asimismo se han
puesto en marcha en 17 entidades federativas talleres piloto para convencer a la comunidad
de la importancia que tiene que las niñas cursen la secundaria.
En lo que se refiere a contenidos educativos, se revisan
los libros de texto gratuitos de primaria con la finalidad de identificar en el
tratamiento de los temas y en las ilustraciones, prejuicios que conduzcan a la
discriminación de las mujeres. Los libros producidos a partir de 1996, particularmente el
de ciencias naturales de quinto grado distribuido al inicio del presente ciclo, así como
el de orientación educativa para el maestro de tercero de secundaria, se acercan más a
una perspectiva de género.
El Conalep, por su parte, ha incorporado contenidos
educativos que promueven la igualdad de mujeres y hombres en un marco ético
profesional.
En el programa Sedena-SEP-INEA para los conscriptos, se
propicia la reflexión acerca de la igualdad de género a partir de discusiones sobre la
pareja, la sexualidad, el embarazo, la violencia intrafamiliar y los derechos
humanos.
La mujer tiene un papel crucial en la familia y a la vez un
interés en mejorar la educación que sus hijos reciben en el hogar, por lo que para las
zonas rurales se han desarrollado programas dirigidos a los padres y madres de familia que
los capacite en la mejor atención de sus hijos en los primeros años de vida. Aunque la
mayor parte de los asistentes son mujeres, se tratan temas como la importancia de la
participación de los varones en la educación y cuidado de los hijos y el impacto de la
violencia intrafamiliar. Con estos cursos se motiva a las mujeres a alfabetizarse y a
continuar estudiando. Para el Distrito Federal se ha desarrollado un programa similar que
se imparte en zonas populares con medios audiovisuales y personal especialmente capacitado
para facilitar la comprensión de los temas.
Otro ámbito importante de la equidad es la mayor atención
que merecen los niños y jóvenes con necesidades educativas especiales.
La educación debe desarrollar las facultades del ser
humano, pero no todos tenemos las mismas capacidades y el mismo ritmo de aprendizaje.
También debe enseñarlo a convivir armónicamente, conviviendo en el aula, de ahí la
importancia de integrar hasta donde sea posible a los niños y jóvenes con necesidades
educativas especiales evitando las segregaciones. Varios miembros de esta legislatura han
tenido una significativa participación en la implementación de este propósito.
Para avanzar en la integración hemos reorientado los
servicios de educación especial. Por una parte, se han duplicado las unidades que apoyan
a niños con necesidades educativas especiales, así como a sus maestros y padres; por
otra, se han reforzado las antiguas escuelas de educación especial, para que sin perder
su vocación y especialidad en la atención de niños y jóvenes con alguna discapacidad
severa, vayan incorporando gradualmente a menores con otras discapacidades.
En el ciclo escolar del cual se informa se asignó un 100%
más de plazas de educación especial que las otorgadas el año anterior; se distribuyeron
materiales didácticos para apoyar la integración educativa; la Comisión SEP-SNTE
incorporó en los lineamientos de carrera magisterial criterios que toman en cuenta el
esfuerzo de los docentes involucrados en esta tarea y se incorporaron casi 4 mil jóvenes
con discapacidad a las distintas opciones de capacitación y formación profesional.
Señoras y señores legisladores: tan importante como la
función formativa de la educación pública es su contribución a la justicia social. De
ahí que nos ocupemos permanentemente de la equidad en la prestación de los servicios
educativos expresada en acciones como las que he descrito a ustedes.
Ciertamente, casi todas estas acciones se encuentran en la
educación básica, porque consideramos que es el cimiento educativo, sin el cual las
nuevas generaciones no podrán continuar sus estudios y porque creemos que la educación
básica debe hacer que todos los mexicanos compartamos nuestro pasado, apreciemos y amemos
nuestro ser nacional, convivamos democráticamente en el presente y seamos capaces de
construir un futuro común por encima de los intereses particulares, de la pluralidad de
ideologías y de nuestra diversidad cultural.
He querido resaltar aquí, que la educación ni se inicia
ni termina en la escuela, que los problemas sociales tienen graves consecuencias en la
educación. Por eso, el quehacer educativo debe ir acompañado de otras acciones que
aminoren los efectos de la pobreza, de la discriminación y de los prejuicios que
persisten en la mente de la mayor parte de la población y que causan peores estragos en
los grupos a los que nos hemos referido hoy.
He informado a ustedes de estas acciones que ejemplifican
nuestra búsqueda constante de equidad en la educación, porque si bien el esfuerzo
realizado es aún insuficiente, estamos atendiendo ya las causas directas que impiden el
acceso, aprovechamiento y permanencia de los niños en la escuela.
Si alcanzar la cobertura que hoy tenemos en la primaria ha
constituido un enorme esfuerzo, más relevante será para la justicia social hacer llegar
el beneficio de la educación a los excluidos, a esos grupos cuyas condiciones de vida les
impiden incorporar y mantener a sus hijos en los servicios educativos. Clausuraremos así
la fuente principal del rezago educativo. Avanzaremos así, a una sociedad de
oportunidades en la que todos tengan una opción de vida digna y en la que el progreso no
se mida solamente por los que van adelante, sino básicamente por los avances de quienes
se han quedado atrás.
Gracias.
ANALISIS.
Gracias, señor Secretario.
Para el turno de preguntas por 10 minutos con derecho a
réplica también por 10 minutos, en relación al acuerdo parlamentario del día de hoy,
se han inscrito los siguientes diputados: por el Partido Verde Ecologista de México,
Gloria Lavara Mejía; por el Partido del Trabajo, Juan Cruz Martínez; por el Partido
Acción Nacional, Pablo Gutiérrez Jiménez; por el Partido de la Revolución
Democrática, Miguel Angel Solares Chávez y por el Partido Revolucionario Institucional,
Cupertino Alejo Domínguez.
Tiene la palabra la diputada Gloria Lavara Mejía.
531, 532, 533
| La diputada Gloria Lavara Mejía: |
Con su permiso, señor Presidente:
Compañeras y compañeros diputados; señor secretario
Miguel Limón Rojas:
Uno de los sectores más importantes, no sólo por el
porcentaje que representan en la población actual, sino también por su inigualable
aportación a nuestro México de hoy, lo constituye el de los jóvenes. Sus necesidades y
problemas, así como su trabajo y participación, deben de ser abordados con la seriedad y
ocupación que merece este sector. Abordarlo sólo a medias, considerándolos como el
futuro de México, tal y como lo hizo el Presidente de la República al rendir su informe
a este Congreso, ignora la problemática que encierra su adecuado tratamiento y deja de
lado cualquier tipo de avance para con ellos, pareciendo confirmar el comportamiento que
sus antecesores han adoptado respecto a ellos.
Es cierto, y no tenemos por qué negarlo, el Estado
invierte cada año un mayor presupuesto para que nuestro país goce de una mejor y más
amplia red de educación, pero eso es insuficiente. Atacar un problema sólo de manera
tangencial, equivale tanto como a no atacarlo.
La educación que se imparte en las aulas del sistema
oficial, no deja de ser buena, aunque sabemos que podría ser mejor, requiriendo que
además sea integral. Esta debe de conducirse en un sentido tal, en el que niños,
adolescentes y jóvenes reciban la debida instrucción y formación. Por tales razones
consideramos que al día de hoy no existe, como parte de la educación integral de
nuestros niños y jóvenes, una orientación y formación de respeto a la naturaleza y al
medio ambiente, que se traduce en que las actuales generaciones que fueron desprovistas de
esta orientación ecológico-ambiental, ahora adopten procesos de producción
depredatorios de los ecosistemas y carezcan en su totalidad de una conciencia de respeto
por el entorno.
El grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de
México presentó ante el pleno de esta honorable asamblea, durante el segundo periodo del
primer año de ejercicio de esta LVII Legislatura, una iniciativa de reforma al artículo
tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tendiente a
establecer como uno de los principios rectores de la educación, que ésta tenga un
enfoque ambiental que sirva para que las generaciones actuales y futuras adquieran una
conciencia de profundo respeto y aprecio por la naturaleza y el ambiente, en aras de
evitar el colapso ecológico que pareciera acercarse de continuar nuestra actitud
destructiva y anticonservacionista.
Los recursos que la naturaleza nos proporciona deben
aprovecharse racionalmente, cuidando de mantener el equilibrio ecológico de los mismos,
para que no se desemboque en su aniquilamiento. Esto lo podemos evitar a través de la
educación.
Con la reforma propuesta, aunada a un correcto manejo de la
información ambiental en los programas oficiales de estudio, se evitarían mayores daños
de los que actualmente se ocasiona a nuestro hábitat.
Señor Secretario, sabemos que usted, como persona
consciente e informada de los efectos y consecuencias de la destrucción ecológica,
comparte nuestras inquietudes para colaborar en la modificación de los programas de
estudio, a efecto de que éstos brinden a los estudiantes las bases que se requieren para
que alcancemos un desarrollo sustentable en un futuro próximo.
¿Qué opinión le merece esta iniciativa? ¿Estaría usted
dispuesto, señor Secretario, a trabajar conjuntamente con el legislativo para impulsarla?
¿Cree usted que existen los medios necesarios y suficientes para impulsar el cambio
propuesto en los planes y programas de estudio para implementar la educación ambiental a
nivel primaria y secundaria, por lo menos?
Los programas de estudio, señor Secretario, fueron
diseñados en parte para proporcionar información al alumno, pero esta información por
sí misma es insuficiente para que nuestros próximos profesionistas, desde un principio,
participen activamente en la conformación de nuestro país y eso sólo podrá suceder si
se les proporcionan las condiciones propicias para su total desarrollo.
Dar desayunos escolares a niños, por un lado, y
restar apoyos para el desarrollo integral de los jóvenes, por otro, es adoptar soluciones
paradójicas en las que se estimula a una misma persona en una etapa de su vida y se le
desestima en otra.
En síntesis o se aborda el desarrollo de la persona
integralmente, comprendiendo las diversas etapas por las que pasa y que requieren de
apoyos diferentes en cada una de ellas o se deja de proporcionar esos apoyos a medias.
Simplemente no podemos evadir la responsabilidad que significa enfrentar el problema de la
educación en todos los niveles.
Abrir los espacios educativos, limitándolos a los de
la educación primaria y secundaria, no es la solución, señor Secretario. Se requiere
que, además de éstos, se propicien otros espacios educativos y de participación para
los jóvenes en todos los niveles, cosa que hasta ahora parece no haberlos.
Así, por ejemplo, los bachilleratos, las
universidades y centros educativos para posgrados no han tenido el apoyo suficiente,
situación que hoy se refleja en el sobrecupo y la canalización forzosa de los aspirantes
a otras alternativas distintas a sus expectativas a través de exámenes únicos de
admisión al sistema incorporado.
El Presidente de la República, por otra parte,
señaló en su informe que la mayor cantidad de recursos económicos de los programas
sociales, incluidos gastos en educación, capacitación, salud y otros, son dirigidos
principalmente hacia los jóvenes. Sin embargo, la canalización de los recursos por sí
sola no crea las condiciones suficientes para un desarrollo integral de la juventud.
Lo cierto es que hoy en México no existen políticas
integrales de atención a nuestros jóvenes. La prueba contundente de ello es que el tema
de la juventud se circunscribe a una dirección general, dentro del organigrama de la
actual Comisión Nacional del Deporte que, a su vez, es un órgano desconcentrado de la
dependencia a su cargo y me refiero a Causa Joven.
Esta dirección de atención a los jóvenes está
atenida a las políticas generales y de distribución presupuestal que le impone la
Comisión Nacional del Deporte, cuyo propósito fundamental es la promoción deportiva y
no la atención a la juventud,
Debe quedarnos claro que los jóvenes no sólo son deporte
o no sólo son educación; también son cultura, esparcimiento, salud, medio ambiente,
trabajo y seguridad y para poder dar ese tratamiento integral a los jóvenes se requiere
de crear políticas particulares para este sector de la población.
En este sentido, existen ya importantes iniciativas y
consensos al interior del Congreso de la Unión para crear un instituto nacional de la
juventud que esté encargado de ser el eje rector de las políticas de atención a los
jóvenes.
En su mensaje político, el Ejecutivo Federal propuso
trabajar intensamente con el legislativo para articular e integrar mejor los programas y
acciones de gobierno dirigidos a los jóvenes.
Señor Secretario, ¿qué tanta disposición hay por
parte del Ejecutivo para discutir y analizar la iniciativa de ley que crea el instituto de
la juventud, cuyo proyecto de dictamen fue consensado por todos los grupos parlamentarios
representados en la Comisión de Asuntos de la Juventud de esta Cámara?
¿Estaría usted dispuesto a reunirse a la brevedad
con los integrantes de las comisiones de Juventud, tanto del Senado como de esta Cámara
de Diputados, a fin de iniciar el diálogo de cooperación que ofreció el señor
Presidente de la República para analizar esta iniciativa de ley y otras que deriven en
mejores condiciones para los jóvenes?
Por su atención y sus respuestas, muchas gracias.
Tiene la palabra el ciudadano Miguel Limón Rojas.
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Desde luego, diputada, que expreso a usted y a las
señoras y señores legisladores que como usted piensa, mi disposición personal así como
la de los funcionarios de la Secretaría, responsables de las diversas áreas, para
reunirnos con ustedes y tratar a fondo los dos temas a los que usted se ha referido:
juventud y medio ambiente, que además se encuentran tan estrechamente relacionados entre
sí.
Comparto su afirmación, en el sentido de que la
atención que hoy reciben los jóvenes puede realmente mejorarse. Comparto la afirmación
de que gran parte del esfuerzo del sistema educativo se encuentra referido a ellos; la
otra parte está dirigida a la niñez. Pero desde luego que lo que por la juventud podemos
hacer fuera de las aulas es todavía mucho más. Me parece que podríamos, desde luego,
construir respuestas conjuntas para ese fin.
Nosotros vemos con simpatía la idea del Instituto de
la Juventud, solamente quisiera advertir de antemano la necesidad de evitar caer en la
creación de nuevas burocracias y que más bien encontremos la posibilidad de fortalecer
aquello que hasta hoy hemos podido realizar a través de Causa Joven y de otros
antecedentes institucionales con los que contamos, a fin de lograr no una institución que
dé cobertura a la juventud, sino que promueva y desarrolle proyectos de carácter
cultural, social, deportivo, referidos en general a la educación integral en su
provecho.
En lo que se refiere a la educación favorable al medio
ambiente, a la preservación del entorno ecológico, al cuidado de nuestros recursos,
expresamos igualmente nuestra disposición para examinar con ustedes las mejores vías
legislativas, administrativas, a fin de continuar fortaleciendo las acciones encaminadas a
este propósito.
Yo coincido con usted en el sentido de que el
deterioro ambiental avanza todavía con mayor velocidad de lo que avanzan las acciones
para defenderlo y me parece que fundamentalmente todavía no existe una suficiente
coincidencia común sobre la necesidad de fortalecer y acelerar nuestras acciones en esta
sentido.
Sin embargo, quisiera insistir en que en la
educación básica, tanto de primaria como de secundaria, es mucho lo que se ha avanzado
en este sentido en el seno de la escuela, para sustituir una visión antropocéntrica y
reemplazarla por una biocéntrica, en la que el ser humano se sepa no más el rey de la
creación sino parte de la naturaleza a la cual se debe y con la cual debe de vivir en
armonía, desterrar aquellas afirmaciones de soberbia con las que ha caminado el ser
humano a lo largo de su historia, particularmente a partir de la era industrial, que se
desenvuelve de modo mucho más galopeante en la sociedad de consumo y que debe ser
transformada.
Es mucho lo que trabajamos también y nos esforzamos
para dotar a los maestros de una preparación, de un equipamiento que les permita
desenvolverse en este sentido. Pero insisto en que tenemos una plena convicción de que la
materia reclama más esfuerzos y reclama nuevas acciones.
Muchas gracias.
En los términos del acuerdo parlamentario
firmado el día de hoy y votado por este pleno, la diputada Gloria Lavara Mejía nos ha
informado que cede su turno en la réplica a la diputada Aurora Bazán López, del Partido
Verde Ecologista de México.
Tiene la palabra diputada Aurora Bazán López, hasta
por 10 minutos.
| La
diputada Aurora Bazán López: |
Con su permiso, señor Presidente; señor secretario
Miguel Limón Rojas; compañeras y compañeros:
En los últimos tiempos, en los informes de gobierno el
tema indígena ha dejado de ser relevante para el Presidente, sobre todo el que se refiere
al ámbito de la educación indígena.
Abundantes datos aportados en el IV Informe de
Gobierno permitirían suponer que la educación, impartida a los pueblos indígenas,
marcha viento en popa. La realidad es diferente, la descomposición cultural, social,
lingüística, de las sociedades nativas, marcha a pasos agigantados debido en gran medida
a la carencia de un ámbito de metodología adecuada, de planes y programas apropiados y a
la falta de interés de las autoridades educativas que ponen en riesgo de etnocidio a las
diferentes comunidades.
Es importante que el Gobierno de la República no
sólo hable de los aparentes avances de su administración, es saludable contar con
información más precisa que muestre la realidad en que se encuentra el sector educativo
e indígena del país.
534, 535, 536
En un breve análisis manifestaré a usted, señor
Secretario, las impresiones que tiene un significativo número de pueblos y organizaciones
en torno a la situación en que se encuentra la educación indígena, la relación
desigual existente entre los pueblos indígenas con el resto de la sociedad nacional; es
evidente desde el momento que los primeros son ampliamente discriminados por sus tácticas
culturales, sociales, jurídicas, diferentes al resto de los mexicanos, resultado de un
sistema educativo nacional en el que no se reconoce la diversidad del país.
Para superar este tipo de relación se requiere
desarrollar una política educativa e indígena que tome en cuenta la especificidad
lingüística, social, cultural, histórica, que se han instrumentado y puestas en
práctica por los expertos profesionistas, maestros y autoridades, en sí las mismas
comunidades indígenas.
La política educativa oficial no cubre las
expectativas de las comunidades, según se desprende de las constantes preocupaciones de
los padres de familia, quienes prefieren el cambio de plantel por el menosprecio de que
son objeto sus hijos y la burla constante enmarcada por un origen.
En su IV Informe el presidente Zedillo no aporta
datos para un completo análisis, ya que no se cuenta con datos precisos que permitan
conocer si los pueblos indígenas están de acuerdo con el actual sistema educativo. La
política actual da lugar a pensar que algo está fallando, en alguna parte está la
debilidad del proyecto educativo porque hasta ahora los beneficiarios no muestran una
aceptación de éste y evidencia el rechazo indígena hacia ésta.
Algunas muestras de rechazo de padres de familia
hacia la educación para indígenas se ven cuando éstos solicitan el cambio al sistema
federal o estatal, reniegan de su origen, buscan otro sistema educativo y no el que
oficialmente tienen; eso es propiciado en muchas ocasiones por la falta de interés del
funcionario de educación pública, la falta de una política educativa acorde a sus
necesidades, la presión social, cultural, actitudes promovidas por el sistema político.
La contribución de los medios de comunicación
convencionales para propiciar modelos afines a nuestras formas de ser y pensar dan fe de
la discriminación racial, en eso, señor Secretario, también tiene culpa la
responsabilidad de la dependencia a su cargo, los pueblos indígenas desconocen si la SEP
cuenta con programas dirigidos al fortalecimiento de sus identidades para revalorizar sus
lenguas e historias propias, pero también si la SEP respalda las iniciativas novedosas de
comunicación indígena que atribuyan a este hecho para que las comunidades cuenten con
sus propios espacios de interrelación.
En el mismo sentido a los diputados del Partido Verde
Ecologista de México nos gustaría saber en qué medida la SEP ha tomado medidas para
erradicar la discriminación que en la práctica padecen los pueblos indígenas. La
discriminación no es sólo por la pobreza, sino por poseer rasgos culturales,
lingüísticos, diferentes al resto de la sociedad, lo que debe ser rechazado porque
México estaría en iguales circunstancias al de otros países. Esta discriminación es
tan sutil que ninguna autoridad la acepta, es práctica recurrente en nuestra sociedad.
Permítame, señor Secretario, referirme brevemente al caso del proyecto denominado
"educación indígena bilingüe bicultural".
En 1978 la SEP crea la Dirección General de Educación
Indígena, la propuesta nació desdibujada en un primer momento, la dependencia anunció
la educación indígena bilingüe, más adelante se conoció como educación indígena,
ahora se le identifica como educación intercultural bilingüe, sin que los maestros, los
padres de familia, los educandos, tengan alguna explicación del porqué de los cambios de
esta denominación.
Lo anterior da a pensar que la SEP no cuenta con un
programa definido sobre el tipo de educación que requieren los indígenas, que la
política educativa del Gobierno sólo son experimentos o tal vez se deba al estado de
ánimo del titular de la DGI en turno.
En el plano administrativo, o más preciso en el
nombramiento de los directores de educación indígena, éstos no han contado con la
suficiente autonomía del titular de la SEP para la toma de decisiones en beneficio del
subsistema; refleja que las designaciones se toman sin un criterio adecuado o perfil al
proyecto educativo indígena y sólo han servido de trampolín político. Mientras se siga
en esa línea, señor Secretario, mientras los titulares de la educación indígena en
México y el resto de las delegaciones estatales de la SEP sean designados más por
intereses políticos que profesionales, la educación indígena no pasará de ser una
utopía, el riesgo de la desaparición de los pueblos indígenas se mantendrá latente.
El Gobierno de la República ha sido muy reiterativo
en los llamados a la nueva relación del Estado mexicano con los pueblos indios, pero
ésta podrá ser viable con las actitudes asumidas hasta ahora y que se ven reflejadas por
la falta de una política educativa para los indígenas.
Solamente como comentario adicional le expondré a
usted que de 1982 a la fecha, los titulares que han estado al frente de la DGI, fueron
elegidos más bien con criterios partidistas o familiares que nada tienen qué ver con el
proyecto educativo indígena, es el mismo criterio que imperó en un momento para la
selección de docentes de educación indígena, usted recordará que el requisito fue que
los estudiantes tuvieran bachillerato sin necesidad de que hablaran la lengua de la
región, lo que ahora está provocando enfrentamientos entre indígenas y no indígenas.
Esto es alentador, pero al parecer, la sucesión
presidencial del año 2000 alcanzó a la educación indígena y ésta empieza a reflejarse
en los movimientos actuales donde dirigentes partidistas intentan acomodar sus piezas, sin
tomar en cuenta la necesidad de una política educativa que los pueblos indígenas vienen
demandando, de esta manera la SEP ha entrado al juego electoral, propiciando con esto un
mayor deterioro de la educación indígena.
Con estos precedentes, la fracción parlamentaria del
Partido Verde Ecologista de México propone a usted, señor Secretario, un diagnóstico
actual del estado en que se encuentra la educación indígena en el país, un criterio de
selección de autoridades de los servicios educativos de la DGI de educación indígena,
una evaluación de la educación indígena y la postura de las comunidades indígenas que
reniegan de este subsistema.
Gracias.
Muchas gracias, diputada.
Tiene la palabra el diputado Juan Cruz Martínez.
| El diputado
Juan José Cruz Martínez: |
Con su venia, diputado Presidente;
compañeras y compañeros diputados: secretario de Educación Pública, Miguel Limón
Rojas:
La educación pública es uno de los pilares básicos
en una nación soberana independiente. Todo Estado que se precie de civilizado tiene que
destinar una partida importante de sus recursos a la educación y la cultura. "Ser
cultos para ser libres", decía José Martí. El único y verdadero antídoto para
evitar la descomposición y el empobrecimiento de una sociedad es contando con una
ciudadanía educada, informada, cultivada y adiestrada, que es uno de los grandes móviles
e ideales genuinos de nuestro país.
Vemos que las cifras e información de la obra
educativa en el año en cuestión están por debajo de las expectativas que se requiere
satisfacer. Aún estamos muy lejos de cumplir con el mínimo del gasto educativo en
relación al producto interno bruto que recomienda la UNESCO, del 8%. Es más, estamos por
debajo del gasto nacional en educación respecto al producto interno bruto que se ejerció
en 1993 y 1994.
En 1993 y 1994 se alcanzó el 5.3% y 5.4% del
producto interno bruto y las cifras estimadas para 1998 apenas y llegan al 5.2%. Eso habla
de un retroceso en el gasto educativo.
El Partido del Trabajo ha señalado reiteradamente
que sin educación de calidad, que llegue a todos los mexicanos, el país no ofrecerá un
futuro cierto a sus habitantes. Tenemos especial preocupación por los actuales índices
de cobertura de la educación. Los 28.5 millones de estudiantes del sistema educativo
nacional sin duda que representan una cifra importante, pero es insuficiente. Según las
estadísticas que la propia SEP ha dado a conocer, la matrícula de secundaria no
representa ni siquiera el 80% de la población de 13 y 15 años. La educación media
superior no llega a 50% del grupo de jóvenes de entre 16 y 18 años y la cobertura para
quienes tienen 19 y 22 años ronda en el 15%.
La información del Consejo Nacional de Población
señala que la población entre cuatro y 22 años es de alrededor de 40 millones de
personas. Si todas éstas fueran a la escuela, como ocurre en los países avanzados de la
USEDE, con los cuales son afectos a compararse en el Gobierno, la matrícula del sistema
educativo tendría que ser por lo menos 12 millones más grande que la actual.
Los campesinos y obreros fincan el futuro de sus
hijos en la educación pública, ésta es la que les abre oportunidades y esperanza.
México es ahora un país de poco más de primero de secundaria, como la SEP lo ha dicho
al estimar en 7.5 años la escolaridad promedio. No podemos conformarnos con esto, el
Partido del Trabajo pide se acelere el paso, que lo hagamos todos: las familias con el
apoyo a sus hijos; los maestros con educación y empeño por cumplir cabalmente con sus
tareas y los estudiantes mediante el esfuerzo con que deben corresponder a la oportunidad
de poder estudiar.
Desde luego que el liderazgo del Estado es esencial,
la educación pública es un ámbito en el que el Partido del Trabajo exige mayor
energía, más financiamiento, compromisos más profundos. No podemos aceptar la
perpetuación de la ignorancia. Nada resulta más caro que ésta.
En las colonias populares, en el campo, no queremos
ver miseria, deseamos la luz que sólo la educación puede dar. Ante esta delicadísima
responsabilidad, señor Secretario, ¿qué hará la dependencia a su cargo para acelerar
la marcha, qué estrategias concretas seguirá para que la cobertura de la educación se
amplíe entre todos los grupos en edad de ir a la escuela? ¿Nos podemos quedar
satisfechos con las circunstancias en que hoy nos encontramos?
Entendemos que la crisis económica afecta a todos
los mexicanos y que las condiciones no son las más propicias para actuar en materia
educativa, pero no podemos aceptar que un rubro estratégico para la vida nacional sea
impactado por los efectos de la economía mundial y nacional. Debe ser un área protegida
por el Estado.
Cuando disminuyeron los precios internacionales del
petróleo se llegó a afirmar por el Poder Ejecutivo que el gasto en educación no sería
tocado por los recortes presupuestales que se harían. Dicha promesa no se cumplió, tan
sólo en los dos primeros recortes al presupuesto hubo una disminución de 1 mil 261
millones de pesos que representan casi el 2% del total aprobado en diciembre del año
pasado para la Secretaría de Educación Pública.
Según información de un semanario de circulación
nacional, la educación no es un gasto sólo, es ante todo una inversión a mediano y
largo plazos; es invertir por el futuro de nuestros hijos y del país.
Los recortes a la educación y la cultura nos debilitan
sensiblemente porque dejamos de incidir en la formación, preparación y capacitación de
nuestros jóvenes.
Hay algunas cifras que nos parece deben ser precisadas. Se
ha dado una disminución en el nivel de matrícula en la educación básica.
En el mismo informe por escrito, se menciona que eso se
debe a la reducción de los índices de reprobación que permite reducir el tiempo
promedio para cursar la primaria. Ya van dos años consecutivos en que disminuye la
matrícula en primaria. Eso nos habla de una insuficiencia del sistema educativo para
captar la demanda creciente.
La tasa de analfabetismo se mantiene casi constante, ya
que, según cifras estimadas, apenas si se redujo en el periodo pasado señalado de 10.1%
a 9.8%.
México requiere de una nueva cruzada educativa para abatir
el analfabetismo entre los sectores rezagados y no recortes ni limitaciones para el rubro
educativo.
Nos parece que los niveles de deserción educativa son aún
muy grandes, es más del 15% en nivel básico y en nivel medio superior ni siquiera se
menciona.
Hay que proponerse en serio abatir el analfabetismo e
incrementar la matrícula de niños y jóvenes en el sistema educativo nacional, pero
también hay que aumentar la capacidad terminal de la educación y combatir la deserción
escolar.
537, 538, 539
Este es uno de los indicios de que las opciones educativas
se pueden ir cerrando como mecanismos de movilidad social.
Preferimos ver a nuestros jóvenes en las escuelas que en
las calles vagando y delinquiendo; preferimos invertir en la educación que tener que
hacerlo luego en policía y seguridad públicas.
Al Partido del Trabajo le interesa la calidad en la
educación.
Si aun en términos cuantitativos estamos por debajo de los
requerimientos, en calidad de educación tenemos mucho por hacer.
Un proyecto nacional descansa sobre la primacía de la
educación como motor del desarrollo y progreso humano.
Llevar las luces a la población, permite dotarla de los
elementos técnicos, científicos y humanísticos para enfrentar el mundo en sus
adversidades.
Una educación integral tiene que ser equilibrada, que
permita enfrentar los requerimientos y necesidades de la producción y la globalización,
así como de dotar cualidades y valores humanos para mantener la convivencia en una
sociedad democrática moderna.
Mejorar la calidad de la educación debe de ser un
propósito gubernamental para fortalecer la vida ciudadana.
Al respecto tenemos que señalar dos cuestiones
sustanciales, sin las cuales cualquier meta educativa difícilmente puede ser cubierta.
Nos referimos en concreto a los recursos destinados a la construcción en infraestructura
física y al pago de los profesores.
Para el caso de lo primero, durante el periodo de 1988 a
1998, los recursos destinados a la infraestructura física en educación, tuvo un
decremento de 3.1%.
Por su parte, el CAPFCE, durante el mismo periodo, tuvo tan
sólo un crecimiento del 0.5%.
Todos estos datos están expresados en términos
reales.
En relación con los profesores, la tendencia observable en
cuanto al nivel de sus salarios, está por debajo del poder adquisitivo de los salarios
mínimos, los cuales han perdido más del 42% en lo que va del presente régimen.
No fue gratuito, aunque sí totalmente insuficiente, que a
los profesores de educación básica se les otorgara un incremento superior a los mínimos
al inicio del presente año.
Señor Secretario: la educación es una prioridad nacional.
El grupo parlamentario del Partido del Trabajo demanda del Ejecutivo que este aspecto sea
considerado con toda la importancia que se merece.
Por sus comentarios su respuestas y muchas gracias.
Gracias, diputado Juan Cruz.
Tiene el uso de la palabra el señor Miguel Limón
Rojas.
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Gracias, señor Presidente:
Coincido, señor diputado, con muchas de sus afirmaciones,
aun cuando para fines de una apreciación de carácter general, nos ayudaría mucho la
visualización de los temas educativos, en una perspectiva histórica que nos permitiera
apreciar la magnitud e intensidad de los esfuerzos realizados por los mexicanos que nos
han permitido lograr la cobertura que hoy tenemos y desde luego reconocer que a la
educación siempre le harán falta más recursos, que particularmente en los órdenes a
los que usted se ha referido, infraestructura, y sobre todo salarios de los maestros,
estaremos siempre en la actitud de búsqueda de más recursos.
No ignoramos que sea necesaria una economía fuerte del
país para producirlos, pero también es indispensable una conciencia general de la
sociedad que destine a estos fines una mayor cantidad de recursos financieros que son
indispensables.
A pesar de ello, habría que reconocer el avance en los
niveles de escolaridad que el país ha logrado; recordar que en 1960, el promedio de
escolaridad de la población era de 2.6 años; en 1990, era de 6.5; en 1998 es de 7.7 y la
meta a alcanzar en el 2000, es de 8 años.
Es cierto además, diputado, que efectivamente la cobertura
en la población entre 13 y 15 años, es realmente insuficiente si tomamos en cuenta que
79 de cada 100 niños son los que asisten a la escuela y para ello es realmente
indispensable renovar y fortalecer las acciones que nos aseguren que todos los niños en
edad de cursar la secundaria, habiendo egresado de la primaria, puedan acudir a ella y
puedan permanecer en ella.
De ahí la importancia que tienen los programas que nos
ayudan a reforzar acciones en favor de grupos sociales más desprotejidos; las becas para
que estos niños puedan hacer sus estudios de secundaria y permanecer en la escuela; la
ampliación, la permanencia, la persistencia en el Programa de Libros de Texto Gratuitos
para la secundaria.
Hemos este año recibido, en la secundaria, un 50% más de
los alumnos que veníamos recibiendo en los cinco años anteriores que ya habían
aumentado en 50% en promedio. Pero es indispensable que esos niños permanezcan en la
secundaria y es necesario además que particularmente en el medio rural alejado, sigamos
construyendo aulas para darles cabida.
Una buena parte de los recursos de la Secretaría, han sido
destinados a este objetivo, entendiéndolo como una prioridad; pero las acciones deben ser
persistentes. Esto hará posible también, continuar con la tendencia que nos ha venido
llevando al incremento en el número de jóvenes que nos demandan educación media
superior para después crecer adicionalmente en la educación superior.
Las tareas a realizar en contra del analfabetismo, deben
iniciarse con este hecho esencial de cerrar la llave ahí donde se produce, es decir, que
exista educación básica para todos.
Efectivamente son unos cuantos puntos los que se han podido
avanzar en el ataque, en las acciones contra el analfabetismo, pero habría que tomar en
consideración que la población todavía analfabeta, es aquélla sobre la que cuesta un
mayor grado de dificultad actual, porque es una población de edad más avanzada, es la
población más pobre, mucha de esa población indígena hemos puesto en marcha
modalidades que permiten una mejor atención, pero son números mucho más duros de
atacar.
Nos importa realmente que las acciones en favor de la
alfabetización, vayan seguidas de acciones para permitir hacer posible cursar la primaria
y la secundaria, a los adultos que no pudieron hacerlo en edad oportuna.
Existe un avance considerable en diversos órdenes, en la
estrategia, en los métodos, en la pedagogía, tomando en cuenta mucho más el interés de
los adultos de aprendizaje, que no son ya lo de los niños.
Estamos impulsando la federalización de la educación de
los adultos, a fin de que los gobiernos estatales tengan una mayor responsabilidad en
estas acciones y hemos continuamente convocado a los sectores diversos de la sociedad que
mayor responsabilidad tienen, como los empresarios, los comerciantes, los industriales,
los medios de comunicación a coadyuvar en la consecución de este propósito.
Muchas gracias.
Muchas gracias, señor Secretario.
Conforme al acuerdo parlamentario aprobado el día de hoy,
tiene el uso de la palabra, hasta por 10 minutos, el diputado Luis Patiño Pozas, por el
Partido del Trabajo.
| El diputado Luis Patiño Pozas: |
Con su venia, diputado Presidente; compañeras
y compañeros diputados; secretario de Educación, Miguel Limón Rojas:
Las grandes transformaciones que se han operado en México
y en el mundo, demandan una educación de calidad, que combine el conocimiento de la
realidad nacional y mundial y el manejo de instrumentos operativos. Se trata de adecuar
nuestra realidad a los nuevos requerimientos de la población y no se trata de inventos;
se trata de aplicar tecnología de punta; se trata de otorgar calidad total a la
educación en México.
Pero para lograr esa empresa, señor Secretario, se
requiere desarrollar una política de formación, de infraestructura académica y
profesional, que sea capaz de sostener la formación de cuadros, que requiere la
enseñanza en todos sus niveles.
Por ello pensamos que el mejoramiento de las condiciones de
vida de los maestros, se vuelve una exigencia nacional, como sabemos la mayoría de
nuestros maestros perciben sueldos muy bajos, por lo que tiene que tener inclusive dos
plazas, para poder subsistir con los salarios tan bajos que paga la SEP, así como por las
distintas escuelas y universidades públicas del país.
A lo anterior se tiene que agregar el desaliento deliberado
que sufre hoy la carrera magisterial, por el congelamiento de las plazas vacantes en todos
los niveles de enseñanza.
Sin embargo, señor Secretario, la modernización de
nuestro sistema educativo, demanda del Estado garantizar la existencia de una planta
magisterial bien alimentada, para poder elevar la productividad académica y que los
resultados finales se traduzcan, en una mejora sustancial en la calidad de la
enseñanza.
Pero con salarios tan bajos e insuficientes, difícilmente
los maestros podrán mejorar sus condiciones de vida y su propio desempeño profesional,
pues ni con la existencia de programas de estímulos se logra elevar sus condiciones
salariales, porque éstos son muy limitados y selectivos, además de que estos programas
no han logrado acabar con el problema de fondo, que es el deterioro salarial y los bajos
ingresos que se perciben, porque la mayoría de los profesores de las universidades son de
hora-clase y el aumento de la productividad se ve limitado por un hecho nada ocultable,
que la calidad de la producción académica tampoco se logra.
En el caso de la educación básica, los programas de
estímulos basados en la carrera magisterial, no han logrado satisfacer las necesidades
salariales de los maestros. Bajo esas circunstancias, señor Secretario, ¿cómo puede un
país como el nuestro aspirar a competir en el marco de la globalización económica con
otras naciones que si se preocupan por sus maestros?
En términos generales, nuestro sistema educativo en las
universidades públicas y en todos los niveles de la enseñanza, se caracteriza por contar
con órganos de dirección autoritarios y verticales, que en nada fomentan una práctica
democrática. En esas circunstancias, el Partido del Trabajo expresa su preocupación por
este rubro, pero además por el descenso sistemático de la matrícula escolar en las
universidades. También expresa su preocupación por los 35 millones de adultos sin
educación básica completa, en especial nos preocupan los 6 millones de analfabetas que
existen en México.
Por ello, señor Secretario, ¿qué informe le podemos dar
a estos 6 millones de mexicanos si no saben leer ni escribir un sencillo recado? Décadas
y décadas han pasado en que se nos habla de las grandes campañas de alfabetización.Hace
algunos años nos acostumbraban a izar banderas blancas para dar por terminado el
analfabetismo. Se nos decía también que ya no había niños sin escuela primaria, pero
sólo había que esperar el siguiente censo de población para darnos cuenta que ello no
se había cumplido.
¿Qué informe le podemos dar a la sociedad del combate al
analfabetismo, cuando seguimos teniendo un alto porcentaje de analfabetas?
Hablamos de la inserción de México en la economía
global, como si ello nos garantizara la abundancia en recursos y de esta manera
tuviéramos que dejar de recaudar más ingresos públicos a costa de quienes más tienen,
para dar educación elemental a todos los mexicanos. De una parte están quienes creen
merecerse los lujos más grandes y de otra quienes no han tenido ni siquiera la
posibilidad de aprender a leer y escribir.
¿Cree usted, señor Secretario, que México puede aspirar
a construir una sociedad bien informada y con acceso a condiciones de desarrollo más
elevadas con el alto rezago educativo que aún tenemos?
540, 541, 542
Usted señaló que la equidad debe estar en el centro del
quehacer educativo, pues es en la educación donde se refleja y donde surgen las peores
desigualdades. El gasto público es el instrumento principal del que el Estado dispone
para redistribuir no sólo el ingreso, sino sobre todo de distribuir la igualdad de
oportunidades básicas que todos los mexicanos deben gozar. Ninguna sociedad se ha
desarrollado sin educación; ninguna sociedad moderna, industrializada, se ha desarrollado
sin educación para todos. En el Partido del Trabajo no dejaremos de luchar para que el
gasto público destinado a este rubro, sea creciente y que ese porcentaje se refleje
directamente en la desaparición del rezago educativo de una vez por todas en nuestro
país.
Para que un esfuerzo de esta naturaleza resultare eficaz,
hay que lograr, no basta solamente con aumentar el presupuesto, hay que lograr cambios en
contenidos y sobre todo métodos de trabajo apropiados para la educación, en particular
para los adultos. Debemos abandonar la idea que la educación para los adultos es una
réplica de la que reciben los niños; las necesidades y preocupaciones de los adultos
deben encontrar correspondencia con los métodos educativos.
¿Hay alguna intención de la Secretaría, señor
Secretario, de nulificar los sistemas de educación para adultos? ¿Cómo se pretende
incorporar a la tarea de educar a los adultos?, ¿con qué recursos se pretende financiar
estos programas? Sabemos, señor Secretario, que por el formato no tendrá posibilidad de
dar respuestas a estas inquietudes, pero lo convocamos a que continuemos con el debate de
estos puntos que he señalado.
Gracias, diputado Luis Patiño Pozas.
Esta Presidencia saluda y da la más cordial bienvenida a
trabajadores de las secciones IX, X y XI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, así como a los profesores de primaria, secundaria y escuelas normales del
Instituto Nacional de Antropología e Historia y de Bellas Artes, invitados todos ellos de
los diputados Pablo Gómez Alvarez, José de Jesús Martín del Campo Castañeda y
Agustín Miguel Alonso Raya.
Igualmente, recibimos a dirigentes juveniles y estudiantes
del Estado de Morelos, invitados de su servidor y al ingeniero Diodoro Guerra Rodríguez,
director general del Instituto Politécnico Nacional y al señor doctor Carlos Bazdresch
Parada, director general del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Sean todos ustedes
bienvenidos.
Tiene la palabra el diputado Pablo Gutiérrez Jiménez, del
Partido Acción Nacional.
| El diputado
Pablo Gutiérrez Jiménez: |
Con su venia, señor Presidente; señor secretario de
Educación Pública, Miguel Limón Rojas, señoras, señores diputados:
La educación del pueblo mexicano es tarea de todos los
miembros de la nación. Es, por lo tanto, también deber del Estado, pero nunca puede ser
monopolio suyo. Es su deber generalizar la educación; esto es, procurar a todos los
miembros de la colectividad una igual oportunidad de educación, asegurarles, por lo
menos, la educación básica, promover su elevación cultural y facilitarles su
capacitación técnica de acuerdo con las necesidades del desarrollo.
Estos son, señoras, señores, principios doctrinarios
básicos, desde siempre sustentados por Acción Nacional, relacionados con la educación.
Como también la es la convicción firmemente sostenida y sustentada de que la mayor
riqueza de una nación es el elemento humano, porque para nosotros la persona humana tiene
en sí una eminente dignidad y un destino espiritual y material que cumplir, por lo que la
colectividad y sus órganos deben asegurarle el conjunto de libertades y de medios
necesarios para cumplir dignamente su destino. Uno de estos medios es, sin lugar a dudas,
la educación.
Sin dejar de reconocer los avances logrados en esta
materia, debemos contrastar algunos rezagos que aún se tienen, como son: el centralismo
persistente, la falta de participación de la sociedad, el bajo rendimiento, la ausencia
de un sistema de medición de la calidad y, por ende, la ausencia de ésta, la cobertura,
aún deficitaria, sobre todo para los sectores más pobres, los marginados, los
discapacitados, existiendo por lo tanto una falta de equidad, pero también hay faltas en
la planeación de la educación media superior y superior, con rezagos en su aspecto
financiero, en su pertinencia y en su rendimiento y algo más, una política en
investigación científica y tecnológica ausente.
Analicemos cada una. Centralismo persistente. A seis años
de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica de 1992,
persisten obstáculos que impiden la conclusión de este proceso, lo cual ha impedido
tener resultados significativos.
El federalismo educativo no se limita a la transferencia de
recursos y administración del personal humano. Se requiere, entre otras tareas, reasignar
recursos económicos con criterios justos y fórmulas claras que permitan el esfuerzo de
las entidades federativas en su rendimiento y su calidad, sin soslayar, naturalmente, la
equidad y el cumplimiento del pacto federal.
Se requiere, además, transferir mayor capacidad de
estructurar planes y programas, como ya lo mencionaron en ponencias anteriores. Qué ha
hecho la Secretaría a su cargo para ordenar la discusión sobre el tema y asegurar una
mayor equidad del presupuesto federal para los estados.
En la descentralización se requiere avanzar en una
verdadera transformación educativa, a la que se asume responsablemente la estructura
sindical, en tal forma que no sea ésta un impedimento para la reestructuración de los
sistemas estatales de la educación básica.
Falta de participación social
La participación de la sociedad en la tarea educativa es
muy reducida, en gran medida porque no existe ni libertad ni la seguridad ni los
estímulos para que diversos grupos sociales, y en particular los padres de familia,
participen en la educación, realicen inversiones y desarrollen una tarea que el Estado ha
mostrado ser incapaz de realizar plenamente.
En el nivel básico, la creación de los consejos de
participación social previstos en la Ley General de Educación no se han realizado más
que en una pequeña porción de los centros educativos. Dichos consejos, previstos para
vigilar el sistema de educación nacional, integrados por profesores de familia y
autoridades educativas, no han logrado conformarse ni en la mayor parte de los estados ni
a nivel municipal, incluso ni en la mayoría de los centros educativos. El incumplimiento
generalizado de la creación de estos consejos, no se debe a una falta de orientación o
de voluntad política para su funcionamiento.
Bajo rendimiento.
La ciudadanía en general ha venido haciendo un justo
reclamo sobre la información en relación al estado que guarda la educación, en lo que a
rendimiento se refiere. ¿Cuál ha sido el trabajo realizado por la Dirección General de
Evaluación de la Secretaría a su cargo? ¿Qué tipos de evaluaciones se han elaborado?
¿Con qué frecuencia se han aplicado? ¿Qué resultados se han obtenido? ¿Qué acciones
correctivas se han implementado?
Es preocupante, señor Secretario, el constatar que poco o
nada se ha avanzado al respecto y las consecuencias perniciosas del fracaso educativo en
todos los niveles se convierten en un castigo para el individuo un daño a la sociedad y
una pesada carga económica para el sistema educativo.
Falta de calidad
En el Programa de Desarrollo Educativo, a la vez que se
aceptan las deficiencias que se venían acumulando al sistema educativo, se establece el
propósito de elevar la calidad y las líneas generales de acción. Sin embargo, el IV
informe, en su apartado "calidad educativa y apoyo a la función magisterial",
se revela un total estancamiento sobre este aspecto tan importante de la educación. Se da
información sobre libros de textos entregados en primaria y secundaria, tema que más
bien tiene que ver con la gratuidad de la educación, pero poco se informa sobre el
establecimiento de un sistema de orientación a la calidad. ¿Cuál es éste en concreto?
¿Qué indicadores lo integran? ¿Cuáles son sus parámetros de medición? ¿Cómo
funciona la retroalimentación al sistema?
Cobertura deficitaria
Por otra parte, señor Secretario, y en lo referente a la
cobertura, se debe aceptar y resolver el rezago existente, el cual afecta principalmente a
las clases más desprotegidas, como lo son los niños y jóvenes con discapacidades.Según
datos de la SEP existen alrededor de 7.9 millones de niños y adolescentes que requieren
educación especial, pero sólo se logró atender a 340 mil, una cobertura de 4.7%. Esta
situación además de poner en entredicho la suficiente cobertura, es un fuerte mentís a
la equidad. ¿Qué acciones implementará la Secretaría para corregir esta
injusticia?
Educación media superior y superior
Son los niveles de educación media superior y superior los
que revelan la urgencia de revisar la política en materia educativa. No es posible
aceptar la postura de dejar pasar, dejar hacer. Urge por nuestra parte incrementar la
inversión a la educación superior, aumentar subsidios y buscar nuevas formas de
financiamiento.
Respetamos su autonomía, ella debe administrar, optimizar
y transparentar su aplicación, rediseñar sus planes y programas, sistemas y métodos,
flexibilizar la curricula, hacer que ésta responda a la necesidad de vincular a la
educación con el aparato productivo nacional.
Investigación científica. En materia de investigación
científica y tecnológica, resulta ya cansado y reiterativo hablar de un gasto federal
escaso, en 10 años sólo se ha incrementado 17 centésimos, resulta contradictorio para
un Gobierno nacional, que en este renglón que es un mecanismo de construcción efectiva
de la modernidad del país, nos encontremos al mismo nivel que naciones tales como
Turquía o la República centroafricana.
Ciencia y nación con dos realidades que actualmente no se
tocan, tampoco se puede abandonar esta actividad como se pretende sólo a merced de las
fuerzas del mercado, el mercado no crea científicos ni tecnólogos, sólo capacitadores
de personal y vendedores de servicio, el Estado debe proteger a México, a aquellos que
piensan su realidad y elaboran los elementos para transformarlo, las consecuencias de las
lagunas y retrasos legales es no sólo el olvido, sino la indefensión de los
investigadores.
Es cierto, las leyes por sí mismas no cambian la realidad,
por ello Acción Nacional considera urgente la participación de la comunidad científica
y tecnológica en la elaboración y actualización de las normas. Respetar la libertad
científica no es producto de una pieza de oratoria, se construye con reglas claras; la
demanda es muy clara, reglas claras para la asignación de los recursos, de por sí
escasos, su ausencia es el juego de la arbitrariedad.
Por cierto, señor Secretario, ¿qué investigadores y
cuáles fueron los criterios que alteraron la evaluación inicial del proyecto Pierre
Auger sobre astro-partículas de rayos cósmicos?
Por su respuesta a éste y los anteriores cuestionamientos
muchas, gracias.
Muchas gracias, diputado Pablo Gutiérrez Jiménez.
Tiene la palabra el señor Secretario de Educación.
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Por la limitación del tiempo, señor diputado,
podré referirme a algunos de los cuestionamientos formulados por usted, pero quedo a su
disposición para desahogar en posterioridad aquellos temas o inquietudes que usted
considere que no hubieren sido suficientemente tratados en esta reunión.
Me referiré en primer término a una cuestión de
carácter general y es que si bien en lo general los mexicanos compartimos una sensación
de inconformidad y de insatisfacción respecto a lo logrado en materia educativa, no
obstante esta convicción compartida, habría que revisar el carácter contundente de
algunas afirmaciones y de algunos juicios que admiten un tratamiento más hondo y más
complejo, que al realizarlo nos permite apreciar en perspectiva lo que hemos podido
realizar y al mismo tiempo darnos cuenta de la situación en la que nos encontramos
respecto a los temas de mayor relevancia.
No podríamos desconocer, por ejemplo, la importancia que
tuvo el acuerdo nacional logrado en 1992 y que trajo como consecuencia un buen número de
nuevas líneas de actividad para la educación nacional a realizarse en términos muy
diferentes a como se venía haciendo hasta entonces: una muy especial es la que se refiere
a la llamada centralización que dominó la prestación del servicio educativo a lo largo
del presente siglo y que a partir de 1992 hace posible que los gobiernos de los estados
adquieran responsabilidad en la materia.
543, 544, 545
Algunos indicadores que son satisfactorios para medir
algunos avances, tanto en la cobertura como en la calidad y en la pertinencia, tienen que
ver con el hecho de que el fenómeno educativo cuente con una autoridad más cercana, con
servidores públicos más cercanos a las escuelas, con una competencia de la autoridad
estatal que antes no existía, esa inexistencia además creaba vacíos y situaciones de
diversa índole, pero en todo caso indeseables e insatisfactorias y actualmente, en el
ámbito de la calidad, en el de la pertinencia y en el de la cobertura, hemos avanzado
merced a la federalización de la nacional.
Algunos gobiernos del signo partidista de usted, señor
diputado, podrían coincidir estoy seguro, con nosotros, en algunas afirmaciones. En otros
casos, esos mismos gobiernos con otros de signo diferente, siguen compartiendo problemas
no resueltos, pero en todo caso la situación ya no es uniforme, es más difícil
establecer generalizaciones y es más rico y posible apreciar particularidades y avances
graduales diversos dependiendo de la voluntad política, de la capacidad gubernamental
para atender los asuntos de las formas de organización a las que se acude para este
fin.
Yo quisiera en esta reunión, no dejar de reconocer que un
trabajo armonioso con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, ha sido
realmente esencial para tener estabilidad y para tener un ambiente de trabajo como el que
las escuelas necesitan, algunos se pronunciaron durante el acuerdo por la atomización del
sindicato o las vísperas de la decisión, pensando que el sindicato debía desaparecer y
con ello se haría un gran bien a la educación nacional; muchos otros preferimos optar
por otro punto de vista, respetando los derechos de los trabajadores y creyendo que
podemos juntos: sindicato y autoridades, secciones y comité nacionales, autoridades
federales y estatales, compartir la responsabilidad y continuar avanzando en acuerdos que
nos permitan lograr nuevos y mejores objetivos.
El tema de los recursos y de la reasignación de los
recursos: los recursos no son, señor diputado, asignados arbitrariamente a los estados,
habría que reconocer que hasta fechas anteriores a la nueva Ley de Distribución Fiscal,
a la nueva reforma fiscal, habría que reconocer que la participación de los gobiernos de
los estados ha sido muy diversa teniendo en cuenta que se formaron tendencias históricas,
que dieron como resultado aportaciones de distinto monto y de distintas
proporciones.
Es cierto que no existe proporcionalidad en los estados que
conforman la Federación, pero no es éste un fenómeno nuevo ni es un fenómeno que
tampoco será fácil corregir porque siendo una sola la suma de recursos, va a ser
difícil que algunos estados acepten ser disminuidos para mejorar a otros y disminuir la
carga de otros estados.
La Secretaría nunca será partidaria de que los estados,
que hasta hoy han contribuido de manera acentuada a la educación en sus estados, dejen de
hacerlo, somos partidarios de que quienes menos han contribuido lo hagan ahora mejor, que
la suma de sus participaciones sea más creciente, que las sociedades locales sean más
corresponsables, que no duela invertir en la educación, que no se sienta que hay otros
renglones que son prioridades frente a ella, en eso seremos incansables para hablar con
los gobiernos de los estados, con los legisladores y con los sectores sociales que sea
necesario, pero la fórmula con la cual se distribuyen los recursos es una sola que toma
en cuenta: número de escuelas, necesidades crecientes y rezago educativo, esa fórmula
que hace la Secretaría de Hacienda, puede ser mejorada con las participaciones a que he
hecho referencia.
En lo que se refiere a la participación de la sociedad en
la educación, nosotros también estamos insatisfechos y tenemos la plena convicción de
que es deseable y que es indispensable seguir estimulando la creación de órganos
participativos en todas las instancias, en las escuelas, en las comunidades, en los
municipios, en los estados y a nivel nacional.
Existen ya 14 consejos estatales, 903 municipales, más de
61 mil escolares, existen en muchas comunidades organizaciones de padres de familia que
son responsables de distribuir, en favor de la educación, los recursos extraordinarios
que se reciben para apoyar el proceso educativo en favor de grupos económicamente
marginados, pero lo que hemos querido, para avanzar en la participación y continuar
promoviéndola, es asegurarnos de que esta partición resulte efectivamente favorable a la
educación, a la calidad de la educación, al mejor desempeño de los maestros, a la mejor
participación de los padres de familia, pero sin alterar la vida de la escuela, sin
partidizar la organización escolar, sin dividirla interiormente por introducir en ella
las diferencias que la sociedad tenemos fuera de la escuela y que afortunadamente hasta el
día de hoy no han podido destruir el seno de la educación pública; pero sin embargo
asumimos el reto de avanzar y lograr una mayor organización y una más eficaz
participación de la sociedad, preservando los principios a los que he hecho
referencia.
En materia de calidad de la educación, quisiera compartir
con ustedes, señores legisladores, que el tema de la calidad es sumamente complejo, es
sobre todo una carrera en la que no existe una meta fija a la cual referirse, se avanza y
conforme se avanza continúa uno alejado de los propósitos que se buscan.
El extraordinario desarrollo científico y tecnológico de
los años que nos ha tocado vivir, colocan al conocimiento en una muy rápida
obsolescencia y lo que ayer fue válido, muy pronto lo deja de ser, de ahí que en la
escuela estemos trabajando hoy en la organización educativa del país, compartiendo esta
responsabilidad el Gobierno Federal con los gobiernos estatales, reforzando el principio
de aprender a aprender y de educación para toda la vida, es decir, adquirir en el tiempo
de la educación básica, los valores y los conocimientos esenciales que permitirán al
ser humano desarrollarse armónicamente, crecer y mejorar su situación personal y su
participación personal en la sociedad a lo largo del tiempo.
Es indispensable continuar en algunas acciones en las que
ya estamos, como son la atención a la formación inicial de los maestros, la atención a
los maestros en servicio, el mejoramiento de los libros de texto, que son no sólo un
instrumento de la gratuidad, que sí lo son, pero también un instrumento de la calidad;
la atención a los profesores y la orientación a los padres de familia.
Muchas gracias.
Gracias, señor Secretario.
Saludamos la presencia de representantes de la Unión
Nacional de Padres de Familia, invitados del diputado Javier Algara y de miembros y
representantes del Comité Ejecutivo Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, invitados por el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.
Sean ustedes bienvenidos.
Conforme al acuerdo parlamentario aprobado el día de hoy,
tiene el uso de la palabra hasta por 10 minutos, la diputada Rocío del Carmen Morgan
Franco, del Partido Acción Nacional.
La
diputada Rocío del Carmen Morgan
Franco: |
Con su permiso, señor Presidente; compañeras y
compañeros diputados; señores representantes de los medios de comunicación; señores
invitados; señor Limón Rojas, secretario de Educación Pública:
Por el cambio del formato me voy a permitir hacer otras
precisiones y otras preguntas que a mi grupo parlamentario le interesa mucho conocer las
respuestas que usted pueda dar en un futuro próximo en reuniones de trabajo, para poder
iniciar esta discusión.
Para Acción Nacional y como parte del desarrollo humano de
la sociedad, los temas de la mujer y la juventud no son ajenos a nuestra visión de una
sociedad más desarrollada e integrada. Se ha manifestado que las políticas públicas
deben tener un enfoque de género para privilegiar las acciones de los programas hacia las
mujeres, por ser las que mayor desigualdad presentan en educación, salud y trabajo.
En materia de educación, se ha enfatizado que educar a un
hombre es educar a un individuo, pero educar a una mujer equivale a educar a una
generación y con ello alcanzar un nivel de vida superior como sociedad.
Por todos es reconocido el vital papel que juega la mujer
en la educación de los hijos, asimismo, una mayor y mejor educación puede incidir en
mujeres con una mayor participación social y con una mayor capacidad para insertarse en
la actividad productiva.
Por si fuera poco, una mayor educación incide
positivamente en los procesos de democratización y participación ciudadana y constituye
una de las más importantes herramientas para romper algunos de los mecanismos de
transmisión intergeneracional de la pobreza.
Reconocemos que existe un avance en este sentido, como
usted aquí comentó, sin embargo, no podemos conformarnos porque aún queda mucho por
hacer. Los diputados de Acción Nacional, estaríamos de acuerdo en que al momento de
revisar el presupuesto de egresos, se refleje un incremento en los programas existentes y
una ampliación de los mismos.
Por otra parte, vemos con preocupación a otro sector
mayoritario pero vulnerable: el de los jóvenes, para quienes, a pesar de ser mayoría en
la población, no existe una política de Estado que atienda de manera integral a este
sector.
Reconocemos que sí hay una política de promoción de
actividades juveniles y desarrollo de la juventud, pero que sólo se constriñe la
educación formal y el deporte. Esta actividad, la del deporte, es muy importante y muy
necesario fomentarla, pero no es la única ni la más importante actividad que un joven
puede desarrollar.
Somos un país con una fuerza viva, transformadora de los
procesos sociales y de nuestra nación.
Igualmente, debemos preguntarnos si nuestro proyecto
educativo actual es acorde a las necesidades que hoy por hoy plantea nuestra sociedad para
arribar muy bien pertrechados al nuevo milenio. Resulta muy preocupante que el enorme
esfuerzo que han hecho los maestros, nuestros niños y jóvenes, los padres de familia y
el mismo Gobierno, por caminar conjuntamente hacia un modelo educativo propio, resultara
infructuoso ante el serio embate de que es objeto nuestra cultura e identidad nacional, en
aras de un proceso de globalización.
Las nuevas tecnologías han roto fronteras de todo tipo,
desde las geográficas hasta las del idioma y por supuesto las culturales.
Naturalmente que los medios de comunicación están jugando
un papel preponderante en esta carrera tecnológica, pues tratan de actualizar sus equipos
para estar a la altura de sus rivales extranjeras, pero a veces esta lucha por empatarse
con ellas suele ser despiadada, sólo medida en términos de rating y niveles de
audiencia.
¿De qué sirve pues, tratar de inculcar por las mañanas a
nuestros niños y jóvenes los valores de lo nacional, del civismo, de la tolerancia y el
respeto, si por la tarde, en media hora, un programa de televisión puede hacer trizas
estos conceptos y cuestionar su vigencia y permanencia?
No debemos olvidar que los medios de comunicación tienen
un compromiso y una responsabilidad social que cumplir, además de la informar y de
entretener, que es la de coadyuvar en el proceso de educación de nuestro país.
La instancia formal es una, pero el fortalecimiento de esa
identidad nacional, del desarrollo cultural y los valores sociales que nos hacen una
nación, debe ser asumido por los medios a plenitud, por la enorme influencia que ejercen
sobre nuestra sociedad, especialmente sobre nuestros niños y jóvenes.
Este compromiso está inscrito en el artículo 74 de la Ley
General de Educación, que resumidamente afirma: "...los medios de comunicación
masiva contribuirán al logro de las finalidades de la educación que imparte el
Estado".
¿Qué está haciendo la Secretaría a su cargo, para
involucrar a los medios de comunicación a coadyuvar con la difusión y fortalecimiento
del proyecto nacional de educación? ¿Qué plan tiene para ello y cómo piensa hacerlos
partícipes, atendiendo a la disposición de esta ley?
Asimismo, el Estado cuenta con medios muy importantes a su
alcance para reforzar e impulsar los valores culturales y la educación, una de estas
herramientas son los llamados tiempos oficiales en radio y televisión, el tiempo de
Estado, el fiscal, el legal.
Hasta ahora ha habido un manejo gubernamental del uso de
estos tiempos, con claros fines de propaganda política.
546, 547, 548
Espacios que debieran estar destinados a campañas para la
difusión de la cultura y el proceso de enseñanza o por lo menos a reforzarlas, están
destinados a hacerle propaganda al Fobaproa.
Nuestro planteamiento es que usted nos pueda informar, como
ya lo comenté en reuniones de trabajo posteriores en comisiones, ¿cómo usa la SEP estos
tiempos, así como el compromiso y el proyecto que están para sus propios medios como el
canal 22 y Radio Educación, que están a punto de morir por inanición?
En otro orden de ideas, me permito recordarle que desde
esta misma tribuna, señor Secretario, nuestro grupo parlamentario le planteó en la glosa
del año pasado, que la política cultural en México no se ha incrementado con un
carácter nacional, federalista e incluyente de la sociedad. Muy por el contrario, la
tónica, al igual que en educación, sigue siendo el centralismo en políticas y
recursos.
Usted nos respondió que si existía una actividad
descentralizada en México, era la cultura; que la cultura se encuentra en el seno de las
comunidades, de las regiones y de la familias y así es. La cultura se expresa en las
distintas comunidades de nuestro país, el problema es que sus políticas en esta materia
no responden a esta diversidad regional.
En el presupuesto de la Cuenta Pública, observamos que el
rubro de descentralización de los bienes y servicios culturales, ha decrecido de 1996 a
la fecha.
¿Cuáles son entonces las metas que se programaron para
este sexenio en materia de descentralización cultural y cuál es el avance cuantitativo
hasta este año? ¿Contra qué podemos comparar si esa disminución corresponde realmente
a los objetivos cumplidos?
Asimismo, observamos que las cifras del presupuesto,
dedicadas a la cultura, son cifras desarticuladas que no permiten saber el monto real que
a la promoción cultural se le dedica en México, ¿o es porque existe una sobreposición
legal y administrativa de las distintas facultades y atribuciones de las instancias que
conforman la Administración Pública en materia cultural?
En este sentido, reiteramos, que México requiere de una
política cultural de Estado, inscrita ésta en una política integral de Estado que
abarque todos los ámbitos que hoy se están aquí mencionando.-
Espero pues, que en fecha próxima usted pueda
acompañarnos en reuniones de trabajo para dar cauce a todas estas inquietudes y muchas
más que, por razones de formato de estas comparecencias, se quedaron en el tintero.
De antemano, muchas gracias.
Gracias, diputada Morgan Franco.
Tiene la palabra el diputado Miguel Angel Solares Chávez,
del PRD.
| El diputado
Miguel Angel Solares Chávez: |
Con su permiso, señor Presidente; señor Secretario;
compañeras y compañeros diputados; compañeros maestros que hoy están con nosotros:
La educación en nuestro país, como bien lo plantea
nuestra Carta Constitucional, es un derecho social incluido en las garantías
individuales, que tiene como fin último dar cumplimiento histórico a las necesidades de
nuestra sociedad y poder con ello fincar el progreso de nuestra patria en beneficio de
todos los mexicanos.
Año con año el Presidente de la República, en
cumplimiento con las obligaciones que le mandata nuestra Constitución, debe informar
sobre su gestión al frente del Poder Ejecutivo, ello lo obliga, sin lugar a dudas, a
informar con veracidad y oportunidad.
En el caso de la educación, señor Secretario, el
Presidente de la República ha argumentado constantemente sobre la importancia y prioridad
de ésta en nuestro país y ha dado información sobre alentadores avances en este
ámbito.
Sin embargo, el rezago educativo aumenta año con año,
esto lo podemos comprobar con el incremento del número de niños y jóvenes que no tienen
acceso a la educación, con los altos niveles de deserción y deficiencia terminal que
existe en varios estados de la República, con la caída del presupuesto a las
universidades públicas y con la caída salarial de los profesores.
Por ello la fracción parlamentaria del Partido de la
Revolución Democrática, considera que los esfuerzos del Gobierno Federal en esta materia
no son suficientes y no lo serán mientras no se comprenda que la educación es la mejor
inversión que cualquier país puede hacer en el mundo.
A pesar de las cuentas alegres de la Secretaría de
Educación Pública en el IV Informe de Gobierno, continúa la misma tendencia que en
1996, sobre indicadores de población estudiantil.
Del 100% de alumnos que inician su fase educativa a los
seis años, el 41% no terminó primaria; el 61% no termina secundaria; el 86% no termina
bachillerato; el 94% no termina educación superior y el 97% no tendrá un posgrado en
nuestro país.
En este mismo tenor, el salario de los profesores continúa
con una caída del 70% respecto a la década pasada.
La deserción y la reprobación escolar se han incrementado
y la eficiencia terminal ha disminuido en lo que va de esta administración,
fundamentalmente en los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero.
Con relación al presupuesto programable para educación en
este año, tenemos que debido a la caída internacional de los precios del petróleo, el
presupuesto disminuyó 1 mil 511 millones de pesos respecto al aprobado en diciembre del
año pasado, eso significó una disminución de 2 mil 61 millones de pesos, si tomamos en
cuenta la propuesta inicial del Ejecutivo. Ello liquidó la presunción con la que el
Ejecutivo anunciaba un incremento de más del 11% en términos reales respecto a
1997.
La reducción por la caída internacional de los precios
del petróleo, provocó la suspensión de 15 millones de Libros de Texto Gratuito, afectó
la adquisición de equipo de cómputo del Programa de Educación a Distancia; la edición
e impresión de propuestas de material didáctico, de áreas de alfabetización y de
educación básica; redujo el Programa de Becas de Posgrado, redujo la inversión al
Programa de Apoyo a la Ciencia, suspendió el apoyo a 90 proyectos de investigación,
afectó a la investigación experimental, perjudicó a estudiantes en programas de
maestría y doctorado, afectó a proyectos de actualización y superación docente;
disminuyó considerablemente el presupuesto al Colegio de Bachilleres en provincia: al
Programa de Telebachillerato, a programas de difusión cultural en el extranjero y a
programas de construcción y equipamiento, así como a la suspensión de más de 200
millones de pesos a nuestra máxima casa de estudios de la UNAM.
En el caso de la educación media y superior, el Presidente
habla de logros importantes, sin embargo la atención a la matrícula de educación media
y superior es muy baja en relación con la demanda; la tasa de atención a la población
del grupo de edad en educación media, es menor al 50% y en educación superior, al
18%.
Entre menos jóvenes asistan a las escuelas, más
desocupados tendremos y mayores delincuentes estarán en las calles.
La matrícula se ha reducido en más de 23 universidades
públicas de nuestro país, el caso más notable es la reducción del 50% de la matrícula
estudiantil en el antes mencionado, denominado Colegio de Ciencias y Humanidades de la
UNAM, al igual que el descenso de más de 50 mil alumnos en el nivel superior durante los
últimos ocho años en la misma institución.
Esta situación está vinculada a la caída del presupuesto
que sufren, sobre todo, las universidades públicas de los estados, que fluctúa entre el
15% y 20% de 1996, respecto a 1995.
El Sistema Educativo Medio Superior y Superior, se ha
transformado radicalmente de un espacio incluyente a uno excluyente, de un suelo para la
movilidad social, a un callejón hacia la frustración profesional y el desaliento laboral
de un fundamento para la distribución de la riqueza a espacios que refuerzan la
ignorancia, la desintegración y la separación social de miles de jóvenes. Todo ello
proveniente en gran medida de la equivocada adopción de estrategias que se sustentan en
apologías de convertir a la educación en un objeto de consumo.
En relación con lo que se ha exhibido de nuestra nación,
el señor Zedillo en su IV Informe de Gobierno, llega al extremo de celebrar el tercer
año consecutivo del concurso de ingreso para la educación media superior en la zona
metropolitana de la Ciudad de México, siendo que se ha limitado exacerbadamente por este
medio el acceso a la educación media superior, se pretende además desconocer un título
profesional con un autodenominado examen general de calidad profesional.
Nuestro partido, el de la Revolución Democrática, se
mantiene completamente en contra del sistema de evaluación que pretende, a través del
examen general de calidad profesional y único de ingreso al bachillerato, evaluar los
conocimientos y rechazar las aspiraciones vocacionales de los jóvenes, ya que no es
posible establecer en nuestro país un instrumento único y general para todos los
aspirantes a estudios de bachillerato y licenciatura.
Antes de terminar mi exposición, me permito hacerle cinco
preguntas y una solicitud:
¿Cuánto se redujo nominalmente en los ramos 11, 25 y 33
durante las tres caídas internacionales del petróleo, respecto al gasto programable para
educación?
¿Cuánto en términos reales ha caído el salario de los
profesores de 1990 a la fecha?
¿Existe una estrategia gubernamental para llegar al 8% del
PIB para el año 2000 como lo recomiendan organismos internacionales en educación?
¿Cuánto dinero se le otorga a cada entidad federativa
como subsidios para las universidades públicas?
Solicito respetuosamente gire las instrucciones
pertinentes, para hacer uso de la información correspondiente al presupuesto y
matrículas de las universidades públicas del país de los años 1997 y estimadas de
1998.
Por último, señor Secretario, aprovecho el momento para
comentarle que en México el 20% del total de nuestros jóvenes llegan a la licenciatura,
en Chile el 45% y en Estados Unidos de América, nuestro socio comercial más importante
de la OCDE el 80%. Es decir, la proporción inversa a la nuestra: mientras que el país
vecino del norte tiene el 80% de sus jóvenes en las escuelas, nosotros los tenemos en las
calles.
Díganos, señor Secretario, ¿cuál es su propuesta para
dar una atención digna que valore y aproveche las potencialidades de esa juventud
mexicana, que reclama espacios y más y mejores oportunidades?
Por sus respuestas gracias.
Muchas gracias, diputado Solares.
Tiene la palabra el licenciado Miguel Limón Rojas.
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Muchas gracias, señor Presidente:
Con mucho gusto, señor diputado, pondremos a disposición
de usted la información que nos ha sido requerida y quisiera yo decir que muy
probablemente expresiones y manifestaciones diversas de la realidad y sobre todo los
números importantísimos de jóvenes mexicanos que en su oportunidad no cursaron la
educación secundaria, la media superior y la superior, contribuyen a fortalecer y a
ahondar nuestra sensación de insatisfacción y nuestras situaciones de necesidad,
respecto a lo mucho que hay que continuar haciendo, aquello que hay que modificar y
aquello que hay que reforzar.
Quisiera decir, en primer término, que las disposiciones
financieras en favor de la educación superior, se encuentran orientadas a la consecución
de fines, de ampliación de cobertura y de mejoramiento en la calidad.
Habría que tener en cuenta en lo que se refiere a la
cobertura, el crecimiento enorme de la matrícula que nuestro país ha tenido y para
darnos una idea sobre esta afirmación, quisiera recordar que el número de jóvenes que
estudiaban la educación superior en México era de 28 mil, que eran 252 mil en 1970 y que
hoy son 1 millón 833 mil. Que a lo largo de esta administración, la cobertura en
educación media superior se ha incrementado en un número de 500 mil jóvenes y en
educación superior en 400 mil; que hemos llegado ya este año casi a la consecución de
la meta que estaba fijada para el año 2000, que seguiremos buscando el ofrecer
oportunidades de estudio a los jóvenes que están en posibilidades curriculares y en edad
para demandarlo y que estamos empeñados al mismo tiempo en que la educación que se les
ofrezca sea una educación de calidad.
549, 550, 551
Quisiera compartir, diputado, un poco la tarea de análisis
que nos permita darnos cuenta que el presupuesto en educación superior en ninguna manera
ha decaído; por el contrario, el incremento en los montos presupuestales destinados a
este tipo de educación representan un 105% en lo que va de la administración.
Efectivamente hay demandas que no estamos en posibilidades
de satisfacer, algunos compromisos que habían sido adquiridos por instituciones de
educación superior en el pasado. ¿Por qué? Porque nos parece que sería injusto
destinar los recursos de un modo injustificado y arbitrario, en lugar de enfocarlos al
fortalecimiento de la preparación de los profesores, ampliar sus oportunidades de
desarrollo, al equipamiento de las facultades y de las escuelas, a que tengan equipos de
cómputo, mejores bibliotecas, mejores instalaciones y mejores posibilidades de
desarrollar el nivel académico al que corresponden y así la oferta que hacen a los
jóvenes, consista realmente con lo que en su seno se les ofrece y con lo que se realiza
en el trabajo.
Quisiera yo permitirme ofrecer a ustedes unos cuantos
datos: el programa de formación de profesores que incorpora ya a un número importante de
docentes de tiempo completo en las universidades, tenía el año pasado 250 millones de
pesos que hoy son 417. El Fondo para la Modernización de la Educación Superior, que
atiende al equipamiento y que atiende a proyectos formulados por los propios profesores,
pasó de 406 millones a 590 y los estímulos a la carrera docente que mejoran las
percepciones reales de muchísimos profesores e investigadores, han crecido de 375 el año
pasado, a 658 el día de hoy.
No consideramos, de ninguna manera, que lo que ejercemos
como presupuesto sea suficiente. Los laboratorios y los equipos hoy son muy caros y si
queremos dar oportunidades de desarrollo a los profesores, debemos estimular sus ingresos
y debemos abrirles un horizonte que les permita un mejor desempeño de su actividad en las
casas de estudio, pero tenemos también que ser muy ciertos en nuestra manera de enfocar y
de dirigir los recursos financieros para que su destino corresponda a los propósitos de
calidad y cobertura que nos proponemos.
Quisiera decir aquí también que las objeciones que se
continúan haciendo al examen único, me parece que son menos y con todo respeto, menos
fundadas aún, en la medida que se ha podido probar que este procedimiento es mucho más
incluyente que lo que se tenía antes de su establecimiento; que los jóvenes cuentan con
una información oportuna, que saben mejor qué carreras y posibilidades se ofrecen en las
distintas vocaciones y en las distintas escuelas de la zona metropolitana.
Fue así como desde el primer año se asimiló una parte
muy importante del rezago de jóvenes que en años anteriores no habían podido acceder a
la educación media superior y que hoy están en ella y que estamos absorbiendo a la
totalidad de los jóvenes que nos están demandando un sitio en la educación media
superior. Ningún país, y no tiene por qué el nuestro ser la excepción, le da a cada
joven exactamente lo que él quisiera tener, cuando sobre todo el joven carece todavía de
la información y de los elementos que le permitan equipar y dotar de mejor sustancia lo
que es una vocación en formación.
Atendemos a las necesidades generales del país;
atendemos a la necesidad de formar jóvenes en áreas que son prioritarias para el
desarrollo nacional, desde el punto de vista social y económico y, al mismo tiempo,
hacemos esto compatible con el respeto a los apuntamientos de los jóvenes, tomando en
cuenta el mérito; es decir, su desempeño en el examen, que es la única prueba que,
conforme al principio de equidad, se establece para todos los aspirantes del examen
único.
Hemos mejorado los procedimientos, la información, la
sistematización, el acceso de los jóvenes a estas oportunidades y lo seguiremos
haciendo, tomando en cuenta las observaciones y la crítica que se nos hace para continuar
avanzando hacia este propósito.
Quisiera decir, en respuesta a su pregunta, señor
diputado, que los recortes que se han dado a lo largo de este año, el primero fue el 15
de enero, de 961 millones; el 24 de marzo, en 300 millones, el 15 de julio, en 200
millones.
No obstante ello, el presupuesto de este año destinado a
la educación es superior al de anualidades anteriores y, de acuerdo a la recomendación
de la UNESCO, quisiera yo recordar lo expresado por el director general de ese organismo,
en meses más o menos recientes, reconociendo el esfuerzo que nuestro país ha hecho para
destinar más recursos a la educación.
No obstante, insisto en una afirmación hecha como
respuesta a uno de los cuestionamientos anteriores en el sentido de que seremos siempre
partidarios de buscar afanosamente más y mejores recursos a la educación para gastarlos
también de un modo más efectivo en bien de una matrícula creciente que, al mismo
tiempo, aspira con justicia a mejor calidad,
Muchas gracias.
Muchas gracias, señor Secretario.
Conforme al acuerdo parlamentario aprobado el día de
hoy, tiene el uso de la palabra, hasta por 10 minutos, el diputado Armando López Romero,
del Partido de la Revolución Democrática.
| El
diputado Armando López Romero: |
Con su permiso, señor Presidente; compañeras y
compañeros diputados; señor Secretario:
Debido al tiempo que se ha asignado en este formato y a la
importancia que este tema tiene para nosotros, nos permitimos, señor Secretario,
comprometerlo para que a la brevedad posible podamos citarnos con comisiones unidas para
discutir más a fondo este tema, que desde luego es la vértebra, o yo diría, es la
fortaleza de nuestro país.
Señor Secretario: hoy nos encontramos aquí para analizar
lo que el señor Presidente informó a esta soberanía el 1o. de septiembre.
Cito al Presidente: "El Gobierno Federal tiene el
compromiso de respaldar el avance de las ciencias, las humanidades y la tecnología. Se
está apoyando los proyectos y la infraestructura de investigación, así como la
vinculación entre las comunidades científicas y tecnológicas y los sectores
productivos. En 1998, el sistema nacional de investigadores apoyará casi a 6 mil 850
investigadores".
Es toda la cita que el Ejecutivo hace sobre el sector de
ciencia y tecnología.
Señor Secretario: hoy, más allá del discurso político,
la ciencia y la tecnología deben de ser el instrumento que permita el desarrollo de
nuestro país. La generación del conocimiento y la aplicación de la ciencia y la
tecnología en los grandes problemas, sólo serán y repito, sólo serán la solución a
que debemos abocarnos.
Sabemos los grandes problemas que viene enfrentando este
sector educativo, con un rezago histórico que ha vulnerado las instituciones y que ha
vulnerado un proyecto que hoy nuestro partido y el grupo parlamentario ratifica su lucha
para fortalecer la educación pública y laica en este país.
A cuatro años, señor Secretario, podemos distinguir un
grave problema que nos convoca a todos a encontrar un acuerdo, más allá de los sexenios,
que impulse a la educación, a la ciencia y a la tecnología.
Hoy, el grupo parlamentario del PRD, ante la situación de
crisis que enfrentamos, creemos importante indicar las fallas del Ejecutivo para
corregirlas, pero también proponer para responder al reto y compromiso que todos
enfrentamos. Sólo juntos podremos encontrar los caminos que requiere nuestro país.
Pasaré, señor Secretario, en obviedad del tiempo, a hacer
un análisis breve que espero que en esta próxima reunión en comisiones unidas podamos
profundizar.
En el balance en el gasto en ciencia y tecnología, en los
diferentes renglones, podremos identificar una vez más a un sector vulnerable, que
desgraciadamente no tiene y no ha tenido una política que permita fortalecer, a pesar,
señor Secretario, de reconocer los esfuerzos que la comunidad científica, las
instituciones, han realizado para sostener este trabajo.
El Gasto Federal encuentra una variación, 1994-1998 del
15.80%, señor Secretario; sin embargo el gasto en infraestructura tiene una variación
del 27.88%. Ninguna institución o centro de investigación podrá dar resultados si no
atendemos de manera prioritaria la infraestructura.
El gasto del Conacyt representa una variación del 1.20% en
1994-1998. Quisiera aquí, señor Secretario, recordar que en el Plan de Desarrollo
1995-2000 se estableció el compromiso por parte del Ejecutivo de llegar en el 2000 al
0.7% del producto interno bruto en el gasto en investigación.
Veamos los otros parámetros. En el gasto ejercido en
proyectos de investigación y desarrollo tecnológico se encuentra una variación del
8.66% en este periodo. El número de proyectos registrados presenta un aumento del 24.47%.
Sin embargo, nos encontramos en el caso del Sistema Nacional de Investigadores, al cual
hizo referencia el Ejecutivo, una variación en estos años del 1.92%. No hemos recuperado
en ningún momento la posibilidad de fortalecer este sistema.
Del presupuesto del SNI contra el total de miembros que
pertenecen, tenemos una variación del 15.81%.
En el caso del Sistema Nacional de Investigadores hay una
variación efectiva del 16.50%. Quiero hacer aquí el señalamiento que en el caso de
México el porcentaje de investigadores es menor de 1% por cada 100 mil habitantes.
Señor Secretario: tenemos ante nosotros un compromiso hoy
ante el reto que este sector nos está poniendo, señor Secretario; el grupo parlamentario
del PRD propone iniciar de manera inmediata las pláticas entre el Ejecutivo y este poder
de manera de consensar en particular la Ley para la Ciencia y la Tecnología, misma que se
encuentra ya en un proceso terminado en la comisión que esta Cámara tiene para este
efecto.
Al mismo tiempo, señor Secretario, lo convocamos y
convocamos al Ejecutivo a responder de manera precisa con un proyecto de presupuesto que
atienda de manera inmediata las demandas que esta comunidad, que este sector requiere y
esto lo sabemos, señor Secretario, porque la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
los técnicos de tercer nivel ahora se han convertido en evaluadores de los centros de
investigación.
Quiero decirle, señor Secretario, que no escuchamos del
Ejecutivo el efecto de este reajuste presupuestal; en el caso de los centros del Conacyt
representó no el 2% que en un informe recibimos, sino en términos reales el 11%.
Señor Secretario, tenemos un problema: el grupo
parlamentario del PRD también propone el impulso inmediato por parte del Ejecutivo, de un
fondo extraordinario de recuperación de las universidades de los estados y de los centros
de investigación que se encuentran en ellos. Requerimos más allá de cinco líneas que
el Ejecutivo trató en esta soberanía, sobre este tema; requerimos, repito, entrar de
mayor forma y mayor profundidad, a la discusión permanente de esto.
Por el tiempo que me queda, vuelvo a convocarlo, señor
Secretario, a la brevedad posible tener una reunión, porque quedan dos temas importantes:
la cultura, desgraciadamente como se ha dicho aquí, en el informe y en los anexos, no
tenemos con claridad el ejercicio del presupuesto que se le asignó a este renglón que
forma parte de la Secretaría a su mando y, otro más grave, no escuchamos del señor
Presidente, la cuestión del deporte, que es un asunto importantísimo sobre el gasto del
presupuesto que tiene su Secretaría.
Quiero concluir repitiendo que nos encontramos en un grave
problema en este sector, lo convocamos porque creo que todos aquí estamos puestos y
proponemos el trabajo conjunto para solucionarlo a la brevedad posible, solamente así
nuestro país podrá tener un futuro diferente al que nos encontramos.
Por sus respuestas, muchas gracias.
Muchas gracias, diputado Armando López Romero.
Tiene la palabra el diputado Cupertino Alejo Domínguez,
del Partido Revolucionario Institucional.
| El diputado
Cupertino Alejo Domínguez: |
Con su permiso, señor Presidente; señor secretario
Miguel Limón Rojas; compañeras y compañeros diputados:
552, 553, 554
Tenemos que reconocer que el esfuerzo que como país hemos
realizado en la educación, es muy relevante. La sola cifra de los niños y jóvenes que
diariamente asisten a la escuela así lo demuestra; sin embargo, tenemos que reconocer
también que ese esfuerzo frente a las nuevas realidades, frente a los múltiples
problemas que en todos los campos enfrentamos, resulta a todas luces insuficiente.
No es un problema sólo del Gobierno; sin la participación
de todos los actores sociales, empezando por los propios demandantes de la educación,
todo esfuerzo carecerá de viabilidad y de sentido.
Sin la participación de los padres de familia en una
acción comprometida, consistente, a favor de la educación de sus hijos, la tarea de los
maestros será insuficiente. Sin que los medios de comunicación acepten que su influencia
como agentes educativos, directa o indirecta, es tan importante como su labor informativa
y de entretenimiento, estaremos condenados a destruir por la tarde lo que trabajosamente
construimos por la mañana.
No es tampoco un problema serio de recursos financieros,
los cuales siempre serán escasos, sino del pleno despliegue de la voluntad política del
todo social de los diferentes órdenes de gobierno.
La dimensión del problema nos obliga a aceptar que no
podremos resolverlo en poco tiempo, requerimos de muchos años de sostenido esfuerzo y
sobre todo de no dejar de reconocer lo que aún nos falta por hacer.
La condición básica para resolver un problema, es
reconocerlo en su justa dimensión, más allá de posiciones de coyuntura o de
concepciones partidistas. La educación nacional del futuro, de cara al nuevo milenio,
demanda una actitud que trascienda las posiciones partidistas para poder entenderla en
toda su complejidad. Por eso, señor Secretario, su presencia en esta Cámara nos estimula
a llevar a cabo un debate del más alto nivel, con una amplitud de miras del que sólo
resulte vencedor el presente y el futuro de la educación nacional.
¿Es cierto que la educación no sólo nacional sino
mundial está viviendo una de sus mayores crisis? Sin que pretendamos hacer de la
educación la panacea que pueda remediar todo, la violencia social, las conductas
antisociales, los vicios, la enajenación, ¿pasan o no por el espacio de la educación?
Ante el proceso de globalización en que estamos inmersos,
¿estamos invirtiendo lo necesario del capital humano que será capaz no sólo de
soportarla, sino de aprovecharla?
La deserción escolar sigue siendo una dramática realidad,
más en las zonas en que la pobreza es la característica.
Afirmamos que sólo educando podremos superar los rezagos
históricos, pero no hemos podido convertir ese postulado en acciones consistentes y
perdurables. De poco sirve matricular a un niño en la escuela, si en los siguientes tres
años perderemos a una gran cantidad de ellos.
La frustración no puede ser el destino de quienes
pretenden ver en la escuela la vía para superar las difíciles condiciones en las que
viven. De poco sirve el entregar un año de educación preescolar a una gran cantidad de
niños, si la pedagogía demuestra que ello es insuficiente. Por otro lado, si bien el
esfuerzo cuantitativo es impresionante, la calidad de la educación ¿es la que
requerimos?
Ya el informe del gobierno del presidente Zedillo da cuenta
de lo mucho que hemos avanzado y precisamente por ese avance nos sentimos obligados a
continuar con el esfuerzo, a recuperar mucho de lo que quedó plasmado en el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que con él se firmó y donde la
revalorización del magisterio es la parte central.
No hay educación sin maestro y no la habrá de calidad
mientras el maestro carezca del espacio social, del reconocimiento salarial, de la
actualización y formación proporcional al tamaño del reto que hemos puesto en sus
manos.
Lo que invirtamos en el maestro será, sin duda,
recuperable en una base social objetiva.
Teniendo un sistema educativo de amplio espectro que abarca
desde la educación preescolar hasta la de posgrado, el sistema educativo reclama de su
revisión para estar en condiciones de cumplir plenamente con sus objetivos.
Hay una desvinculación entre la educación y la
productividad, la hay entre los diferentes ciclos y niveles, seguimos sin encontrar una
educación indígena que tenga una dimensión proporcional a la riqueza étnica del país.
Ser un pueblo pluriétnico es un privilegio que debemos reivindicar en cada espacio de
nuestra vida comunitaria.
La educación secundaria debe revisarse, ya que son muchos
los recursos que se invierten y pocos los resultados que obtenemos de ella como individuos
y como sociedad en su conjunto.
La educación media superior y superior reclaman su
actualización; en momentos en que la ciencia y la tecnología son la constante, no
podemos tener un sistema ajeno a ella.
Hemos avanzado ya al revisar los planes y programas de
estudio en matemáticas, paso esencial para acompasar a la educación pública con los
tiempos nuevos del conocimiento. Tenemos que avanzar más, hasta lograr que los diferentes
planos en que se desenvuelve el hombre, sean homogéneos y no sea uno para su formación y
otro muy distinto para el desarrollo de su actividad productiva.
Y lo más importante, señor Secretario: estamos en
capacidad, en obligación, diría yo, de definir, entre todos, de manera incluyente y
responsable, ¿qué tipo de hombre queremos para el futuro?, ¿qué tipo de hombre estamos
ya formando en las escuelas públicas? La esencia de la educación, su sentido
trascendente es el hombre, es él la razón del hecho educativo.
Sin pretender olvidar que las nuevas realidades exigen de
hombres cada vez más capacitados, que sepan manejar mejor las herramientas que la
tecnología ha puesto en nuestras manos, debemos insistir en que el sentido de la
educación es la formación integral del hombre y la preservación de los valores que como
sociedad nos hemos dado.
El reto no es nada fácil, pero tampoco es imposible, ya
que el camino que hemos andado nos muestra que no hay retos imposibles y que disponemos de
una base nada despreciable.
Nadie puede quedarse al margen del esfuerzo, porque todos
seremos beneficiarios de él y la manera de participar va desde el abrir el espacio de la
discusión, lo que agradecemos nos permita iniciar con su presencia, hasta vigilar el
destino de los recursos que la sociedad está invirtiendo en su educación.
La federalización de la educación, mérito no menor, debe
servir para que los recursos que destinamos a ella crezcan y que no sea el pretexto para
evadir la responsabilidad que cada quien tiene de aportar lo que le toca.
Los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional,
señor Secretario, hemos entendido el enorme valor de la educación y nunca hemos
escatimado los recursos que esta decisión reclama. Por ello convocamos a los gobiernos de
otros partidos que asuman también su propia responsabilidad.
Al enorme orgullo que sentimos por la enorme obra educativa
que llevamos a cabo, habremos de sumar la decisión de impulsarla todavía más, como
condición para lograr la meta de ser un país cada vez más pleno, más armónico, más
productivo y mucho más justo.
Por último, se habló por un compañero diputado de una
gran cruzada nacional por la educación, que muchas veces ya se ha mencionado. Ojalá que
todos, fuera de lo que son los partidos políticos, nos unamos en un esfuerzo común para
ésa gran cruzada que nos liberará de la enajenación, de la manipulación y otros más
lastres que nuestra sociedad viene arrastrando.
Por sus comentarios, muchas gracias, señor Secretario.
Muchas gracias, diputado Alejo Domínguez.
Tiene la palabra el Secretario de Educación.
El
secretario de Educación Pública,
Miguel Limón Rojas: |
Gracias, señor Presidente:
Desde luego, señor diputado, que comparto la generalidad
de sus afirmaciones y también de sus preocupaciones.
Usted, por su profesión, ha sido una persona cercana y
participativa de un esfuerzo de conjunto, en el que efectivamente el magisterio nacional
se encuentra colocado al centro y de quien la sociedad espera cada día más y para quien
la sociedad reclama en consecuencia cada vez un mayor apoyo.
Coincido desde luego en la tesis de la despartidización de
la discusión en torno a los temas educativos. Con toda seguridad ello nos ayudará a
construir visiones y enfoques más acertados y más objetivos.
Las posiciones dogmáticas, doctrinarias en lo conceptual o
bien las políticamente clientelares o corporativistas, representan siempre un impedimento
para la búsqueda del nuevo tipo de soluciones que reclama una tarea en cuya naturaleza
coincidimos, respecto a la importancia que tiene en relación a la construcción
permanente de nuestro país.
En el tema de la calidad, efectivamente el sector educativo
se ha propuesto recoger, sistematizar y atender satisfactoriamente las demandas del
magisterio. El programa dirigido al mejoramiento de la educación normal y que se ha
traducido ya en el mejoramiento físico de más de 200 escuelas normales del país, en la
transformación de los planes y programas, en la capacitación permanente de los maestros
de maestros, en el equipamiento adecuado de las escuelas, en la introducción de enfoques
más pertinentes para la formación de los maestros, ésta es una tarea que representa una
enorme importancia, porque los egresados de esas escuelas normales se encontrarán mucho
mejor preparados para su desempeño.
Igualmente importante es que el proceso de contratación de
esos nuevos maestros sea un proceso racional, que vaya más allá de las presiones y de
los pequeños intereses para que, con la concurrencia del sindicato nacional a través de
sus secciones, a la formulación de métodos y procedimientos que nos permitan y nos
aseguren contratar a los mejores, a aquellos que tienen una vocación y una preparación
más fuerte y no a aquellos que tienen mayor capacidad para hacerse presentes y establecer
medidas de fuerza que deban ser acatadas, con razón o sin ella.
El trabajo que ahora se realiza con los maestros en
servicio, más de 970 mil maestros en servicio, a través de los centros para maestros, de
libros que hoy se encuentran en esos centros y en otras entidades y que antes no existían
y que permiten al maestro tener una mejor preparación, darse una mejor preparación para
la enseñanza de asignaturas fundamentales en la educación básica, como son: las
matemáticas, el español, las ciencias naturales, la historia y la geografía.
Al mismo tiempo, los recursos audiovisuales con los que
esos centros de maestros cuentan y que hoy han permitido el equipamiento de todas las
escuelas telesecundarias que disfrutan del beneficio del satélite educativo y que pronto
llegaremos a que todas las secundarias generales del país cuenten con ese mismo equipo
que tiende, no de ninguna manera sustituir el trabajo y el esfuerzo del maestro y su
responsabilidad, sino a que éste cuente con más y mejores elementos para superar la
calidad de su desempeño.
Es cierto que la educación indígena nos impone retos que
por una parte tienen que ver con la cobertura que han de alcanzar esas regiones apartadas
y aisladas a que hacíamos referencia en nuestra intervención inicial, sino que además
esa educación sea de calidad; que contemos con un maestro que permanezca en el aula todos
los días de clase; que sienta el orgullo y la satisfacción de vivir en la comunidad y
que cuente con los estímulos sostenidos para hacer eficaz ese desempeño.
Y al mismo tiempo que logremos que esos 52 libros de texto
que hoy tenemos escritos y para enseñar en lenguas indígenas, puedan cada vez ser
mejores y ser complementados con otros procesos educativos, que nos aseguren que la
educación sea más pertinente y atienda mucho más eficazmente a las necesidades reales
de la comunidad y que atienda y respete lo que ellas quieren de sí mismas y que pueda
llevarles de fuera lo que les hace falta.
En la secundaria, efectivamente, necesitamos lograr
transformaciones más intensas.
Una de ellas, muy importante, es la que tiene que ver con
los valores cívicos, con los valores relativos a la dignidad y el desarrollo del ser
humano, a su capacidad para convivir, a su capacidad para respetar, para tolerar, para
tener un comportamiento que sea cada vez más coincidente con las exigencias de una
sociedad democrática como la que estamos decididos los mexicanos a seguir impulsando y en
lo que no daremos marcha atrás.
555, 556, 557
Detrás de este esfuerzo ha de estar la escuela formando
nuevos mexicanos con nuevas actitudes.
En ese esfuerzo de revisión y de fortalecimiento de esos
contenidos que se refieren muy particularmente al civismo, espero podamos dar cuenta a
esta legislatura en ocasiones próximas.
Igualmente quisiera expresar mi disposición personal y la
disposición de la Secretaría, para tener la discusión, el análisis y el diálogo que
aquí ha sido requerido.
Por la naturaleza de nuestro trabajo, creemos en el
diálogo, creemos en la discusión, creemos en el análisis. No compartimos posiciones
dogmáticas y estamos en la disposición de someter a la consideración y a la discusión
y a la revisión nuestras tareas, siempre que encontremos mejores métodos y mejores
caminos para realizar nuestros propósitos.
En el ámbito de la cultura estamos dispuestos a dar cuenta
de cómo se han ejercido los recursos, a qué objetivos atienden, cuáles han sido los
esfuerzos de descentralización, cómo se apoya el desarrollo comunitario y cómo se
estimulan las iniciativas locales que se encuentran ubicadas en las entidades de la
República.
¿Cuál es la manera como hemos buscado que la cultura se
encuentre al beneficio del mayor número posible de mexicanos? Pasando por los niños, por
los jóvenes y los adultos, para que los museos no sean espacio de piezas muertas, sino
espacio de aprendizaje, de fortalecimiento de valores y de desarrollo de las personas.
Igualmente estamos dispuestos a discutir los programas
relativos al deporte y asegurarnos que éstos tiendan a beneficiar al mayor número de
mexicanos y que con los recursos disponibles hagamos lo mejor que esté en nuestras manos.
Muchas gracias, señoras y señores legisladores, por su
atención.
Gracias, señor Secretario.
Conforme al acuerdo parlamentario el día de hoy, tiene el
uso de la palabra, hasta por 10 minutos, el diputado Esaú Hernández Herrera, del PRI.
| El diputado
Esaú Hernández Herrera: |
Con su venia, señor Presidente; señor Secretario:
En el informe presentado el pasado día primero por el
presidente Zedillo, queda claro que para el Gobierno que preside ha sido, es y será de la
mayor importancia el aspecto educativo y no puede ser de otra manera para un gobierno que
sabe que la educación es el instrumento más rápido, efectivo y duradero para avanzar en
la justicia social. Esta verdad no representa otra cosa que la ratificación de una
convicción que ha sostenido el pueblo de México a lo largo de su historia. Esta
convicción política convertida en obra de gobierno, es una de las principales razones de
la transformación hacia el progreso de nuestro país.
El fortalecimiento de esta convicción que muchos
compartimos, será, sin duda, condición necesaria para que podamos mejorar
sustancialmente realidades de nuestro México que nos lastiman y que es nuestro deber
modificar.
Las cifras que se nos presentan, dan cuenta de un avance
importante en la atención a la demanda, crecimiento que se hace más pronunciado a partir
de la instrumentación del Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica.
Se ha llegado en el país a niveles de atención cercanos a
la cobertura total en la educación básica; progresamos consistentemente en la
construcción del federalismo educativo, la autoridad está más cerca de las escuelas, se
escucha más a los maestros, a los padres de familia y a las comunidades.
La educación se ha enriquecido con nuevos puntos de vista;
son muchos más los que ahora discuten sobre el tema y quienes toman decisiones para
mejorarla.
El respeto, la colaboración y la cercanía entre
autoridades federales y estatales, sin importar el partido político que esté gobernando,
es y debe seguir siendo la pauta para el mejoramiento sostenido de los servicios
educativos.
En el aspecto calidad, tenemos múltiples indicadores que
nos hablan de un mejoramiento sostenido.
Estos avances en asunto tan importante, evidencian un
esfuerzo de la sociedad, de los maestros y del Gobierno, que debe de ser reconocido en
toda su dimensión. Negar la importancia de estos avances, sería un error producto de una
incorrecta valoración del esfuerzo o de una posición de negación sistemática.
Cierto, en el sector educativo tenemos problemas. Negar que
existen los rezagos, sería tan lamentable como no reconocer los avances y algunos de
estos rezagos, son particularmente difíciles de atender.
En educación, muchas veces es más difícil avanzar un
punto cercano al 100%, que cinco o 10 cercanos al 0%.
Una de las razones de esta verdad es que pocas actividades
humanas son susceptibles, como la educación, de impactarse tan fuertemente por factores
externos o complementarios; la pobreza que aún lastima a muchos mexicanos, la existencia
de decenas de millares de centros de población en el país con menos de 100 habitantes,
el surgimiento continuo de nuevos núcleos de población, la carencia de comunicaciones,
el abandono de los niños por los padres, entre otras. Quizá la mayor dificultad para
tener avances numéricos más rápidos en el sector educativo, la tenemos en el aspecto de
su financiamiento.
En educación, hay muchas cosas que se pueden hacer para
mejorar, que no requieren dinero; y los maestros, la sociedad y el Gobierno, las estamos
haciendo, porque cada vez tomamos más conciencia de la trascendencia que el hecho
educativo tiene en el desarrollo nacional. Pero ciertamente hay cosas que sin dinero no se
pueden hacer.
Por eso debemos juntos encontrar caminos, que nos permitan
tener un presupuesto que armonice razonablemente, lo posible con lo deseable. Por eso es
más que citar cifras, que se han atribuido a organismos internacionales, lo que debemos
hacer es pensar con toda convicción, en darles a la educación de los mexicanos los
recursos que necesita para construir la patria de nuestros anhelos, por la vía de hacer
congruentes por lo menos tres acciones: una correcta valoración de las necesidades; una
programación que asigne una posición de verdadera prioridad nacional a la educación y
una firme eliminación de los desperdicios que aún existan.
Somos un país de jóvenes que necesitan crecer con mejores
posibilidades de transitar en un mundo difícil, fuertemente competido. El cambio
tecnológico y la realidad que nos impone un mundo globalizado, nos han creado nuevas
necesidades en la formación de las personas que es preciso atender.
Si el analfabeta de principios del Siglo XX era el que no
sabía leer y escribir, el analfabeta del siglo por venir, será el que no sepa manejar
una computadora y que no posea idiomas adicionales al español, que le sirvan para el
intercambio comercial y para la adquisición de conocimientos nuevos.
Entre los países desarrollados y los que no lo son, hay
muchas diferencias, pero hay dos que muy probablemente son el basamento actual de todas
las demás. Una es la diferencia en el porcentaje de habitantes, que avisten a los niveles
medio superior y superior, en los primeros es muy alto y en los segundos es muy bajo.
La otra diferencia es que a principios de siglo, una gran
parte de la población ocupada se desempeñaba en el sector primario, una parte menor en
el secundario y otra, aún menor, en el terciario.
Al final de la centuria en los países desarrollados, el
70% de la población ocupada, se desempeña en el área de servicios y su quehacer está
marcado por el uso de tecnología de punta y una elevada concentración de conocimientos.
Hoy, la diferencia entre el desarrollo y el subdesarrollo,
es, pues, el conocimiento. La expresión de que el subdesarrollo no es la fase previa al
desarrollo, sino su consecuencia, muestra aquí su dura realidad.
La obra gigantesca de educar al pueblo mexicano hecha por
los gobiernos, por los maestros y por la sociedad, puede ser disminuida en sus alcances
benéficos, por una acelerada y al parecer imparable transformación científica y
tecnológica, que no la huyamos, pero de la que, aunque quisiéramos, no podemos
permanecer al margen y esto representa un reto de tamaño verdaderamente mayor.
Señor Secretario, sus respuestas han mostrado que en la
educación debe haber tolerancia, precisión y visión de largo plazo, rechazando
descalificaciones y triunfalismos. Al acudir usted ante esta soberanía, en cumplimiento a
lo previsto por nuestra normas, realizamos un acto que nos permite a los mexicanos
reflexionar sobre asuntos fundamentales de nuestra vida nacional.
La expreso a nombre de la fracción de mi partido, por lo
que se avanzó y nuestra voluntad de participar en las tareas por venir. Lo haremos con
empeño y recta intención, teniendo la mira puesta en los fines superiores de nuestra
nación. Es cuanto.
Muchas gracias, diputado Hernández Herrera:
Con esta intervención hay concluido la participación del
señor Secretario de Educación y de las señoras y señores diputados.
Se ruega a la comisión designada a acompañar al señor
Miguel Rojas, cuando desee retirarse de este recinto.
(La comisión cumple con su cometido.)
Se ruega a los diputados permanecer en el recinto, a fin de
continuar y agotar los asuntos en cartera y hago un llamado a las personas que se están
manifestando en las tribunas, para que con base en el artículo 207, eviten hacer
manifestaciones de cualquier tipo.
Invito a los señores diputados que han invitado a las
personas que ahora se manifiestan a que nos ayuden, invitándoles a guardar el orden.
Solicito a la Oficialía Mayor nos ayude invitando de manera comedida a las personas que
ahora se manifiestan, para que contribuyan a guardar el orden de esta sesión.
Continúe la Secretaría con los asuntos en cartera.
ORDEN
DEL DIA
| El secretario
Ranulfo Tonche Pacheco: |
Señor Presidente, se han agotado los asuntos en
cartera. Se va a dar lectura al orden del día de la próxima sesión...
Permítame, señor Secretario.
Instruyo a la Oficialía Mayor para que el personal de
seguridad invite a las personas que ahora se manifiestan a desalojar el salón, si es que
no están dispuestas a guardar el orden.
Continúe la Secretaría.
| El secretario
Ranulfo Tonche Pacheco: |
«Primer Periodo de Sesiones Ordinarias.- Segundo
Año.- LVII Legislatura.
Orden del día
Jueves 24 de septiembre de 1998.
Lectura del acta de la sesión anterior.
Comunicación de la asamblea legislativa de la I
Legislatura del Distrito Federal.
Iniciativas de diputados
De decreto para que se inscriba con letras de oro el nombre
de "Justo Sierra Méndez", en el muro de honor del Palacio Legislativo de San
Lázaro, a cargo del diputado Santiago Padilla Arriaga, del grupo parlamentario del
Partido de la Revolución Democrática.
Comparecencia del secretario de Energía, Luis Téllez
Kuenzler. Política económica.»
CLAUSURA Y CITATORIO
| El Presidente (a
las 14:08 horas): |
Esta Presidencia y su mesa directiva agradece a las
señoras y señores diputados su participación, comprensión y respeto al acuerdo
parlamentario, que nos ha permitido tener una sesión más ordenada, ágil, eficiente y
muy republicana.
Se levanta la sesión y se cita para la próxima que
tendrá lugar mañana, 24 de septiembre, a las 10:00 horas.
558, 559, 560
RESUMEN DE TRABAJOS
* Tiempo de duración: 3 horas con 9 minutos.
* Quorum a la apertura de sesión: 351 diputados.
* Comparecencia del secretario de Educación Pública,
licenciado Miguel Limón Rojas.
* Puntos de acuerdo: 1.
* Comisiones reglamentarias y protocolarias: 1.
* Oradores en tribuna: 16 .
PRI-2; PRD-2; PAN-2; PT-2; PVEM-2; Secretario de Educación
Pública-6.
Se recibieron:
* 1 comunicación del Congreso del Estado de San Luis
Potosí;
* 1 oficio de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría
Mayor de Hacienda;
* 1 oficio respecto a que ciudadana dejó de prestar
servicios en representación diplomática;
* 1 solicitud para aceptar y usar condecoración que
confiere el gobierno de Alemania;
* 1 solicitud para prestar servicios en representación
diplomática;
* 2 oficios sobre ajuste en la integración de comisiones
de trabajo.
Se aprobó:
* 1 punto de acuerdo de la Comisión de Régimen Interno y
Concertación Política, con el que se modifica el formato para las comparecencias de los
secretarios: de Educación; Energía; Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca;
Comunicaciones y Transportes y de Desarrollo Social.
APENDICE
"H. Cámara de Diputados.- Informe de Resultados sobre
la Revisión
de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996.
Contaduría Mayor de Hacienda.-Septiembre 10 de 1998.
Presentación
I. Alcance de la Revisión
II. La Política Fiscal del Ejercicio
III. De las Acciones de Fiscalización
IV. Principales Aspectos de las Revisiones del FOBAPROA
V. Orientación Sectorial y Cumplimiento Programático
VI. Apreciaciones Relevantes de las Auditorías Practicadas
VII. Consideraciones Generales
Apéndice: Glosario de Siglas y Abreviaturas de Unidades de
Medida
Suplemento: Indice General de los Anexos I, II, III, IV, V,
VI, VII, VIII, IX y X. (Auditorías y Revisiones Específicas)
PRESENTACION
En cumplimiento de los artículos 74, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 3o., fracción ll, inciso b), y
10, fracción V, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, se presenta a la
H. Cámara de Diputados el Informe de Resultados sobre la Revisión de la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal de 1996.
El órgano técnico de la H. Cámara de Diputados, en el
ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 3o., de su Ley Orgánica,
llevó a cabo revisiones y evaluaciones que le permitieron analizar y verificar si las
entidades a que se refiere el artículo 2o., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal, comprendidas en la Cuenta Pública:
a) "Realizaron sus operaciones, en lo general y en lo
particular, con apego a las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos de Egresos de la
Federación... y, cumplieron con las disposiciones respectivas de las Leyes General de
Deuda Pública, de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, Orgánica de la
Administración Pública Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia;
b) Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos
conforme a los programas y subprogramas aprobados;
c) Ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en
los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas, y
d) Aplicaron los recursos provenientes de financiamientos
con la periodicidad y forma establecidas por la Ley".
Asimismo, atendió lo dispuesto por el artículo 10 del
Decreto relativo a la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, que
establece que "La Contaduría Mayor de Hacienda en acatamiento a lo establecido en su
Ley Orgánica deberá ejercer las funciones de control y evaluación y practicar las
auditorías correspondientes, destacando las irregularidades por el incumplimiento de la
legislación y normatividad vigentes y, en su caso, promover el fincamiento de las
responsabilidades administrativas, civiles o penales, que conforme a derecho procedan,
así como dentro del término de ley, deberá rendir a esta Cámara el Informe de
Resultados correspondiente".
Este Informe de Resultados, que es complementario al
Informe Previo que se rindió a la H. Cámara de Diputados de acuerdo al marco legal
aplicable a este órgano de fiscalización, constituye el producto de las 574 auditorías
en 22 dependencias, 55 entidades y 16 órganos desconcentrados de la Administración
Publica Federal, 2 órganos autónomos y al Consejo de la Judicatura del Poder Judicial
Federal.
Las evaluaciones realizadas directamente por la Contaduría
Mayor de Hacienda comprendieron revisiones programáticas, financieras, de legalidad, de
sistemas, de obras públicas y especiales, las cuales se vieron complementadas con las
auditorías específicas que se practicaron con el apoyo de despachos y consultores
externos.
En efecto, de conformidad con el artículo 22, segundo
párrafo, de su Ley Orgánica, este órgano fiscalizador contrató, mediante licitación
pública, los servicios de despachos especializados, que coadyuvaron a la realización de
5 auditorías específicas al Programa de Abasto Social de Leche en igual número de
entidades federativas y 91 auditorías a 60 proyectos de obra pública, destacando las
revisiones a recursos erogados por la Federación mediante los Ramos 020 "Desarrollo
Social" y 026 "Superación de la Pobreza".
Para llevar a cabo la fiscalización sobre el ejercicio
fiscal de 1996, el programa de trabajo que se presentó en tres fases a la Comisión de
Vigilancia de la H. Cámara de Diputados buscó el perfeccionamiento de los procesos,
métodos y técnicas de auditoría y se ajustó a estrictos calendarios; asimismo,
atendió los requerimientos específicos emitidos por los miembros de ese órgano
colegiado, incluyó preponderantemente las instrucciones precisas contenidas en los
artículos 4o. y 9o. del Decreto de referencia y consideró las apreciaciones y
cuestionamientos de los CC. Diputados integrantes de las Comisiones de Programación,
Presupuesto y Cuenta Pública y de Vigilancia.
Los resultados y conclusiones que se desprendieron de estos
trabajos aplicaron en todo momento el rigor técnico e independencia de criterio, normas
de calidad y procedimientos de supervisión, así como la observancia estricta de las
normas y leyes aplicables.
En las revisiones efectuadas se consideró la información
y documentación comprobatoria que sustenta los hechos registrados en la Cuenta Pública.
Como parte de los métodos de trabajo se realizaron reuniones de confronta con los
servidores públicos responsables de las dependencias y entidades auditadas y, dependiendo
de la complejidad de la revisión y de las irregularidades e incumplimientos detectados;
en algunos casos fue necesaria la celebración de reuniones de preconfronta. Es importante
destacar que en términos generales, se contó en todo momento con la colaboración y
cooperación requeridas, hecho que contribuye al fortalecimiento, independencia y
coordinación de los Poderes de la Unión.
Conviene aclarar que, de conformidad con la Ley Orgánica
de la Contaduría Mayor de Hacienda y el Decreto relativo a la revisión de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal de 1996, en este informe se destacan las irregularidades e
incumplimientos, lo cual no podría generalizarse para el universo de las operaciones que
efectúan las entidades auditadas ni hacerlas extensivas para el resto de la
Administración Pública Federal.
El Informe de Resultados sobre la Revisión de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal de 1996 se integra por el presente Informe Ejecutivo y diez
volúmenes anexos que consignan la información analítica y detallada de la
fiscalización que realiza el Poder Legislativo, por conducto del órgano técnico de la
H. Cámara de Diputados.
La Contaduría Mayor de Hacienda expresa su reconocimiento
a los CC. Diputados integrantes de la Comisión de Vigilancia de la LVII Legislatura
Federal por el respeto, orientación y apoyo para el cumplimiento de sus
responsabilidades.
Con la entrega del Informe de Resultados, este órgano
superior de fiscalización cumple en tiempo y forma con el mandato constitucional y lo
expresado en su Ley Orgánica, para lo cual contó con los elementos suficientes y
necesarios para el cabal ejercicio de sus atribuciones de fiscalización.
I. ALCANCE DE LA REVISION
El Informe de Resultados sobre la Revisión de la Cuenta de
la Hacienda Pública Federal de 1996 constituye la instancia final del ciclo de la
revisión que practica la Contaduría Mayor de Hacienda, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 3o., fracción ll, inciso b), de su Ley Orgánica. En este informe se exponen
los resultados de las auditorías y revisiones específicas realizadas con objeto de
determinar si la gestión de las dependencias y entidades del Gobierno Federal en 1996 se
ajustó a lo autorizado por la H. Cámara de Diputados y a las disposiciones legales y
normativas vigentes.
El primer paso en la planeación del Informe de Resultados
consistió en determinar los objetivos de las auditorías a practicar conforme a diversos
criterios, en el orden siguiente:
a) El interés Camaral. Se refiere a un conjunto de asuntos
que derivan en primer término de la atención puntual a las recomendaciones e
instrucciones contenidas en el Decreto relativo a la revisión de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 1996 que emitió la H. Cámara de Diputados; en segundo lugar, de
aquellos aspectos que derivan del interés mostrado en las sesiones de la H. Cámara de
Diputados sobre temas diversos durante el ejercicio presupuestal correspondiente a la
Cuenta Pública que se revisa, particularmente de las sesiones de las Comisiones de
Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Vigilancia; de lo expresado en la
exposición de motivos de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, así como de
las normas y mandatos específicos que en ellos se incluyen; finalmente, las
recomendaciones específicas acordadas por la Comisión de Vigilancia para su inclusión
en los programas de auditoría.
b) Del Informe Previo. Las consideraciones generales y
evaluaciones preliminares obtenidas por la Contaduría Mayor de Hacienda respecto a la
revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal. En la elaboración del Informe
Previo destacan los aspectos y temas derivados tanto del análisis económica
financiero-presupuestal, como de la evaluación programático-presupuestal y los indicios
contables, financieros y legales detectados.
c) La evaluación financiera. Es producto de la revisión
efectuada a los estados analíticos de ingresos y de egresos del sector público, de los
estados financieros de las entidades paraestatales y de la consecuente determinación de
las diferencias significativas entre lo previsto y lo alcanzado. Se considera también el
análisis de los informes de los despachos independientes sobre los estados financieros
dictaminados.
d) La importancia relativa de la acción institucional.
Está definida por consideraciones sobre la trascendencia e importancia de los programas,
el monto de los recursos presupuestales asignados y la prioridad nacional de la que
participan sus acciones en el año de revisión.
e) Los antecedentes de revisión y desempeño. Comprenden
un conjunto de considerandos sobre la gestión y desempeño previos de las unidades
administrativas de las dependencias y entidades auditadas, la periodicidad de las
revisiones practicadas por la Contaduría Mayor de Hacienda y la capacidad de respuesta de
dichas unidades a las recomendaciones sobre ejercicios anteriores.
En algunos casos se consideran también como antecedentes
los productos de las revisiones que practicaron los órganos de control interno del
Ejecutivo Federal en forma concurrente al ejercicio presupuestal.
Una vez seleccionados los temas y las dependencias y
entidades por auditar, el segundo paso en la planeación de las auditorías consistió en
determinar la factibilidad de la revisión a cargo de las unidades auditoras, lo que
implica la valoración de diversos factores: el tamaño del universo por auditar; las
prioridades de revisión, capacidad disponible y experiencia de los equipos de trabajo y
de los responsables de la supervisión; la disponibilidad de información y
documentación; el tipo de auditoría aplicable; la profundidad, objetivos y alcances con
que se pretende desarrollar la revisión y la aplicación de un conjunto de criterios
particulares propios de cada unidad auditora de este órgano de fiscalización.
En esta etapa se evalúan los controles establecidos en las
áreas por revisar y se determinan posibles deficiencias, con objeto de precisar la
naturaleza, objetivo y alcance de las auditorías. Como producto se obtienen los marcos
conceptual y metodológico, así como un programa detallado que incluye objetivos
generales y particulares, con la previsión sobre las horas-hombre por aplicar y los
recursos materiales y financieros necesarios, así como los márgenes de gestión y
control requeridos.
El programa de auditoría se presentó a la Comisión de
Vigilancia en tres fases. Respecto a la primera, su planeación se efectuó principalmente
en función de los resultados de la revisión inicial de la Cuenta Pública o de aspectos
directamente vinculados con ella. La segunda fase tomó en consideración principalmente
los cuestionamientos y consideraciones de los CC. Iegisladores de la Comisión de
Programación, Presupuesto y Cuenta Pública; las solicitudes de auditorías específicas
de los miembros de la Comisión de Vigilancia y los resultados del Informe Previo sobre la
Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996. Por último, la tercera
fase del programa correspondió a las recomendaciones contenidas en el Dictamen de
Revisión de la Cuenta Pública y los mandatos específicos que se establecen en el
Decreto correspondiente, las recomendaciones específicas de revisión de la Comisión de
Vigilancia y los resultados del análisis de las versiones estenográficas de las sesiones
plenarias referentes al Dictamen de Revisión referido, a la Ley de Ingresos y al
Presupuesto de Egresos de la Federación para 1998.
561, 562, 563
Con objeto de garantizar el nivel de calidad y rigor
técnico de las auditorías durante su ejecución, se analizó la información financiera,
presupuestal y programática, los sistemas de registro y control y la documentación
soporte de las operaciones efectuadas.
Los resultados preliminares quedan sujetos a un proceso de
control que inicia con las revisiones para la compulsa de cifras y datos, de aspectos
jurídicos y de corrección de estilo; continúa con los Comités Internos de Revisión de
las unidades administrativas auditoras y el Comité Técnico de Revisión de la
Subcontaduría, grupo interdisciplinario de servidores públicos, que actúa como cuerpo
colegiado en la evaluación de los proyectos de informes finales de sus unidades adscritas
(Direcciones Generales de Auditoría de Ingresos al Sector Central, de Egresos al Sector
Central, Paraestatal y de Obra Pública) y culmina con la revisión del titular de la
Contaduría Mayor de Hacienda y de un Comité de Supervisión de la Calidad.
Además, se continúa aplicando el procedimiento de la
confronta obligatoria y, en algunos casos, por su grado de dificultad y complejidad, se
utilizó el esquema de preconfronta; en ambos se levantan las actas o minutas respectivas
con los servidores públicos de las dependencias y entidades sujetas a revisión. Con ello
se cumplen en forma expedita los trabajos de revisión, coadyuvando en variadas ocasiones
a que las dependencias y entidades subsanen algunas irregularidades durante el proceso de
revisión.
Tipo de Auditorías
En cuanto al tipo de auditorías practicadas por la
Contaduría Mayor de Hacienda para la revisión del ejercicio de 1996, a continuación se
mencionan sus características generales:
a) Financieras de Ingresos del Sector Central. Su finalidad
es la de precisar la forma y términos en que los ingresos recaudados y los
financiamientos contratados fueron administrados por las dependencias del Gobierno Federal
y verificar si se obtuvieron conforme a las disposiciones legales aplicables.
Se consideró como unidad de revisión cada una de las
auditorías que se llevaron a cabo para verificar ciertas operaciones relacionadas con la
recaudación de ingresos, el manejo de los fondos federales y el registro y control de la
deuda pública federal.
b) Financieras de Egresos del Sector Central. Su objetivo
es revisar tanto la aplicación de los recursos presupuestales autorizados a las
dependencias del Gobierno Federal, como la amortización y el pago de intereses de la
deuda pública interna y externa, a fin de comprobar si las operaciones se llevaron a cabo
con eficiencia y se ajustaron al marco legal y a la normatividad aplicable, en los
términos establecidos en el Decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la
Federación, así como en la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y sus Reglamentos
correspondientes, entre otras.
En revisiones marginales se verifica el cumplimiento de las
obligaciones fiscales a cargo de proveedores y contratistas del Gobierno Federal y se
precisan aquellos casos en que se presumen infracciones en perjuicio de la Hacienda
Pública Federal.
Se consideró como unidad de revisión cada auditoria
efectuada para verificar el correcto ejercicio del presupuesto de capítulos de gastos
específicos o de una operación determinada en cada una de las unidades administrativas
que se revisaron en las dependencias y entidades seleccionadas.
c) Financieras del Sector Paraestatal. Son aquellas
auditorías practicadas a las entidades federales, que se enfocan principalmente a los
rubros de ingresos, transferencias, egresos y deuda pública, así como al examen de los
registros y controles de sus activos o de otros conceptos del estado de situación
financiera. Asimismo, se verifica si su aplicación se ajustó a la normatividad
aplicable.
En el caso de los ingresos, se comprueba si los ingresos
propios correspondieron a los volúmenes vendidos o a los servicios prestados. En las
transferencias se verifica si los recursos gubernamentales coinciden con lo consignado en
la Cuenta Pública y si se aplicaron a los fines para los que se otorgaron.
Respecto a los egresos, se revisan con los mismos
propósitos de que son objeto las auditorías financieras de egresos que se practican en
el sector central. Por lo que corresponde a la deuda pública, se verifica si los recursos
obtenidos por la vía del financiamiento se contrataron, registraron y aplicaron conforme
a las disposiciones legales y normativas que rigen en la materia y si los pagos del
servicio de la deuda se efectuaron en la forma prevista.
Se consideró como unidad de revisión cada uno de los
capítulos de gastos específicos del presupuesto o rubros de las cuentas de los estados
financieros de las entidades seleccionadas, de algunas de sus unidades administrativas
foráneas o bien, el examen de la forma en que se ejecutó una operación en particular.
d) De Obras Públicas. De los contratos revisados en cuanto
al cumplimiento de la normatividad aplicable o bien, de aquellos con mayores variaciones
entre lo erogado y lo autorizado, se seleccionan los de mayor relevancia; la auditoría de
obras públicas consiste en verificar el correcto ejercicio del presupuesto, la idoneidad
de los estudios y proyectos realizados, los volúmenes de obra ejecutados, el tipo y
calidad de los materiales y la mano de obra empleados, la aplicación de los precios
autorizados y el cumplimiento de los términos y plazos de ejecución; comprende también
la inspección física de las obras y la revisión de los sistemas establecidos para su
control.
Se consideró como unidad de revisión cada uno de los
contratos de obra que fueron seleccionados para practicar este tipo de auditoría.
e) De Evaluación de Programas. Estos trabajos se llevan a
cabo tanto a nivel general como específico; el primer nivel comprende la revisión y
evaluación de los resultados de los programas y subprogramas ejecutados en el año,
mientras que el segundo nivel incluye un análisis detallado del comportamiento de un
grupo de proyectos de inversión y de unidades operativas seleccionados de dichos
programas y subprogramas. En ambos niveles de análisis se verifica el cumplimiento de la
legislación y normatividad aplicables en la materia.
La evaluación de los programas y subprogramas consiste en
determinar la eficacia con que se cumplieron los objetivos y metas aprobados en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, la eficiencia con que se aplicaron los recursos
presupuestales ejercidos para el efecto por las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, la congruencia de los objetivos y metas de los programas
evaluados con las prioridades nacionales y sectoriales establecidas en los instrumentos de
planeación de mediano y corto plazo (Plan Nacional de Desarrollo, Programas Sectoriales
de Mediano Plazo, Programas Operativos Anuales y Presupuesto de Egresos de la Federación)
y la atención que dio a los principales problemas sectoriales, mediante las diversas
acciones programáticas ejecutadas durante el año.
El análisis detallado de los proyectos de inversión y de
las unidades operativas comprende labores de auditoría cuyos propósitos principales son:
revisar las operaciones, registros e informes que soportan los resultados obtenidos tanto
en el cumplimiento de los objetivos y metas como en la aplicación del gasto
correspondiente; precisar las causas y los efectos de las variaciones registradas en las
metas y presupuesto originales. Lo anterior se efectúa mediante visitas e inspecciones
físicas y documentales en oficinas centrales y unidades foráneas encargadas de la
ejecución de las acciones programáticas y/o de los proyectos de inversión.
f) De sistemas. Estas auditorías marginales y de
excepción tienen por objeto evaluar el conjunto de los sistemas y procedimientos en uso,
con objeto de determinar si su diseño y aplicación son correctos e identificar aspectos
que en las circunstancias concretas son susceptibles de mejorarse o deben eliminarse. Por
lo que respecta a la expresión de sus resultados, las auditorías de sistemas revisten
características particulares, puesto que las observaciones y recomendaciones que de ellas
derivan son producto de exámenes practicados con posterioridad al ejercicio fiscal objeto
de la revisión.
Se consideró como unidad de revisión la evaluación del
diseño y operación del sistema administrativo que se revisó en la dependencia y/o
entidad seleccionada.
g) De Legalidad. Su objetivo consiste en verificar si
durante el ejercicio de sus presupuestos las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal observaron las disposiciones de derecho público que les
son aplicables al formalizar los actos jurídicos que, conforme a sus facultades y
atribuciones, les son propios; en ellas destaca la revisión de las políticas, normas y
procedimientos que los órganos de gobierno de las entidades deben emitir en congruencia
con su marco legal.
En ocasiones más que auditorías corresponden a estudios
de legalidad que comprenden análisis jurídicos comparados y abarcan conceptualmente las
interpretaciones sobre materias específicas, derivadas de la naturaleza de los mandatos
de la Cámara de Diputados; conviene advertir que no constituyen dictámenes ya que la
Contaduría Mayor de Hacienda no cuenta con facultades al respecto.
Se consideró como unidad de auditoría la revisión
efectuada a las unidades administrativas seleccionadas que tienen la responsabilidad de
formalizar los actos jurídicos de las dependencias o entidades revisadas. En el caso de
los estudios, pueden considerar a varios entes públicos como unidad de auditoría.
h) De Carácter Especial. Su objetivo consiste en la
revisión de un objeto de auditoría con un enfoque múltiple y puede asumir la forma de
auditoría procedimental de sistemas, programática, de legalidad, financiera o bien,
diversos aspectos propios de esas revisiones.
El tipo de auditoría especial se aplica fundamentalmente
en la revisión de diversas materias propuestas, en su gran mayoría, por la H. Cámara de
Diputados y/o la Comisión de Vigilancia y de actos que son producto de las estrategias
adoptadas por la Administración Pública Federal, como son los casos de desincorporación
de entidades paraestatales, otorgamiento de concesiones, la canalización de recursos y
transferencias, los estudios de los Impuestos Sobre la Renta y al Valor Agregado, así
como del Fondo Bancario de Protección al Ahorro. Básicamente, se trata de comprobar el
cumplimiento de los objetivos y el grado de eficiencia y eficacia de los procedimientos
adoptados en la gestión pública para el cumplimiento de tales fines, de conformidad con
la normatividad aplicable y las condiciones establecidas para cada caso en particular.
Con relación a las nuevas modalidades de revisión
incluidas en el presente informe, sus características son las siguientes:
Estudios Especiales.
Corresponde principalmente a revisiones que solicitó
expresamente la Comisión de Vigilancia y que por sus características incluyen una o
varias modalidades de revisión en una sola. Destacan por su importancia las auditorías a
los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), Instituto Mexicano del Seguro
Social, Deuda Avalada del Gobierno Federal, Subsidios, Impuesto al Valor Agregado,
Impuesto Sobre la Renta, Procuraduría General de la República, Comisión Federal de
Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México, Tribunal Fiscal de la Federación y
Tribunales Agrarios, entre otros.
Auditorías específicas con apoyo de despachos externos.
De conformidad con lo establecido en el artículo 22,
párrafo segundo, de su Ley Orgánica, la Contaduría Mayor de Hacienda realizó
auditorías con el apoyo de despachos externos, contratados mediante licitación pública
nacional. Esta modalidad derivó de los planteamientos de los CC. Diputados para la
realización de auditorías específicas a obras en las que participan los tres niveles de
Gobierno e involucran recursos de la Federación, a ciertas obras públicas de
dependencias y entidades, así como revisiones, también específicas, de resultados al
Programa de Abasto Social de Leche. Las características de estas revisiones se presentan
en los correspondientes informes.
Otro caso particular de las auditorías especiales, son
aquellas que por referirse a procesos específicos desarrollados en periodos que abarcan
generalmente varios ejercicios presupuestales, se ejecutan conforme a una programación
anual y, en algunos casos, corresponden a recomendaciones o mandatos expresos de la H.
Cámara de Diputados.
Requerimientos Específicos
En el artículo 9o., del Decreto relativo a la revisión de
la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, se instruyó a la Contaduría Mayor de
Hacienda a realizar revisiones específicas sobre ese ejercicio fiscal relativas a:
a) Programas de saneamiento financiero
b) Recursos fiscales de los programas de carreteras
concesionadas
564, 565, 566
c) Ramo 023
d) Nacional Financiera
e) Remuneraciones de servidores públicos
f) Incumplimientos en la adjudicación, contratación y
ejecución de estudios, asesorías e investigaciones
g) Diagnóstico de las políticas públicas en materia
ambiental
h) Procuraduría General de la República
i) Atender otras recomendaciones del dictamen
Al respecto, en el capítulo "De las Acciones de
Fiscalización" se da cuenta de las auditorías que efectuó la Contaduría Mayor de
Hacienda para dar cabal cumplimiento al mandato citado; asimismo, en los anexos se
proporciona el detalle de los resultados de cada una de las revisiones.
En atención de los diversos planteamientos surgidos en la
H. Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia instruyó a la Contaduría Mayor de
Hacienda para que le presentara un "Esquema de las Auditorías que se propone
realizar a la Operación del FOBAPROA".1 En ese documento se precisaron los aspectos
específicos que comprendería principalmente la revisión sobre los aspectos de legalidad
y la revisión de los subsidios otorgados en 1996 al FOBAPROA.
De los requerimientos de la Comisión de Vigilancia se
definieron líneas de trabajo de auditoría, como fueron la base legal, los mecanismos de
control, origen de los recursos, la revisión del costo fiscal y los esquemas de
capitalización y saneamiento financiero. Adicionalmente, se incluyó una revisión sobre
la deuda avalada del Gobierno Federal. El esquema de revisiones fue aprobado por
unanimidad de los miembros de ese órgano colegiado.
Asimismo, dada la importancia de los temas abordados se
acordó que la Contaduría Mayor de Hacienda presentara un informe de avance de las
auditorías de legalidad, el cual se rindió en sesión plenaria de la Comisión de
Vigilancia. 2 Los productos definitivos de estas revisiones se exponen en el presente
Informe de Resultados (véase el capítulo XII.1. del volumen anexo X).
En cumplimiento del artículo 9o., inciso g, del Decreto
relativo a la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 en el que se
instruía a "presentar en Comisiones Unidas de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, un programa de trabajo para
formular un diagnóstico que dé cuenta del estado que guardan las políticas públicas
para atender la problemática ambiental y del agua en el país", este órgano
fiscalizador presentó a través de su Comisión de Vigilancia para las comisiones unidas
el "Esquema del Programa de Trabajo para Integrar un Diagnóstico de la Problemática
Ambiental y Evaluar los Resultados de las Políticas Públicas Federales en la
Materia". 3 El esquema se remitió también a la Comisión de Ecología de la H.
Cámara de Diputados.
El esquema comprendió la revisión especial al Sector
Medio Ambiente, que es el responsable de aplicar las políticas señaladas en los planes y
programas dirigidos a combatir la contaminación ambiental. También se previó un
análisis de los principales programas que en 1996 ejecutaron la Comisión Federal de
Electricidad, Petróleos Mexicanos Corporativo y sus organismos subsidiarios, así como
algunas de las acciones que otras dependencias y entidades realizaron de manera directa
para combatir la contaminación ambiental.
1 Documento que presentó la Contaduría Mayor de
Hacienda al seno de la Comisión de Vigilancia El 26 de febrero de 1998.
2. El Informe de Avance se presentó al seno de la
Comisión de Vigilancia el 28 de abril de 1998.
3. Documento que se presentó en el seno de la Comisión de
Vigilancia el 28 de abril de 1998.
Para el desarrollo del programa de trabajo se efectuaron en
primera instancia 53 auditorías y revisiones específicas (programáticas, de legalidad,
financieras, de obras públicas y especiales), referidas al Sector Medio Ambiente y al de
Desarrollo Social y Abasto, en 2 dependencias y en 8 entidades del Sector Público.
Como se señaló en dicho programa, para el presente
Informe de Resultados se incluyen los resultados de esas auditorías, las cuales conforman
la base para la elaboración del Informe sobre el diagnóstico del Sector, cuyos trabajos
culminarán al mes siguiente de la entrega del Informe. De acuerdo a los avances de los
estudios y evaluaciones complementarios a las auditorías, el informe específico será
presentado a las Comisiones Unidas de Vigilancia y de Programación, Presupuesto y Cuenta
Pública con posterioridad a la entrega del Informe de Resultados.
Las reuniones de presentación de cada una de las fases del
Programa de Auditorías4. Dieron lugar a que la Comisión de Vigilancia recomendara a la
Contaduría Mayor de Hacienda la práctica de auditorías y revisiones específicas de la
siguiente manera:
De la primera fase:
a) Instituto Mexicano del Seguro Social
b) Comisión Federal de Electricidad
c) Administraciones Recaudadoras
d) Subsidios a la Compañía Nacional de Subsistencias
Populares
e) Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
f) Rescisiones e incumplimientos de contratos
g) Pasivos contingentes como avales o fianzas del Gobierno
Federal
h) Transferencias o traspasos de partidas presupuestales
i) Programas de todos los sectores
j) Procuraduría General de la República
De la segunda fase:
a) Comisión Federal de Electricidad
b) Ferrocarriles Nacionales de México
c) Comisión Nacional Bancaria y de Valores
d) Presidencia de la República
e) Comunicación Social de la Lotería Nacional
f) Ramo 026
g) Secretaría de Hacienda y Crédito Público
h) Tribunal Fiscal de la Federación
i) Tribunales Agrarios
j) Secretaría de la Defensa Nacional
De la tercera fase:
a) Aeropuertos y Servicios Auxiliares
b) Fondo Bancario de Protección al Ahorro
c) Secretaría de Desarrollo Social
d) Comisión Nacional Bancaria y de Valores
De los requerimientos de revisión sobre materias
específicas de los rubros señalados, el órgano técnico de la H. Cámara de Diputados
dio formal atención a cada uno de esos requerimientos, salvo en casos en que no hubiera
materia de estudio.
Aspectos Generales
Es necesario puntualizar que el objetivo de las auditorías
es contribuir a corregir irregularidades y deficiencias detectadas en el ejercicio del
presupuesto y en la aplicación de la Ley de Ingresos del Gobierno Federal; sus resultados
permiten formular recomendaciones que coadyuvan a una mayor racionalidad, eficiencia y
transparencia de los recursos públicos, mejorando la gestión gubernamental.
4 Revisiones de la Comisión de Vigilancia para la
presentación del Programa de Auditorías: Primera Fase el 15 de octubre de 1997; Segunda
Fase el 10 de diciembre de 1997 y Tercera Fase el 29 de febrero de 1998.
Cabe mencionar que el ciclo de revisión de la Cuenta
Pública, que está determinado por el plazo que la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor
de Hacienda establece para la entrega del Informe de Resultados, no implica que se cierren
las investigaciones.
Los trabajos de auditoría comprendieron la práctica de
574 revisiones en 22 dependencias, 55 entidades del sector paraestatal; así como en 16
órganos desconcentrados del sector central, 2 órganos autónomos y 1 al Consejo de la
Judicatura del Poder Judicial Federal.
De las auditorías practicadas destacan las de tipo
financiero que representaron el 55.7% del total, aun cuando disminuyó en un 1.8% sobre
las realizadas a la Cuenta Pública anterior; de éstas, sobresale que más de la mitad se
practicó a entidades paraestatales; asimismo, destaca que las dos terceras partes del
total de las revisiones se destinaron a rubros de ingresos, egresos y deuda pública de
las dependencias del Gobierno Federal.
Se efectuaron 101 auditorías de obras públicas,
equivalentes al 17.6% de las revisiones realizadas, de las cuales el 68.3% correspondió
al Sector Paraestatal, 8.9% a órganos desconcentrados del Gobierno Federal y, el restante
22.8%, al Sector Central. Por otro lado, las denominadas especiales sobresalen con el
12.2% del total de auditorías, que comprenden la revisión a procesos de venta de
entidades paraestatales, Programas Especiales, aportaciones financieras en Proyectos
Carreteros Concesionados, entre otros.
Las revisiones de evaluación programática comprenden 27
revisiones, equivalentes al 4.7%, con la característica que cada una de ellas abarca en
promedio 3 proyectos específicos sujetos al análisis pormenorizado de su cumplimiento
programático.
Aunado a lo anterior, con el apoyo de despachos externos
contratados mediante licitación pública se practicaron 91 auditorías de obras
efectuadas con recursos federales, así como a obras realizadas por dependencias y
entidades del Gobierno Federal y 5 revisiones al Programa de Abasto Social de Leche.
La situación descrita implicó un cambio sustancial en el
enfoque de las revisiones del órgano de fiscalización de la Cámara de Diputados, por el
mayor peso relativo de las revisiones de tipo financiero, de obra pública y especiales
sobre acciones gubernamentales trascendentales, en comparación con las practicadas a las
Cuentas Públicas anteriores, de tal forma que las auditorías de legalidad y de sistemas
sólo representaron el 9.8% del total sobre la Cuenta Pública de 1996.
Estas auditorías permitieron configurar el Informe de
Resultados sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, que
ahora se presenta en un Informe Ejecutivo y en 10 volúmenes anexos. El presente Informe
comprende los apartados que se describen a continuación.
En el capítulo II "La Política Fiscal del
Ejercicio" se muestran de manera resumida los resultados de los análisis de las
finanzas públicas y su relación con los principales aspectos macroeconómicos.
El capítulo III "De las Acciones de
Fiscalización" muestra los resultados de las revisiones practicadas por la
Contaduría Mayor de Hacienda en atención al mandato específico sobre algunos asuntos de
la H. Cámara de Diputados que está contenido en el "Decreto relativo a la revisión
de la Cuenta de la Hacienda PúblicaFederal de 1996" publicado en Diario Oficial de
la Federación de fecha 26 de diciembre de 1997.
En el capítulo IV "Principales Aspectos de las
Revisiones del FOBAPROA" se incluyen los aspectos destacados de esta revisión
integral del Fondo en el ejercicio de 1996, con base en estudios especiales y auditorías
de legalidad y financieras. Por ser un tema que se vincula directamente con el FOBAPROA,
se incluye en el mismo apartado un análisis sobre la deuda avalada del Gobierno Federal.
En el capítulo V "Orientación Sectorial y
Cumplimiento Programático" se consignan las evaluaciones finales de carácter
programático correspondientes al ejercicio de 1996.
En el capítulo VI "Apreciaciones Relevantes de las
Auditorías Practicadas" se compendían aquellos resultados que derivan de las
auditorías practicadas y revisiones específicas a las dependencias y entidades
seleccionadas.
Finalmente, en el capítulo VII se presentan las
"Consideraciones Finales" que derivan de la revisión general de la Cuenta
Pública rendida por el Ejecutivo Federal a la H. Cámara de Diputados y de las
auditorías realizadas sobre la gestión pública.
En los cuadros siguientes se muestran los tipos de
auditorías que se realizaron y el número de revisiones que se practicaron a cada
dependencia o entidad seleccionada en relación con los fines que persigue este informe.
567, 568, 569
VER IMAGEN
VER IMAGEN
VER IMAGEN
570, 571, 572
VER IMAGEN
VER IMAGEN
VER IMAGEN
573, 574, 575
II. LA POLITICA FISCAL DEL EJERCICIO
En el presente capítulo se analizan los resultados de las
finanzas públicas en el ejercicio fiscal de 1996 y su correspondencia con los objetivos y
metas contenidas en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y el Presupuesto de Egresos
de la Federación (PEF) para ese año, mismos que fueron aprobados por el H. Congreso de
la Unión y la H. Cámara de Diputados, respectivamente.
Este apartado complementa el análisis preeliminar
efectuado para el Informe Previo sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal de 1996 que se rindió a la H. Cámara de Diputados el 10 de noviembre de 1997.
La información de carácter fiscal de este capítulo
procede principalmente de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 (Cuenta
Pública) y se complementa con los datos económico-financieros del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Banco de México (BANXICO).
Considerando que tales publicaciones presentan cifras definitivas sobre las principales
variables macroeconómicas, parte de la información aquí reportada no necesariamente
coincide con la que sirvió de base para el Informe Previo, la cual era de carácter
preeliminar; no obstante, aunque se observan algunas diferencias, por no ser
significativas no modifican cualitativamente los resultados que se informan.
En primer término, se presenta un breve contexto sobre las
principales variables macroeconómicas del país, para ubicar los efectos de las finanzas
públicas en el desenvolvimiento de dichas variables y, posteriormente, con el análisis
de los resultados del ingreso, gasto y endeudamiento público durante el ejercicio en
cuestión.
II.1 EL PAPEL DE LAS FINANZAS PUBLICAS
EN EL MARCO DE LA POLITICA
ECONOMICA DE 1996
La estrategia económica que el Ejecutivo Federal planteó
en los "Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de
Ingresos y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes a
1996" definió como sus objetivos prioritarios impulsar la recuperación de la
actividad productiva y el empleo, abatir los niveles de inflación, fortalecer la
estabilización de los mercados financiero y cambiarío y avanzar en la reforma
estructural.
A efecto de lograr el cumplimiento de esos objetivos, el
programa económico anual contempló, por el lado de la oferta agregada, efectuar diversas
adecuaciones al marco regulatorio para atraer capitales privados a sectores económicos
clave (telecomunicaciones, ferrocarriles, puertos, gas natural, entre otros), lo que
permitió continuar con el proceso de ampliación de la infraestructura productiva de
bienes y servicios.
Igualmente, el programa adopto un conjunto de medidas en
los ámbitos fiscal, monetario y comercial, entre las que destacan el otorgamiento de
estímulos fiscales a las actividades productivas, la racionalización del gasto
programable, el control de la base monetaria y la promoción y financiamiento a las
exportaciones, lo que en conjunto propició la reducción de las presiones inflacionarias
y, a la vez, estimuló la demanda agregada, en especial la inversión privada y las
exportaciones no petroleras.
En estos resultados fue determinante el papel que
desempeñaron las finanzas públicas, sujetando el ejercicio del gasto público a los
recursos gubernamentales disponibles, lo que permitió un balance presupuestal en
equilibrio y coadyuvó a estabilizar los mercados financieros y cambiarios, elevar la
disponibilidad financiera para la inversión privada y reducir la presión inflacionaria
por cuanto hace a la demanda agregada. Con ello se observó un repunte de la producción
de 5.2%, ritmo superior a la meta establecida de 3.0%, con el consecuente aumento en el
nivel de empleo, al tiempo que la inflación logró reducirse de 52.0% en 1995 a 27.7% en
1996.
La política monetaria se enfocó a equilibrar la oferta de
dinero primario con la demanda esperada de base monetaria y a limitar el crecimiento del
crédito interno neto; la contención de este último se combinó con el incremento en los
activos internacionales netos, lo que coadyuvó a que la base monetaria se comportara de
acuerdo con lo previsto.
Por cuanto hace a la política cambiaria, se mantuvo el
régimen de libre flotación, situación que conjuntamente con la menor inflación y la
afluencia de un mayor volumen de recursos externos, permitió estabilizar el mercado de
divisas sin poner en riesgo el nivel de las reservas internacionales a pesar de ciertas
presiones especulativas en los meses de septiembre y octubre.
En materia de comercio exterior, el apoyo brindado por la
banca de desarrollo a las empresas exportadoras permitió que las, exportaciones no
petroleras constituyeran uno de los componentes de la demanda agregada que contribuyó en
mayor medida al crecimiento económico observado. Por lo que respecta al comportamiento de
las exportaciones del sector petrolero, éste se vio impulsado por la tendencia alcista en
las cotizaciones del mercado internacional.
En el caso de las importaciones, los más altos niveles de
inversión vinculados con el superávit que registró la cuenta de capital de la balanza
de pagos, los mayores requerimientos por maquinaria y equipo de las empresas y el mayor
consumo privado hicieron que las adquisiciones foráneas retomaran un elevado ritmo de
crecimiento. Cabe hacer notar que el incremento de las compras externas tanto de bienes
intermedios como de capital no se debió únicamente al comportamiento del sector
exportador, sino que también estuvo influido por la reactivación de las inversiones de
aquellas empresas cuya producción atiende principalmente al mercado interno. De igual
forma, el más alto consumo se tradujo en un repunte de las importaciones de bienes
básicos.
El saldo de la balanza comercial continuó siendo
superavitario, aunque ligeramente inferior al alcanzado durante 1995, y fue contrarrestado
por el déficit obtenido en la balanza de servicios
factoriales, derivado del pago de intereses y de un nivel
más alto de utilidades remitidas por la inversión extranjera directa. Como resultado, el
déficit en la cuenta corriente superó por escaso margen al monto proyectado como
proporción del PIB.
Los favorables resultados de las finanzas públicas y la
percepción positiva de los agentes financieros externos acerca de las perspectivas de
crecimiento económico, crearon las condiciones para el retorno del país a los mercados
internacionales de capital. Ello dio margen al Gobierno Federal para establecer una
estrategia de refinanciamiento de las obligaciones preexistentes buscando reducir el costo
de la deuda y ampliar los plazos de vencimiento. Asimismo, un elemento que retroalimentó
la confianza de la comunidad financiera internacional, fue el pago anticipado de la mayor
parte de los empréstitos provenientes del Fondo de Estabilización, la cancelación de
los Bonos Brady y la liquidación a principios de 1996 del saldo restante de los
TESOBONOS.
En el frente de la deuda interna, se logró mejorar su
perfil de vencimientos al pasar de un plazo promedio de 282 días en diciembre de 1995 a
305 días al cierre de 1996, mediante la más alta colocación de Bonos de Desarrollo
(BONDES) a uno y dos años, y la emisión por primera vez de títulos denominados en
unidades de inversión (UDIBONOS).
En el año se pusieron en operación nuevos esquemas de
reestructuración de adeudos y se buscó ampliar el alcance de los ya existentes, a fin de
atenuar la carga financiera de familias y empresas con graves niveles de
sobreendeudamiento, así como a extender y reforzar los programas de rescate y saneamiento
financiero de la banca múltiple, que en el año de 1996 enfrentó un deterioro
considerable en la calidad de su cartera crediticia.
Ante esa situación, las autoridades financieras dirigieron
sus acciones al apoyo de los deudores con problemas de liquidez y principalmente a
garantizar el patrimonio de los ahorradores depositado en las instituciones bancarias;
asimismo, buscaron mantener la solvencia de éstas y acrecentar gradualmente su
capitalización y las provisiones preventivas. De igual forma, se modificó el marco
jurídico para permitir una mayor participación extranjera en el capital social de la
banca múltiple.
Los apoyos otorgados a la banca mediante estos programas no
generaron presiones inflacionarias adicionales, debido a que BANXICO esterilizó sus
impactos monetarios y a que el mayor superávit de las finanzas públicas fue aplicado
para absorber parcialmente el costo fiscal inicial de esos programas de saneamiento.
En el cuadro siguiente se comparan las metas y resultados
principales en materia económica, financiera y presupuestal para 1996.
VER
IMAGEN
II.2. LAS FINANZAS PUBLICAS EN EL
EJERCICIO DE 1996: PRINCIPALES
ACCIONES
El balance presupuestal cercano al equilibrio registrado
durante 1996 reflejó el cumplimiento de las principales metas globales previstas para el
ejercicio.
Entre las medidas aplicadas en materia de ingresos,
destacan la ampliación por tiempo indefinido de la deducción inmediata de las
inversiones realizadas por aquellas empresas cuyos ingresos y activos en el ejercicio
anterior fueron inferiores a 7.0 y 14.0 millones de pesos, respectivamente; la
autorización del acreditamiento contra los impuestos directos de un monto equivalente al
20.0% del salario mínimo general anual por cada empleo adicional que las empresas
generaron entre noviembre de 1995 y diciembre de 1996; la extensión en el plazo de 5 a 10
años para la amortización de pérdidas fiscales; y el establecimiento de la tasa de
retención de 4.9% a los intereses que se pagan a los bancos extranjeros.
Paralelamente, se exentó del pago del Impuesto al Activo
(IAC) a las empresas que en 1995 registraron ingresos menores a 7.0 millones de pesos; se
estableció la opción de deducir en 100.0% las inversiones nuevas en activos fijos (con
excepción de los automóviles), que en 1996 excedieron a las inversiones realizadas
durante enero-octubre de 1995; se aumentó hasta 71.0% la tasa de deducción de las
inversiones en vehículos nuevos destinados al transporte de bienes o prestación de
servicios, cuyos precios no excedieron de 224,000 pesos; y se suspendió en el año el
pago del impuesto sobre la Adquisición de Automóviles Nuevos.
A la vez, se desgravaron las percepciones de los
trabajadores menores a tres salarios mínimos; para las personas físicas con actividades
empresariales cuyos ingresos y activos brutos no excedieron a 77 y 15 salarios mínimos
anuales, respectivamente, se estableció un régimen opcional para el pago del Impuesto
Sobre la Renta (ISR). Asimismo, se modificó la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
para incorporar al régimen de tasa cero las ventas de medicinas de patente y productos
alimenticios de consumo básico y se determinó que este impuesto grava sólo los
intereses reales generados por el uso de las tarjetas de crédito. Igualmente, se
concedieron facilidades a los contribuyentes con problemas de liquidez interesados en
regularizar su situación fiscal, mediante el Programa de Apoyo a Deudores del Fisco
Federal (PROAFI) y se suspendieron los procedimientos administrativos de ejecución
aplicados para la recuperación de los créditos fiscales.
576, 577, 578
En materia de precios y tarifas públicos, el Gobierno
Federal determinó aumentar las tarifas de estos bienes en forma gradual. De conformidad
con la Alianza para la Recuperación Económica (ARE), suscrita el 29 de octubre de 1995,
se determinó aumentar los precios de las gasolinas y el diesel, así como las tarifas
eléctricas en 7.0% en diciembre de 1995 y 6.0% en abril de 1996; adicionalmente, estos
precios se deslizaron 1.2% mensual durante el resto del año. En el caso de los productos
petrolíferos y petroquímicos, sus precios se ajustaron en función de las variaciones en
las cotizaciones internacionales.
Posteriormente, en el marco de la Alianza para el
Crecimiento Económico (ACE), firmada en octubre de 1996, se acordaron nuevas
modificaciones a los precios y tarifas de estos bienes, que entraron en vigor en diciembre
de ese año, las cuales fueron de 8.0% a los precios de las gasolinas y el diesel y de
10.0% y 9.0% en las tarifas de electricidad para uso industrial de alta y media tensión,
respectivamente.
En el PEF se incorporaron nuevas disposiciones, como fueron
agrupar bajo un solo capítulo las ayudas, subsidios y transferencias y modificar el
Clasificador por Objeto del Gasto, a fin de establecer lineamientos para su otorgamiento a
las dependencias y entidades. Además, se avanzó en la descentralización de recursos
federales, atribuciones y responsabilidades a las entidades federativas principalmente en
materia de salud, educación, comunicaciones y transportes y desarrollo agropecuario y se
continuó con el proceso de redimensionamiento y moderación de la administración
pública, al reducirse el universo de las empresas y organismos paraestatales de 239 a 229
entre 1995 y 1996.
A efecto de fortalecer las finanzas de los gobiernos
locales, en el año también se modificó la Ley de Coordinación Fiscal, que incrementó
el porcentaje de participación de los estados y municipios en los ingresos federales del
18.5% al 20.0% del Fondo General de Participaciones. Además, se entregó directamente a
los Estados el 20.0% de la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios (IEPS) por concepto de bebidas alcohólicas y cervezas, así como el 8.0%
correspondiente al tabaco.
Por último, en el ámbito de la desregulación, se
promovió la participación del capital privado en áreas de alta rentabilidad social,
mediante modificaciones al marco jurídico de actividades estratégicas; así, se decretó
la Nueva Ley Federal de Telecomunicaciones, se creó la Comisión Federal de
Telecomunicaciones, se iniciaron las licitaciones para concesionar la frecuencia del
espectro radioeléctrico, se expidieron los Reglamentos del Servicio de Telefonía
Pública y de la Ley del Servicio Ferroviario y se emitieron las primeras convocatorias
para enajenar las líneas ferroviarias del Noreste y Chihuahua-Pacífico. Asimismo, se
concedieron permisos tanto para la distribución de gas natural, como para la
construcción y operación de un ducto con capital privado y se elaboraron los proyectos
de licitación para la cogeneración de energía eléctrica con la iniciativa privada.
II.3. LAS FINANZAS PUBLICAS EN EL
EJERCICIO DE 1996: PRINCIPALES
RESULTADOS
II.3.1. Balance del Sector Público
En términos generales, las acciones en materia de finanzas
públicas durante 1996, permitieron cumplir con la mayor parte de las metas globales
aprobadas por el H. Congreso de la Unión y la H. Cámara de Diputados en la LIF y en el
PEF, respectivamente, aunque en la ejecución de los programas y actividades específicos,
como se señala en las auditorías y revisiones practicadas por la Contaduría Mayor de
Hacienda, se presentaron diversas variaciones.
VER
IMAGEN
El balance presupuestal en equilibrio del sector público
provino del efecto compensado que tuvo el superávit obtenido por los organismos y
empresas en presupuesto con respecto al déficit registrado por el Gobierno Federal. El
saldo negativo que este último presentó fue producto de la transferencia de recursos al
Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), para cubrir parte de sus pasivos
contraídos con el BANXICO derivados de los programas de saneamiento financiero para la
banca múltiple, al Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (FOPYME) y al Acuerdo para el Financiamiento al Sector Agropecuario y Pesquero
(FINAPE).
El balance primario del sector público presupuestario (que
resulta de deducir de los ingresos ordinarios los gastos realizados por el sector público
no financiero sin considerar intereses y gastos de la deuda, mostró un superávit
superior en 0.3 puntos porcentuales a la meta establecida en el presupuesto original,
debido a que los ingresos ordinarios rebasaron lo previsto en 7.4%, porcentaje más alto
que el registrado por el gasto programable en comparación con la proyección respectiva
(5.7%). Por ello, fue posible canalizar una porción significativa del diferencial
ingreso-gasto a cubrir el mayor ejercicio al presupuestado en el Ramo 029 "Programas
de Saneamiento Financiero", pues el costo financiero de la deuda del sector público
presupuestario superó por un escaso margen lo estimado y las participaciones a estados y
municipios fueron menores a su meta.
Es conveniente mencionar que si bien tanto los ingresos
ordinarios del sector público presupuestario como el gasto neto devengado fueron
superiores a los estimados en la LIF y el PEF respectivamente, sus participaciones dentro
del PIB disminuyeron con relación a lo esperado, a consecuencia del mayor crecimiento
alcanzado por el producto interno en comparación con lo programado.
Con los ingresos ordinarios obtenidos por el sector
público se financió el 99.5% del gasto neto devengado, a pesar de que los programas
financieros de rescate de la banca y sus deudores no se contemplaron en el presupuesto
original. Además, la favorable evolución de los ingresos permitió incrementar el gasto
programable especialmente en inversión productiva sin alterar el equilibrio de las
finanzas públicas.
II.3.2. Ingresos Presupuestales del Sector Público
Durante 1996 el comportamiento de los ingresos públicos
presupuestales superó en 7.4% a la proyección de la LIF, este incremento se explica
principalmente por la captación de recursos derivados del petróleo, como se muestra en
el cuadro siguiente:
VER
IMAGEN
El crecimiento de los ingresos petroleros, especialmente de
los derechos sobre la extracción del energético, fue resultado de la favorable
evolución que mostró el precio de los hidrocarburos en el mercado internacional (18.94
dólares por barril en promedio), superior en 5.69 dólares al previsto y el aumento de
3.0% en el volumen promedio de exportación, así como la venta interna de petrolíferos,
asociada a la mayor actividad económica, lo que permitió que tanto los derechos y, en
menor medida, el IVA petrolero como los ingresos de PEMEX mostraran una captación por
arriba de la meta.
En la variación influyó también la mayor obtención de
ingresos no tributarios distintos de los petroleros en comparación con lo estimado. Los
principales conceptos que explican este resultado fueron los aprovechamientos y los
productos. La evolución que presentó el primero obedeció al excedente de operación que
enteró el BANXICO; y en el comportamiento del segundo influyeron los mayores ingresos
generados por concepto de intereses de valores, créditos y bonos.
Por su parte, los ingresos tributarios fueron superiores a
los estimados, por el incremento que registraron todos sus componentes con excepción del
IVA no petrolero, cuya recaudación fue menor que la esperada, debido a que durante el
primer trimestre del año se detectó una fuerte evasión fiscal; esta situación motivó
la puesta en marcha de un programa de fiscalización a fin de evitar una caída más
pronunciada en este gravamen, con lo que para el segundo semestre del año se logró
revertir el retroceso en su tributación.
579, 580, 581
La variación positiva de la recaudación del ISR respecto
a lo proyectado reflejó la mejoría en la actividad económica, traducida en el aumento
de la producción y las ventas de las empresas y el más alto nivel de ocupación, así
como la introducción del PROAFI que motivó a un considerable número de contribuyentes a
regularizar su situación fiscal. Ello permitió contrarrestar el efecto de los estímulos
fiscales concedidos.
El IAC vio favorecida su captación como resultado del
crecimiento en la formación bruta de capital fijo superior a lo previsto; asimismo, fue
determinante el pago de dicho impuesto que realizaron las empresas que integran el sistema
financiero.
Los ingresos de los organismos y empresas de control
presupuestal directo crecieron por encima de lo establecido en la LIF, lo cual permitió
financiar el 99.9% de su gasto programable. Aparte del incremento en las exportaciones de
hidrocarburos, dicho comportamiento se explica por el aumento en las ventas de bienes y
servicios del sector paraestatal, con motivo de los ajustes a los precios y tarifas de
estos bienes y la mayor demanda interna de energéticos. Asimismo, influyeron los ingresos
diversos por concepto de intereses, dividendos y venta de activos improductivos.
II.3.3. Gasto Neto Total del Sector Público
En 1996, el gasto neto devengado del sector público
presupuestario superó en 7.5% al proyectado, el 53.3% de la variación se originó en el
gasto programable y el resto en el no programable, debido fundamentalmente, en el primer
caso, al mayor gasto de capital y en el segundo, a los recursos destinados a los programas
de apoyo a la banca y sus deudores, según se observa en el cuadro siguiente:
VER
IMAGEN
El incremento en el gasto no programable se explica en su
totalidad por los recursos destinados a los programas de apoyo financiero del FOBAPROA,
FINAPE y FOPYME, que no estaban contemplados inicialmente en el presupuesto autorizado por
la H. Cámara de Diputados, mismos que fueron cubiertos en 98.0% por el excedente de
operación que registró en el año el BANXICO por 20,000.0 millones de pesos que se
transfirieron para amortizar parte de la línea de crédito contraída por el FOBAPROA con
el propio Instituto Central, la cual fue utilizada para sufragar operaciones de
saneamiento financiero de Banco Unión, S.A., Banca Cremi, S.A., Banpais, S.A., Banco
Obrero, S.A. y Banco de Oriente, S.A.
A los acuerdos FINAPE y FOPYME se canalizaron en conjunto
500.0 millones de pesos. Con el primer programa se apoyó a los pequeños productores
agrícolas y pesqueros mediante la reestructuración de sus créditos de avío,
refaccionarios y prendarios, contraídos con las bancas de desarrollo y comercial o por
los Fideicomisos Instituidos en Relación a la Agricultura (FIRA). Por su parte, el FOPYME
apoyó a las empresas industriales mediante descuentos en sus créditos revolventes y no
revolventes, los cuales, dependiendo del monto adeudado fueron en el primer tipo de
crédito de entre 30.0% y 17.0% y en el segundo de entre 5.0% y 22.0%. En la variación
del gasto no programable también participan los mayores pagos de intereses, comisiones y
gastos de la deuda externa del Gobierno Federal, pues disminuyeron tanto los
correspondientes a la deuda interna total del sector público como los de la externa de
los organismos y empresas.
Respecto a las participaciones a estados y municipios,
observaron una reducción en comparación con lo establecido en el PEF, motivada por la
caída que mostraron los ingresos participables destacando el IVA y el IEPS no petrolero,
no obstante que se incrementó el porcentaje de participación en los ingresos federales
del Fondo General de Participaciones.
Las erogaciones programables fueron superiores en 5.7% a lo
establecido en el PEF, resultado de los recursos canalizados al gasto que ejercieron los
organismos y empresas sujetos a control directo como inversión física en sectores
estratégicos tales como hidráulico, energético y carretero.
Por último, el gasto corriente registró un monto por
arriba de la previsión, que se originó por los gastos realizados en los rubros de
servicios generales y de materiales y suministros; en el primer caso, principalmente por
el incremento en las tarifas de servicios de agua, electricidad y teléfono, las
erogaciones por concepto de rehabilitación, conservación y mantenimiento de bienes
inmuebles, maquinaria equipo y vehículos, arrendamiento inmobiliario y por la ampliación
de los servicios asistenciales; en el segundo, por los mayores requerimientos de insumos y
bienes para la atención y cobertura de los programas sociales básicos relacionados con
la educación y salud, así como por los incrementos en los precios y volumen de
combustibles y lubricantes utilizados.
III. DE LAS ACCIONES DE FISCALIZACION
En el artículo 9o. del Decreto relativo a la revisión de
la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996, que
aprobó la H. Cámara de Diputados el 10 de diciembre de 1997, se solicitó a la
Contaduría Mayor de Hacienda por conducto de la Comisión de Vigilancia que realizara
diversas revisiones específicas.
Para dar cabal cumplimiento al mandato de la H. Cámara de
Diputados, la Contaduría Mayor de Hacienda procedió a realizar diversas auditorías y
revisiones específicas sobre los aspectos que le fueron encomendados. El presente
capítulo del Informe Ejecutivo presenta los principales aspectos y consideraciones que
derivaron de los resultados de los informes que contienen cada una de las tareas
efectuadas, las cuales se presentan en los diversos tomos anexos al presente Informe de
Resultados sobre la revisión de la Cuenta Pública de 1996.
Con relación a lo dispuesto en el artículo 4o., del mismo
Decreto, donde se instruyó a la Contaduría Mayor de Hacienda a evaluar el impacto de las
reasignaciones presupuestales en los programas y metas originales, se presentan en el
Capítulo V "Orientación Sectorial y Cumplimiento Programático".
III.1. PROGRAMAS DE SANEAMIENTO
FINANCIERO
Artículo 9o., inciso a) "Auditar la aplicación de
los recursos aplicados a los programas de saneamiento financiero en 1996; así como dar
seguimiento a las observaciones sobre los Programas de Saneamiento Financiero, reportadas
en el Informe de Resultados Finales de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal del año 1995".
En atención a este mandato se efectuaron diversas
revisiones a los programas de saneamiento financiero instrumentado por las autoridades
financieras del Ejecutivo Federal incluyendo la canalización de los subsidios
gubernamentales por 20,500 millones de pesos que no fueron contemplados en el Presupuesto
de Egresos de la Federación autorizados por la H. Cámara de Diputados, como se señala
en el artículo 4o., del Decreto citado. Estas transferencias se canalizaron al Fondo
Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) por 20,000 millones y los 500 millones
restantes al Acuerdo para el Financiamiento al Sector Agropecuario y Pesquero (FINAPE) y
al Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FOPYME).
En relación al FOBAPROA y derivado del debate nacional
sobre la compleja problemática financiera del país en torno al saneamiento, rescate e
intervención del Gobierno Federal en instituciones de la banca múltiple que se reflejo
en consideraciones y cuestionamientos de las fracciones parlamentarias representadas en el
H. Congreso de la Unión y, en particular, en la Cámara de Diputados, se tradujo en un
acuerdo de la Comisión de Vigilancia para que, este órgano de fiscalización realizara
diversas reuniones y auditorías sobre el FOBAPROA, incluyendo lo relativo al subsidio por
20,000 millones de pesos, por lo que, los principales resultados observados se presentan
en el Capítulo IV "Apreciaciones Relevantes de las Revisiones del FOBAPROA". Y
el detalle de los mismos, en el Anexo V, Capítulo XII.1. "Fondo Bancario de
Protección al Ahorro".
Asimismo, el Gobierno Federal efectuó programas de
saneamiento financiero para Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN) y Banco Nacional del
Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. (BANJERCITO) mediante el Fideicomiso Liquidador
(FIDELIQ) que implicaron el otorgamiento de avales gubernamentales, lo que asociado a la
recomendación expresa de la Comisión de Vigilancia para efectuar un estudio especial
sobre la deuda pública avalada condujo a que el órgano técnico de la Cámara de
Diputados revisara con amplitud estos programas como parte de dicho estudio dado que
fueron apreciaciones de 1996 y sus resultados también se presentan en el capítulo
siguiente.
Adicionalmente se practicaron otras auditorías y
revisiones específicas directamente vinculadas al saneamiento financiero de cuyos
principales resultados se presentan a continuación:
a) FINAPE y FOPYME
En la Cuenta Pública de 1996, se reportó que en el Ramo
029 "Erogaciones para Saneamiento Financiero", Programa 10 "Deuda
Pública" se ejercieron 500.0 millones de pesos para el FINAPE y FOPYME.
El 23 de julio y el 16 de agosto de 1996 el Gobierno
Federal representado por la SHCP suscribió con la Asociación de Banqueros de México,
A.C., los acuerdos del FINAPE y del FOPYME, respectivamente. Estos acuerdos contemplan
esquemas de descuento en los pagos de los acreditados, en función de los saldos de los
créditos, el costo de la aplicación de esos descuentos sería compartido entre el
Gobierno Federal y los bancos. El mecanismo de financiamiento para el costo fiscal
considera que los bancos otorguen financiamiento al FOBAPROA. Posteriormente la SHCP, con
cargo a subsidios federales, aportaría los recursos para efectuar los pagos del principal
e intereses.
Los apoyos al amparo de estos acuerdos se instrumentarían
mediante convenios con las instituciones involucradas. El convenio entre la SHCP y el
Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. (BANRURAL) fue suscrito el 20 de diciembre de
1996, en el se estipuló que para el FINAPE el costo del descuento a los deudores sería
absorbido en un 90% por el Gobierno Federal y el 10% por el BANRURAL, y para el FOPYME el
costo se compartiría a partes iguales. Asimismo, para ese año, el pago fue a cargo del
subsidio gubernamental por 500.0 millones de pesos y, en caso de que dicho monto fuese
insuficiente para cubrir la parte del descuento que le correspondiera, se ajustaría en el
siguiente pago. El BANRURAL aplicó la totalidad de ese monto para cubrir el costo del
descuento a cargo del Gobierno Federal al amparo del FINAPE, quedando un saldo pendiente
de cubrir por 229.3 millones de pesos.
582, 583, 584
b) Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca
Dentro de los Programas de Saneamiento Financiero que
fueron revisados para el Informe de Resultados de la Cuenta Pública de 1995 se observó
que del subsidio entregado al FOBAPROA para el ADE el 29 de diciembre de 1995, por
15,000.0 millones de pesos, quedo al cierre del año un saldo por ejercer de 14,183.3
millones de pesos, depositados en la cuenta que el Banco de México (BANXICO) le lleva al
FOBAPROA.
Del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1996 el FOBAPROA
dispuso de 2,699.3 millones de pesos, de los cuales 2,560.9 millones correspondieron a
apoyos otorgados a 40 instituciones de crédito, al amparo del ADE y 138.4 millones para
el costo del financiamiento otorgado por los bancos. Adicionalmente, los estados
financieros del FOBAPROA reportaron un cambio de las cuentas de inversiones del ADE por
6,200.0 millones de pesos, para apoyar el saneamiento financiero de Banco Inverlat, S.A.,
vía la cuenta de inversión en un pagaré del propio Fondo. Durante ese ejercicio, la
cuenta del ADE generó rendimientos por 3,892.2 millones de pesos, por lo que al 31 de
diciembre existía un saldo de 9,176.2 millones de pesos; dicho saldo más 6,860.0
millones de pesos del pagaré y su rendimiento daba un total de inversión de 16,036.2
millones de pesos en la cuenta del ADE cuya aplicación continuaría en 1997. Como
resultado de la revisión a los apoyos otorgados a 40 bancos por los descuentos efectuados
a los deudores empresariales, cuyo monto ascendió a 829.8 millones de pesos, de los
cuales se revisaron los otorgados a BANCOMER, SERFIN y BANRURAL, equivalentes al 38.8% del
total. Se observó que en el caso del BANRURAL existió un saldo a su cargo, el cual fue
devuelto al FOBAPROA en 1997.
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, encargada de
supervisar la aplicación de los beneficios del ADE por parte de los bancos, dio
seguimiento, a través de sus actividades normales de supervisión.
c) Asunción de Pasivos al BANJERCITO
La asunción de pasivos al BANJERCITO por 301.0 millones de
pesos, se efectuó de conformidad con las disposiciones aplicables; en el mes de agosto de
1996, dicha institución presentó a la SHCP su programa de saneamiento financiero,
señalando que su problemática se originaba por un faltante de capital neto y un margen
financiero insuficiente.
La Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento,
aprobó la asunción de pasivos a cargo del BANJERCITO por 300,989.1 miles de pesos de
fecha valor de julio de 1996. El Convenio de Saneamiento Financiero fue suscrito el 30 de
diciembre de 1996, entre la SHCP y el BANJERCITO, a fin de fortalecer el capital del banco
y mejorar la calidad de sus activos mediante la sustitución de activos improductivos y la
asunción de pasivos. Con esa misma fecha fue suscrito el Contrato de Asunción de Deuda
entre la SHCP y el Banco de México, en su carácter de fiduciario del Fondo de Operación
y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI).
Ese monto representó los saldos de cartera al 31 de julio
de 1996, resultantes del contrato de crédito suscrito por el BANXICO y BANJERCITO en
octubre de 1992, derivado de un crédito a la Secretaría de Marina para financiar la
construcción de viviendas.
III.2. PROGRAMA DE CARRETERAS
CONCESIONADAS
Artículo 9o., inciso b) "Auditar los recursos
fiscales que fueron destinados a los programas de carreteras concesionadas".
La Contaduría Mayor de Hacienda programo 4 auditorías
cuyo objetivo consistió en verificar que los recursos otorgados por el Gobierno Federal
por conducto de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), para
la terminación anticipada de los proyectos carreteros concesionados ArriagaHuixtla y
Tecate-Mexicali, así como los apoyos a los proyectos carreteros Acatzingo-Ciudad Mendoza
y Maravatío-Zapotlanejo, se hubiesen asignado, ejercido y registrado contable y
presupuestalmente de conformidad con las disposiciones legales y normativas aplicables.
Como resultado de la revisión se constató que el
ejercicio de recursos por parte de CAPUFE en el rubro de inversión financiera para esos 4
proyectos carreteros fue de 3,296,654.8 miles de pesos, de los cuales 2,931,103.7 miles de
pesos, correspondieron a recursos fiscales y 365, 551.1 miles de pesos a recursos propios.
Para el tramo Arriaga-Huixtla se observó que el
presupuesto original aprobado a CAPUFE en el rubro de inversión financiera en 1996
ascendió a 347,218.4 miles de pesos, importe que se modificó mediante 6 oficios de
autorización de inversión a un monto de 1,227,273.4 miles de pesos, de los cuales
809,000.0 miles de pesos, fueron autorizados por la SHCP para efectuar prepagos sobre el
adeudo de este tramo carretero, cuyo convenio de terminación de la concesión se
suscribió en noviembre de 1996. Al respecto, se observó que el organismo no cuenta con
la documentación justificativa que sirvió de base para determinar 809, 000.0 miles de
pesos.
Respecto al proyecto concesionado Tecate-Mexicali se
observó que la CIGF, mediante el acuerdo núm. 95-V-2 del 31 de mayo de 1995, aprobó que
el Gobierno Federal sustituyera a la concesionaria (Promotora de Carreteras del Norte,
S.A. de C.V.) como deudor de los créditos otorgados por BANOBRAS y se subrogara
selectivamente en los pasivos bancarios que la empresa Prefabricación y Construcción,
S.A. de C.V. había adquirido, sujeto al finiquito que emitiera la SCT y a que CAPUFE
avalara las cifras correspondientes a su participación. Sobre el particular, en marzo de
1996 el titular de la SCT y la concesionaria suscribieron el convenio de terminación de
la concesión.
Respecto a la asignación de los recursos para el tramo
Tecate-Mexicali, en diciembre de 1996, la SCT informó a la SHCP que el saldo de los
créditos otorgados por BANOBRAS a diciembre de ese año ascendía a 1,615,000.0 miles de
pesos y que el saldo del capital aportado por la empresa Prefabricación y Construcción,
S:A. de C.V. era de 245,880.3 miles de pesos, para hacer un total de 1,860,880.3 miles de
pesos. Al respecto, se observó que CAPUFE no cuenta con la documentación justificativa
sobre la determinación de dichos importes.
Con relación al monto de 245,880.3 miles de pesos, para
liquidar los pasivos bancarios de la empresa Prefabricación y Construcción, S.A. de
C.V., el CAPUFE registró al cierre del ejercicio fiscal de 1996 el ingreso de los
recursos fiscales que recibió en enero y febrero de 1997, así como un pago al
fideicomiso que se efectuó en febrero de ese último año; por lo que esos registros no
son confiables ya que ese organismo debió incluir dicho monto en su relación de ADEFAS
de 1996.
En la revisión practicada al proyecto carretero
Acatzingo-Ciudad Mendoza, se observó que en el presupuesto original del organismo para
inversión financiera de 1996 por 1,627,000.0 miles de pesos, no se incluyeron recursos
para el pago de la aportación mensual que CAPUFE tenía comprometido efectuar. Sin
embargo, la SHCP autorizó el ejercicio de recursos a partir del mes de julio de ese año.
Al respecto, se determinó que el organismo aportó recursos fuera de los límites
señalados en los calendarios de pago autorizados por la SCHP.
En la revisión al tramo Maravatío-Zapotlanejo se
verificó que el mismo sería apoyado originalmente con 102,000.0 miles de pesos,
aprobados por la SHCP el 19 de marzo de 1996, y que se modificaron a 110,000.0 miles de
pesos.
De acuerdo con lo establecido en el Convenio de Adhesión
respectivo, las aportaciones del organismo, por un monto de 109,711.3 miles de pesos, se
destinaron al Fideicomiso núm. 1012 en el Banco Interacciones, S.A.; sin embargo, CAPUFE
no dispone de los estados de cuenta del fideicomiso en los que se constaten los fondos
disponibles en las fechas en que el organismo debería enterar los apoyos y que servirían
de referencia para determinar los montos trimestrales que el Gobierno Federal se había
comprometido a aportar a este proyecto carretero.
Finalmente, el tramo Maravatío-Zapotlanejo se encuentra
considerado dentro de los 23 tramos incluidos en el "Decreto por el que se declaran
de utilidad e interés público y se rescatan cada una de las concesiones que en el mismo
se indican", publicado el 27 de agosto de 1997 en el Diario Oficial de la
Federación.
III.3. RAMO 023 "PROVISIONES SALARIALES Y
ECONOMICAS"
Artículo 9o., inciso c) "Auditar el Ramo 023, en
vista de que en el Informe Previo de la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal de 1996 sólo se hace referencia a los 6,646 millones de pesos ejercidos por el
propio Ramo de un total de 31,499 millones de pesos aprobados en el Presupuesto de Egresos
de la Federación de 1996".
La SHCP no cuenta con procedimientos formales para la
operación del programa 91 "Mayores Ingresos Fiscales", se otorgaron 494.6 miles
de pesos de más a la PGR para cubrir el incremento salarial. Por otra parte, no ha creado
el fideicomiso público que establece el procedimiento para la administración del fondo
para desastres naturales. Para el programa 21 "Apoyos Financieros Entidades
Federativas", no presentó análisis financieros que sustentaron los apoyos a tres
entidades; en el caso del Estado de Chihuahua, se otorgó un apoyo de carácter
irrecuperable.
El pago del seguro colectivo de personal militar se
realizó indebidamente con cargo al Ramo 023; no se elaboraron las memorias de cálculo de
los pagos por concepto del nuevo seguro institucional; las ampliaciones al Ramo 023
provenientes de provisiones de recursos de otros ramos se registraron directamente en el
sistema integral de control presupuestario.
Del Ramo 023, Programa 61 "Programa de apoyo al
desarrollo rural" la SHCP transfirió a la SRA 790,000.0 miles de pesos, y autorizó
que los recursos se aplicaran a los programas de adquisición de terrenos rústicos;
aparcería bovina y proyectos productivos; y, expropiación de tierras, en el concepto
4100 "Ayudas". La SRA registró la transferencia de recursos, con cargo a la
partida 4109 "Ayudas para expropiación de predios", aun cuando de los 790,000.0
miles de pesos, únicamente 120,000.0 miles de pesos correspondieron al pago de
indemnizaciones para expropiación de tierras efectuado por CORETT y el resto (670,000.0
miles de pesos) se transfirió a la Coordinación Agraria en el Estado de Chiapas,
(Fideicomiso constituidos en el BANRURAL del Istmo, S.N.C.) a fin de contribuir a la
atención de las demandas agrarias de ese Estado.
La SRA radicó 175.0 miles de pesos a la Secretaría de
Desarrollo Agrario del Estado de Chiapas para el Programa de Predios con Area Forestal
Arbolada, que no estaba considerado en la autorización de la SHCP; asimismo, radicó
20,000.0 miles de pesos a la Coordinación Agraria en el Estado de Chiapas después de
siete meses de haber recibido los recursos de la Tesorería de la Federación.
Respecto a la auditoría efectuada a los recursos del Ramo
023, para cubrir el déficit de la nómina de pensiones del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) por 2,075,000.0 miles de pesos,
se constató que la SHCP autorizó una reducción líquida al Ramo 023 "Provisiones
Salariales y Económicas" por la misma cantidad y una ampliación liquida al Ramo 019
"Aportaciones a Seguridad Social" a fin de proporcionar al ISSSTE los recursos
para cubrir el déficit de la nómina de pensiones para 1996; asimismo, en la disposición
de los recursos fiscales se emitieron seis Cuentas por Liquidar Certificadas una de ellas
en forma extemporánea.
III.4. NACIONAL FINANCIERA
Artículo 9o. inciso d) "Auditar a Nacional Financiera
(NAFIN) atendiendo la utilización de los recursos provenientes de colocaciones en los
mercados financieros internacionales y de créditos bilaterales".
De la auditoría realizada a NAFIN, se observó que en
relación con la aplicación de los recursos obtenidos a través de los organismos
financieros internacionales (BID y BIRF) por 1,843,800.0 miles de dólares (14,469,208.7
miles de pesos), se aplicaron principalmente para apoyar programas de desarrollo de los
sectores productivo y de servicios.
Se comprobó que la disposición de recursos por concepto
de líneas de crédito bilaterales a cargo de NAFIN ascendió a 74,521.1 miles de
dólares, su registro contable fue correcto, cuenta con las respectivas autorizaciones de
disposición.
III.5. REMUNERACIONES DE
SERVIDORES PUBLICOS
Artículo 9o. inciso e) "Auditar los recursos erogados
para las remuneraciones de Servidores Públicos con fundamento en los artículos 47 y 48
del Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996, detallando la relación entre
economías y pagos realizados".
De las auditorías practicadas se desprenden, entre otros,
los siguientes resultados:
La Dirección General de Programación y Presupuesto de la
STPS efectuó el pago por estímulos al personal ajustándose a la normatividad emitida
por la SHCP. Sin embargo, la Dirección General de Administración de Personal no
presentó evidencia documental de pagos por 342.3 miles de pesos.
585, 586, 587
En la Dirección General de Recursos Humanos de la
Secretaría de Salud, los pagos por concepto de estímulos se efectuaron correctamente y
fueron calculados de conformidad con las normas emitidas por la SHCP.
El Hospital Infantil de México "Federico Gómez"
pagó 479.5 miles de pesos como estímulos al personal, que provinieron del Ramo 023 y no
de economías o ahorros presupuestales, adicionalmente, pagó estímulos a la
productividad por 1,857.8 miles de pesos sin contar con la autorización del órgano de
gobierno.
En la Secretaría de Energía se efectuaron pagos de
estímulos sin contar con suficiencia presupuestal; las cifras se regularizaron
ajustándolas al cierre del ejercicio con las de la Cuenta Pública.
En las Secretarías de Desarrollo Social, de la Reforma
Agraria y en el INIFAP se pagaron estímulos al personal de conformidad con la
normatividad establecida.
En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los
pagos de estímulos se realizaron conforme a los rangos autorizados. Sin embargo, la
Dirección General de Recursos Humanos solicitó recursos superiores a las necesidades,
ocasionando que las cifras presentadas en Cuenta Pública no correspondieran al gasto
real.
La fiscalización de pagos para estímulos a la
productividad en el sector paraestatal incluyó 11 entidades con un importe total de
73,042.8 miles de pesos, los recursos erogados en la CFE, INlN, CAPFCE, COFAA, CINVESTAV,
CONADE y PROFECO ascendieron a 60,732.6 miles de pesos y se cubrieron en los términos de
los artículos 47 y 48 del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1996.
Respecto al CONACYT y el Colegio de Postgraduados, no
demostraron contar con la autorización expresa de la SHCP, para el pago de dichos
estímulos, en los casos del FONATUR, y FIFONAFE, no demostraron que el pago por 10,486.7
miles de pesos haya provenido de economías presupuestales.
En el caso de PROFECO, se comprobó que, por la falta de
políticas para la devolución de bonos de productividad no reclamados, la entidad mantuvo
durante nueve meses 424.2 miles de pesos en cuentas bancarias aun cuando, contablemente,
lo reportó como recursos ejercidos.
La Dirección General de Administración de la Presidencia
de la República, en materia de Servicios Personales, se ajustó a la normatividad emitida
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
En la Dirección General de Administración de la SEDENA,
los pagos al personal se efectuaron de conformidad con la normatividad establecida.
III.6. ADJUDICACION, CONTRATACION
Y EJECUCION DE ESTUDIOS,
ASESORIAS E INVESTIGACIONES
Artículo 9o, inciso f) "Profundizar en las revisiones
específicas de los posibles incumplimientos de algunas dependencias en materia de
adjudicación, contratación y ejecución de estudios, asesorías e investigaciones, así
como el suministro de información a las dependencias globalizadoras y coordinadoras del
sector, reportadas en el Informe Previo de 1996".
De las revisiones específicas a diversas dependencias y
entidades se observó principalmente que:
La Coordinación General de Políticas, Estudios y
Estadísticas del Trabajo de la STPS, efectuó la contratación conforme a la
normatividad. Sin embargo, solicitó y ejerció anticipadamente el desembolso de recursos
de créditos externos por 5,442.4 miles de pesos.
La subsecretaría de Negociaciones Comerciales
Internacionales de la SECOFI, adjudicó contratos por 16,562.9 miles de pesos de
conformidad con la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas; contó con suficiencia
presupuestal e informó a la SHCP de la celebración de los mismos y cubrió correctamente
cuotas a organismos internacionales. Sin embargo, pagó sueldos de más por 192.3 miles de
pesos al personal del servicio exterior y enteró 227.1 miles de pesos a la TESOFE en
forma extemporánea.
La Unidad de Desregulación Económica de la SECOFI
adjudicó, por servicios de asesorías jurídicas, contratos por 4,776.4 miles de pesos;
algunos contratos celebrados no estipulaban nombre de los trámites, proyectos y
asesorías que deberían realizarse, así como la fecha de entrega de los mismos por parte
de los prestadores de servicios.
La Secretaría de Turismo adjudicó de manera directa
contratos de servicios por 9,312.2 miles de pesos, ya que por sus montos correspondía el
procedimiento de licitación pública; no presentó oficios de afectaciones
presupuestarias por 6,667.0 y 5,144.0 miles de pesos de ampliaciones y reducciones,
respectivamente; no contó con la autorización del titular de la dependencia para ejercer
3,119.9 miles de pesos; no mostró el producto terminado por 5,100.8 miles de pesos de
siete contratos, ni la evidencia de la recepción de los servicios.
El Instituto Nacional de Ecología de la SEMARNAP no
presentó el producto de los servicios contratados por concepto de estudios e
investigaciones por 821.7 miles de pesos.
La Dirección General de Desarrollo Urbano de la SEDESOL
contrató, mediante la partida de "Asesoría", a personal que realizó
actividades similares al personal de estructura.
La Dirección General de Programación, Organización y
Presupuesto de la SAGAR realizó traspasos del programa de capacitación, que son
intransferibles.
El INIFAP no informó a la SHCP sobre las contrataciones de
los servicios de asesoría y capacitación y de tres contratos no se proporcionaron los
productos finales.
La SEMARNAP, SAGAR y la PGR, no informaron a la SHCP, la
contratación de servicios profesionales.
III.7. DIAGNOSTICO DE LA
PROBLEMATICA AMBIENTAL
Artículo 9o., inciso g) "Presentar en Comisiones
Unidas de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda y de Programación, Presupuesto y
Cuenta Pública, un programa de trabajo para formular un diagnóstico que dé cuenta del
estado que guardan las políticas públicas para atender la problemática ambiental y del
agua en el país".
Este órgano fiscalizador presentó, por conducto de su
Comisión de Vigilancia a las comisiones unidas, el "Esquema del Programa de Trabajo
para Integrar un Diagnóstico de la Problemática Ambiental y Evaluar los Resultados de
las Políticas Públicas Federales en la Materia". Una vez aprobado el esquema se
remitió también a la Comisión de Ecología de la H. Cámara de Diputados.
El esquema comprendió la revisión especial al Sector
Medio Ambiente que es el responsable de aplicar las políticas señaladas en los planes y
programas dirigidos a combatir la contaminación ambiental. También se previó un
análisis de los principales programas que en 1996 ejecutaron la Comisión Federal de
Electricidad, Petróleos Mexicanos Corporativo y sus organismos subsidiarios, así como
algunas de las acciones que otras dependencias y entidades realizaron de manera directa
para combatir la contaminación ambiental.
Para el desarrollo del programa de trabajo se efectuaron en
primera instancia 53 auditorías y revisiones específicas (de tipo programáticas, de
legalidad, financieras, de obras públicas y especiales), referidas a los Sectores Medio
Ambiente y Desarrollo Social y Abasto, 2 dependencias y 8 entidades del Sector Público.
Como se señaló en dicho programa, para el presente
Informe de resultados se incluyen los resultados de esas auditorías practicadas, las
cuales conforman la base para la elaboración del Informe sobre el diagnóstico del
Sector, cuyos trabajos culminarán con posterioridad a la entrega de este Informe. De
acuerdo a los avances de los estudios y evaluaciones complementarios a las auditorías, el
Informe específico será presentado a las Comisiones Unidas de Vigilancia y de
Programación, Presupuesto y Cuenta Pública.
Con la finalidad de integrar el diagnóstico sobre la
problemática del medio ambiente, el programa de trabajo contempla tres grandes segmentos
analíticos, de los cuales, el primero comprende los antecedentes y características
esenciales con base en el análisis de los diagnósticos disponibles y busca verificar la
congruencia entre las políticas y objetivos de mediano y corto plazos para atender la
problemática ambiental a nivel federal.
El segundo está orientado a evaluar los resultados
programáticos-presupuestales reportados en la Cuenta Pública de 1996, complementado con
el análisis preliminar de lo reportado en la Cuenta Pública de 1997, tanto de los
resultados sectoriales como de los principales logros programáticos. Asimismo, se analiza
que las políticas y los programas sean congruentes con el marco normativo del medio
ambiente y la forma en que participó el sector.
588, 589, 590
El tercer segmento responde de manera directa a presentar
las consideraciones y características del estudio del diagnóstico propiamente dicho.
Los resultados de las 53 auditorías relacionadas con el
medio ambiente y el agua se vinculan directamente con el segmento número 2. En cualquier
caso, los resultados de estas auditorías, que se presentan principalmente con los
volúmenes anexos III y V, y en menor medida distribuidos en los volúmenes restantes,
corresponden a un avance de la situación del medio ambiente que prevaleció en 1996.
III.8. PROCURADURlA GENERAL DE LA
REPUBLICA
Artículo 9o., inciso h) "Auditar a la Procuraduría
General de la República respecto al año que se analiza".
Para dar cumplimiento al mandato, este órgano de
fiscalización llevó a cabo 8 auditorías a la Procuraduría General de la República, de
las cuales 6 fueron financieras y 2 de legalidad.
De las auditorías financieras al numerario asegurado; a
los bienes otorgados en depositaría a municipios y gobiernos estatales; al otorgamiento
de estímulos económicos al personal; a la contratación y pago de asesorías; al pago de
viáticos al extranjero y al gasto corriente del Instituto de Capacitación, destacan los
siguientes resultados:
Numerario Asegurado. De conformidad con la normatividad en
la materia, la Dirección General de Administración Bienes Asegurados (DGABA), debió
haber enterado a la Tesorería de la Federación (TESOFE), los recursos asegurados durante
1996 (3,174.7 y 7,961.7 miles de dólares y pesos, respectivamente), así como los
ingresos que obtuvo por concepto de ventas directas, subastas, rendimientos financieros,
entre otros por 463.9 miles de dólares y 22,527.6 miles de pesos.
Con relación a la subasta mediante la cual se adjudicó al
Gobierno del Estado de Guerrero, el inmueble denominado "Mau Mau", por la
cantidad de 6,389.2 miles de pesos que debían cubrirse en un plazo no mayor de 72 horas
después de la subasta, el Oficial Mayor de la PGR firmó un convenio para que el Gobierno
del Estado de Guerrero pagara el inmueble en cinco anualidades, sin ningún cargo
adicional.
Por lo que respecta a los recursos que la DGABA otorgó a
la Oficialía Mayor de la PGR para el Fondo de Investigaciones Especiales y Prioridades
por 16,050.0 miles de pesos, 2,370.9 miles de pesos se aplicaron a otros conceptos.
Bienes otorgados en Depositaría a Municipios y Gobiernos
Estatales. Aunque la DGABA aplicó, a partir de 1997, procedimientos para otorgar bienes
en depositaría que se consideraron adecuados, estos no están formalizados, tampoco se
incluyeron en ningún manual; asimismo, hasta antes de 1996 no existían procedimientos
definidos para el otorgamiento de los bienes, lo que originó que 21 bienes de los 36
revisados, carezcan de los documentos que justifican la entrega de los mismos y en 5 casos
las fechas datan de hace 10 años. Respecto al rancho denominado el "Paraíso de
Jonás", asegurado con motivo de la averiguación previa entregado en depositaría al
Gobierno del Estado de Nayarit, el 7 de julio de 1988 y devuelto a su propietario el 4 de
marzo de 1993, existe una denuncia penal por parte de los propietarios en contra del
Gobierno del Estado por saqueo y destrucción.
Otorgamiento de Estímulos Económicos al Personal. Los
recursos para el pago de Estímulos Sociales y Económicos otorgados a la Policía
Judicial y al Ministerio Público Federal se obtuvieron de la enajenación de los bienes
asegurados, no obstante que la normatividad en materia de ingresos establece que estos
importes deberían enterarse a la TESOFE; además, con esos recursos se hicieron gastos
por 492.1 miles de pesos que debieron cubrirse con cargo a la partida 1506
"Estímulos al Personal", por tratarse de prestaciones establecidas en las
Condiciones Generales de Trabajo de la PGR.
Contratación y Pago de Asesorías. Se reportaron
sobregiros en la Cuenta Pública en la partida de "Asesoría" por 15,507.7 miles
de pesos, ya que la SHCP no autorizó las adecuaciones presupuestarias que se reportaron
extemporáneamente; además, la dependencia no presentó oficios de reducciones
presupuestarias por 2,400.0 miles de pesos, la PGR utilizó indebidamente esta partida
para contratar por honorarios al personal que realiza funciones iguales al personal de
plantilla; además, no informó a la SHCP sobre estas contrataciones y no cuenta con los
contratos originales. No acreditó haber enterado 790.4 miles de pesos por concepto del
Impuesto Sobre la Renta retenido. Indebidamente se pagó a este personal 349.2 miles de
pesos por concepto de estímulos.
Pago de Viáticos en el Extranjero. En general el pago de
viáticos por comisiones al extranjero se apegó a la normatividad en la materia excepto
por clasificaciones incorrectas del gasto y algunas omisiones en la presentación de los
informes de comisión.
Gasto Corriente del lnstituto de Capacitación. Se
ejercieron 1,767.4 miles de pesos en diversas partidas sin contar con suficiencia
presupuestal ya que no se presentaron las modificaciones presupuestarias oportunamente. En
1996 no comprobó ni enteró oportunamente los recursos de su fondo revolvente. En la
partida de asesorías se ejercieron los recursos sin contar con la firma del titular de la
dependencia; no presentaron el 37.0% de los contratos originales y el 44.0% de los mismos
carece de firma de autorización. En el caso de gastos de propaganda no presentó las
autorizaciones de la SEGOBE ni del titular de la dependencia.
Respecto a las revisiones de legalidad relativas a los
procedimientos de adquisición de refacciones para aeronaves y al procedimiento de
administración de bienes asegurados, se observaron diversas deficiencias en diferentes
rubros relacionados con los actos y documentación de los procesos de concurso y
adjudicaciones.
Asimismo, respecto a los procedimientos de administración
de bienes asegurados, de conformidad con el Código Penal y los instructivos circulares
emitidos por la PGR, se observaron diversas irregularidades.
III.9. OTRAS ACCIONES
Artículo 9o, inciso i) "Atender otras recomendaciones
expresadas en el texto del dictamen".
"En el caso de los programas de Subsidio al Consumo de
Tortilla y de Abasto Social de Leche, aparecen reducciones en las metas como resultado de
las medidas para depurar el padrón de beneficiarios. Para continuar el fortalecimiento de
dichos programas se recomienda culminar la revisión exhaustiva de los padrones de
beneficiarios respectivos".
FIDELIST. Depuración del Padrón de Beneficiarios del
Programa de Subsidio al Consumo de Tortilla.
Como resultado de la revisión efectuada al FIDELIST sobre
la Depuración del Padrón de Beneficiarios del Programa de Subsidio al Consumo de
Tortilla se determinó que la depuración del padrón de beneficiarios del Programa de
Subsidio al Consumo de Tortilla, se realizó atendiendo a la estrategia planteada por el
Comité Técnico de Fideicomiso en diciembre de 1995, en el sentido de dar de baja a
aquellos beneficiarios que no hubieran hecho uso del subsidio durante tres meses
consecutivos; no obstante se observó que el Manual de Normas y Procedimientos del
Programa de Subsidio al Consumo de Tortilla vigente, no preveía el no uso de la tarjeta
como causa de cancelación del registro; y el padrón de beneficiarios se encontraba
integrado de origen, por padrones heterogéneos definidos bajo distintos perfiles de
beneficiarios.
"Pagos que efectuaron las dependencias por bienes y
servicios recibidos en 1995 con cargo al presupuesto de ese año y los registros del
presupuesto ejercido devengado al 31 de diciembre de 1996".
De los montos presentados en la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 1996 de ADEFAS pagados (3,531.4 millones de pesos) y devengado no
pagados (5,888.8 millones de pesos). El primero de ellos se integró por los Adeudos de
Meses Anteriores (ADEMAS) de la TESOFE (2,894,584.5 miles de pesos), los ADEFAS pagados en
1996 por 18 dependencias (193,416.7 miles de pesos) y la Red Bancaria (443,454.9 miles de
pesos). Y el segundo por los Adeudos de Meses Anteriores ADEMAS pendientes de pago de la
TESOFE (5,391,078.3 miles de pesos), el gasto devengado no pagado en 19 dependencias
(294,033.5 miles de pesos) y la Red Bancaria (203,656.4 miles de pesos).
Para la revisión de los ADEMAS Y ADEFAS pagados en 1996,
se seleccionó a la TESOFE y a ocho de las 18 dependencias que en conjunto cubrieron el
99.2% del total. De la TESOFE se revisó 52.7% de los pagos por el concepto de referencia
y de las dependencias, una muestra equivalente al 32.4%. El monto total revisado (TESOFE
más ocho dependencias) ascendió a 1,579,727.1 miles de pesos que representó el 51.2%
del universo.
En el caso de los ADEMAS pendientes de pago y el gasto
devengado no pagado en 1996, se seleccionó a la TESOFE y a siete de las 19 dependencias
que en conjunto registraron el 98.7% del total. De la TESOFE se reviso el 54.4% del
concepto auditado y de las dependencias de muestra del 46.4%. El monto total revisado
(TESOFE más las siete dependencias) ascendió a un total de 3,033,227.9 miles de pesos
que representó el 53.4% del universo.
Las acciones específicas de fiscalización se orientaron a
verificar que la autorización y el pago de los ADEMAS de la TESOFE y del pasivo
circulante de las dependencias de los ejercicios 1995 y 1996, se ajustaran a la
normatividad contable y presupuestal emitida por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP); y constatar que las dependencias cumplieran con lo establecido en la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento en lo
correspondiente al pasivo circulante.
Para tal fin, se efectuaron visitas de campo para la
revisión de la información y en especial para el caso de las dependencias se realizaron
compulsas con los proveedores de bienes y servicios, cuyos resultados se presentan en los
volúmenes anexos.
IV. PRINCIPALES ASPECTOS DE LAS
REVISIONES DEL FOBAPROA
En las últimas décadas un rasgo común al crecimiento
económico de un gran número de países, sin importar su grado de desarrollo, ha sido la
presencia de graves problemas en sus sistemas financieros, que se explican por la
conjunción de distintos factores internos y externos, que han llegado a producir impactos
adversos sobre sus aparatos productivos.
A nivel internacional, las crisis de las instituciones de
banca y crédito han hecho evidente la baja capacidad de los sistemas bancarios para
adaptarse al acelerado crecimiento del volumen de las transacciones financieras asociadas
a la globalización de los mercados de capital, así como a la creciente complejidad de
los instrumentos operados. Adicionalmente, en las crisis bancarias de las llamadas
"economías emergentes" se han presentado desequilibrios comerciales con el
exterior y en la cuenta corriente de su balanza de pagos, lo cual ha presionado al mercado
internacional de capitales.
Con el propósito de ampliar su base crediticia interna y
favorecer el ingreso de flujos de capital del exterior en inversiones de cartera, este
grupo de países ha instrumentado programas de estabilización para corregir
desequilibrios fiscales y de balanza de pagos, asociados a procesos de desregulación
financiera que si bien, en lo general, han logrado frenar las presiones inflacionarias y
permitido ampliar los recursos crediticios del sector productivo, han propiciado
situaciones de insolvencia de los deudores de la banca.
La globalización financiera ha favorecido el contagio, la
inestabilidad en los mercados financieros de distintos países, lo que ocasiona que el
surgimiento de variaciones bruscas en un país motive el retiro de los inversionistas e
induzca incertidumbre económica y financiera. Ejemplos recientes de este contagio son los
denominados efectos "Tequila" en 1995, "Dragón" en 1997 y
"Vodka" en 1998.
Los programas de estabilización tienden a dar certidumbre
a las expectativas de los agentes económicos, ya que reducen la inflación y propician
una expansión de la actividad productiva; ya que estos programas generan tasas de
interés internas con un diferencial sobre las del exterior, lo cual incentiva los flujos
de capital y endeudamiento externo de los bancos, que permite financiar el déficit de la
cuenta corriente.
Sin embargo, cuando las expectativas se revierten por la
volatilidad y extrema sensibilidad de los mercados de dinero, escasean los flujos
internacionales de capital y se dificulta el financiamiento; a los agentes productivos de
un país quienes comienzan a enfrentar problemas para el pago de sus obligaciones con el
sistema financiero y se generan presiones sobre el tipo de cambio y, en determinadas
situaciones, aumentan en forma sustancial las tasas de interés internas. Ello refuerza la
insolvencia de los deudores de la banca y el aumento de la cartera vencida, al
incrementarse los activos de alto riesgo de los bancos que registrarán fuertes pérdidas
y dificultarán el refinanciamiento de pasivos.
En paralelo, el dinamismo acelerado de los procesos de
desregulación del sector financiero de los últimos años, principalmente en las
economías emergentes, no se acompañó de mecanismos eficaces de supervisión sobre los
sistemas bancarios lo que dio lugar a inadecuados controles de riesgo. Ello favoreció la
concentración de las carteras crediticias y en ocasiones propició operaciones
irregulares e incluso fraudulentas, asociadas a retrasos en la adaptación de los bancos y
sus operadores a los nuevos esquemas de desregulación.
Cuando se presentan problemas de liquidez en algunos de los
bancos y consecuentemente se reduce el índice de capitalización (seguros de depósito)
no pueden enfrentar con su patrimonio los programas de saneamiento financiero y de
garantía a los ahorradores, lo cual hace obligada la intervención gubernamental para
evitar la propagación generalizada al sector financiero del país (crisis bancaria).
Ante ese tipo de problemas, las autoridades financieras
instrumentan dos tipos de acciones: la concesión de créditos para que los bancos
enfrenten sus obligaciones con sus acreedores y la aplicación de medidas tendentes a
relajar temporalmente la regulación de los bancos, principalmente en los requerimientos
de capitalización, y las obligaciones fiscales y contables, la alternativa de dejar
quebrar los bancos puede poner en riesgo la operación del sistema de pagos en su conjunto
y, por ende, derivar en una crisis del aparato productivo.
Por tanto, la insolvencia de algunos bancos motiva a que
las autoridades busquen evitar un colapso económico, mediante acciones tendentes a sanear
el sistema bancario.
Bajo circunstancias similares en México, el Gobierno
Federal intervino a partir de 1995 para enfrentar los agudos problemas de cartera vencida
y los bajos índices de capitalización de algunos bancos del sistema financiero, a fin de
evitar que la quiebra de estas instituciones se propagara al sistema bancario en su
conjunto.
El instrumento utilizado para tales fines fue el denominado
Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) el cual, de conformidad con el
artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, tiene como finalidad "... la
realización de operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que
pudieren presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el
cumplimiento de obligaciones a cargo de dichas instituciones, objeto de protección
expresa del Fondo".
Los problemas que el FOBAPROA ha tenido que enfrentar han
sido muy parecidos a los de las instituciones de seguro de depósitos de otros países, ya
que, por un lado, la intervención y rescate de la banca nacional se efectuó absorbiendo
carteras de alto riesgo asociadas a tardías y en ocasiones, deficientes calificaciones de
las operaciones crediticias apoyadas; y, por otro, el dinamismo de la crisis bancaria y la
discrecionalidad en la adopción de medidas ante el rescate bancario superando el escaso
margen patrimonial del FOBAPROA, e hicieron que se manifestaran las debilidades y
limitaciones de la supervisión y control de los bancos.
Derivado de la crisis económica y financiera del país a
finales de 1994 y de sus agudos efectos sobre el comportamiento de 1995, el sistema
bancario enfrentó un severo problema por la falta de capacidad de pagos de sus deudores
ante las elevadas tasas de interés aunado a la frágil situación de la banca múltiple y
al rezago en la supervisión y control financiero, lo que obligó al Gobierno Federal a
enfrentar con programas de intervención, saneamiento y capitalización la delicada
situación de las instituciones bancarias. El mecanismo financiero de protección del
ahorro (FOBAPROA) se vio ampliamente rebasado para enfrentar un rescate bancario masivo;
esta situación alcanzó niveles extremos en 1996.
Esa compleja problemática financiera del país trajo
aparejado un debate nacional sobre los esquemas de saneamiento, de rescate y de
intervención gubernamental que se reflejó en consideraciones y cuestionamientos de
diversos sectores del país y de las fracciones parlamentarias representadas en el
Congreso de la Unión.
Adicionalmente, el planteamiento de diversas iniciativas
del Ejecutivo Federal sobre el denominado "paquete financiero" profundizaron el
debate camaral sobre la utilización del mecanismo FOBAPROA, la actuación de la CNBV y,
en general, de las autoridades financieras gubernamentales, por lo que la Plenaria de la
H. Cámara de Diputados instruyó expresamente a la Contaduría Mayor de Hacienda en el
artículo 9o., el Decreto de Revisión sobre la Cuenta Pública de 1996 a que efectuara
auditorías sobre los programas de saneamiento financiero y en el mismo sentido, la
Comisión de Vigilancia solicitó y, posteriormente aprobó un esquema de revisiones al
FOBAPROA como parte de las auditorías y revisiones sobre el ejercicio de 1996 que debía
practicar este órgano de fiscalización.
591, 592, 593
En atención a esas instrucciones expresas, la Contaduría
Mayor de Hacienda llevó a cabo los estudios, revisiones y auditorías sobre el FOBAPROA
contenidas en el esquema que autorizó la Comisión de Vigilancia de la Cámara de
Diputados. Por su naturaleza y características, entre éstas sobresalen primordialmente
la auditoría de legalidad al marco jurídico del FOBAPROA, la revisión especial sobre la
deuda avalada en 1996, la revisión sobre los aspectos de legalidad en los tramos de
control y supervisión y el origen y aplicación de los recursos del FOBAPROA en ese
ejercicio, con particular énfasis en los subsidios otorgados: lo anterior, sin menoscabo
de las restantes revisiones practicadas. Estas revisiones se practicaron en las diversas
unidades administrativas de la SHCP y por conducto de esta dependencia, en el propio
FOBAPROA, la CNBV y algunas áreas del BANXICO.
Como antecedente de los resultados de las revisiones
efectuadas que se presentan en los adoptados de este capítulo del Informe de Resultados,
por petición expresa de la Comisión de Vigilancia se rindió un documento de avance
preliminar en abril de 1998. Los informes detallados de estas revisiones están contenidos
en el volumen anexo X y aquí se presentan sólo los principales resultados. En los
estudios, revisiones auditorías sobre esta materia desempeñaron un papel fundamental las
Direcciones Generales Jurídica y de Análisis e Investigación Económica de la
Contaduría Mayor de Hacienda y de manera accesoria la Dirección General de Auditoría de
Ingresos del Sector Central, las cuales fueron coordinadas por el Comité de Supervisión
de Calidad, presidido por el titular de la Institución.
IV.1. AUDITORIA DE LEGALIDAD AL
MARCO JURIDICO DEL FOBAPROA
Del estudio y los análisis pormenorizados de los
ordenamientos legales, así como de aquellos de carácter administrativo que regulan la
operación y funcionamiento del FOBAPROA, se concluye lo siguiente:
El mecanismo financiero denominado FOBAPROA es un
fideicomiso derivado de un mandato de ley y constituido mediante un contrato. Si bien, la
fracción I del artículo 122 de la LIC establece la constitución de dicho fideicomiso
por el Gobierno Federal, señala que no tendrá el carácter de entidad de la
Administración Pública Federal y, por tanto, no estará sujeto a las disposiciones
legales aplicables a dichas entidades. A esta dualidad jurídica se agrega que también
por disposición de ley el patrimonio del fondo no contempló aportaciones
gubernamentales, por lo que, en consecuencia otorga un marco jurídico singular al
FOBAPROA, que en opinión de la Contaduría Mayor de Hacienda se podría considerar como
un Fideicomiso Público, lo anterior se desprende, principalmente, por su finalidad;
haberse creado por disposición de ley; el Gobierno Federal es el fideicomitente; las
autoridades gubernamentales, financieras y monetarias (SHCP, CNBV y BANXICO) integran su
Comité de Técnico e intervienen en su constitución, manejo, control, supervisión y
administración.
Con base en su peculiar marco legal, el FOBAPROA no
estaría sujeto a leyes como la Orgánica de la Administración Pública Federal, Federal
de las Entidades Paraestatales, de Adquisiciones y Obras Públicas y de Ingresos.
En lo que corresponde a la Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Público Federal; de esta Ley y del Decreto del Presupuesto de Egresos,
erogaciones del FOBAPROA, sólo estaría sujeto a lo establecido para subsidios o
transferencias cuando le fuesen otorgados por el Gobierno Federal. En lo concerniente a la
Ley General de Deuda Pública y dado que los financiamientos obtenidos por el FOBAPROA o
los pagarés que emitió cuentan con el aval o garantía del Gobierno Federal, estas
obligaciones se constituyen en deuda pública contingente y, por tanto, están sujetas a
la normatividad que regula tales garantías del Gobierno Federal.
Conforme al marco jurídico aplicable, los miembros del
Comité Técnico y del Subcomité Operativo del FOBAPROA en su actuación y desempeño
están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Asimismo, los funcionarios del FOBAPROA estarían sujetos también a dicha ley en los
actos que haya involucrados transferencias o subsidios gubernamentales.
También se considera que su operación deviene de un
interés público y su funcionamiento conlleva, eventualmente, un impacto fiscal en razón
de que los financiamientos obtenidos para la operación del Fondo y los pagarés emitidos
se encuentran garantizados o avalados por el Gobierno Federal, lo que implicaría una
carga para el Presupuesto de Egresos de la Federación; además, recibe subsidios
gubernamentales para hacer frente parcialmente al servicio de la deuda de los
financiamientos obtenidos. Asimismo, al formar parte de la deuda pública contingente, por
los avales otorgados por el Gobierno Federal, puede incidir eventualmente, en el
Presupuesto Federal para la atención del servicio de la deuda pública (ver revisiones
sobre la Deuda Avalada del Gobierno Federal y la de Origen y Aplicación de Recursos).
Los términos y condiciones previstos en el contrato y
convenios modificatorios, se ajustan en sus términos, al artículo 122 de la LIC; sin
embargo, se considera que dicho artículo contiene cierto grado de ambigüedad e
imprecisión, al no haberse definido expresamente la naturaleza jurídica del fideicomiso,
incluso algunas de ellas encontradas en cuanto se refiere a sus características y marco
legal aplicable.
Aun cuando son establecidas las bases generales para el
funcionamiento del FOBAPROA, se observa que su operación conlleva un alto grado de
discrecionalidad del Comité Técnico del Fondo ya que conforme a la propia ley, a éste
le corresponde fijar el importe de las obligaciones objeto de protección expresa y
determinar los términos y condiciones de los apoyos que se otorguen con cargo al mismo,
habiéndose observado que el referido Comité no expidió reglas de operación y
funcionamiento para tales efectos.
El último párrafo de la fracción IV del artículo 122 de
la LIC, señala expresamente la obligación del fiduciario (BANXICO) de publicar en el DOF
anualmente, en el mes de diciembre el importe máximo de las obligaciones que será objeto
de protección expresa del Fondo durante el año inmediato siguiente. El 26 de diciembre
de 1995, el BANXICO publicó bajo el título de "Pasivos Bancarios objeto de
protección expresa del Fondo Bancario de Protección al Ahorro", en el cual, si bien
no cuantificó el importe máximo de las obligaciones objeto de protección del fondo para
1996, indicó que el Comité Técnico del Fondo acordó procurar el cumplimiento de la
totalidad de las obligaciones a cargo de las instituciones que participen en el FOBAPROA,
siempre y cuando deriven de su operación propia y excepto aquellos pasivos provenientes
de obligaciones subordinadas, los que sean resultado de operaciones ilícitas, irregulares
o de mala fe, así como los derivados de créditos que se otorguen entre instituciones
bancarias participantes en sistemas de transferencias de fondos admitidos por el BANXICO.
Al respecto, conviene señalar la discrecionalidad del Comité Técnico, para fijar el
monto máximo de las obligaciones objeto de protección, al no estar establecidos en
ninguna disposición los lineamientos o parámetros para fijarlo.
En relación con los "pagarés" suscritos por el
FOBAPROA para la compra de flujos de cartera con diversas instituciones bancarias
derivadas de contratos o convenios celebrados el 30 de abril de 1996, entre el FOBAPROA y
Banco Internacional, S.A.; Banca Promex, S.A.; Banco del Atlántico, S.A.; Banco Mercantil
del Norte, S.A.; Bancrecer, S.A.; Banco Bilbao Vizcaya, S.A.; Bancomer, .S.A.; Confía,
S.A. y Banoro, S.A., respectivamente y, el convenio del 15 de diciembre de 1995 celebrado
con el Banco Nacional de México, S.A., se observó que los mismos cumplen con los
requisitos formales previstos en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, tal
como se indica a continuación:
a) En los documentos revisados se asentó que se trataba de
un "pagaré" emitido por el BANXICO en su carácter de fiduciario del FOBAPROA y
se obligaba a cubrir a la orden de una institución bancaria una determinada cantidad de
dinero en una fecha determinada. Asimismo, en los pagarés se precisó el lugar y la fecha
de suscripción y el nombre y firma del suscriptor.
b) En términos del artículo 174 de la LGTOC en dichos
pagarés se estableció el pago de intereses y la fórmula para determinarlos, que se
trataba de pagarés no negociables y que se encontraban expresamente avalados por el
Gobierno Federal.
c) Los pagarés fueron suscritos por parte del BANXICO, en
su carácter de fiduciario en el FOBAPROA a través de dos delegados fiduciarios, y por
parte del Gobierno Federal, a través de representantes acreditados de la SHCP, como aval.
d) Se constató que los delegados fiduciarios generales
acreditaron su personalidad como tales.
e) Se constató que el Secretario de Hacienda y Crédito
Público, en términos de lo dispuesto por los artículos 6o. fracción XIX, 7o. fracción
X y 20 fracción X del Reglamento Interior de la SHCP, nombró como sus representantes
para la suscripción de los pagarés al Subsecretario de Hacienda y Crédito Público y al
Director General de Crédito Público; asimismo, participó y suscribió dichos documentos
el Tesorero de la Federación en los términos de la Ley del Servicio de la Tesorería.
De acuerdo con lo dispuesto por la cláusula quinta, inciso
a) del convenio modificatorio del FOBAPROA, celebrado el 18 de octubre de 1990, y que
estuvo vigente hasta el 2 de mayo de 1996, el Comité Técnico tenía la facultad de
expedir las reglas de operación que, para tal efecto, le debió presentar el fiduciario.
Al respecto se observó que las reglas de operación del FOBAPROA no fueron emitidas. Con
la expedición del Convenio del FOBAPROA del 3 de mayo de 1996, la obligación referida
quedó excluida de este nuevo instrumento y a la fecha el FOBAPROA carece de políticas o
lineamientos de operación y de las citadas reglas.
De lo anterior, se desprende que tanto la LIC como el
contrato del FOBAPROA contienen disposiciones muy genéricas por cuanto hace aspectos de
operación del Fondo. La carencia de políticas o lineamientos de operación y de reglas
de operación da lugar al manejo discrecional del Comité Técnico y a la falta de un
marco referencial para evaluar, supervisar y controlar las operaciones de dicho mecanismo
financiero.
IV.2. DEUDA AVALADA DEL GOBIERNO
FEDERAL
De conformidad al artículo 73, fracción VIII, de la
Constitución Política, el H. Congreso de la Unión tiene entre otras facultades el
aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de
Ingresos de la Federación (LIF), que en su caso requiera el Gobierno Federal y las
entidades de su sector público, sin hacer distinciones sobre el tipo de endeudamiento a
que se refiere.
Por su parte, la Ley General de Deuda Pública (LGDP) en su
artículo 1o. establece que la deuda pública se constituye por operaciones de pasivos
directos y contingentes, y en su artículo 9o. sólo alude al endeudamiento directo neto
que requieren las dependencias y entidades del sector público presupuestario, para
efectos de su autorización en la LIF, y a la obligación del Ejecutivo Federal de
informar al respecto al H. Congreso de la Unión. Como se observa, la LGDP exime al
Ejecutivo Federal de informar o solicitar autorización al Congreso sobre la deuda
pública contingente.
Asimismo, la LGDP no precisa los conceptos asociados con la
deuda pública contingente (aval, garantía y obligado solidario), lo cual constituye una
omisión jurídica que obliga a que las operaciones crediticias garantizadas por el
Gobierno Federal, deban regirse supletoriamente por ordenamientos mercantiles. Por tanto,
se recomendó proceder a realizar los estudios y propuestas correspondientes para regular
la actuación del Gobierno Federal en esta materia.
Por lo que se refiere a los requisitos que la LGDP en su
artículo 4o., fracción V, impone al Gobierno Federal para el otorgamiento de su
garantía o aval, se concluye que estas disposiciones genéricas, se prestan a
interpretaciones con cierto grado de subjetividad y conllevan a la discrecionalidad en el
otorgamiento de avales en materia de deuda pública, pues se carece de una reglamentación
secundaria y específica para tal efecto. Adicionalmente, la complejidad y densidad que
caracteriza a la problemática financiera del país, propicia que el marco referencial
para avalar obligaciones implique una situación de ambigüedad normativa que impide
juzgar categóricamente el cumplimiento de los mismos. Por tanto, se recomendó que las
autoridades superiores de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) realicen
las gestiones necesarias para promover la reglamentación respectiva en cuanto a los
avales de la deuda pública y que en lo particular procedan a establecer las reglas
específicas en esta materia.
594, 595, 596
En relación a la solicitud específica de la Cámara de
Diputados a través de la Comisión de Vigilancia, se informa que el saldo de la deuda
contingente del Gobierno Federal registró en 1996 un incremento significativo en su
monto, fundamentalmente por efecto de los avales que el Gobierno Federal otorgó para
apoyar el saneamiento del sistema financiero nacional. Como resultado de ello, la deuda
garantizada representó en el año un tercio del saldo de la deuda presupuestal, derivado
de la situación de la deuda avalada, este órgano de fiscalización considera necesario
que el Ejecutivo Federal deba solicitar al H. Congreso de la Unión su aprobación para el
otorgamiento de dichos avales dado el impacto futuro que éstos puedan llegar a tener en
las finanzas públicas y que informe periódicamente del estado que guarda la deuda
contingente.
Por otra parte, para los pasivos contingentes en principio,
su servicio y amortización corre a cargo del acreditado principal; sin embargo,
constituyen obligaciones financieras potenciales para el Gobierno Federal que pueden
hacerse efectivas parcial o totalmente y, por lo tanto, requerir recursos fiscales para el
pago del principal y los intereses.
Respecto al FOBAPROA, es necesario que la SHCP defina si ha
de ejercer la acción cambiaria contra el patrimonio del Fondo.
Dado el volumen de recursos que implican los avales
otorgados al FOBAPROA y que dicho Fondo se encuentre imposibilitado para cubrir sus
obligaciones y el Gobierno Federal tenga que efectuar los pagos, dicha acción
necesariamente tendrá que realizarse bajo un esquema de ingeniería financiera de largo
plazo, que permita asegurar, tanto el cumplimiento de las funciones preventivas del Fondo,
como la recuperación de los pagos que por sí realice el Gobierno Federal para cumplir
con sus obligaciones como aval.
Es preciso destacar que la alternativa contemplada por la
SHCP de que el Gobierno Federal, como obligado solidario de las obligaciones a cargo del
FOBAPROA, ejerza la acción cambiaria exige que los recursos para realizar estos pagos no
se otorguen por la vía de subsidios, como aconteció en 1996.
Respecto al otorgamiento del aval federal al Fideicomiso
Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito (FIDELIQ) para apoyar
el saneamiento financiero de las instituciones de la banca de desarrollo, éste se
enmarcó en las normas que rigen en la materia, ya que sus pasivos están avalados por
ministerio de ley; es decir, las respectivas leyes orgánicas determinan expresamente que
el Gobierno Federal responda por todas sus operaciones pasivas y activas.
En cuanto al registro estadístico de la deuda avalada y
sus movimientos en 1996, si bien éste no está oficializado por la Unidad de Contabilidad
Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública y, por tanto, no está normado en el
Manual de Contabilidad Gubernamental del Subsistema de Deuda Pública vigente; dicho
registro se apoya en lo general en ese Manual para registrar los movimientos y en esa
medida cumple con la confiabilidad necesaria para determinar el estado que guarda la deuda
contingente.
No obstante, dada la magnitud de dicha deuda y de los
movimientos registrados en 1996, se hace necesario que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público determine la normatividad contable para el registro de las operaciones
de deuda avalada y que éstas sean incorporadas al Manual de Contabilidad referido, y que
se establezca un apartado específico para las obligaciones contingentes en el Manual de
Organización o Procedimientos correspondientes.
IV.3. ASPECTOS DE LEGALIDAD
DE LOS MECANISMOS DE CONTROL
Y SUPERVISION
Para efectos de esta revisión, constituyen mecanismos de
control y supervisión, todas aquellas instancias de la Administración Pública Federal
que por virtud de su marco jurídico poseen facultades para supervisar las operaciones del
Fondo Bancario de Protección al Ahorro.
El FOBAPROA informó que las Direcciones de Contraloría y
de Administración del BANXICO fueron las encargadas de llevar el registro y control de
los recursos ministrados al FOBAPROA en 1996; adicionalmente se reporta que, durante dicho
ejercicio fiscal no se realizaron auditorías a las operaciones del Fondo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público suscribió
los convenios con los que se regulan las actividades del Fondo Bancario de Protección al
Ahorro, en su carácter de fideicomitente del Gobierno Federal, ejerciendo para ello las
facultades que le confiere su marco jurídico; al no existir una disposición expresa en
la normatividad vigente para la SHCP sobre la coordinación y supervisión de los
fideicomisos gubernamentales, no se acreditaron las acciones de coordinación y vigilancia
del FOBAPROA en lo que corresponde al ejercicio de 1996.
De los análisis efectuados por la CMH se considera que el
FOBAPROA forma parte del sistema financiero del país y que de acuerdo con el objetivo de
la propia CNBV debería supervisarlo y regularlo. Por su parte, esa Comisión consideró
en su interpretación que ni su ley ni la LIC le otorgaban facultades expresas para tal
efecto; como se observa se presenta una situación de vacío jurídico y de ambigüedad
normativa para la supervisión al FOBAPROA dada su naturaleza jurídica especial; además
se observó que hay una omisión del marco jurídico- administrativo para normar la
supervisión a los fideicomisos gubernamentales.
Con base en lo anterior y deducido del análisis de la
información proporcionada por la CNBV se desprende que durante 1996 dicha Comisión no
efectuó supervisión respecto al FOBAPROA.
En este sentido, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, en su carácter de máxima autoridad financiera y en su calidad de
fideicomitente único del Gobierno Federal, deberá promover las modificaciones jurídicas
en esta materia y la incorporación de normas específicas para la supervisión y control
de los fideicomisos gubernamentales.
Dada la carencia de las reglas de operación del FOBAPROA
para 1996, no se contó con un marco referencial para el seguimiento de las acciones, el
control y supervisión de las mismas, por lo que los tramos de control fueron
discrecionales para el Comité Técnico.
IV.4. PROCESO DE SANEAMIENTO
FINANCIERO EN 1996
De la revisión efectuada se observó que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la máxima autoridad de decisión en materia
financiera y bancaria y define en última instancia las medidas a adoptar relativas a la
vigilancia de los bancos, ya que le compete formular las políticas generales para la
supervisión y regulación de las instituciones bancarias y participa en el FOBAPROA
debido a lo establecido en el artículo 122 de la LIC y por sus atribuciones en materia
financiera como fideicomitente único del Gobierno Federal.
Por su parte, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
(CNBV) es la encargada de dar cumplimiento a las funciones de vigilancia para cuidar que
las instituciones bancarias cumplan con las disposiciones de esa Ley y con las
observaciones e indicaciones de la CNBV. De acuerdo con lo anterior, es la CNBV la
responsable de supervisar los índices de capitalización de la banca múltiple y de
efectuar la calificación de la cartera de créditos de los bancos con base en el nivel de
riesgo real al que están colocados los recursos.
En cuanto al FOBAPROA, su objetivo institucional está
definido en el artículo 122, fracción I, de la LIC y comprende dos elementos de los que
se deriva la naturaleza jurídica especial o singular para la operación del fideicomiso.
El máximo órgano de decisión del FOBAPROA es el Comité
Técnico, órgano colegiado integrado por nueve miembros propietarios y sus respectivos
suplentes: 4 por la SHCP (presidiéndolo el Titular de la dependencia); 3 por el Banco de
México y 2 por la CNBV; además, el Director General del Fondo participa en las
deliberaciones del Comité, con derecho a voz pero sin voto.
Las facultades que le confiere la Ley al FOBAPROA, junto
con la posibilidad de contratar financiamientos en forma ilimitada y establecer los
importes máximos de protección, le permitieron ser el mecanismo de los programas de
saneamiento y capitalización de los bancos, ante el riesgo de una crisis sistémica de la
banca múltiple nacional. Ello no contradice la circunstancia que de origen el Fondo se
concibió para apoyar la operación de bancos con problemas financieros, pero no de manera
masiva.
El primer programa instrumentado en 1995 fue el de apoyo a
la Liquidez en Dólares, que tuvo como propósito apoyar a los bancos mexicanos para que
hicieran frente a sus vencimientos de deuda en moneda extranjera en los primeros meses de
ese año a efecto de disminuir las presiones sobre el mercado cambiario. El programa
concluyó en septiembre de 1995 y en él participaron 16 instituciones.
El Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE) se
estableció el 31 de marzo de 1995 debido al deterioro del nivel de capitalización de la
banca múltiple, mediante el otorgamiento de créditos mientras las instituciones
bancarias obtenían recursos de otras fuentes. De los cinco bancos que se incorporaron a
este programa en 1995, al finalizar 1996 sólo Banco del Centro, S.A. se mantenía
adherido al PROCAPTE con un adeudo de 775.4 millones de pesos.
Por su parte, el Programa de Capitalización y Compra de
Cartera inició en junio de 1995 y se mantuvo vigente a lo largo de 1996; su propósito
fue impulsar la capitalización de la banca múltiple mediante incentivos a los
accionistas de los bancos para que inyectaran recursos frescos a las instituciones, para
lo cual el FOBAPROA adquirió los derechos sobre los flujos provenientes de la cartera
crediticia neta seleccionada y valuada por el banco debidamente calificada y provisionada,
por un valor que, en términos generales, correspondió a dos veces el monto del capital
fresco que aportarían los accionistas. Como contrapartida los bancos recibieron un
pagaré con un plazo de vencimiento de 10 años emitido por el Fondo, en el cual el
Gobierno Federal fungió como obligado solidario. Los bancos son copartícipes en los
riesgos de incumplimiento de pago en un porcentaje del 20.0% al 30.0% de los montos que se
adeuden en la fecha de vencimiento de los pagarés.
En el programa se estableció un plazo para la revisión de
la calificación en la cartera crediticia seleccionada por el banco, que sería llevada a
cabo por auditores externos y cuyos resultados validaría la CNBV. Al cierre de 1996 estos
procesos de revisión no se habían concluido.
Hasta 1996, 13 bancos se habían incorporado al Programa de
Capitalización y Compra de Cartera y el saldo de la cartera adquirida ascendía a
128,371.0 millones de pesos.
Por otro lado, a diciembre de 1996 la CNBV había
intervenido ocho instituciones bancarias y dos tenían administradores designados por la
autoridad, y a cinco de ellas el FOBAPROA les otorgó apoyos a fin de fortalecer su
posición financiera y sustentar las medidas adoptadas por la CNBV para regularizar su
operación. Al 31 de diciembre de 1996, el monto de recursos canalizados por el FOBAPROA a
estos bancos fue de 61,209.8 millones de pesos, los cuales fueron amortizados parcialmente
con el subsidio por 20,000.0 millones de pesos que le otorgó el Gobierno Federal al
FOBAPROA en 1996.
Adicionalmente, existen instituciones bancarias que cumplen
con programas especiales de saneamiento y capitalización, cuyo fin es permitir su fusión
con otra institución o la adquisición del banco por parte de otros inversionistas. Para
apoyar dichos procesos el FOBAPROA canalizó 32,941.4 millones de pesos a esas
instituciones en 1996.
IV.5. ORIGEN Y APLICACION DE
LOS RECURSOS
En 1996 el FOBAPROA dispuso de recursos por 133,832.1
millones de pesos que provinieron, principalmente de financiamientos avalados por el
Gobierno Federal (82.0%), destacando los de la banca comercial y los de Nacional
Financiera, S.N.C. (NAFIN). Los subsidios del Gobierno Federal participaron con el 16.3%
del total y las aportaciones de la banca múltiple sólo con el 1.7%. De los
financiamientos de la banca múltiple (109,730.2 millones de pesos), el programa normal de
capitalización y compra de cartera representó el 75.6% del total y la diferencia
(24.4%), provino de Banca Serfín, S.A., Banco Inverlat, S.A. y Banpaís, S.A., que se
utilizó en los programas especiales de capitalización de las mismas instituciones.
Del total de recursos de que dispuso y aplicó el FOBAPROA
en 1996 el 25.7%, fue en flujo de efectivo y la diferencia (74.3%) correspondió a
movimientos financieros de carácter virtual.
597, 598, 599
El monto de los financiamientos otorgados por los bancos al
FOBAPROA para la adquisición de flujos (154,991.7 millones de pesos) fue superior al que
corresponde a la Adquisición de Flujos de Cartera (128,371.0 millones), debido a que el
valor de los créditos originadores se reduce conforme el valor de los activos que los
respaldan se deteriora o deprecia con el tiempo. En cambio, el pagaré que emitió el
FOBAPROA como contrapartida por los derechos adquiridos incrementa su valor de acuerdo con
la tasa de interés pactada.
Por su parte, el saldo de los financiamientos otorgados por
el Banco de México (BANXICO) al FOBAPROA ascendió al cierre de 1996 a 29,495.0 millones
de pesos, y estaba conformado por tres líneas de crédito: una denominada en UDI, con la
cual se brindó apoyo en recursos líquidos a instituciones bancarias; la segunda,
destinada exclusivamente a la adquisición de obligaciones subordinadas del Grupo
Financiero Inverlat, S.A. de C.V. y la tercera, vinculada con el remanente de recursos del
PROCAPTE.
Cabe mencionar que las amortizaciones parciales de crédito
en UDI se realizaron con los recursos canalizados por el Gobierno Federal en diciembre de
1996 (20,000.0 millones de pesos) y los ingresos (764.0 millones) generados por la venta
de la participación accionaria del FOBAPROA en la Aseguradora Mexicana, S.A.
Respecto a la línea de crédito vigente en moneda
nacional, ésta se utilizó en su totalidad para la adquisición de obligaciones
subordinadas del Grupo Financiero Inverlat, S.A. de C.V.; en cuanto a la línea de
crédito del PROCAPTE, en el año se liquidaron 3,006.3 millones de pesos por parte de
Banca Confía, S.A. y Banco Inverlat S.A., y al cierre de 1996 su saldo fue de 775.4
millones de pesos debido a la permanencia de Banco del Centro, S.A. en el programa; y en
lo que se refiere a las disposiciones efectuadas en 1996 del crédito de NAFIN (por
8,864.4 millones de pesos), el Fondo la utilizó para pagar su participación accionaria
en el capital Social de Valuación y Venta de Activos, S.A. de C.V., para el pago de
intereses de la línea de crédito con el BANXICO, y como parte de los recursos líquidos
del fondo fungible del FOBAPROA.
Los recursos del Gobierno Federal representaron el 16.3%
del total a disposición del Fondo, y provinieron en más del 90.0% del
1 La diferencia correspondió a los movimientos netos de
los recursos depositados en la cuenta a nombre del Gobierno Federal en el FOBAPROA para
financiar el ADEI.
subsidio que otorgó el Ejecutivo para que se cancelaran
pasivos con el Banco de México. 1
Por ello, con el banco central se registró un
desendeudamiento neto inferior al monto del subsidio, ya que el FOBAPROA realizó nuevas
disposiciones con cargo a las líneas de crédito de Banco de México para adquirir
obligaciones subordinadas del Banco Inverlat, S.A. Además, el Gobierno Federal, por
conducto de la SHCP, autorizó una inversión en el FOBAPROA por 6,200.0 millones de pesos
(que generaron 639.4 millones de intereses capitalizados en el periodo), que originalmente
habían sido etiquetados para el Acuerdo de Apoyo Inmediato a Deudores de la Banca (ADE),
lo que no implicó utilizar subsidios adicionales en 1996. Los recursos mencionados se
emplearon para apoyar el saneamiento financiero del Banco Inverlat, S.A.
Por otro lado, de la revisión de los registros
presupuestales y contables del subsidio otorgado en 1996 por el Gobierno Federal al
FOBAPROA por 20,000.0 millones de pesos, se concluyó que si bien en términos generales
se realizaron con apego a las normas contables aplicables a la contabilidad gubernamental,
el requerimiento inicial del FOBAPROA fue en el sentido de pedir apoyo del Ejecutivo
Federal en su calidad de obligado solidario para amortizar pasivos y reducir su costo
financiero, en tanto que la SHCP autorizó los recursos federales vía subsidio, por lo
cual estos recursos ya son parte del costo fiscal de los programas de saneamiento.
IV.6. "COSTO FISCAL" DE LOS
PROGRAMAS DE RESCATE FINANCIERO
En términos generales, el costo fiscal se refiere a los
recursos monetarios que el Gobierno Federal eroga en la producción de un bien o en la
prestación de un servicio. Dado que la única vía mediante la cual el Gobierno puede
ejercer su gasto es el Presupuesto de Egresos de la Federación, los costos en que incurra
para la realización de sus actividades deberán pagarse por disposición de ley con
recursos presupuestales; por tanto, cualquier costo fiscal necesariamente tiene una
expresión en el presupuesto.
No obstante, la utilización del concepto "costo
fiscal" asociado a los programas de saneamiento, y capitalización de la banca
múltiple, obliga al Gobierno Federal a compromisos de pago derivados de los programas del
FOBAPROA, ya que los avales otorgados se constituye en obligado solidario.
Las operaciones que se realizaron en el marco de dichos
programas implicaron para el FOBAPROA la adquisición de importantes montos de la cartera
de créditos con problemas para su recuperación. Por su parte, el otorgamiento de
créditos a los bancos que, en caso de insolvencia, se capitalizan en las instituciones
(mediante la conversión en acciones de las obligaciones subordinadas tomadas como
garantía de dichos créditos); y costos de la capitalización cuando el FOBAPROA se
convierte en accionista mayoritario de un banco (mediante la conversión de obligaciones
subordinadas o por la suscripción directa), que implica entre otros, la asunción de
pérdidas y la realización de aportaciones de capital.
Técnicamente el FOBAPROA tendría previsto obtener una
recuperación parcial del total de los costos que le significó al Fondo la aplicación de
programas de saneamiento financiero, la diferencia representada por el segmento de los
costos que no pueden ser recuperados, correspondería obligadamente al "costo
fiscal", debido a la calidad de aval u obligado solidario del Gobierno Federal.
En el tiempo, las erogaciones que realice el Ejecutivo
Federal, tendrán un impacto fiscal, por los recursos presupuestales destinados a
solventar las obligaciones financieras del FOBAPROA, descontando las posibles
recuperaciones parciales de esos recursos por la vía legal de la acción cambiaria,
conceptualmente no deberían constituir propiamente un "costo fiscal", excepto
aquellos que ya fueron cubiertos con subsidios.
Por lo que se refiere a la metodología para calcular el
costo por el programa de intervención y saneamiento, se constató que las cifras
calculadas con los estados financieros del Fondo a septiembre de 1996 son similares a las
presentadas en los Criterios Generales de Política para la Iniciativa de Ley de Ingresos
y Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente a 1997 (CGPE), las diferencias
se deben a que en dicho documento se manejaron datos agregados y se realizó un cálculo
grueso con base en las estimaciones del valor del Producto Interno Bruto al cierre del
ejercicio. Además, la información de los CGPE incluyó a los apoyos otorgados por el
Fondo de Apoyo al Mercado de Valores, mismos que no se consideraron dentro de la revisión
porque no formaron parte de los apoyos que otorgó el FOBAPROA.
Del análisis efectuado a la metodología para calcular el
costo por compra de cartera se considera que el modelo utilizado contiene, en principio,
las variables suficientes para explicar el proceso de pago de un capital adeudado, aunque
sus resultados son solamente estimaciones. Con relación a la consistencia del modelo se
observó que entre el valor estimado original (con datos al segundo trimestre de 1996) y
el valor estimado recalculado del costo (con datos al cierre del año) existió una
desviación mínima, por lo que su grado de confianza es aceptable.
IV.7. ESQUEMAS DE CAPITALIZACION
Y SANEAMIENTO FINANCIERO
Al cierre de 1996, 8 bancos se encontraban intervenidos por
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y en 2 instituciones bancarias las
autoridades designaron al administrador. En términos generales, el conjunto de bancos
intervenidos presentó un deterioro de sus índices de capitalización y de cartera
vencida al finalizar 1996.
Lo anterior se explicó porque después de la intervención
la CNBV reclasificó la cartera conforme a la normatividad establecida en la materia
incrementándose la cartera vencida, principalmente por los créditos relacionados y
quirografarios que se otorgaron antes de la intervención y, en consecuencia, se
requirieron mayores provisiones o reservas preventivas ante el alto riesgo de
irrecuperabilidad de los créditos. Dado que las reservas preventivas se constituyen con
cargo a los resultados del ejercicio, la pérdida resultante afecta el capital contable
del banco, con lo cual se reduce el capital social o el patrimonio y el índice de
capitalización.
A fin de conocer las causas de la intervención se
revisaron los casos particulares de cinco bancos intervenidos gerencialmente: Banco
Unión, S.A., Banca Cremi, S.A., Banpaís, S.A., Banco Capital, S.A. y Banco Interestatal.
Por lo que se refiere a Banco Unión, S.A. y Banca Cremi,
S.A. se efectuó su intervención administrativa en julio de 1994 y la gerencial en
septiembre del mismo año, debido al otorgamiento de créditos para la compra de acciones
del propio Banco Unión, S.A. y del Grupo Financiero Cremi, S.A. de C.V., así como por la
alteración de los registros contables.
Al cierre de 1996, el Banco Unión, S.A., había recibido
apoyos por 19,779.2 millones de pesos, y Banca Cremi, S.A. por 8,006.6 millones de pesos,
sin embargo, se observó un deterioro en sus indicadores financieros, como resultado del
incremento de la cartera vencida y la necesidad de fortalecer las reservas preventivas, lo
que se tradujo en mayores pérdidas y una disminución del capital contable. Dado el
deterioro financiero de ambos bancos, al concluir 1996 se encontraban en proceso de
liquidación.
Por su parte, Banpaís, S.A., fue intervenido el 3 de marzo
de 1995 debido al otorgamiento de créditos asociados con tenencias accionarias y por la
alteración de documentos para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones y el
destino de los créditos (compra de acciones y obligaciones de ese grupo financiero). Al
finalizar 1996 se habían destinado al saneamiento de Banpaís, S.A., 26,429.1 millones de
pesos, lo que permitió que el banco contara con un capital contable positivo y su cartera
vencida disminuyera.
En cuanto al Banco Interestatal, S.A., fue intervenido en
septiembre de 1995 debido a que se hallaba en una situación de extrema insolvencia, ya
que desde el principio había operado sin capital propio y sus reservas eran
improcedentes, además la cartera no estaba calificada conforme a las reglas establecidas
en la materia. A este banco el FOBAPROA le otorgó apoyos por 384.2 millones de pesos, no
obstante, los indicadores financieros de la institución mostraron un deterioro al cierre
de 1996, debido al incremento de la cartera vencida y al aumento de las reservas
preventivas para riesgos crediticios como resultado de la recalificación de la cartera.
Por lo que se refiere a Banco Capital, S.A. fue intervenido
en mayo de 1996, debido al elevado monto de créditos relacionados y porque su capital
social se había constituido con recursos provenientes de préstamos que la misma
institución otorgó a los accionistas, así como por la inadecuada calificación de la
cartera crediticia. A este banco se canalizaron 2,647.6 millones de pesos, sin embargo, su
índice de cartera vencida se incrementó y su capital se deterioró debido a la
constitución de reservas preventivas.
Por otro lado, el Programa de Capitalización y Compra de
Cartera se inició en junio de 1995 y tuvo como propósito estimular el incremento de los
niveles de capitalización de los bancos mediante la compra de flujos de cartera con
problemas. Al concluir 1996, trece bancos estaban incorporados a este programa y el saldo
de la cartera adquirida por el FOBAPROA ascendía a 128,371.0 millones de pesos.
Por lo que se refiere a los compromisos de capitalización
adquiridos por los accionistas de los bancos, éstos se cumplieron casi en su totalidad y
en los casos en que no se cubrieron el calendario rebasaba el año de 1996. Hasta el fin
de ese año se había cubierto en promedio más de la cuarta parte (26.0%) del monto de
cartera comprada por el fondo, equivalente a la mitad del total de las aportaciones
comprometidas.
Como efecto de los apoyos del Fondo a la banca múltiple se
observó un descenso de dos puntos porcentuales en el índice de cartera vencida de
diciembre de 1995 al mismo mes de 1996, mientras que el índice de morosidad se redujo en
1.2 puntos y el índice de capitalización promedio de los 13 bancos que participaron en
el programa aumentó 0.9 puntos porcentuales en el mismo periodo.
Participación de la CMH en la Evaluación integral del
FOBAPROA
El 2 de junio de 1998, las Subcomisiones de Investigación
de los Programas de Saneamiento Financiero y de Estudio del FOBAPROA solicitaron a la
Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) la elaboración de un proyecto de programa de trabajo
para la revisión del FOBAPROA, en un plazo no mayor de dos semanas. En atención a dicha
solicitud y por recomendación de la Comisión de Vigilancia, la CMH elaboró y presentó
el 9 de junio el "Programa para la Evaluación Integral de las Operaciones del
FOBAPROA, 1995-1998"; adicionalmente presentó a dichas subcomisiones un proyecto de
esquema general para la Convocatoria por Invitación Restringida para contratar servicios
de auditoría especializados y un proyecto de Carta de Intención para la selección de
consultores.
600, 601, 602
Asimismo, por indicaciones de dichas Subcomisiones y con
base en las relaciones internacionales de la CMH con los miembros de la International
Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), de la cual forma parte de su Junta
de Gobierno, se efectuó una auscultación con las entidades de fiscalización superior de
Canadá, Francia, Estados Unidos, Chile, Gran Bretaña y Alemania sobre expertos y
despachos de auditoría con habilidades y capacidades para coordinar el programa de
revisión del FOBAPROA. De las intensas consultas efectuadas, se recibió la información
requerida de la Auditoría General de Canadá, la Oficina del Contralor General de Estados
Unidos (GAO), la Auditoría Nacional del Reino Unido (NAO), el Tribunal Federal de Cuentas
de Alemania, el Tribunal de Cuentas de España y la Contraloría General de Chile.
En la reunión del 9 de junio pasado, las Subcomisiones
referidas aprobaron por unanimidad el Programa de Evaluación y el Esquema General para la
Convocatoria por Invitación Restringida, que presentó la CMH. También, acordaron
constituir el Comité de Contrataciones de la Cámara de Diputados integrado por 5
miembros representantes de las fracciones parlamentarias y que el Secretariado Técnico
estuviera a cargo de la CMH. Finalmente, las Subcomisiones acordaron agregar una vertiente
de revisión sobre los programas de apoyo a deudores.
Esquema General propuesto por la CMH y aprobado por las
Subcomisiones en la ejecución de los Bloques de revisión siguientes:
1. Evaluación del desempeño del FOBAPROA y de las
instituciones encargadas de controlar y supervisar su funcionamiento.
2. Revisión de origen y destino global de los recursos y
naturaleza de los pasivos del FOBAPROA para el saneamiento de las instituciones
financieras de México.
3. Revisión del costo fiscal.
4. Evaluación de los esquemas de capitalización,
saneamiento financiero y de control y supervisión en la intervención bancaria.
5. Evaluación de los programas de apoyo a los deudores de
la banca.
6. Análisis de los pasivos susceptibles de convertirse en
obligaciones de deuda pública.
Cabe señalar, que dado el programa de auditorías sobre la
Cuenta Pública de 1996 y la instrucción de la Comisión de Vigilancia, la CMH
efectuaría la auditoría de legalidad al marco jurídico del FOBAPROA y la revisión de
los aspectos legales a los tramos de control y supervisión sobre el Fondo, así como del
apego de los actos inherentes a los contratos de las operaciones de 1996 y lo relativo a
la deuda avalada. Estas revisiones serían complementarias al programa para la evaluación
integral del FOBAPROA.
En virtud de lo anterior, la CMH ha apoyado intensamente
los trabajos del Comité de Contrataciones con la preparación de las sesiones, servicios
de traducción simultánea y de documentos, envío de correspondencia a los expertos
consultores, la preparación de los términos de referencia y la elaboración del proyecto
de Contrato para la Cámara de Diputados.
Por acuerdo del Comité de Contrataciones se enviaron
cartas de intención para la preselección de diez expertos consultores internacionales y
posteriormente se adicionaron otros tres, de los cuales tres expertos consultores
aceptaron participar en dicho proceso. Se concertaron entrevistas informativas de los
expertos consultores con los miembros del Comité. De las entrevistas, de las respuestas a
las Cartas de Invitación mediante la presentación de sus ofertas, económica y técnica
y, de acuerdo con las propias reglas de operación que previamente aprobó el Comité de
Contrataciones, éste concluyó con su fallo de adjudicación el 10 de agosto con el
dictamen correspondiente.
El Comité de Contrataciones, con base en el proyecto de
contrato inicial elaborado por la CMH y con la activa participación de sus miembros
delimitó y aprobó finalmente el proyecto de contrato que enviaría posteriormente a la
Comisión de Régimen Interno y Concertación Política y al Comité de Administración de
la Cámara de Diputados. Con los previos acuerdos de esos órganos colegiados, el Comité
de Contrataciones procedió a citar al experto consultor Michael Mackey quien suscribió
el contrato correspondiente el 7 de septiembre.
Conforme a las cláusulas de dicho contrato, se estipula
que la CMH facilitaría oficinas con mobiliario y equipo, personal de seguridad, servicios
secretariales y de traducción para las tareas del consultor y su equipo de trabajo con
cargo a su propio presupuesto y que, en materia jurídica proporcionaría la asistencia
que le fuese requerida.
Adicionalmente, para la selección de los despachos
nacionales que ejecutarán los bloques de auditoría, bajo la coordinación del Jefe de
Proyecto, se sistematizó la información curricular recopilada por la CMH sobre los
despachos interesados, lo cual permitirá evaluar y calificar por especialidades a estos
despachos por los miembros del Comité Técnico.
De lo anterior se desprende que los resultados de las
revisiones efectuadas por la CMH, objeto del presente capítulo, complementariamente a los
trabajos que emprenderá el consultor internacional y los despachos nacionales que en su
momento llegue a contratar la Cámara de Diputados, proporcionarán los elementos
necesarios a los CC. Legisladores para evaluar y apreciar la actuación de las autoridades
financieras del Poder Ejecutivo Federal y, en particular, del mecanismo FOBAPROA.
V. ORIENTACION SECTORIAL Y
CUMPLIMIENTO PROGRAMATICO
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o., de la
Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, en el Informe Previo sobre la Revisión
de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 se presentaron comentarios generales
sobre el cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas
aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 1996.
En este informe se presentan los resultados de las
evaluaciones practicadas a los programas, subprogramas, unidades operativas y proyectos de
inversión que se seleccionaron para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas y
la correcta aplicación de los recursos asignados para su consecución.
V.1. RESULTADOS DE LA ACCION
SECTORIAL
A fin de proporcionar el marco de referencia sectorial de
las evaluaciones realizadas en este apartado se presentan los principales resultados de
las acciones programáticas que ejecutaron en 1996 las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal.
V.1. Sector Desarrollo Rural
De las principales metas sustantivas del sector, se
superaron las siguientes: otorgar servicios de extensión agrícola, porque la Secretaría
de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR) atendió las solicitudes adicionales
de seis entidades federativas; fomentar la producción de granos básicos en zonas de
temporal, porque se contrataron asesores técnicos privados para prestar los servicios de
extensión agrícola a los productores de maíz, arroz y sorgo del Estado de Morelos;
integrar unidades de riego, por el interés que mostraron los productores por constituir
Unidades de Riego de Desarrollo Rural para participar en los Programas de Alianza para el
Campo y de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO); combatir y erradicar plagas, porque se
intensificaron las actividades para controlar plagas y emitir certificados de calidad para
los cultivos de exportación; otorgar asesorías en el manejo de ganado, porque la
cobertura de las asesorías se amplió en varios estados; proteger de enfermedades al
recurso pecuario, porque en el Programa de Alianza para el Campo se intensificaron las
campañas contra la fiebre porcina clásica y las enfermedades de aujesky, brucelosis y
salmonelosis ejecutar resoluciones presidenciales de dotación de tierra, porque se
redujeron los conflictos entre los núcleos agrarios; y vender frijol, porque la
Compañía Nacional Subsistencias Populares (CONASUPO) atendió la mayor demanda del
Sistema DICONSA.
Sin embargo, se cumplieron parcialmente las metas
relacionadas con la entrega de apoyos fiscales a los productores mediante el PROCAMPO,
porque las superficies sembradas disminuyeron por la escasez de agua y el descenso de los
precios internos de algunos productos; la investigación y el deslinde de superficies
agrícolas y la revisión de solicitudes de posesión de terrenos nacionales, porque los
procedimientos se adecuaron conforme a las modificaciones efectuadas a la Ley Agraria en
Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural; la emisión de certificados sobre derechos
parcelarios y tierras de uso común y títulos de propiedad parcelarios, de solares
urbanos y colonias agrícolas y ganaderas, por conflictos sociales y jurídicos en
diferentes núcleos agrarios, y las compras de maíz y frijol y las ventas de maíz,
porque la CONASUPO participó en el mercado interno como comprador de última instancia y
el maíz se destinó únicamente a los programas sociales del Gobierno Federal.
V.1.2. Sector Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Mediante la ejecución de programas especiales orientados a
la descentralización de funciones operativas, se capacitó al personal de las
delegaciones estatales de la SEMARNAP en temas relacionados con el agua, el aire y la
prevención de la contaminación; se difundieron a nivel nacional los "Acuerdos Marco
de Coordinación para la Descentralización" que la SEMARNAP suscribió con los
gobiernos de 10 estados; se firmaron acuerdos de coordinación para la administración de
siete parques nacionales y convenios para el desarrollo del Programa Nacional de
Acuacultura Rural, y se continuó con la transferencia de distritos de riego y centros
acuícolas a los usuarios.
En el subsector medio ambiente y recursos naturales se
reformó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, con lo
cual se sentaron las bases para impulsar la descentralización de facultades en materia
ambiental; se efectuaron 13,148 visitas de inspección y vigilancia a industrias y 9,721
operativos pesqueros, a efecto de verificar el cumplimiento de la legislación y
normatividad ambientales; se suscribió el Acuerdo para el Manejo y Conservación de los
Ecosistemas y se participó en el establecimiento del Fondo de América del Norte para el
Medio Ambiente; y se dio seguimiento a los procesos encaminados a la enmienda de la Ley de
Protección de Mamíferos Marinos, que incluye el levantamiento del embargo del atún.
En el subsector hidráulico la CNA rehabilitó 164 pozos,
sustituyó otros 5 y ejecutó 1,343 obras de agua potable, a fin de suministrar agua
potable a centros de población urbanos y rurales; se incorporaron 36,100 contribuyentes
al Registro Público de Derechos del Agua y se otorgaron 17,193 permisos para la
concesión de usos de aguas nacionales y 2,214 para descargas de aguas residuales, a
efecto de contribuir a un uso más eficiente del líquido.
En el subsector pesquero sus cuatro indicadores básicos
registraron aumentos respecto al año anterior: en la producción pesquera nacional,
porque la captura y la producción acuícola se incrementaron como resultado del
establecimiento de nuevos periodos de veda y de granjas camaronícolas, la expedición de
1,529 permisos de pesca comercial y la promoción de la acuacultura en 250 municipios; en
la industrialización, por la modernización de los procesos productivos y la mayor
calidad sanitaria de los productos; en el saldo superavitario de la balanza comercial, por
la mayor demanda externa de productos de alto valor comercial, a la que contribuyó la
política tendiente a diversificar mercados, y en el consumo humano directo, por la
concertación que se estableció con los sectores social y privado para fomentar el
consumo de productos pesqueros.
En el subsector forestal se realizaron campañas de sanidad
para detectar y combatir plagas y acciones para la prevención y combate de incendios; se
promovieron 9 normas oficiales para el aprovechamiento integral de los productos
maderables y no maderables, y se otorgaron 4,489 permisos para el aprovechamiento de esos
productos, acciones que contribuyeron para que la producción forestal maderable aumentara
8.2% con relación al año anterior.
603, 604, 605
V.1.3. Sector Energético
La producción de petróleo crudo fue superior a la meta
porque se incrementó tanto la perforación y reparación de pozos como la recuperación
secundaria de hidrocarburos. La producción de gas natural fue inferior a la programada,
principalmente por el accidente ocurrido en el Complejo Procesador de Gas
"Cactus".
En la elaboración de refinados y petroquímicos los
resultados fueron inferiores a las metas. La primera variación se explica por el
accidente antes mencionado y porque se retrasaron los trabajos de reparación en las
plantas de Madero y Cadereyta; en la segunda influyó, además del accidente en
"Cactus", la sobrestimación de la meta original, la reparación general de la
planta de etileno del Complejo Petroquímico "Morelos" y la sobreoferta de
paraxileno en el mercado nacional.
En la comercialización interna de refinados,
petroquímicos y gas natural se superaron las metas, en el primer caso por la
recuperación de la industria automotriz y del autotransporte de carga y la mayor demanda
de combustóleo de la CFE; en el segundo, por las ventas de metanol y ciclohexano, que no
se programaron; y en el tercero, por el mayor consumo del sector doméstico y de algunas
ramas industriales.
Las exportaciones de crudo fueron mayores que las
previstas, principalmente porque su precio aumentó en el mercado internacional. En
cambio, las ventas al exterior de refinados y petroquímicos fueron inferiores a las
programadas, porque se dio prioridad a la atención de la demanda interna de combustóleo
y pentanos y la producción de polímeros se redujo por el siniestro en
"Cactus".
La meta de generación de energía eléctrica se rebasó,
porque los escurrimientos de agua en las principales presas del sureste del país fueron
superiores a la media de los últimos 45 años y se inició la operación comercial de
ocho unidades generadoras.
En la comercialización interna de energía eléctrica se
superó la meta, fundamentalmente por la mayor demanda de los sectores industrial y
agrícola, mientras que, las ventas de energía eléctrica al exterior fueron inferiores a
las programadas, porque en agosto concluyó el contrato de venta celebrado con dos
empresas estadounidenses.
V.1.4. Sector Turismo
En 1996 se superaron los resultados obtenidos el año
anterior en turismo receptivo y entrada de divisas por ese concepto, como resultado de la
consolidación de los destinos de playa y las ciudades coloniales como principal oferta
del país y el fortalecimiento de las acciones de la Secretaría de Turismo (SECTUR) en
materia de promoción y publicidad.
En turismo egresivo y salida de divisas por ese concepto
también se obtuvieron resultados superiores a los de 1995, por la recuperación de la
capacidad del gasto promedio de los turistas nacionales que salieron del país.
La balanza turística registró un saldo positivo superior
al del año anterior, porque la SECTUR fortaleció las campañas de promoción de la
oferta turística del país a nivel internacional.
La demanda hotelera nacional se incrementó, como resultado
del fomento de las campañas de publicidad de los principales productos y destinos
turísticos alternativos del país, que se orientaron tanto a las temporadas vacacionales
de verano, semana santa y fin de año como a grupos con distintas posibilidades
económicas.
Finalmente, la oferta hotelera nacional y la construcción
de cuartos de hotel aumentaron con relación a 1995, porque se otorgaron más créditos
para la construcción de cuartos de hotel.
V.1.5. Sector Comunicaciones y Transportes
El transporte de carga por vía terrestre se incrementó
respecto al año anterior, por los aumentos registrados en la cobertura del transporte de
carga y en la flota del autotransporte regular, la desregulación y simplificación
administrativa y la modificación del Reglamento sobre Peso, Dimensiones y Capacidad de
los Vehículos de Autotransporte que transitan en los Caminos y Puentes de Jurisdicción
Federal. En el transporte de pasajeros se superó el resultado de 1995, porque aumentó el
parque vehicular de autobuses, creció la demanda del autotransporte federal de pasajeros
y las tarifas del autotransporte fueron inferiores a las de otros medios de transporte.
Mediante el transporte ferroviario se movilizó una carga
mayor que la de 1995, porque aumentaron los volúmenes de carga para exportación e
importación, no obstante que se incrementaron las tarifas. El transporte de pasajeros por
ferrocarril registró un ligero aumento respecto al año anterior, porque se siguió
atendiendo a los grupos de la población de bajos ingresos y se cubrieron zonas que no
estaban comunicadas por carretera.
Se incrementó el transporte marítimo tanto de carga como
de pasajeros, en el primer caso por el mayor dinamismo del comercio interior y exterior
del país y en el segundo porque en los principales puertos del país aumentaron los
arribos de transbordadores y de cruceros turísticos.
En el transporte aéreo se registró un mayor movimiento de
carga y de pasajeros, como resultado de la recuperación económica que experimentó el
país durante 1996.
1 Comprende programas de salud pública, atención
médica, asistencias y seguridad social a cargo de la Secretaría de Salud y sus entidades
coordinadas, así como del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el
IMSS-Solidaridad y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
2 El PAC consta de dos vertientes fundamentales; la primera
está orientada a reforzar con recursos humanos y materiales a los centros de salud que lo
requieran, a fin de prestar servicios de manera regular a la población; y la segunda a
formar brigadas móviles para atender a las comunidades que no disponen de centros de
salud.
3 El PABSS es un conjunto de servicios de salud de primer
nivel de bajo costo, pero de alto impacto en la salud de quienes los reciben, a saber
saneamiento básico a nivel familiar, planificación familiar, atención prenatal, del
parto y puerperio; vigilancia de la nutrición y crecimiento infantil; inmunización;
manejo de infecciones respiratorias agudas, prevención y control de la tuberculosis
pulmonar, la hipertensión arterial y la diabetes.
En el manejo y transportación de piezas postales se
superó el resultado del año anterior, porque Servicio Postal Mexicano (SEPOMEX)
estableció nuevas estrategias comerciales para intensificar su proceso de cambio
estructural mediante la modernización de sus servicios, la asesoría de ejecutivos y
promotores de ventas, los descuentos tarifarios y la instalación de nuevas agencias y
expendios.
En el servicio de telefonía rural se superaron los
resultados de 1995, porque se crearon nuevos mecanismos de inversión e incentivos para la
concurrencia de concesionarios regionales privados en la instalación, operación y
mantenimiento de ese servicio.
En el servicio telegráfico aumentó el número de centros
instalados, porque se siguió apoyando su modernización mediante la desconcentración de
funciones a las gerencias telegráficas en los estados.
V.1.6. Sector Salud y Seguridad Social 1
Durante 1996 las instituciones del sector proporcionaron
servicios médicos a 75,590.0 miles de personas, 5.7% más que en 1995, principalmente
porque conforme al "Programa de Ampliación de Cobertura" (PAC), 2 que tiene
como eje central el Paquete Básico de Servicios de Salud (PABSS),3 la Secretaría de
Salud (SS) y el IMSS-Solidaridad proporcionaron atención médico-asistencial a la
población rural e indígena que habita en los municipios con mayor índice de
marginación; y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ampliaron y remodelaron
diferentes unidades médicas, con lo cual aumentó su capacidad física en camas,
consultorios de especialidades y salas de cirugía, expulsión y radiología.
Como resultado, de 1995 a 1996 aumentó la esperanza de
vida al nacer de los mexicanos (de 72.0 años a 73.2 años), se mantuvieron los índices
de mortalidad general e infantil (en 4.7 defunciones por 1000 habitantes y en 5.2
defunciones por 1000 habitantes menores de 5 años, en ese orden), se redujo ligeramente
la tasa de fecundidad (de 2.8 a 2.7 hijos por mujer en edad fértil) y disminuyó la
incidencia de morbilidad de las principales enfermedades transmisibles (paludismo, dengue,
oncocercosis, SIDA, sífilis, cólera, y enfermedades diarreicas y respiratorias agudas).
V.1.7. Sector Educación Pública
Con relación al anterior, durante el ciclo escolar
1996-997 se atendieron más alumnos en educación básica, debido a que la SEP y sus
entidades coordinadas aplicaron diferentes programas especiales para abatir el rezago
educativo en las zonas rurales e indígenas del país, por los cuales construyeron y
repararon diversos espacios educativos; apoyaron a los docentes con capacitación y
estímulos para fomentar su arraigo en las zonas rurales e indígenas, y proporcionaron
paquetes de útiles escolares, becas de traslado, hospedaje y alimentación a los alumnos
y material didáctico y acervos bibliográficos a las escuelas.
En educación media superior, superior y posgrado la
atención a alumnos también aumentó porque entraron en operación nuevos planteles
educativos, se abrieron nuevas carreras en las áreas tecnológicas, de ciencias exactas y
de ingeniería y se impulsó el sistema abierto y semiabierto. En estos niveles educativos
se siguieron revisando los planes y programas de estudio para hacerlos más afines a los
requerimientos del sector productivo.
En educación inicial la atención de alumnos se
incrementó porque se intensificaron los cursos de capacitación a los padres de familia,
a fin de que actuaran como multiplicadores de este servicio. En educación especial la
atención de alumnos disminuyó, porque se incorporaron a los centros escolares de
primaria y secundaria niños con problemas de conducta, lenguaje y aprendizaje que se
habían matriculado en el ciclo anterior. Finalmente, en educación primaria y secundaria
para adultos y capacitación para y en el trabajo, la atención de alumnos también fue
inferior a la del ciclo anterior, por la dificultad para lograr la permanencia de los
jóvenes mayores de 15 años, que por la necesidad de aportar recursos al núcleo familiar
abandonaron sus estudios para incorporarse al mercado laboral.
V.1.8. Sector Desarrollo y Abasto Social
En materia de abasto social, durante 1996 la Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL) y sus entidades de control presupuestal indirecto asistieron a
los grupos vulnerables del país con servicios de alimentación nutricional y de
provisión de productos básicos. Conforme a lo previsto, se atendió a 5.4 millones de
personas mediante el Programa de Abasto Social de Leche y a 31.7 millones de personas con
el Programa de Abasto Social de Productos Básicos; en cambio, en el Programa de Subsidio
al Consumo de Tortilla la meta de otorgar un kilogramo de este producto a 2.8 millones de
familias se cumplió en 68.7%, porque al depurar el padrón de beneficiarios se excluyó a
las familias que no utilizaron su tarjeta durante 90 días consecutivos.
Por lo que respecta al desarrollo urbano, la SEDESOL apoyó
la actualización de 13 planes de desarrollo urbano, con lo cual se incrementó a 116 el
número de planes con vigencia jurídica; prestó asistencia técnica y financiera a los
gobiernos de 27 entidades federativas incorporadas al Programa de Modernización Catastral
y promovió el programa en los cinco estados restantes; y con la participación de los
gobiernos estatales y municipales en el marco de los Convenios de Desarrollo Social,
financió obras de vialidad y transporte para continuar con la ampliación y mejoramiento
de la infraestructura vial y de los servicios de transporte urbano en las ciudades
estratégicas. Asimismo, conforme a lo programado, siguió aplicando el Programa Nacional
de Capacitación en el Manejo de Residuos Sólidos Municipales en 40 municipios, elaboró
cuatro proyectos ejecutivos para la construcción de rellenos sanitarios y los estudios de
impacto ambiental correspondientes, y ejecuto 10 obras de ampliación de infraestructura
para el tratamiento de aguas residuales.
En materia de vivienda, los gobiernos federal, estatales y
municipales y diversas asociaciones civiles suscribieron el Acuerdo Alianza para la
Vivienda, cuyo objetivo primordial es promover condiciones favorables para la producción,
financiamiento, comercialización y adquisición de vivienda. Con ese propósito, el
FONHAPO otorgó créditos a familias con ingresos inferiores a 2.5 salarios mínimos para
la edificación de 6,614 pies de casa, la rehabilitación de 9,895 viviendas y la
urbanización de 2,157 lotes habitacionales. Como resultado, en la edificación de pies de
casa se alcanzó el 40.2% de la meta original, principalmente por la menor demanda de esa
línea de crédito y porque en la ejecución de las obras los acreditados incurrieron en
retrasos, en cambio, en la rehabilitación de vivienda y la urbanización de lotes las
metas se superaron en 708.4 y 5,891.7%, respectivamente, porque los acreditados obtuvieron
avances mayores que los programados y aumentó la demanda de créditos para la dotación
de servicios básicos.
606, 607, 608
Para superar la pobreza y la exclusión social que padecen
los grupos y comunidades más desfavorecidos, la SEDESOL, en coordinación con los
gobiernos estatales y municipales, apoyó financieramente el otorgamiento de becas y
despensas a niños de escasos recursos para disminuir la deserción escolar; la ejecución
de obras de servicios básicos, carreteras y caminos rurales en zonas marginadas; y la
creación de pequeñas empresas agrícolas, con el propósito de elevar el nivel de vida
de la población de escasos recursos.
V.1.9. Sector Gobierno, Seguridad Nacional y Procuración
de Justicia
Por lo que respecta a las acciones de difusión y
comunicación social, la Secretaría de Gobernación (SEGOB) superó las metas de
transmisión de programas por radio y televisión con cargo al tiempo oficial, porque se
atendieron las solicitudes adicionales que presentaron las dependencias y entidades del
Gobierno Federal y los partidos políticos.
En materia de población y protección civil, se superaron
las metas consistentes en tramitar y resolver solicitudes de internación, estancia legal
y documentación migratoria, porque se concluyeron los asuntos tramitados y las
resoluciones dictadas sobre la situación de los guatemaltecos refugiados en el país, en
el marco del Programa de Estabilización Migratoria.
En el combate al narcotráfico se superaron los resultados
obtenidos en 1995 en cuanto a la destrucción de superficies y plantíos de mariguana y
amapola, el decomiso de mariguana, armas de fuego y vehículos y el desmantelamiento de
laboratorios, porque la SEDENA, la SEMAR y la PGR intercambiaron y analizaron
conjuntamente la información sobre zonas de cultivo de enervantes y rutas de tráfico de
drogas y ejecutaron operativos coordinados en áreas consideradas como estratégicas para
el cultivo y tráfico de enervantes. No obstante, en la destrucción de superficies de
amapola y en el decomiso de esa planta y de cocaína, los resultados fueron inferiores a
los del año anterior, porque en los operativos se detectó principalmente mariguana.
Por lo que corresponde a la promoción de justicia y
asistencia social, se superaron las metas que consistían en integrar y resolver
averiguaciones previas en el ámbito federal, porque se abatió el rezago de expedientes
de la Ciudad de México, Guanajuato, Jalisco, Estado de México y Veracruz, como resultado
de la sistematización de procedimientos y la simplificación de trámites; iniciar y
resolver procesos penales en el ámbito federal, porque los Ministerios Públicos
iniciaron más juicios penales que los previstos, ya que se dio seguimiento especial a los
casos relevantes vinculados con delitos fiscales, financieros, de narcotráfico y de
lavado de dinero; interponer y hacer valer los recursos ordinarios pertinentes, porque en
algunos casos se impugnaron las sentencias definitivas y en otros se requirió la
intervención de Ministerios Públicos; y dirigir, ejecutar y vigilar técnicamente la
prevención de delitos, la readaptación de los reclusos y entregar y revocar diversos
tipos de libertad de adultos delincuentes, debido a que se agilizó la integración,
actualización y dictaminación de expedientes para otorgar libertad condicional a
diversos internos, conforme a lo dispuesto en la Ley de Normas Mínimas sobre
Readaptación Social de Sentenciados.
V.2. Evaluación Programática
En este apartado se presentan los principales resultados de
la evaluación practicada a 27 programas con objeto de verificar el cumplimiento de sus
objetivos y metas aprobados y la correcta aplicación de los recursos erogados en su
consecución, determinar las causas de las variaciones programático-presupuestales
registradas durante el ejercicio y comprobar la observancia de la legislación y
normatividad aplicables.
Para seleccionar los programas por evaluar se consideraron
los criterios siguientes: las insuficiencias y/o deficiencias de la información
programático-presupuestal que se presentó en la Cuenta Pública; la magnitud de las
variaciones registradas en el cumplimiento de sus metas y/o en el ejercicio de sus
recursos; la vinculación de sus objetivos y metas con las prioridades nacionales y
sectoriales; la importancia de su participación en el gasto programable sectorial y en el
gasto de los programas sustantivos; y el interés de los CC. Diputados por sus resultados.
Para la evaluación se consideró el gasto a nivel
devengado (recursos fiscales, propios y de crédito) que se reportó en los apartados
"Ejercicio Programático del Gasto Devengado del Gobierno Federal",
"Ejercicio Programático del Gasto Devengado de Organismos y Empresas" y
"Estado Analítico de Egresos Presupuestarios" de la Cuenta Pública de 1996 y
los informes que las entidades de control indirecto enviaron a sus coordinadoras de sector
para la integración de ese documento.
V.2.1. Sector Desarrollo Rural
En 1996 el Sector Desarrollo Rural ejecutó 11 programas
sustantivos, de los cuales se seleccionaron tres para evaluación: 3F "Fomento,
Promoción y Aprovechamiento para la Producción y Productividad Primaria y
Agroindustrial", 6B "Comercialización de Productos Básicos" y DN
"Asistencia Social, Servicios Comunitarios y Prestaciones Sociales".
En el Programa 3F la SAGAR y ASERCA erogaron recursos
superiores en 2.1% a los presupuestados, debido a que se transfirieron recursos de los
Programas AA "Administración" y 3P "Desarrollo de Tecnología" y del
Ramo 023 "Provisiones Salariales y Económicas" para apoyar las acciones en
materia de asistencia técnica, dotación de semillas certificadas y mejoramiento de la
infraestructura y equipamiento de productores, en el marco de los Programas Alianza para
el Campo y Emergente de Sequías.
De este programa se analizaron los resultados del
Subprograma 01 "Fomento Agrícola" y, en particular, de los Proyectos 01
"PROCAMPO", a cargo de ASERCA, y 03 "Tarifa 09", 04
"Mecanización", 05 "Tecnificación de Riego", 07
"Oleaginosas", 08 "Café" y 88 "Actividades Normales" (metas
01 "Otorgar servicios de extensión agrícola", 02 "Coordinar y operar las
acciones en áreas agrícolas" y 04 "Proteger, combatir y, en su caso, erradicar
plagas de importancia económica"), que ejecutó la SAGAR en el marco del Programa
Alianza para el Campo. En conjunto, en los proyectos revisados se ejerció el 26.9% del
gasto del subprograma.
En el Proyecto 01 ASERCA erogó recursos inferiores en 4.0%
a los presupuestados y cumplió la meta original en 96.0%, porque se redujo la superficie
sembrada de maíz, frijol, trigo, arroz, algodón y soya y algunos cultivos se
sustituyeron por sorgo, cártamo y cebada, a causa de la sequía en las regiones norte,
noroeste, noreste y centro del país, la falta de competitividad del precio del arroz y el
algodón y la escasa rentabilidad del cultivo de la soya.
En la revisión a los resultados obtenidos en el Proyecto
01 por las Direcciones Regionales de ASERCA en Chihuahua, Michoacán, Puebla y Veracruz se
observó que el gasto aumentó con relación a 1995 (en 22.6%, 18.2%, 9.1% y 20.8%, en ese
orden), principalmente porque se incrementó en 10.0% el monto de los apoyos fiscales
otorgado a los productores por hectárea sembrada de maíz y otros cultivos.
Las Direcciones Regionales de ASERCA en Chihuahua,
Michoacán y Veracruz atendieron superficies mayores que las apoyadas el año anterior (en
11.5%, 7.6% y 9.8%, respectivamente), debido a que se ampliaron las destinadas a los
cultivos de trigo, sorgo y otros productos (principalmente cebada, cártamo y avena),
porque aumentó el precio internacional del trigo y del sorgo y este último cultivo y los
de cebada y avena requieren menos agua; se adelantó la entrega de los apoyos fiscales a
los productores mediante la concertación de un crédito con el BANRURAL, a fin de que en
julio se iniciara la siembra del frijol; se autorizaron las solicitudes de apoyo que
presentaron por primera vez varios productores de algodón en Chihuahua y de arroz y sorgo
en Veracruz; y se reinscribieron más productores de maíz en Veracruz, porque en las
Normas de Operación del PROCAMPO se autorizó a los productores suscribir convenios de
cesión de derechos con los distribuidores de insumos agrícolas. No obstante, la
superficie apoyada por la Dirección Regional de Puebla fue inferior a la de 1995 (en
0.8%), debido a que las áreas cultivadas con maíz, frijol, trigo y soya disminuyeron por
el retraso de las lluvias y la escasa rentabilidad del cultivo de soya.
En cuanto a los proyectos ejecutados en el marco del
Programa Alianza para el Campo, se obtuvieron los resultados que se indican a
continuación.
En el Proyecto 03 el gasto fue inferior al presupuestado
(en 28.4%), debido a que no se suscribieron los convenios previstos con siete gobiernos
estatales que recibirían apoyos para el pago de adeudos de energía eléctrica a cargo de
los productores, porque no dispusieron de recursos suficientes para cubrir su aportación.
En el Proyecto 04 se erogaron recursos mayores que los
presupuestados (en 8.1%) para superar la meta original de adquisición de maquinaria (en
3.9%), porque los productores de Aguascalientes, Durango, Estado de México, Oaxaca y
Zacatecas aumentaron sus aportaciones financieras para la adquisición adicional de
sembradoras y la reparación de tractores.
En el Proyecto 05 se rebasó la meta original de superficie
agrícola tecnificada (en 27.2%), con un gasto que fue inferior al presupuestado (en 6.2%)
porque en 23 de las 30 entidades federativas que suscribieron convenios de concertación
los productores decidieron adquirir sistemas de tubería de baja presión con compuertas,
cuyo precio fue menor que el previsto.
En el Proyecto 07 se erogaron recursos inferiores a los
presupuestados (en 15.0%) y se cumplió parcialmente la meta modificada de atender viveros
(en 94.4%), porque se canceló la operación de un vivero en Michoacán por problemas de
seguridad pública en la zona seleccionada para su construcción; y se supero la meta
original de servicios de extensión agrícola (en 621.8%), porque se fortalecieron las
acciones de conservación de las plantaciones en lugar de incorporar nuevas superficies al
cultivo de la palma.
En el Proyecto 08 se cumplieron parcialmente tanto la meta
original de renovar y mejorar superficies agrícolas (en 36.8%) como la modificada de
instalar parcelas demostrativas (en 63.5%); el gasto fue menor que el presupuestado (en
12.7%) porque varios productores de café no cubrieron las aportaciones establecidas en
los convenios de concertación para el pago de la mano de obra y los materiales de
construcción.
Por último, en el Proyecto 88 se superó la meta original
de servicios de extensión agrícola (en 7.3%), con una erogación que fue superior en
más del 1,000.0% a la presupuestada porque la SAGAR atendió solicitudes adicionales de
servicios de asistencia técnica y se otorgaron apoyos fiscales en varios estados para
fomentar el empleo y proporcionar despensas alimentarias, forrajes e insumos agrícolas a
los habitantes afectados por la sequía; la meta de producción de plantas se superó (en
16.9%) con los recursos asignados en el presupuesto modificado, porque la pérdida de
plantas en la etapa de germinación y arraigo de la plántula, se redujo con la selección
de semillas y la aplicación del sistema de bolsas para su desarrollo; y se efectuaron las
acciones previstas con los recursos presupuestados en las metas modificadas de coordinar y
operar las acciones agrícolas (paquetes tecnológicos, parcelas, empresas y maquinaria) y
de proteger, combatir y, en su caso, erradicar plagas de importancia económica.
En la revisión del Programa 3F se observaron errores y
omisiones en la cuantificación de las metas del Proyecto 3F-01-88 "Actividades
Normales", del Programa Alianza para el Campo, así como diferencias entre los
resultados reportados en la Cuenta Pública y en los Cierres de Metas por Unidad
Responsable con relación a los seis proyectos revisados del Programa Alianza para el
Campo; por tanto, la SAGAR infringió la normatividad establecida por la SHCP en el Manual
de Programación Presupuestación para integrar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación y en el Catálogo de Formatos e Instructivos para integrar la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal, respectivamente.
En el Programa 6B la CONASUPO ejerció un gasto mayor que
el presupuestado (en 13.2%) para superar las metas de adquisición de maíz (en 7.9%) y
venta de ese grano (en 8.0%) en el mercado nacional, porque la Comisión Intersecretarial
del Gabinete Agropecuario la autorizó para que importara maíz, a fin de garantizar el
abasto del Sistema DICONSA y la industria molinera, ante la baja captación y la
reducción de los inventarios de dicho grano de la entidad en los cuatro primeros meses
del año.
De este programa se analizaron los resultados que
obtuvieron en el Subprograma 01 "Maíz" las delegaciones de la CONASUPO en el
Area Metropolitana de la Ciudad de México, Colima, Michoacán y Veracruz, que en conjunto
ejercieron el 29.6% del gasto del subprograma.
En el Subprograma 01 las delegaciones del Area
Metropolitana de la Ciudad de México, Colima, Michoacán y Veracruz erogaron recursos
superiores a los ejercidos en 1995 (en 535.4%, 1,371.2%, 201.3% y 1,007.2%,
respectivamente), como resultado de las importaciones de maíz y del aumento que registró
el precio promedio de ese grano con relación al año anterior (71.2%).
Por lo que se refiere a las adquisiciones de maíz en el
mercado nacional, la delegación del Area Metropolitana de la Ciudad de México no
efectuó compras en 1996, porque la producción de ese grano en la región centro del
país se redujo por la sequía que se registró en el ciclo otoño-invierno 95/96. Las
adquisiciones de las delegaciones de Colima, Michoacán y Veracruz fueron inferiores a las
de 1995 (en 48.0%, 33.7% y 57.6%, en ese orden), porque esas delegaciones se mantuvieron
como compradores de última instancia; en Michoacán descendió la producción de maíz,
debido a que la superficie sembrada se redujo por la sequía en algunas zonas productoras;
y el sector privado tuvo una mayor participación en la comercialización de la cosecha
obtenida en esas entidades federativas.
609, 610, 611
Las ventas de maíz de las cuatro delegaciones revisadas
fueron inferiores a las de 1995 (en 87.4%, 63.2%, 61.0% y 66.7%, en ese orden), porque el
maíz se destinó únicamente al Sistema DICONSA y a la industria molinera, a fin de
garantizar el abasto de productos básicos a la población de escasos recursos.
En el Programa DN la CONASUPO erogó un gasto mayor que el
presupuestado (en 62.8%), debido a que se transfirieron recursos del Ramo 023 para
liquidar los adeudos por concepto de subsidios a la industria harinera, porque en junio de
1996 se sustituyó la normatividad para el otorgamiento de subsidios; y para cubrir el
aumento del monto del subsidio que se otorgó a la industria harinera, como resultado del
incremento del precio internacional del maíz.
De este programa se analizaron los resultados del
Subprograma 01 "Atención y Mejoramiento Nutricional", porque representó 99.0%
del gasto del programa. Los resultados de este subprograma se compararon con los obtenidos
en 1995, porque ni en el PEF ni en la Cuenta Pública se cuantificó la meta de harina de
maíz por subsidiar.
En 1996 la CONASUPO subsidió un volumen de maíz inferior
al del año anterior (en 5.4%), debido a que las empresas harineras MASECA, MINSA,
AGROINSA y HAMASA dejaron de comercializar la harina de maíz en su presentación de
paquete de un kilogramo para las zonas rurales y urbanas y el Distrito Federal y en el
decreto publicado en el mes de mayo se estableció que los subsidios se otorgarían sólo
a las empresas harineras y molineras que destinaran la harina de maíz a granel a la
producción de tortilla.
Sin embargo, el gasto fue superior al de 1995 (en 71.5%),
debido a que la SHCP autorizó a la CONASUPO para que aumentara los volúmenes de harina
de maíz subsidiados de enero a mayo de 1996, porque la demanda de los molineros aumentó
ante la sustitución de la norma vigente para el otorgamiento de los subsidios; la
Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento autorizó a la entidad para que
liquidara sus adeudos con las empresas harineras por concepto de la harina a granel
entregada a los molineros para la fabricación de tortillas, de octubre de 1995 a mayo de
1996, los paquetes de harina distribuidos en el medio rural y urbano marginal de octubre a
diciembre de 1995 y los inventarios de maíz en grano adquiridos al 31 de mayo de 1996,
porque en junio de 1996 entró en vigor el Decreto que establece un Subsidio a la Tortilla
de Maíz para Consumo Humano de Precio Controlado; y aumentó el monto del subsidio por
tonelada de harina, como resultado del incremento del precio internacional del maíz.
En la revisión de los Programas 6B y DN se observaron
omisiones y deficiencias en la depuración de los registros contables y presupuestales de
compras de maíz y ventas de frijol, los pagos por concepto de adquisiciones de maíz y la
entrega c!e subsidios a la industria harinera, lo cual resta confiabilidad a la
información presentada en la Cuenta Pública y revela que la CONASUPO no observó lo
dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal.
Asimismo, se observó que el Sistema de Seguimiento y
Control Presupuestal de la CONASUPO sólo permite registrar en flujo de efectivo el gasto
por concepto de la compra y venta de granos básicos y la entrega de subsidios a la
industria harinera, por lo cual esa entidad infringió lo establecido en los artículos
40, segundo párrafo, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 86
y 87 de su Reglamento; y que en la Cuenta Pública la CONASUPO reportó parcialmente las
economías presupuestales obtenidas en el Programa DN, debido a que esa entidad las
reintegró extemporáneamente, infringiendo lo dispuesto en los artículos 46 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 72 del
Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
V.2.2. Sector Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca
De los 29 programas que ejecutó en 1996 el Sector Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca se evaluaron los resultados de cuatro: EA
"Desarrollo de Areas de Riego", EC "Construcción y Adecuación para Agua
Potable" y ED "Drenaje y Tratamiento de Aguas Negras", a cargo de la
Comisión Nacional del Agua (CNA); y 3Z "Regulación y Preservación
Ecológica", bajo la responsabilidad de la SEMARNAP, la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente (PROFEPA), el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la CNA.
El análisis de los Programas EC, ED y 3Z se efectuó con
base en las cifras de gasto de la documentación comprobatoria de la CNA y de la PROFEPA,
debido a que las presentadas en la Cuenta Pública de 1996 son incorrectas, ya que ambas
entidades incurrieron en errores de registro en los Cierres del Ejercicio Presupuestal que
remitieron a la SEMARNAP para integrar la Cuenta Pública.
La CNA ejerció en otros programas a su cargo las
economías presupuestales que obtuvo en los Programas ED y EC, en el primero de los cuales
registró recursos erogados en obras del Programa EC. La PROFEPA ejerció y registró en
el Programa 3Z recursos autorizados al Programa BP, en el Programa AA erogó recursos
asignados al Programa 3Z y en este último omitió y duplicó algunos registros del gasto.
Por tanto, la CNA infringió lo dispuesto en la Sección III, Capítulo 2, inciso h,
numeral 133, del Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la
Administración Pública Federal y en los artículos 46 y 49, fracción I y 83 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y la PROFEPA
contravino lo establecido en la Sección III, Capítulo 5, inciso H, numeral 66, de ese
manual y los artículos 49, fracción I, 81, 83, 130, fracciones I y II, 131, fracción I
y 153, fracción II, de ese reglamento y 72, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley
del Servicio de Tesorería de la Federación.
En el Programa EA la CNA erogó un gasto mayor en 6.8% que
el previsto en el PEF, debido a que la SHCP le autorizó transferencias de recursos del
Ramo 023 "Provisiones Salariales y Económicas" y de los Programas EC y ED para
ejecutar diversas obras y acciones que se incorporaron en su programa modificado, en apoyo
de los Programas Emergentes por Sequía y de Infraestructura Agrícola en el Estado de
Baja California.
La evaluación del programa se centró en los Subprogramas
03 "Rehabilitación" y 04 "Conservación y Mantenimiento de Areas de
Riego", porque en ellos se ejerció el 52.1% del gasto del programa.
En el Subprograma 03 los recursos ejercidos y la superficie
agrícola beneficiada con los trabajos de rehabilitación y mejoramiento fueron mayores
que los previstos en el PEF, principalmente porque, en coordinación con los gobiernos de
Baja California y Sonora y las asociaciones de usuarios del Distrito de Riego 014
"Río Colorado, Baja California y Sonora", la CNA ejecutó diversas obras para
restituir las condiciones de operación de la infraestructura hidroagrícola de ese
distrito de riego. Lo anterior se constató en la auditoría del Proyecto 79 "Río
Colorado, Baja California", en el cual se ejerció el 16.3% del gasto del
subprograma.
La superficie rehabilitada y mejorada mediante el
Subprograma 03 fue mayor en 5.2% que la programada y no en 1,243.1%, como se reportó en
la Cuenta Pública. La diferencia se explica porque, por error, la CNA estableció en el
PEF para el Proyecto EA-03-48 "Proyecto de Riego Parcelario" la meta de
rehabilitar y mejorar 9,500.0 ha en lugar de las 440,000.0 a que programó y reportó al
Banco Mundial para su financiamiento. Lo anterior fue verificado en la auditoría
practicada a ese proyecto, cuya participación en el gasto del subprograma fue de 27.5%.
En el Subprograma 04 los recursos erogados y la superficie
atendida mediante trabajos de conservación y mantenimiento fueron superiores a los
previstos en el PEF, principalmente porque la CNA ejecutó las obras y acciones que se
incorporaron en el programa modificado del Proyecto EA-04-99 "Otros Proyectos"
para apoyar los Programas Emergentes por Sequía y por Huracanes.
En el Programa EC, la CNA ejerció un gasto superior en
14.3% al aprobado en el PEF, principalmente porque la SHCP le autorizó transferencias del
Ramo 0023 para que, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales ejecutara
las obras que se incorporaron en su programa modificado con objeto de suministrar agua
potable a comunidades rurales de 17 entidades federativas y a localidades urbanas y
rurales en Baja California; y realizará obras adicionales a las programadas para
aprovechar fuentes alternas de suministro de agua, a fin de reducir el desabasto del
líquido que existía en Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, Tamaulipas, Sinaloa y
en la Región Lagunera por la sequía.
La evaluación del Programa EC se centró en el Subprograma
01 "Construcción y Ampliación" y en su Proyecto 67 "Agua y Drenaje en
Zonas Urbanas e Industriales", de cobertura nacional, porque en el primero se erogó
el 88.7% del gasto del programa y en el segundo el 57.7% del gasto del subprograma. De ese
proyecto se revisaron las obras ejecutadas en Baja California y Puebla, en las que se
ejerció el 18.6% del gasto total del proyecto.
En el Subprograma 01 se ejercieron recursos superiores a
los presupuestados por las causas antes señaladas. Con esos recursos la CNA obtuvo, entre
otros, los resultados siguientes: construyó 291 obras de agua potable, en beneficio de
1.452,518 habitantes del país; repuso la infraestructura hidráulica para sustituir el
abastecimiento de agua potable al Valle de México en 1.7 m3/s; y ejecutó diversas obras
y acciones en 29 entidades federativas, en el marco del Programa de Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU).
En el Estado de Baja California la CNA erogó recursos
similares a los autorizados en su presupuesto modificado para iniciar la primera fase de
los trabajos de rehabilitación del Acueducto Río Colorado-Tijuana y efectuar la
construcción, rehabilitación y ampliación de redes de distribución y de líneas de
conducción de agua potable en diversas localidades de los municipios de Ensenada,
Mexicali, Rosarito y Tecate, conforme a su programa modificado.
En el Estado de Puebla se ejecutaron acciones superiores a
las programadas en el marco del APAZU, debido a que los organismos operadores de los
sistemas de agua potable y alcantarillado de 17 municipios solicitaron a la CNA su apoyo
para atender la demanda en sus localidades, por lo cual el gasto fue mayor que el
presupuestado. Con los recursos federales ejercidos en esa entidad federativa se
ejecutaron obras de agua potable (36.8%), de alcantarillado (33.1%) y de saneamiento
(29.8%) y se cubrieron los gastos indirectos de los organismos operadores (0.3%), en
beneficio de 403,856 habitantes de la ciudad de Puebla y de 17 municipios del estado.
En el Programa ED "Drenaje y Tratamiento de Aguas
Negras" y su único Subprograma 01 se erogó un gasto mayor en 9.5% que el
presupuestado, porque la CNA ejecutó obras de alcantarillado y saneamiento en Baja
California y Chiapas que se incorporaron en su programa modificado y se financiaron con
recursos del Ramo 023.
Del Subprograma 01 se analizaron los resultados obtenidos
en el Proyecto 67 "Agua y Drenaje en Zonas Urbanas e Industriales" (con el 97.1%
del gasto del programa) y en la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en Nuevo Laredo,
Tam., y las obras de saneamiento de los municipios de Mexicali y Tecate, B.C. (con el
42.9% del gasto ejercido en el proyecto).
En el Proyecto 67 con el presupuesto aprobado se
construyeron más sanitarios ecológicos que los programados en comunidades rurales,
porque los gobiernos estatales y las comunidades aportaron materiales y mano de obra para
su construcción; y se cumplió parcialmente la meta de ampliación de la capacidad de
tratamiento de aguas residuales, porque la CNA difirió para el año siguiente la
conclusión de las plantas de tratamiento de aguas residuales de Uruapan y Zamora, Mich.,
porque se modificaron los proyectos.
Asimismo, conforme al presupuesto modificado, la CNA
ejecutó en Baja California obras de saneamiento; en Chiapas obras de alcantarillado y
saneamiento para comunidades rurales; en Jalisco y Colima la rehabilitación de los
sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento de diversas localidades que
resultaron dañados por los sismos de 1995; en Sonora la conservación del acueducto Río
Yaqui-Guaymas; y en Coahuila la rehabilitación de la red de alcantarillado de varias
localidades de los municipios de Matamoros y Viesca que fue afectada por el desbordamiento
del Río Aguanaval.
Por lo que respecta a la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales en Nuevo Laredo, Tam., la CNA erogó recursos inferiores en 23.5% a los
presupuestados, debido a que en la presupuestación se consideró un índice de inflación
mayor que el registrado en el año para el pago de escalatorias y precios unitarios
superiores a los pagados por conceptos extraordinarios de obra. Con dichas obras la planta
entró en operación en 1996, conforme a las instrucciones de la Comisión
Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.
612, 613, 614
En las obras de saneamiento ejecutados en los municipios de
Mexicali y Tecate, B.C., se erogaron recursos inferiores en 38.7% a los autorizados en el
presupuesto modificado, debido a que el Gobierno del Estado de Baja California ejecutó
dos de las siete obras que iba a realizar la CNA con los recursos que le proporcionó el
Gobierno de los Estados Unidos para los trabajos de saneamiento en el Río Nuevo en
Mexicali; y la CNA difirió para 1997 la ejecución de otras tres obras porque se
modificaron los proyectos ejecutivos. Con los recursos erogados la CNA construyó el
sistema de drenaje interceptor en el poblado Los Algodones, inició la construcción de
cuatro colectores de aguas negras en la zona denominada Mexicali ll y construyó dos
colectores de aguas negras en Tecate.
En el Programa 3Z el gasto fue menor en 28.1% que el
presupuestado, debido a que parte de los recursos asignados al programa se transfirieron a
los Programas AA "Administración", para regularizar el pago al personal
contratado por honorarios; y 3D "Operación del Sistema Nacional Hidráulico",
para pagar el consumo de energía eléctrica de los sistemas de agua potable que abastecen
a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM); y no se concretaron los
financiamientos que iban a otorgar los Bancos Mundial e Interamericano de Desarrollo para
la ejecución de seis metas.
La evaluación del Programa 3Z se centró en los
Subprogramas 02 "Preservación y Restauración de Ecosistemas", 03
"Prevención de la Contaminación del Agua" y 06 "Inspección Registro y
Autorizaciones", porque su gasto representó 87.6% del erogado en el programa.
El gasto del Subprograma 02 fue mayor en 30.9% que el
presupuestado, por las acciones realizadas mediante la meta 06 "Operar, conservar y
aprovechar áreas naturales protegidas" en áreas naturales protegidas y 10 reservas
de la biósfera que se incorporaron en el programa modificado del INE y se financiaron con
recursos provenientes del Ramo 023 y de una donación del Fondo Global para el Medio
Ambiente.
En el Subprograma 03 el gasto fue inferior en 23.4% al
presupuestado, debido a que el suministro e instalación de los 2,500 equipos de
desinfección de agua se contrataron a un costo menor que el estimado, porque los trabajos
se adjudicaron a una sola empresa en lugar de las dos que se consideraron originalmente.
En el año se operaron los 39 sistemas que se programaron para prevenir la contaminación
del agua.
En el Subprograma 06 se ejerció un gasto menor en 35.9%
que el presupuestado porque se transfirieron recursos a los Programas AA y 5M
"Infraestructura Ecológica" para regularizar el personal contratado por
honorarios y apoyar la construcción y remodelación de cinco laboratorios regionales para
el análisis de la calidad ambiental, respectivamente. La reducción del gasto se
registró en la meta 02 "Realizar programas para prevenir y controlar la
contaminación del agua, aire y por residuos sólidos o peligrosos", sin afectar la
ejecución de los 30 programas de inspección y vigilancia que se previeron.
V.2.3. Sector Energético
De los 31 programas que ejecutó el sector energético en
1996 se seleccionaron 5 para evaluación: FP "Generación, Transformación,
Distribución y Venta de Energía Eléctrica", EX "Exploración, Desarrollo de
Campos y Obras de Explotación", EY "Plantas de Refinación y
Petroquímica", 5M "Infraestructura Ecológica" y BP "Política y
Planeación Ecológica".
En el Programa FP la CFE ejerció recursos superiores en
12.9% a los presupuestados, porque aumentaron los precios de los combustibles utilizados
en la generación de electricidad, la entidad adquirió de la LFC más electricidad que en
1996 a un mayor precio y se efectuó el mantenimiento de los equipos e instalaciones de
las áreas de distribución y comercialización que se había diferido en años
anteriores.
Según la Cuenta Pública, mediante el Programa FP la CFE
generó 149,970.0 GWh de energía eléctrica, que superó en 1.5% la meta original y en
6.5% la alcanzada el año anterior. Con la energía generada la CFE atendió a 15.854,694
usuarios, 3.1% más que en 1995.
Del programa FP se revisaron los resultados de los
Subprogramas 01 "Origen Primario" y 02 "Origen Secundario", porque el
primero explica el aumento registrado en la generación de electricidad, y en el segundo
se ejerció el 65.4% del gasto del programa.
En el Subprograma 01 se generó mayor energía eléctrica
que la programada, principalmente porque los escurrimientos de agua en los vasos de las
centrales hidroeléctricas "Belisario Domínguez" y "Malpaso" fueron
superiores al escurrimiento medio que se consideró en la programación original; y en
esas dos centrales y en la central hidroeléctrica "Manuel Moreno Torres" los
escurrimientos fueron superiores al promedio registrado en los últimos 45 años.
El gasto ejercido en el Subprograma 01 fue inferior en
23.7% al presupuestado, porque no se ejecutaron los trabajos de conservación y
mantenimiento programados en 21 centrales hidroeléctricas, entre otras causas por las
aportaciones de agua favorables, la proximidad de la temporada de lluvias y la
prolongación de los mantenimientos en otras unidades de esas centrales; y porque no se
realizó la perforación y el entubamiento de 10 pozos ni la reparación de otros 20 en la
central geotermoeléctrica "Cerro Prieto", debido a que se retrasó la
formalización de los contratos internacionales respectivos.
Del Subprograma 01 se revisaron los resultados de la
central hidroeléctrica "Malpaso", en la cual se superó en 49.0% la meta
original de generación de energía eléctrica, principalmente porque la disponibilidad de
las unidades de esa central para generar electricidad fue mayor que la estimada. Se
erogaron recursos superiores en 21.9% a los previstos, fundamentalmente porque aumentaron
los salarios tabulados de los trabajadores permanentes y temporales.
En el Subprograma 02 se generó menos energía eléctrica
que la programada, porque la CFE dio prioridad a la generación de electricidad de origen
hidráulico, por las causas antes señaladas. Se erogaron recursos mayores que los
presupuestados, principalmente por el incremento de los precios de los combustibles que se
utilizaron para generar electricidad.
De este subprograma se revisaron los resultados de la
central termoeléctrica "José López Portillo", en la cual se generó mayor
electricidad que la prevista porque la disponibilidad de esa central y el factor de planta
fueron superiores a los estimados, debido a que los trabajos de mantenimiento menor en las
unidades 2, 3 y 4 se ejecutaron en menos tiempo que el previsto y durante el año el
Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) requirió de esa central mayores cargas de
generación de electricidad. Se ejercieron recursos superiores en 16.1% a los
presupuestados, principalmente por los mayores precios y volúmenes de los insumos
requeridos (carbón y agua) y la utilización de refacciones no previstas por fallas en
diversos equipos.
En la auditoría se observó que las metas originales de
generación de electricidad registradas en las centrales "Malpaso" y "José
López Portillo" difieren de las que la Subdirección de Generación de la CFE
presentó en el reporte "Predespacho de Generación y Presupuesto para 1996"
(que sirvió de base para integrar las metas originales del Programa FP que se fijaron en
el PEF de 1996), por lo cual esa entidad no se ajustó a la normatividad establecida en el
Manual de Programación Presupuestación 1996 que emitió la SHCP para integrar el PEF.
En el Programa EX Pemex Exploración y Producción (PEP)
ejerció un gasto superior en 34.3% al presupuestado, fundamentalmente porque se
destinaron más recursos tanto a la perforación de pozos de desarrollo (para ampliar el
volumen de producción de hidrocarburos) como a la conservación y mantenimiento de la
infraestructura de explotación.
De este programa se evaluaron los resultados de los
Subprogramas 02 "Desarrollo de Campos" y 04 "Conservación y
Mantenimiento", por su participación en el gasto del programa (78%, en conjunto) y
por la magnitud de las variaciones registradas tanto en el cumplimiento de las metas como
en el ejercicio de los recursos. A fin de profundizar en la evaluación, se seleccionaron
los resultados del Subproyecto "Cantarell", en el cual se ejerció 9.3% y 22.2%
del presupuesto de los Subprogramas 02 y 04, respectivamente.
En la revisión del Subprograma 02 se observó que se
perforaron más pozos de desarrollo que los programados, porque el organismo decidió
incrementar la producción de hidrocarburos en el segundo semestre del año ante el
aumento del precio del crudo en el mercado internacional; y se trabajó en la
construcción de más plataformas de perforación, debido a que durante el año se
incluyeron nueve plataformas que fueron diferidas en 1995 por problemas ocasionados por el
huracán "Roxana", seis que se incluyeron en las metas modificadas para
desarrollar la ingeniería de futuros proyectos y una que se terminó en 1995, porque
estaba pendiente su finiquito. Se erogaron recursos superiores en 95.5% a los
presupuestados, porque el organismo amplió su programa de desarrollo de campos en las
Regiones Norte, Sur y Marina Suroeste, por los mayores precios de los insumos requeridos y
por los incrementos de los sueldos, salarios y prestaciones del personal.
Por lo que se refiere al Subproyecto "Cantarell",
en 1996 se terminó la perforación de 8 de los 10 pozos de desarrollo programados
originalmente y 1 de los 6 que se incluyeron en la meta modificada. En el primer caso, la
variación se explica por condiciones climatológicas adversas en el área del pozo 46-D y
porque se difirió el inicio de los trabajos de perforación del pozo 2091-D, debido a que
la plataforma autoelevable fue liberada un mes después de lo previsto. En cuanto al
programa modificado, la meta se cumplió parcialmente porque se declararon desiertas las
licitaciones del arrendamiento en las plataformas autoelevables de cuatro pozos y se
difirió para 1997 la perforación del pozo 26-D, debido a que se retrasó la
contratación de la plataforma autoelevable, por la oferta nula de esos equipos en el
mercado internacional.
En la perforación de pozos de desarrollo del Subproyecto
"Cantarell" se erogaron recursos mayores en 179.3% que los presupuestados,
porque se amplió el programa de desarrollo de campos, con el consiguiente incremento
tanto de los servicios como de los materiales para la perforación de pozos.
Por lo que corresponde al Subprograma 04, en la Región
Norte se ejecutaron ocho de las nueve obras de conservación y mantenimiento programadas,
debido a que una de las obras se difirió porque se incrementó la producción en los
campos Arcos-Arcabuz-Culebra; en la Región Sur se ejecutaron trabajos de rehabilitación,
modificación y reacondicionamiento en 20 campos petroleros; en la Región Marina Noreste
se obtuvieron avances de 87.1% en la rehabilitación del complejo Nohoch y de 82.0% en la
rehabilitación de 22 plataformas satélites, porque en ambos casos se repararon los
daños causados por el huracán "Roxana"; y en la Región Marina Suroeste se
realizaron trabajos de conservación y mantenimiento en 30 plataformas de producción, 19
plataformas satélite, la terminal de Dos Bocas y el equipo de compresión en plataformas
marinas. Los recursos erogados en este subprograma fueron superiores en 38.9% a los
presupuestados, principalmente porque se realizaron más trabajos de conservación y
mantenimiento para mejorar y mantener los pozos en condiciones óptimas de explotación, a
fin de cumplir las metas volumétricas de producción.
En cuanto a las acciones de conservación y mantenimiento
del Subproyecto "Cantarell", se realizaron 1,857 inspecciones a instalaciones de
producción, 5.0% menos que las programadas, debido a que se suspendieron actividades por
el huracán "Roxana"; 2,186 inspecciones a sistemas de seguridad y salvamento,
7.0% menos que las previstas, porque se declaró desierta la licitación del mantenimiento
integral de los sistemas de seguridad de gas y fuego de 29 turbobombas y 7
turbogeneradores; y 76 inspecciones a equipos de protección ambiental, 9.5% menos que las
estimadas, debido a que fue necesario reemplazar los incineradores. Además, se efectuaron
406 lubricaciones de válvulas de medio árbol, 28.0% menos que las programadas, porque
las condiciones climatológicas fueron adversas y se reprogramaron las libranzas para no
interrumpir la operación de los pozos.
En las acciones anteriores se ejercieron recursos
superiores en 88.9% a los presupuestados, principalmente por la modificación del programa
original de intervención de pozos; la rehabilitación, modificación y mantenimiento de
instalaciones marinas que se difirieron en 1995 a causa del huracán "Roxana" y
la adquisición de la plataforma de compresión Akal-C y dos turbocompresores Booster que
no se previó originalmente.
En la auditoría del Programa EX se determinó que PEP no
observó lo dispuesto en los artículos siguientes: 19, fracciones I y III, de la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas, puesto que programóobras sin contar con todos los
estudios de preinversión requeridos y omitió trabajos en sus alcances físicos; 83 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, porque algunas
de las cifras de las metas y el gasto que registró difieren de las reportadas en la
Cuenta Pública y 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 100
de su Reglamento, porque sus sistemas de registro y control no permiten conocer todas las
acciones relacionadas con el desarrollo de campos y los trabajos de conservación y
mantenimiento de instalaciones de explotación ni asociar dichas acciones con los recursos
ejercidos.
615, 616, 617
En el Programa EY los organismos Pemex Refinación (PR) y
Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB) erogaron recursos inferiores en 27.7% a los
presupuestados, en el caso de PR, porque los recursos no se autorizaron oportunamente, por
lo cual se retrasó el inicio de las licitaciones para la contratación de las obras; y en
el de PGPB porque no se proporcionaron a tiempo a los contratistas las corrientes de
proceso y los servicios auxiliares para efectuar las pruebas preoperacionales y los
trabajadores de la empresa contratista ICONSA bloquearon el camino de acceso al CPG
"Nuevo Pemex".
Del Programa EY se revisaron los resultados de los
Subprogramas 01 "Plantas e Instalaciones de Refinación" y 06
"Conservación y Mantenimiento de Plantas e Instalaciones para Gas Licuado y Gas
Natural", a cargo de PR y PGPB, en ese orden, porque en conjunto participaron con
43.3% en el gasto del programa.
En el Subprograma 01 se superó en 10.7% la meta de
construcción y rehabilitación de plantas de proceso, porque en el programa modificado se
incluyeron 13 obras (9 para el pago del paquete de ingeniería básica, 2 para el pago del
finiquito y 2 para el cálculo de los volúmenes de obra para su licitación). Se erogaron
recursos inferiores en 57.2% a los presupuestados, debido fundamentalmente a que no se
ejerció el presupuesto autorizado en nueve obras del Proyecto "Cadereyta"; en
las obras R-693-31-07 "Dos torres de despunte para planta combinada 1" y
R-693-31-08 "Torre de despunte para planta combinada 2" el tiempo invertido en
la verificación, evaluación y traspaso de materiales y equipos para su utilización fue
mayor que el previsto; y en las obras R324-30-03 "Integración y modernización"
y R-324-37-03 "Planta reformadora de naftas No. 2 de 30,000 bls/día", del
Proyecto Ampliación a la Refinería "Miguel Hidalgo" en Tula, Hgo., y
R-693-30-03 "Integración de plantas catalítica, alquilación y azufre
(ExAzcapotzalco)", del Proyecto Ampliación a la Refinería "Ing. Héctor R.
Lara Sosa", los contratistas no cumplieron los programas de construcción ni los
compromisos establecidos en los contratos.
Del Subprograma 01 se revisaron los resultados de los
Proyectos Ampliación a la Refinería "Ing. Héctor R. Lara Sosa" y
"Cadereyta". En el primer proyecto se realizaron trabajos de construcción en
seis de las nueve obras programadas originalmente y en una del programa modificado, con un
gasto inferior en 56.6% al presupuestado, debido a que las obras R-693-35-07 y R-693-SN-18
se difirieron porque forman parte del Proyecto "Cadereyta", que se manejó
conforme al esquema de obra pública financiada; en la obra R-693-30-03 el contratista no
cumplió con los avances mensuales pactados en el contrato, por falta de recursos para
incrementar la mano de obra y suministrar los materiales y equipos necesarios para
ejecutar los trabajos; y en la obra R-693-33-03 "Modernización y construcción de
planta FCC (Ex-Azcapotzalco)" se adecuó el diseño térmico y mecánico de los
equipos para incrementar la eficiencia y seguridad de la planta. En el segundo proyecto se
ejecutaron dos obras, una de las ocho programadas y otra que se incluyó en el presupuesto
modificado, con un gasto que fue inferior en 69.6% al presupuestado porque los recursos
asignados fueron insuficientes, por lo cual la SHCP autorizó a PR para que ejecutara ese
proyecto conforme al esquema de impacto diferido en el registro del gasto (obra pública
financiada).
En el Subprograma 06 PGPB ejecutó cinco obras más que las
programadas para la conservación y mantenimiento de instalaciones, con una erogación que
fue superior en 50.0% a la presupuestada, porque se agilizaron los trabajos de
rehabilitación de la estación de compresión en Los Ramones, N.L., para incrementar la
capacidad de importación de gas natural y agilizar el envío de ese combustible al
interior del país; se realizaron obras adicionales de rehabilitación en algunos tramos
del sistema de ductos de LPG, para incrementar su confiabilidad y seguridad operativa; se
rehabilitó la planta criogénica No. 1 y se incrementó la capacidad de procesamiento de
las criogénicas modulares en el CPG "Cactus", por las causas ya señaladas.
Del Subprograma 06 se revisaron los resultados del Complejo
Procesador de Gas "Cactus", en el cual se superó en 72.2% la meta de
conservación y mantenimiento, con un gasto que fue superior en 409.9% al presupuestado
porque se ejecutaron diversos trabajos de rehabilitación y reacondicionamiento en las
instalaciones que resultaron dañadas por el siniestro ocurrido en ese centro de trabajo.
En la auditoría del Programa EY se determinó que PR no
cumplió lo dispuesto en los artículos 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal y 81, 85 y 100 de su Reglamento, debido a que se observaron deficiencias
en los sistemas de registro y control del gasto de los proyectos de inversión, y 83 del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, ya que en sus
registros omitió parte de los recursos ejercidos en una obra; y, no observó la
normatividad establecida por la SHCP para integrar el formato "Proyectos Prioritarios
de Organismos y Empresas" de la Cuenta Pública, porque integró erróneamente las
cifras del presupuesto original del Proyecto "Cadereyta". En cuanto a PGPB, no
observó lo establecido en los artículos 49, fracción I, 83 y 87 del Reglamento de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, porque en el CPG
"Cactus", se detectaron errores de registro del presupuesto ejercido y el gasto
no se registró y controló conforme a la estructura programática establecida en el PEF.
En el Programa 5M PR ejerció recursos inferiores en 33.7%
a los presupuestados, debido a que en diez obras del Proyecto "Cadereyta" el
esquema del financiamiento se sustituyó por el de obra pública financiada; se difirió
la construcción de la planta de isomerización de la refinería de Cd. Madero,
Tamaulipas, porque se modificaron sus alcances para elaborar combustibles con mayor
calidad ecológica y se retrasó la construcción de dos plantas, una en la refinería de
Tula, Hidalgo y otra en la de Salamanca, Guanajuato, porque la empresa contratista no
contó con el equipo y personal necesarios y esa empresa se inconformó ante la SECODADM
por trabajos adicionales a los establecidos en el contrato.
De este programa se revisaron los resultados obtenidos por
PR en el Subprograma 02 "Construcción e Instalación" (único del programa),
particularmente en la meta 14 "Construir la infraestructura para preservar la
ecología de las plantas hidrocarbúricas" del Proyecto 37 "Proyecto
Ecológico", en la cual se ejerció 66.4% del gasto del programa.
Los recursos ejercidos en el Proyecto 37 se aplicaron a
más plantas que las previstas, porque en el programa modificado se incluyeron ocho
plantas para el mejoramiento de gasolinas que se habían terminado en ejercicios
anteriores, a fin de efectuar los últimos pagos a los licenciadores. Se ejercieron
recursos inferiores en 6.2% a los presupuestados, principalmente porque no se construyó
la planta de isomerización de Cd. Madero, Tam., que fue sustituida por un proyecto
integral conforme a las necesidades de modernización de la refinería; en las plantas
isomerizadoras de las refinerías de Salina Cruz, Oax. y Tula, Hgo., el programa de obras
se retrasó por no contar con el equipo y personal necesarios para la construcción; se
retrasó el programa de obras de la planta isomerizadora de Salamanca, Gto., debido a que
el área operativa difirió el paro de la planta hidrodesulfuradora de naftas no. 2 para
realizar los trabajos de modernización.
Por lo que se refiere a las acciones de construcción de la
meta 14, en 1996 PR continuó con la construcción de dos plantas hidrodesulfuradoras de
diesel en las refinerías de Salamanca, Gto. y Tula, Hgo., y de una hidro-desulfuradora de
residuales en la de Tula, Hgo., en las dos primeras obtuvo un avance físico acumulado de
100.0% y en la última uno de 97.0%, cumpliendo en los tres casos los avances físicos
programados. En dicha meta se ejercieron recursos inferiores en 0.7% a los presupuestados.
En la auditoría del Programa 5M se determinó que PR no
observó lo dispuesto en los artículos siguientes: 40 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal y 81, 85 y 100 de su Reglamento, porque sus sistemas
de registro y control no permiten verificar el presupuesto ejercido; 49, fracción I, del
Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, puesto que no
se respetó la estructura programática aprobada en el PEF al registrar el gasto de los
proyectos de inversión ecológica; y 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal, porque algunos registros de metas y gasto difieren
de las cifras reportadas en la Cuenta Pública.
En el Programa BP Pemex Corporativo, PEP y PR ejercieron
recursos superiores en 125.2% a los previstos, debido a que el corporativo otorgó
donativos por un importe mayor que el considerado en el presupuesto original; se
transfirieron a PEP parte de las funciones de la Gerencia de Auditoría de Seguridad
Industrial, Protección Ambiental y Ahorro de Energía de Pemex Corporativo; y se
efectuaron trabajos de conservación y mantenimiento en las refinerías de PR para atender
las recomendaciones anteriores de la PROFEPA.
Del Programa BP se revisaron los resultados obtenidos por
Pemex Corporativo, PEP y PR en el Subprograma 02 "Planeación, Programación y
Presupuestación" (único del programa), en el cual se ejerció el 89.8% del gasto
del programa.
Con el propósito de coadyuvar a resolver los problemas
sociales inherentes a la expansión de las actividades petroleras en las zonas en que los
organismos subsidiarios de PEMEX concentran sus actividades, en 1996 esa entidad autorizó
58 de los 88 donativos solicitados, por un importe de 208.3 millones de pesos. En el
Subprograma 02 Pemex Corporativo ejerció 250.7 millones de pesos, monto que fue superior
en 398.4% al presupuestado, fundamentalmente porque se otorgaron mayores recursos por
concepto de donativos.
En cuanto a los resultados de PEP, se practicaron 378
auditorías ambientales en sus instalaciones; se realizaron 286 monitoreos de la
construcción de obras, para establecer medidas preventivas en materia ambiental; se
efectuaron 7,039 evaluaciones de las aguas residuales generadas en sus instalaciones
terrestres y marinas; se analizaron las estadísticas de fugas en ductos y de riesgo, con
lo cual se promovió la sustitución de 1,061.6 kms de tubería de diversos diámetros; se
restauraron 220 hectáreas de terrenos afectados por derrames accidentales de
hidrocarburos; se sanearon 80 presas de perforación; se entregaron al Instituto Nacional
de Ecología (INE) 211 estudios de impacto ambiental, de los cuales se recibió la
resolución de 71; y se atendieron 334 trámites de los 368 que demandaron la Secretaría
de Marina, la SEMARNAP y la CNA.
Los recursos ejercidos por PEP en el Subprograma 02 fueron
superiores en 28.8% a los presupuestados, debido a que se cubrió el incremento salarial
autorizado, el gasto por la movilización y transferencia de personal del corporativo, el
pago de indemnizaciones por jubilaciones y el aumento del gasto de mantenimiento de las
unidades contra incendio de la Región Sur.
Del Subprograma 02 se revisaron los resultados obtenidos
por PEP en la Región Sur, en la cual se ejecutaron menos auditorías ambientales que las
programadas, porque se modificó el programa de perforación, terminación y reparación
de pozos y recursos humanos asignados a estas actividades se transfirieron a otras
relacionadas con la atención de emergencias por fuga de hidrocarburos; y se efectuaron
menos monitoreos que los previstos en la construcción de obras nuevas, debido a que el
INE no autorizó todas las obras de construcción por falta de personal y se difirieron o
cancelaron otras obras porque se modificó el programa de exploración. También se
cumplieron parcialmente las metas que consistían en realizar campañas y concursos de
protección ambiental, porque se retrasó la licitación para la adquisición de los
materiales requeridos; gestionar la obtención o actualización de permisos y registros de
descarga de aguas residuales, debido a que se establecieron sistemas de reciclaje para su
tratamiento en sistemas cerrados; y atender las visitas de inspección de la PROFEPA,
porque los habitantes de las comunidades aledañas bloquearon los accesos a algunas
instalaciones.
En la Región Sur se erogaron recursos mayores en 41.7% que
los presupuestados, como resultado de la retabulación del personal de la Gerencia de
Seguridad Industrial y Protección Ambiental, el incremento salarial y la adquisición de
artículos y refacciones contra incendio y licencias de software.
Por lo que se refiere a los resultados de PR, se iniciaron
37 auditorías ambientales en el marco del Convenio de Colaboración para la Realización
de Auditorías Ambientales; se atendieron 3,327 de las 3,754 recomendaciones que se
derivaron de las 18 auditorías ambientales practicadas de 1994 a 1995; se efectuaron
estudios de restauración de suelos contaminados en 29 instalaciones del organismo; se
instalaron 22 membranas internas en tanques de almacenamiento para reducir las emisiones
de vapores de hidrocarburos, compuestos orgánicos y volátiles; y se instalaron 12
válvulas tanto en la posición de llenado de la terminal de distribución como en la
parte inferior del autotanque de distribución de productos.
618, 619, 620
Pemex Refinación ejerció recursos superiores en 526.7% a
los presupuestados, porque realizó trabajos de conservación y mantenimiento en sus seis
refinerías para atender las recomendaciones derivadas de las auditorías ambientales de
años anteriores.
En la auditoría del Programa BP se observó que Pemex
Corporativo, PR y PEP no observaron lo dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, ya que en algunos casos las
cifras de sus registros internos difieren de las presentadas en la Cuenta Pública de
1996; y PR infringió el artículo 49, fracción II de ese reglamento, porque en el rubro
de adquisición de materiales y accesorios registró el gasto ejercido para la
optimización de una planta de tratamiento de aguas residuales.
V.2.4. Sector Turismo
De los seis programas sustantivos que ejecutó el Sector
Turismo en 1996, se seleccionó para su evaluación el Programa 5D
"Urbanización", a cargo del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR). La
evaluación de este programa se centró en los resultados de tres de los cinco proyectos
que integran su único Subprograma 04 "Urbanización para Uso Turístico": 01
"Cancún, Q.R.", 03 "Los Cabos, B.C.S." y 05 "Bahías de
Huatulco, Oax.", porque en conjunto representaron 77.1% de los recursos fiscales
erogados en el subprograma.
De acuerdo con la Balanza de Comprobación Acumulada a
diciembre de 1996 (documento que sirvió de base para integrar el Informe de Cuenta
Pública de 1996 del FONATUR), con cargo al Programa 5D se erogaron recursos inferiores en
30.7% a los presupuestados, principalmente el porque no se cumplieron varios programas de
obra (debido a que no se ministraron oportunamente los recursos para iniciar los trabajos,
se realizaron modificaciones de tipo constructivo, no se dispuso de los proyectos
ejecutivos definitivos de obra, se redujeron los trabajos de supervisión de obras y de
topografía y los contratistas incurrieron en retrasos en la ejecución de las obras),
fenómenos climatológicos adversos retrasaron los trabajos de construcción de
infraestructura turística, se reestructuró el programa de conservación y mantenimiento
de la infraestructura turística y las obras se adecuaron como resultado del
replanteamiento del Plan Maestro de Desarrollo de los proyectos turísticos planeados
integralmente, dada la difícil situación financiera del FONATUR.
Según el Informe de Cuenta Pública de 1996 del FONATUR,
en el Proyecto 01 "Cancún, Q.R." se ejecutaron menos obras que las programadas
para el desarrollo turístico y urbano, debido a que se cancelaron cinco obras de
urbanización, porque varios proyectos ejecutivos se adecuaron como resultado del
replanteamiento del Plan Maestro de Desarrollo: se disolvió la sociedad que había
formado el FONATUR con inversionistas italianos que no efectuaron la aportación
convenida; y una obra de cabeza se reclasificó en otra unidad de acción. Como resultado,
se ejercieron recursos inferiores a los presupuestados.
Por lo que corresponde a las acciones de conservación y
mantenimiento del Proyecto 01, la meta se cumplió con un gasto inferior al presupuestado,
porque en 1996 sólo se realizaron trabajos de tipo preventivo en vialidades, banquetas,
jardines, playas e infraestructura de los servicios públicos, debido a que el programa de
conservación y mantenimiento se reestructuró para dar mantenimiento a la maquinaria
disponible y se cancelaron adquisiciones por ese concepto.
Para profundizar en los resultados del Proyecto 01, se
seleccionaron las Unidades de Acción CCDU-8933 1), CCDU-9334 1), CCDU-9334 2) y CCDU-9501
1), que corresponden a obras de urbanización en El Table, el Malecón Cancún, las
supermanzanas de la 8 a la 10 y el Boulevard Kukulcán, respectivamente; y la Unidad de
Acción CCDM-9600, que comprende la reparación de vialidades, banquetas, infraestructura
de servicios y limpieza de playas y jardines. En conjunto, en esas unidades se ejerció
36.3% del gasto del proyecto.
En las Unidades de Acción CCDU-8933 1), CCDU-9334 1) y
CCDU-9334 2) no se obtuvo ningún avance físico durante 1996, en el primer caso porque el
proyecto ejecutivo original se modificó para cuantificar la obra faltante, ya que desde
1992 el gobierno municipal había ampliado en forma irregular algunos tramos del Boulevard
Bonampak; en el segundo, porque en el Malecón Cancún se incluyeron trabajos adicionales
que se efectuarían conjuntamente con inversionistas privados; y en el último porque se
ampliaron algunas obras de urbanización en las supermanzanas 8, 9 y 10 para efectos de la
comercialización del producto inmobiliario. Sin embargo, con cargo a esas unidades se
pagó la publicación de las convocatorias y el fallo del concurso.
En la Unidad de Acción CCDU-9501 1) se obtuvo un avance
físico inferior en 47.0 puntos porcentuales al previsto, con un gasto superior en 131.6%
al presupuestado, fundamentalmente porque en la repavimentación del Boulevard Kukulcán
se detectaron deterioros por filtraciones de agua mayores que los estimados.
En la Unidad de Acción CCDM-9600 se cumplió la meta
original con un gasto inferior en 17.1% al presupuestado, debido principalmente a que se
redujeron las erogaciones por concepto de mantenimiento de las plantas de tratamiento de
aguas residuales, consumo de energía eléctrica y adquisiciones de materiales, en apoyo
de la reestructuración del programa de conservación y mantenimiento del FONATUR.
En el Proyecto 03 "Los Cabos, B.C.S." se cumplió
parcialmente la meta de obras para el desarrollo turístico y urbano, con un gasto que fue
inferior al presupuestado porque se cancelaron cinco de las siete obras programadas como
resultado del replanteamiento del Plan Maestro de Desarrollo. La meta original de
conservación y mantenimiento se cumplió con menos recursos que los presupuestados debido
a que sólo se realizaron trabajos de tipo preventivo en vialidades, banquetas, jardines,
playas e infraestructura de servicios públicos porque se reestructuró el programa
original y se canceló la adquisición de algunos equipos.
De este proyecto se revisaron los resultados de las
Unidades de Acción SJDU-8409 1) "Apoyo topográfico para obras", SJDO-8108 2)
"Estructura a base de gaviones en polígono 3, alcantarilla en Cañada Francisco
Villa y dren en Boulevard Mijares en San José del Cabo" y SJDM-9600 "Desazolve
de canales, limpieza de jardines y playas, rehabilitación de alumbrado público y
mantenimiento de infraestructura de servicios", que en conjunto representaron 83.5%
del gasto del proyecto.
En la Unidad de Acción SJDU-8409 1) se obtuvo un avance
físico de 76.0% con el 21.6% de los recursos presupuestados, debido a que se redujo el
número de brigadas encargadas de los trabajos de control de trazo y cuantificación de
volúmenes de obra, porque el número de obras en proceso disminuyó como resultado del
replanteamiento del Plan Maestro de Desarrollo. En la Unidad de Acción SJDO-8108 2) se
obtuvo un avance físico de 93.0%, con 43.0% del gasto previsto, debido a que se canceló
la construcción de una alcantarilla en la Cañada Francisco Villa que no era
responsabilidad del FONATUR.
En la Unidad de Acción SJDM-9600 se cumplió la meta
original con 96.0% de los recursos presupuestados, debido a que se reestructuró el
programa de conservación y mantenimiento y se cancelaron algunas adquisiciones de
material eléctrico.
Por lo que respecta al Proyecto 05 "Bahías de
Huatulco, Oax.", la meta de construcción de obras para el desarrollo turístico y
urbano se cumplió parcialmente con menos recursos que los presupuestados, porque se
cancelaron 13 obras como resultado del replanteamiento del Plan Maestro de Desarrollo, se
presentaron problemas por la reubicación con comuneros, el pago de una obra se difirió
para 1997 por dificultades para su finiquito y fenómenos climatológicos adversos
impidieron la ejecución de algunas obras.
La meta original de conservación y mantenimiento se
cumplió con un gasto mayor que el presupuestado, principalmente porque se realizaron
obras adicionales de desazolve en los canales de Sta. Cruz, Chahué y Tangolunda por la
tormenta tropical "Boris".
Para profundizar en los resultados del Proyecto 05 se
seleccionaron las Unidades de Acción se HUDU-8402 1), HUDU-8406 15), HUDU-8406 16) y
HUDU-8406 21), que corresponden a obras de urbanización en las zonas turística y urbana
de Chahué y en los sectores H-3, M y V; HUDO-8425 2) y HUDO-8425 3), que incluyen obras
para la ampliación de la planta de tratamiento de aguas negras en Tangolunda y el secado
de lodos de esa planta; y HUDT9545 1), relacionada con el equipamiento náutico en la
Bahía de Sta. Cruz. En estas unidades se erogó el 21.3% del gasto del proyecto.
En las Unidades de Acción HUDU-8402 1) y HUDO-8425 3) se
cumplieron parcialmente los avances físicos previstos con menos recursos que los
presupuestados, debido a que el inicio de obras se difirió porque el FONATUR no contó
oportunamente con los proyectos ejecutivos definitivos.
En la Unidad de Acción HUDU-8406 15) se obtuvo un avance
físico inferior en 35.0% al previsto con un gasto que fue inferior en 41.7% al
presupuestado, debido a que la contratista se retrasó en la ejecución de los trabajos
porque no contó oportunamente con el anticipo.
En la Unidad de Acción HUDU-8406 16) se alcanzó el 17.0%
del avance físico programado con 14.6% del gasto presupuestado, porque el contrato se
rescindió por incumplimiento a la empresa constructora. En la Unidad de Acción HUDU-8406
21) se obtuvo un avance físico de 85.0%, con 98.9% de los recursos previstos, debido a
que se repararon los daños que ocasionó la tormenta tropical "Boris" y el
FONATUR no entregó oportunamente el anticipo para el inicio de la obra.
En la Unidad de Acción HUDO-8425 2) se alcanzó el 11.0%
del avance físico previsto con 9.7% de los recursos presupuestados, porque el FONATUR
sustituyó la construcción de una tolva metálica de recepción de lodos por una de
concreto reforzado y no entregó oportunamente el anticipo.
En la Unidad de Acción HUDT-9545 1) se cumplió el avance
físico previsto en la instalación de boyas para amarre de crucero, con 99.0% de los
recursos presupuestados.
En la auditoría se observó que el FONATUR no contó con
los proyectos definitivos de algunas obras, por lo cual contravino lo establecido en el
artículo 19, fracciones I y III, de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.
V.2.5 Sector Comunicaciones y Transportes
De los 23 programas sustantivos que ejecutó el Sector
Comunicaciones y Transportes en 1996 se seleccionaron para evaluación dos del Subsector
Transportes: EJ "Carreteras Troncales" y EK" Carreteras Alimentadoras y
Caminos Rurales".
En el Programa EJ la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT) y Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE)
erogaron recursos superiores en 26.9% a los presupuestados, debido a que la SHCP autorizó
recursos fiscales no presupuestados para que la dependencia apoyara 13 conclusión de las
obras con mayor grado de avance en su ejecución y la construcción y conservación de
carreteras troncales de algunos gobiernos estatales; y para que la entidad liquidara los
compromisos derivados de la terminación anticipada de la concesión de las carreteras
Arriaga-Huixtla y Tecate-Mexicali y pagara la ejecución de obras adicionales y las
escalatorias de precios correspondientes.
La evaluación del Programa EJ se centró en el análisis
de los resultados de dos de los cuatro subprogramas que lo integran: 02
"Modernización y Ampliación" y 05 "Conservación", porque en ellos
se erogó el 73.7% del gasto total del programa.
En el Subprograma 02 la SCT superó la meta de ampliación
y modernización de carreteras troncales con un gasto mayor que el presupuestado, debido a
que se transfirieron recursos del Ramo 0023 "Provisiones Salariales y
Económicas" y de los Subprogramas EJ-01 "Construcción" y EJ-03
"Reconstrucción" para agilizar el proceso constructivo de las carreteras
Aguascalientes-Rincón de Romos, Monterrey-Tampico, San Luis Potosí-Saltillo,
Pátzcuaro-Uruapan y Ciudad Valles-San Luis Potosí. CAPUFE cumplió la meta consistente
en ampliar a tres carriles las carreteras MéxicoQuerétaro y México-Puebla con recursos
superiores a los presupuestados, porque pagó las escalatorias de precios de contratos de
años anteriores y liquidó las obligaciones derivadas de la liberación anticipada de la
concesión de las carreteras Arriaga-Huixtla y Tecate-Mexicali.
Del Subprograma 02 se analizaron los resultados obtenidos
por el Centro SCT San Luis Potosí y las aportaciones que efectuó CAPUFE para terminar
por anticipado la concesión de las carreteras Arriaga-Huixtla y Tecate-Mexicali, en las
cuales se ejerció 77.6% del gasto total del subprograma.
621, 622, 623
El Centro SCT San Luis Potosí superó las metas originales
que consistían en ampliar y modernizar las carreteras Ciudad Valles-San Luis Potosí
(Tramo La Florida-Entronque-periférico) y San Luis Potosí-Saltillo, y ejecutar trabajos
de terracerías, drenaje y pavimentos en el Entronque Villa de Pozos Se erogaron recursos
superiores a los presupuestados porque, para agilizar la conclusión de estas obras, se
transfirieron recursos de los Subprogramas EJ-01, EJ-02 y EJ-03 y de los Programas EK y EN
"Infraestructura Marítimo-Portuaria", principalmente.
Por lo que corresponde a la carretera Arriaga-Huixtla, en
1992 el Gobierno Federal, por conducto de la SCT, otorgó la concesión de esa carretera
por un periodo de 7 años 9 meses a Autopistas Concesionadas de Chiapas, S.A. de C.V.
(ACCSA), a fin de ampliarla de 2 a 4 carriles, operarla y conservarla en una longitud de
194.0 km, con el financiamiento de ACCSA, diversas instituciones financieras y el Gobierno
del Estado de Chiapas.
Sin embargo, por los conflictos sociales registrados en el
Estado de Chiapas, que impidieron cobrar las cuotas de peaje previstas en el título de
concesión, y las dificultades de ACCSA para amortizar el crédito contraído en 1992 con
varias instituciones financieras, el Gobierno Federal decidió dar por terminada la
concesión de la carretera con la empresa (el convenio respectivo fue suscrito el 8 de
noviembre de 1996); reembolsar a esa empresa, previa autorización de la SHCP, los
importes por concepto de la amortización de la deuda contraída y el capital invertido en
la carretera motivo de la concesión, asumir dichos compromisos financieros y transferir a
CAPUFE las obras de la carretera.
Al respecto, se verificó que en 1996 el Gobierno Federal,
por conducto de CAPUFE, erogó 1,223.7 millones de pesos por concepto del crédito
otorgado por varias instituciones financieras y las cuentas por cobrar y el capital
ordinario que ACCSA había invertido en la carretera.
En cuanto a la carretera Tecate-Mexicali, en 1991 el
Gobierno Federal, por conducto de la SCT, otorgó a la empresa Promotora de Carreteras del
Norte, S.A. de C.V. (PYCSA) la concesión por un término de 19 años un mes, a fin de
ampliarla, operarla y conservarla en una longitud de 140.5 km, mediante el financiamiento
de la empresa concesionaria, CAPUFE y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos,
S.N.C. (BANOBRAS).
En la auditoría se precisó que se modernizó el cuerpo
antiguo de la carretera federal y se construyó un cuerpo nuevo de la carretera en el
Tramo Centinela-La Rumorosa y dos casetas de cuota en el Entronque La Rumorosa; sin
embargo, dicho tramo entró en operación sin que se cobraran las tarifas de peaje
previstas en el título de concesión, debido a que varias poblaciones del Municipio de La
Rumorosa efectuaron bloqueos por considerar que no tendrían vía alterna de circulación
libre de peaje. Como resultado, disminuyó el tránsito vehícular, y dado que PYCSA
cubrió con recursos propios los compromisos financieros derivados de la operación y
conservación de la carretera, suscribió con BANOBRAS dos créditos adicionales, el
primero para reestructurar los gastos financieros de la obra ejecutada y el segundo para
cubrir los intereses vencidos y los gastos y comisiones por concepto del primer crédito
adicional.
Por acuerdo de la Comisión Intersecretarial de
Gasto-Financiamiento, se cedieron al Gobierno Federal los adeudos por el crédito
contraído en 1991 y por los dos créditos adicionales, por lo cual en marzo de 1996 se
suscribió el convenio de terminación de la concesión de la carretera Tecate-Mexicali.
Por la terminación anticipada de la concesión de esa
carretera, el Gobierno Federal, por conducto de CAPUFE, erogó 1,860.9 millones de pesos,
que se financiaron con recursos fiscales, recursos propios de la entidad y un movimiento
virtual con cargo al Ramo 0029 "Deuda Pública", que autorizó la SHCP.
En el Subprograma 05 se cumplieron las metas de
conservación de las carreteras troncales a cargo de la SCT y CAPUFE y de los puentes bajo
la responsabilidad de esa entidad; y la SCT cumplió parcialmente la meta de ampliación
de la capacidad instalada de maquinaria y equipo. Se erogaron recursos superiores en 14.5%
a los presupuestados, porque la SHCP autorizó ampliaciones presupuestales para reparar
los daños ocasionados por fenómenos meteorológicos a la infraestructura troncal de
carreteras, ejecutar trabajos de conservación mayor en 25 puentes y reparar equipos que
se iban a dar de baja.
De este subprograma se analizaron los resultados del Centro
SCT Campeche, y los obtenidos por CAPUFE en la conservación de la carretera
Cuacnopalan-Tehuacán-Oaxaca, porque se ejercieron recursos superiores a los
presupuestados y porque representaron el 13.4% del gasto del subprograma.
El Centro SCT Campeche cumplió la meta original que
consistía en conservar 1,331.0 km de carreteras troncales con un gasto superior en 414.1%
al presupuestado porque se transfirieron recursos de los Subprogramas EJ-01, EJ-02 y EJ-03
para ejecutar trabajos de reconstrucción en las oficinas y talleres de la Residencia
General de Conservación de Carreteras de ese centro y de conservación de la red troncal
de carreteras del Estado de Campeche, que resultaron dañadas por fenómenos
climatológicos adversos. También se cumplió la meta de mantenimiento y ampliación de
la capacidad instalada de maquinaria y equipo, con un gasto que excedió en 2.2% al
presupuestado porque la SCT efectuó trabajos, adicionales para la reparación de los 20
equipos disponibles, dado su mal estado físico y su antigüedad.
En la carretera Cuacnopalan-Tehuacán-Oaxaca CAPUFE
conservó los 229.0 km programados, con un gasto que se superó en 59.3 millones de pesos
al presupuestado porque la SHCP autorizó una ampliación presupuestal para reparar los
daños ocasionados por los huracanes "Alma" y "Boris".
Por lo que se refiere el Programa EK, la SCT erogó
recursos mayores en 32.2% que los previstos porque la SHCP autorizó ampliaciones
presupuestales para apoyar las acciones de construcción, reconstrucción y conservación
de carreteras alimentadoras y caminos rurales, en el marco de los Convenios de
Coordinación de Acciones suscritos con los gobiernos de 22 estados, y el programa normal
de construcción y reconstrucción de varios Centros SCT. El Fideicomiso CONACAL ejerció
recursos inferiores en 32.9% a los presupuestados, debido a que parte de los recursos
fiscales asignados se transfirieron para apoyar los trabajos de construcción,
reconstrucción y conservación de carreteras alimentadoras y caminos rurales de los 31
gobiernos estatales del país, en cumplimiento de la política de descentralización de
recursos, atribuciones y responsabilidades que se estableció en los Convenios de
Coordinación de Acciones que se suscribieron en 1996 para ese propósito.
Del programa EK se analizaron los resultados de dos de sus
cuatro subprogramas: 01 "Construcción" y 04 "Conservación", en los
cuales se erogó el 77.5% del gasto total del programa.
En el Subprograma 01, CONACAL cumplió en 80.7% la meta
original de construcción de carreteras alimentadoras con 78.7% de los recursos
presupuestados, debido a que parte de los recursos fiscales asignados al fideicomiso se
transfirieron a los gobiernos de los Estados de Tamaulipas y Zacatecas. En los resultados
anteriores influyó también que la ejecución de varias obras se retrasó porque no se
autorizó el uso de explosivos, y se obtuvieron ahorros en el acarreo de los materiales de
construcción.
Para profundizar en la evaluación de este subprograma se
revisaron los resultados obtenidos por los Centros SCT de Sinaloa y Tamaulipas en la
construcción de carreteras alimentadoras, porque representaron el 17.1% del gasto del
subprograma.
Por lo que corresponde al Centro SCT Sinaloa, en la
construcción del camino Estación Capomas-E.C. (Palos Blancos-Sinaloa de LeyvaGuasave) se
superó en 170.7% la meta original con un gasto mayor en 83.3% que el presupuestado,
porque la SHCP autorizó una ampliación presupuestal para concluir en 1996 la
construcción de ese camino. En los caminos Ejido Recoveco-E.C. Benito Juárez-Mocorito y
Guamúchil-Ciénega del Casal se cumplieron las metas originales, en el primero, con los
recursos autorizados en el PEF de 1996 y en el segundo con un gasto superior en 54.7% al
presupuestado, porque el ajuste de costos del finiquito de la obra fue mayor que el
estimado. En el camino Ejido Miguel Alemán E.C. Calle 300-Guasave la meta modificada se
cumplió con recursos superiores en 25.1% a los autorizados en el presupuesto modificado,
debido a que se ejecutaron trabajos adicionales que por error no fueron incluidos en el
programa original.
No obstante en el camino Bachimeto-Rosa Morada-Navolato la
meta original se cumplió parcialmente (en 19.2%) con 14.9% de los recursos
presupuestados, debido a que el Gobierno del Estado de Sinaloa no contó con los recursos
requeridos. Por otra parte, en el presupuesto modificado de CONACAL se incluyeron los
caminos Mezquitita-El Pozo-Culiacán y Culiacán-Imala-Culiacán, a fin de concluir los
trabajos de construcción en 1996.
El Centro SCT Tamaulipas cumplió la meta consistente en
construir 7.4 km en el camino E.C. Graciano Sánchez (González Mante) con 77.6% del
presupuesto modificado, porque se obtuvieron ahorros tanto en el costo de acarreo de
materiales de construcción como en el pago de las escalatorias de precios al realizarse
el finiquito de la obra; y la meta modificada de construir el puente Graciano Sánchez se
cumplió, con un gasto superior en 1.2% al presupuesto modificado, debido a que no se
consideraron los gastos de ingeniería y supervisión. Además, en el presupuesto
modificado, se incluyó el camino Palmillas-Miquihuana, a fin de regularizar el
presupuesto que erogó el Gobierno de Tamaulipas por la obra ejecutada en 1995; sin
embargo, al finiquitar la obra, el pago por escalatorias de precios fue menor en 16.5% que
el previsto en presupuesto modificado.
Por lo que se refiere al Subprograma 04, mediante el
Programa de Conservación de Caminos Rurales con Uso Intensivo de Mano de Obra y el
Programa Emergente de Conservación de Caminos Rurales para Atender los Efectos de la
Sequía (que no se previeron en el PEF) la SCT conservó 71,399.9 km, longitud superior en
3.8% a la meta modificada, para lo cual erogó 99.2% del presupuesto modificado.
En el Programa de Conservación de Caminos Rurales se
realizaron trabajos de conservación en una longitud superior en 2.6% a la meta modificada
con 99.3% del presupuesto modificado, debido a que en algunas entidades federativas se dio
conservación a caminos rurales cuyo deterioro físico era menor que el estimado.
En cuanto al Programa Emergente, que se estableció en el
segundo semestre de 1996 en los Estados de Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua,
Durango, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas para crear empleos temporales en
épocas críticas de mano de obra desocupada, se conservó una longitud superior en 18.2%
a la meta modificada, porque también se dio conservación a caminos rurales cuyo
deterioro físico era menor que el estimado.
Del Subprograma 04 se seleccionaron para evaluación las
acciones de conservación de caminos rurales de los Centros SCT de Sinaloa y Tamaulipas,
que en conjunto erogaron 7.9% del gasto ejercido en el subprograma.
Mediante los Programas de Conservación de Caminos Rurales
con Uso Intensivo de Mano de Obra y Emergente de Conservación de Caminos Rurales para
Atender los Efectos de la Sequía en el Estado de Sinaloa, el Centro SCT Sinaloa realizó
los trabajos de conservación de caminos rurales previstos en la meta modificada, para lo
cual erogó la totalidad del presupuesto modificado.
El Centro SCT Tamaulipas superó las metas del Programa de
Conservación de Caminos Rurales con Uso Intensivo de Mano de Obra (en 4.8%) y del
Programa Emergente de Conservación de Caminos Rurales para Atender los Efectos de la
Sequía (en 2.0%), debido a que la dependencia dio conservación a varios caminos rurales
con menor deterioro físico que el previsto. En esas acciones erogó 99.5% del presupuesto
modificado, porque se obtuvieron ahorros en la adquisición de materiales de construcción
y en el acarreo de materiales.
En la auditoría de los Programas EJ y EK se observó que
la SCT no concilió debidamente la información presupuestal con sus unidades
administrativas, por lo cual no observó lo establecido en el artículo 120 del Reglamento
de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; la SCT, CAPUFE y CONACAL
no depuraron las cifras presupuestales registradas en su contabilidad, infringiendo lo
dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de ese ordenamiento; y el CONACAL, no
reintegró oportunamente a la TESOFE los recursos que no erogó en el ejercicio,
contraviniendo el artículo 72, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley del Servicio de
Tesorería de la Federación.
V.2.6. Sector Salud y Seguridad Social
En 1996 las acciones del Sector Salud y Seguridad Social se
ejecutaron mediante 17 programas sustantivos, de los cuales se evaluaron tres: DK
"Atención Curativa", DJ "Atención Preventiva" y 6R "Captación
y Canalización de Recursos Financieros a los Trabajadores".4
624, 625, 626
En el Programa DK se erogó un gasto superior en 9.8% al
presupuestado, principalmente porque se transfirieron recursos del Ramo 0023 para cubrir
los incrementos salariales del Sector Salud y Seguridad Social y la contratación de
personal médico y paramédico para apoyar a los servicios médicos en el segundo y tercer
niveles de atención; en menor medida, en la variación influyó el aumento de los precios
de los medicamentos.
La evaluación del Programa DK se centró en los resultados
de 2 de sus 6 subprogramas: 01 "Consulta Externa General" y 03
"Hospitalización General", porque las variaciones de su gasto explican el 32.2%
de las ampliaciones presupuestales autorizadas a este programa. Del primero se analizaron
los resultados obtenidos por la SS en la meta 02 "Proporcionar consulta externa
general" en los Estados de Guanajuato, Jalisco y Sonora, por la magnitud de las
variaciones registradas tanto en el cumplimiento de la meta como en el ejercicio de los
recursos presupuestales correspondientes y porque las tasas de mortalidad general
registradas en esas entidades federativas fueron mayores a la media nacional; y del
segundo los resultados que obtuvo el IMSS en la meta 01 "Proporcionar atención
médico-quirúrgica", particularmente en 11 de sus 38 delegaciones estatales y
zonales: 02 Baja California, 05 Coahuila, 08 Chihuahua, 14 Jalisco, 15 Estado de México
(Zona Oriente), 20 Nuevo León, 26 Sinaloa, 29 Tamaulipas, 36 Noreste, 37 Suroeste y 38
Sureste del Distrito Federal, que en conjunto erogaron el 53.9% del presupuesto ejercido
en el subprograma.
En el Subprograma 01 la SS cumplió parcialmente la meta de
consulta externa general, debido a que no entraron en operación las unidades de primer
nivel de atención que se previeron, porque los recursos se canalizaron a la adquisición
de medicamentos y productos farmacéuticos necesarios para la atención de padecimientos
gastrointestinales, respiratorios y crónico-degenerativos; y no se contrató personal
médico para proporcionar el servicio de consulta externa en las áreas rurales e
indígenas dispersas con dificultades de acceso. Lo anterior se constató en las
auditorías practicadas a la SS en los estados de Guanajuato, Jalisco y Sonora.
En esas tres entidades federativas el promedio anual de
consultas externas generales fue de 0.8 consultas por habitante, similar al registrado a
nivel nacional por la SS, pero inferior al propuesto por la Organización Mundial de la
Salud para mantener adecuados niveles de salud en la población (2.0 consultas al año por
habitante).
En el Subprograma 03 el IMSS cumplió parcialmente la meta
de atención médico-quirúrgica, principalmente porque los internamientos y los egresos
hospitalarios disminuyeron con la intensificación de las acciones de cirugía ambulatoria
y el "Programa de Atención Domiciliaria a los Derechohabientes con Padecimientos
Crónicos" (cáncer terminal, estado de coma, cirrosis hepática, entre otros), lo
cual se corroboró en la auditoría realizada en las Delegaciones Núms. 37, 29, 38 y 05.
Además, las campañas de planificación familiar desarrolladas en las Semanas Nacionales
de Salud y los programas de hidratación oral y de lactancia materna en las unidades
médicas contribuyeron al descenso de los internamientos y, por tanto, de los egresos
hospitalarios, sobre todo en las especialidades de ginecobstetricia y pediatría, como se
constató en las Delegaciones Núms. 20, 36, 02, 26, 15 y 14.
4. En 1996 la ejecución del Programa DK estuvo a cargo
de la Secretaría de Salud (SS); los Institutos Nacionales de Enfermedades Respiratorias,
de la Nutrición "Salvador Zubirán", de la Senectud, de Neurología y
Neurocirugía "Dr. Manuel Velasco Suárez", de Pediatría, de Perinatología, de
Ortopedia, de Cancerología, de Cardiología y de Salud Pública, el Instituto Mexicano de
Psiquiatría; los Hospitales General "Dr. Manuel Gea González", Juárez,
General e Infantil de México, y los Centros de Integración Juvenil, A.C.; el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); el Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS); y el IMSS-Solidaridad; la del Programa DJ fue
responsabilidad de la SS, el ISSSTE, el IMSS, el IMSS-Solidaridad y los Centros de
Integración Juvenil, A.C.; y el Programa 6R estuvo a cargo del ISSSTE y del Fondo
En el Programa DJ el gasto superó en 17.5% al
presupuestado, principalmente porque se transfirieron recursos del Ramo 023 para pagar los
incrementos salariales del personal médico, paramédico y de apoyo y los sueldos del
personal transitorio que se contrató para apoyar las brigadas de vacunación durante las
Semanas Nacionales de Salud; en menor medida, influyó el aumento en los precios de
insumos que se adquirieron para apoyar al "Programa de Vacunación Universal" y
la compra de nuevos biológicos, que a partir de 1996 se incorporaron al esquema básico
de vacunación del IMSS y el IMSS-Solidaridad.
Para la evaluación del programa se consideraron los
resultados de su subprograma: 01 "Control de Enfermedades Prevenibles por
Vacunación", porque la variación de su gasto explica el 36.5% de las ampliaciones
presupuestales autorizadas al programa. De ese subprograma se analizaron los resultados de
su meta: 02 "Aplicar esquemas de vacunación a menores, mujeres embarazadas y
población en riesgo", porque representó 94.4% del gasto del subprograma. La
auditoría se centró en los resultados obtenidos por la SS en los Proyectos 89
"Actividades normales" en Chiapas, Guerrero, Estado de México y San Luis
Potosí, en los cuales se erogó el 15.7% de los recursos ejercidos en la meta 02; y 07
"Solidaridad-SSA" 5 en Chiapas y San Luis Potosí, en los cuales se gastó 27.3%
de los recursos que transfirió el Gobierno Federal para apoyar el "Programa de
Ampliación de Cobertura" (PAC); y los que obtuvo el IMSS-Solidaridad en 6 de sus 23
delegaciones estatales: 63 Hidalgo, 65 Michoacán, 71 Oaxaca, 75 San Luis Potosí, 81
Veracruz Zona Norte y 82 Veracruz Zona Sur, que en conjunto ejercieron el 46.0% del gasto
del Subprograma 01 y disponían de esquemas completos de vacunación superiores a la media
nacional.
En el Proyecto 89 la SS cumplió parcialmente la meta de
aplicación de biológicos, porque los biológicos Antihepatitis B, Triple Viral y
Antihaemophilus Influenzae B no se adquirieron por falta de recursos presupuestales, como
se constató en el Estado de México y San Luis Potosí; la vacunación de la población
que habita en las zonas rurales e indígenas del país fue parcial, por la dispersión de
las comunidades y porque los movimientos migratorios impidieron ampliar la cobertura de
esquemas completos de vacunación en la población infantil; y la población indígena
rechazó los servicios de salud por las condiciones políticas y sociales que prevalecen
en algunas regiones, como se constato en la auditoría practicada a la SS en Chiapas.
En Guerrero la SS superó la meta porque en las Semanas
Nacionales de Salud intensificó la aplicación de las vacunas antipoliomielítica y
antisarampión a todos los niños que ingresaron a la educación primaria y se reforzaron
las acciones de vigilancia epidemiológica para detectar casos de parálisis flácida
aguda y de enfermedad febril exantemática, a fin de evitar el surgimiento de casos nuevos
de poliomielitis y sarampión.
En el Proyecto 07 la meta se cumplió parcialmente,
principalmente porque no se contrató personal vacunador ni se adquirieron los vehículos
y los insumos necesarios para la aplicación de los biológicos en el primer trimestre del
año, debido a que los recursos se radicaron hasta el mes de abril, lo cual se corroboró
con la auditoría practicada a la SS en San Luis Potosí. En Chiapas se observó que la SS
no disponía de un sistema programático-presupuestal para registrar la operación de
consecución de las metas que permitiera fiscalizar los avances financieros en la
ejecución del programa de vacunación en las comunidades con un alto nivel de
marginación a cargo del PAC.
5. Para la selección del Proyecto 07
"Solidaridad-SSA" se consideró el interés que los CC. Diputados de la LVII
Legislatura manifestaron durante las reuniones de la Comisión de Programación,
Presupuesto y Cuenta Pública respecto al impacto de las acciones de vacunación
realizadas en Campeche, Chiapas, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosí, Veracruz y
Zacatecas, estados en los cuales de acuerdo con el diagnóstico del "Programa de
Ampliación de Cobertura" (PAC), se registraron los mayores índices de marginación.
6 Como resultado del proceso de reorganización del IMSS a
partir de 1996 las acciones de esa entidad orientadas a la atención de la población sin
acceso a los servicios de seguridad social que esa entidad tenía a su cargo son
responsabilidad del IMSS-Solidaridad.
El IMSS-Solidaridad superó la meta por las acciones
realizadas mediante el Régimen de Solidaridad Social, que originalmente se había
asignado al IMSS (Régimen Obligatorio); 6 y porque en las Semanas Nacionales de Salud se
intensificó la aplicación de biológicos mediante la implantación de la estrategia
"Vacunación de niños menores de cinco años de edad y mujeres embarazadas casa por
casa", con la participación de promotores y asistentes comunitarios. Lo anterior se
corroboró en la revisión de los resultados programático-presupuestales de las
Delegaciones Núms. 63 Hidalgo, 65 Michoacán, 71 Oaxaca, 75 San Luis Potosí, 81 Veracruz
Zona Norte y 82 Veracruz Zona Sur.
En conjunto, las acciones realizadas por la SS y el
IMSS-Solidaridad contribuyeron para que las coberturas de esquemas de vacunación fueran
de 83.1% en los niños menores de un año de edad y de 97.0% en los de 1 a 4 años de
edad, superiores a las del año anterior.
En el Programa 6R el ISSSTE y el FOVISSSTE ejercieron un
gasto similar al presupuestado en el otorgamiento de préstamos de corto y mediano plazos
y créditos hipotecarios. La evaluación del programa se centró en 1 de los 2
subprogramas que lo integran: 02 "Créditos Hipotecarios", a cargo del
FOVISSSTE, porque su gasto representó 77.6% del ejercido en el programa; y la auditoría
se practicó en las Delegaciones de Baja California, Zona Oriente del Distrito Federal y
Yucatán, que tramitaron 9.6% del total de créditos hipotecarios que otorgó ese Fondo.
Con el análisis de los resultados
programático-presupuestales del Subprograma 02 se observó que el FOVISSSTE cumplió
parcialmente la meta aprobada en el PEF de 1996, debido a que la SHCP ajustó el
presupuesto de dicho Fondo que se presentaría a la H. Cámara de Diputados para su
aprobación, conforme al techo financiero disponible, sin modificar el número de
créditos hipotecarios por otorgar.
En la auditoría practicada a las Delegaciones de Baja
California y Zona Oriente del Distrito Federal se constató que no se otorgaron todos los
créditos hipotecarios unitarios que se previeron, 7 debido a que varios fueron cancelados
porque los acreditados no proporcionaron toda la documentación que establecen las Reglas
para el Otorgamiento de Créditos para Vivienda a los Trabajadores Derechohabientes del
ISSSTE, habían recibido créditos con anterioridad o renunciaron a ellos por no convenir
a sus intereses (los recursos que no fueron erogados quedaron a disposición del FOVISSSTE
en sus cuentas bancarias). En la Delegación de Yucatán se verificó que se otorgaron
créditos adicionales a los previstos con recursos transferidos de las Delegaciones de las
Zonas Oriente y Norte del Distrito Federal.
Por lo que respecta a los créditos de cofinanciamiento, 8
los otorgados en Baja California los créditos para adquirir vivienda nueva en los
desarrollos habitacionales "Andalucía" y "Santa Lucía" representaron
un ejercicio de recursos superior en 23.1% al previsto, debido a que al firmar los
testimonios de escrituración se cubrieron los incrementos salariales autorizados en enero
y abril de 1996. En la Zona Oriente del Distrito Federal y Yucatán los créditos
otorgados se pagaron por los montos presupuestados.
En la auditoría se precisó que en los Programas DK
"Atención Curativa" y DJ "Atención Preventiva" la SS captó y
registró parcialmente la información relativa a la consecución de las metas de consulta
externa general y de aplicación de esquemas de vacunación a menores, mujeres embarazadas
y población en riesgo, por lo cual esa dependencia infringió lo dispuesto en los
artículos 81 y 83 del Reglamento
El IMSS-Solidaridad superó la meta por las acciones
realizadas mediante el Régimen de Solidaridad Social, que originalmente se había
asignado al IMSS (Régimen Obligatorio); 6 y porque en las Semanas Nacionales de Salud se
intensificó la aplicación de biológicos mediante la implantación de la estrategia
"Vacunación de niños menores de cinco años de edad y mujeres embarazadas casa por
casa", con la participación de promotores y asistentes comunitarios. Lo anterior se
corroboró en la revisión de los resultados programático-presupuestales de las
Delegaciones Núms. 63 Hidalgo, 65 Michoacán, 71 Oaxaca, 75 San Luis Potosí, 81 Veracruz
Zona Norte y 82 Veracruz Zona Sur.
En conjunto, las acciones realizadas por la SS y el
IMSS-Solidaridad contribuyeron para que las coberturas de esquemas de vacunación fueran
de 83.1% en los niños menores de un año de edad y de 97.0% en los de 1 a 4 años de
edad, superiores a las del año anterior.
En el Programa 6R el ISSSTE y el FOVISSSTE ejercieron un
gasto similar al presupuestado en el otorgamiento de préstamos de corto y mediano plazos
y créditos hipotecarios. La evaluación del programa se centró en 1 de los 2
subprogramas que lo integran: 02 "Créditos Hipotecarios", a cargo del
FOVISSSTE, porque su gasto representó 77.6% del ejercido en el programa; y la auditoría
se practicó en las Delegaciones de Baja California, Zona Oriente del Distrito Federal y
Yucatán, que tramitaron 9.6% del total de créditos hipotecarios que otorgó ese Fondo.
Con el análisis de los resultados
programático-presupuestales del Subprograma 02 se observó que el FOVISSSTE cumplió
parcialmente la meta aprobada en el PEF de 1996, debido a que la SHCP ajustó el
presupuesto de dicho Fondo que se presentaría a la H. Cámara de Diputados para su
aprobación, conforme al techo financiero disponible, sin modificar el número de
créditos hipotecarios por otorgar.
En la auditoría practicada a las Delegaciones de Baja
California y Zona Oriente del Distrito Federal se constató que no se otorgaron todos los
créditos hipotecarios unitarios que se previeron, 7 debido a que varios fueron cancelados
porque los acreditados no proporcionaron toda la documentación que establecen las Reglas
para el Otorgamiento de Créditos para Vivienda a los Trabajadores Derechohabientes del
ISSSTE, habían recibido créditos con anterioridad o renunciaron a ellos por no convenir
a sus intereses (los recursos que no fueron erogados quedaron a disposición del FOVISSSTE
en sus cuentas bancarias). En la Delegación de Yucatán se verificó que se otorgaron
créditos adicionales a los previstos con recursos transferidos de las Delegaciones de las
Zonas Oriente y Norte del Distrito Federal.
Por lo que respecta a los créditos de cofinanciamiento, 8
los otorgados en Baja California los créditos para adquirir vivienda nueva en los
desarrollos habitacionales "Andalucía" y "Santa Lucía" representaron
un ejercicio de recursos superior en 23.1% al previsto, debido a que al firmar los
testimonios de escrituración se cubrieron los incrementos salariales autorizados en enero
y abril de 1996. En la Zona Oriente del Distrito Federal y Yucatán los créditos
otorgados se pagaron por los montos presupuestados.
En la auditoría se precisó que en los Programas DK
"Atención Curativa" y DJ "Atención Preventiva" la SS captó y
registró parcialmente la información relativa a la consecución de las metas de consulta
externa general y de aplicación de esquemas de vacunación a menores, mujeres embarazadas
y población en riesgo, por lo cual esa dependencia infringió lo dispuesto en los
artículos 81 y 83 del Reglamento
7. Los créditos hipotecarios unitarios tienen las
líneas de crédito siguientes: adquisición de vivienda en propiedad a terceros;
construcción de vivienda en terreno propio; ampliación, reparación y mejoramiento de la
vivienda del trabajador y pago de adeudos contraídos por concepto de adquisición,
construcción, reparación, ampliación y mejoramiento de la vivienda. (redención de
pasivos).
8. Los créditos hipotecarios de cofinanciamiento consisten
en un sistema de financiamiento para adquisición de viviendas nuevas entre los bancos y
el FOVISSSTE. El valor de las viviendas no debe ser mayor de 160 salarios mínimos
generales vigentes en el Distrito Federal; el trabajador cubrirá el 10.0% del valor de la
vivienda como enganche, más gastos de escrituración y bancarios (avalúo, investigación
socioeconómica, comisión por apertura, entre otros); el pago de las erogaciones netas
mensuales al banco, serán cubiertas directamente por el trabajador y simultáneamente la
amortización del crédito FOVISSSTE se cubrirá mediante descuento por nómina.
de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal; que las delegaciones estatales de la SS, el IMSS y el IMSS-Solidaridad no
contaban con un sistema auxiliar presupuestario para precisar el monto de los recursos
previstos y ejercidos por programa, subprograma y partida presupuestal y para facilitar la
evaluación y la fiscalización del gasto, contraviniendo lo establecido en los artículos
40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 87 y 100 de su
Reglamento.
En el Programa 6R "Captación y Canalización de
Recursos Financieros a los Trabajadores" el FOVISSSTE no reportó las cancelaciones
de créditos y los ajustes derivados de los cambios de línea de crédito y de los
avalúos bancarios, duplicó créditos hipotecarios y registró metas que correspondían a
pasivos de 1995, por lo cual contravino lo dispuesto en los artículos 40 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 44, fracción I, 81, 83, 84 y 86 de
su Reglamento. Además, se observó que algunos de los expedientes de los beneficiarios de
créditos hipotecarios no contenían la documentación que se prevén en las reglas
novena, decimasegunda, decimanovena y vigesimaprimera de las Reglas para el Otorgamiento
de Créditos para Vivienda a los Trabajadores Derechohabientes del ISSSTE.
627, 628, 629
V.2.7. Sector Educación Pública
De los 19 programas sustantivos del Sector Educación
Pública se evaluaron los resultados programáticos-presupuestales de dos: DD
"Educación Superior" y DB "Educación Media Superior".
La evaluación del Programa DD comprendió los resultados
de los Subprogramas 03 "Educación Superior Tecnológica", bajo la
responsabilidad de la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Instituto Politécnico
Nacional (IPN) y el Centro de Enseñanza Técnica Industrial (CETI); y 04 "Educación
Superior Pedagógica", a cargo de la SEP y la Universidad Pedagógica Nacional (UPN),
por su participación en el gasto del programa (17.9%, en conjunto).
Del Subprograma 03 se analizaron los resultados que la SEP
obtuvo en la Dirección General de Institutos Tecnológicos (DGIT), porque el gasto
representó 45.7% del ejercido en el subprograma; y las visitas de verificación se
centraron en los Institutos Tecnológicos de Zacatepec, Puebla, Orizaba y Veracruz, que
ejercieron el 9.1% del gasto de la DGIT. Del Subprograma 04 se evaluaron los resultados de
la UPN, la cual erogó el 46.4% del gasto del subprograma.
En el Subprograma 03 la DGIT superó la meta de formar
alumnos en educación superior tecnológica, porque intensificó las campañas de
difusión de sus servicios y durante el ciclo escolar 1996-1997 realizó acciones para
reducir los índices de reprobación y deserción escolar, de las cuales destacan la
impartición de cursos de orientación educativa y vocacional, técnicas y hábitos de
estudio y regulación académica en las materias de mayor dificultad y el otorgamiento de
becas y reconocimientos diversos. Lo anterior se corroboró en las auditorías practicadas
a los Institutos Tecnológicos de Zacatepec, Puebla y Orizaba.
El Instituto Tecnológico de Veracruz cumplió parcialmente
la meta como resultado de la deserción escolar en algunas carreras, debido a que los
equipos con que cuentan los talleres y laboratorios son obsoletos, no se dispone de
materiales didácticos y acervos bibliográficos actualizados y no se han establecido
convenios de vinculación con el aparato productivo de la región ni programas para el
seguimiento de egresados y de educación continua orientados a la regularización de los
alumnos con más de tres materias reprobadas.
El gasto de la DGIT y de los cuatro institutos
tecnológicos auditados fue mayor que el presupuestado, porque con recursos del Ramo 023
se cubrieron los incrementos salariales autorizados al personal docente, administrativo y
de apoyo, y los estímulos otorgados mediante el "Programa de Estímulos al
Desempeño Docente"; y se adquirieron volúmenes para el acervo bibliográfico, se
pagó la suscripción a revistas técnicas especializadas, se compraron paquetes
educativos de cómputo y se dio conservación y mantenimiento a los planteles. En la DGIT
los recursos adicionales se destinaron a la regularización de plazas del personal en los
Institutos Tecnológicos de Ensenada, B.C., y Agua Prieta, Son., que de extensiones
educativas se convirtieron en centros escolares formalmente constituidos; y los institutos
tecnológicos auditados emplearon recursos propios para adquirir materiales de oficina,
útiles de impresión, refacciones y herramientas y pagar viáticos y pasajes del personal
que participó en eventos nacionales e internacionales.
En el Subprograma 04 la UPN superó la meta de formar
alumnos en educación superior pedagógica, porque realizó acciones para incrementar los
índices de absorción de egresados de educación media superior y eficiencia terminal y
reducir los de reprobación y deserción escolar, de las cuales destacan la
intensificación de las campañas de difusión y promoción de sus servicios, la
impartición de cursos de regulación académica y de técnicas de estudio, el
otorgamiento de becas y la incorporación de los alumnos que se matricularon con los
planes de estudio de 1979 y 1985, mediante la implantación de un sistema de
convalidación de materias y el reforzamiento del programa de titulación con la apertura
de cursos de apoyo profesional y seminarios de titulación.
La UPN y sus planteles erogaron más recursos que los
presupuestados porque se cubrieron los incrementos salariales y los estímulos del
personal, y los diferenciales de las remuneraciones y promociones escalafonarias del
personal docente y administrativo que fue rezonificado por cambio de adscripción; que con
recursos propios se pagaron cursos de asesoría para el personal académico que apoyó el
"Programa Emergente de Titulación" y se adquirieron materiales didácticos y
paquetes de cómputo educativos.
Del Programa DB se evaluaron los resultados de los
Subprogramas 01 "Educación Media Superior General" y 03 "Educación Media
Superior Tecnológica", a cargo de varias entidades coordinadas por la SEP9, por su
participación en el gasto del programa (64.0%). Del Subprograma 01 se analizaron los
resultados de las Instituciones de Educación Media Superior en Provincia (lEMSP), que
representaron el 61.0% de los recursos ejercidos en el subprograma, en particular los
obtenidos en Baja California y Sinaloa, donde se aplicó 15.5% del gasto y se registraron
índices de reprobación y deserción escolar inferiores a la media nacional. Del
Subprograma 03 se analizaron los resultados de la Dirección General de Educación
Tecnológica Industrial (DGETI), porque absorbió el 61.1% del gasto del subprograma; y
las visitas de verificación se efectuaron en las Coordinaciones del Distrito Federal y
Veracruz, que concentraron el 19.8% del gasto de la DGETI y registraron índices de
reprobación superiores a la media nacional.
En el Subprograma 01 las IEMSP superaron la meta de formar
alumnos en educación media superior general, porque se abrieron nuevos grupos en sus
planteles educativos para atender a un mayor número de alumnos y se realizaron acciones
para reducir los índices de reprobación y deserción escolar, de las que destacan la
impartición de cursos propedéuticos para los alumnos de nuevo ingreso y de talleres de
técnicas y hábitos de estudio, de regulación académica en las materias de mayor
dificultad y de orientación educativa y vocacional. Lo anterior se corroboró con la
auditoría practicada en las IEMSP en Baja California.
En Sinaloa las IEMSP cumplieron parcialmente la meta,
principalmente porque se dieron de baja alumnos de los 64 colegios de bachilleres a su
cargo, ya que a partir de septiembre de 1996 se aplicó la nueva "Reglamentación de
Inscripción, Evaluación y Revalidación de Estudios" que establece que los alumnos
que reprueben cuatro materias en un semestre escolar deberán cursarlo de nuevo y los que
reprueben cinco o más materias se darán de baja.
Las IEMSP y sus organismos en Baja California y Sinaloa
erogaron recursos superiores a los presupuestados, principalmente porque con recursos del
Ramo 0023 se pagaron los incrementos salariales y los estímulos y prestaciones del
personal que participó en los programas "SUPERA" y "Carrera Docente del
Personal Académico"; los diferenciales de las remuneraciones y promociones
escalafonarias del personal que fue rezonificado por cambio de adscripción y la
contratación de horas de servicio docente. El subsidio estatal y los recursos propios se
destinaron al pago de sueldos y salarios, arrendamiento de inmuebles y servicios básicos
y a la adquisición de materiales e insumos didácticos.
9. El Subprograma 01 "Educación Media Superior
General" estuvo a cargo de la Secretaría de Educación Pública (SEP), las
Instituciones de Educación Media superior en Provincia (IEMSP), el Colegio de Bachilleres
(COLBACH) y el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura (INBAL), y el Subprograma
03 "Educación Media Superior Tecnológica" estuvo bajo la responsabilidad de la
SEP, el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y el Centro de Enseñanza Técnica
Industrial (CETI).
En el Subprograma 03 la DGETI superó la meta de formar
alumnos en educación media superior tecnológica, debido a que aumentó el número de
alumnos por grupo, sobre todo en los planteles ubicados en la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México; y se abrieron nuevos grupos y especialidades en diferentes centros
educativos del interior de la República.
La Coordinación de Educación Tecnológica Industrial del
Distrito Federal superó la meta porque en sus planteles se incrementó el número de
alumnos por grupo (de 50 alumnos en el ciclo escolar 1995-1996 a 60 alumnos en el ciclo
1996-1997) y se instalaron aulas prefabricadas para atender la mayor demanda de educación
media superior derivada del concurso de selección de egresados de secundaria que se
aplicó por primera vez en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
La Coordinación de Educación Tecnológica Industrial en
Veracruz rebasó la meta porque se intensificaron las acciones de promoción, las visitas
a las escuelas de educación secundaria y la difusión de mensajes por radio y televisión
para captar más alumnos de nuevo ingreso.
Los índices de reprobación en las Coordinaciones en el
Distrito Federal y Veracruz fueron inferiores a los registrados en el ciclo escolar
anterior, principalmente porque se impartieron cursos de nivelación académica en las
materias de mayor dificultad, se implantaron círculos de estudio para apoyar a los
alumnos de 5o. y 6o. semestres y se establecieron talleres de técnicas y hábitos de
estudio.
El índice de deserción escolar, en el Distrito Federal
fue mayor que el registrado en el ciclo anterior, porque alumnos que la Comisión
Metropolitana de Instituciones Públicas de Educación Media Superior (COMIPEMS) envió a
planteles ubicados en zonas distantes de sus domicilios, y a especialidades educativas que
no les interesaban optaron por darse de baja. En Veracruz la deserción fue similar a la
del ciclo anterior, debido a que no fue posible retener a los alumnos que tuvieron que
abandonar sus estudios para apoyar la economía de sus familias.
En la DGETI y las Coordinaciones en el Distrito Federal y
Veracruz se ejerció un gasto mayor que el presupuestado, porque se pagaron los
incrementos salariales, los estímulos a los profesores que participaron en los programas
"SUPERA" y "Carrera Docente del Personal Académico" y los
diferenciales de las remuneraciones y promociones escalafonarias de los docentes que
fueron rezonificados por cambio de adscripción; y se adquirieron materiales para el
desarrollo de las actividades educativas, y para mantener en buen estado las instalaciones
de los planteles. Con los recursos propios adquirió material didáctico para el
desarrollo de las actividades educativas y para el procesamiento e impresión de datos; se
repararon aulas, laboratorios y talleres e instalaciones hidráulicas y sanitarias y se
imprimieron carteles, trípticos y volantes para promover la inscripción en los planteles
de educación técnica industrial.
En la auditoría se observó que en los Programas DD
"Educación Superior" y DB "Educación Media Superior" la SEP captó y
registro erróneamente la información correspondiente a la consecución de las metas de
formar alumnos en educación superior tecnológica y pedagógica y en educación media
superior general, por lo cual esa dependencia infringió lo dispuesto en los artículos 81
y 83 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y en
el Formato "Ejercicio Programático del Gasto Devengado Sectorial" del Catálogo
de Formatos e Instructivos de Requerimientos de Información para integrar la Cuenta
Pública. Además, la SEP y las IEMSP efectuaron reintegros extemporáneos a la Tesorería
de la Federación, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 72, segundo párrafo del
Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación y en el numeral 47 del
inciso C.5 "Ejercicio del Gasto" del Capítulo 4000 "Ayudas, Subsidios y
Transferencias" del Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en
la Administración Pública Federal.
V.2.8. Sector Desarrollo y Abasto Social
En 1996 la apertura programática del Sector Desarrollo y
Abasto Social se integró con 39 programas del Ramo 020 "Desarrollo Social" y 43
del Ramo 026 "Superación de la Pobreza". Del primero se seleccionaron 5
programas para evaluación: FD "Producción y Transformación Agroindustrial", a
cargo de LICONSA, S.A. de C.V. (LICONSA); 6C "Comercialización de Productos
Agroindustriales", bajo la responsabilidad de LICONSA y el Sistema de Distribuidoras
Conasupo, S.A. de C.V. (DICONSA); 5D "Urbanización", que ejecutaron la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Instituto Nacional Indigenista (INI); 3Z
"Regulación y Preservación Ecológica", bajo la responsabilidad de la SEDESOL,
el INI y la Comisión Nacional de las Zonas Aridas (CONAZA) y ED "Drenaje y
Tratamiento de Aguas Negras", a cargo de la SEDESOL y LICONSA. Del Ramo 026 se
seleccionó el Programa SC "Agua Potable", que atendió la SEDESOL.
Para la evaluación del Programa FD "Producción y
Transformación Agroindustrial" se analizó el Subprograma 01 "Carnes y
Lácteos", cuya única meta (orientada a la producción de diversos tipos de
lácteos) se superó en 2.7% como resultado de los mayores requerimientos del Programa de
Abasto Social de Leche. De la producción total, 74.2% correspondió a leche fluida y
25.8% a leche en polvo.
630, 631, 632
La producción de leche fluida fue mayor en 1.5% que la
programada porque la dotación del lácteo se incrementó para abastecer los programas del
Distrito Federal y los Estados de Hidalgo y de México, debido a que se incorporaron a los
padrones más familias integradas por un beneficiario. La producción de leche en polvo
superó en 6.6% a la prevista, porque el padrón de beneficiarios aumentó en 22 entidades
federativas y no entró en operación la Planta Jalapa, por lo cual el padrón de
beneficiarios de leche fluida del Estado de Veracruz se atendió con esta variedad del
lácteo.
El gasto fue superior en 25.7% que el presupuestado,
principalmente porque el precio de la leche en polvo de importación se incrementó por
las variaciones cambiarias y, en menor por medida, porque se incrementó la producción de
leche.
En el Programa 6C "Comercialización de Productos
Agroindustriales" se ejercieron recursos superiores en 48.4% a los aprobados, debido
a los aumentos que registraron los precios de algunos productos básicos y de consumo
generalizado que adquirió DICONSA durante 1996.
Mediante el Subprograma 6C-01 "Carnes y Lácteos"
LICONSA superó en 1.4% la meta 01 "Comercializar diversos tipos de lácteos, porque
se incrementó la dotación del lácteo en el Distrito Federal y en los Estados de Hidalgo
y de México, en los cuales se concentró el 70.0% del volumen de leche que comercializó
la entidad y el 53.4% del padrón de beneficiarios a nivel nacional.
En el Distrito Federal y Estado de México la dotación
promedio fue de 270 y 255 litros, respectivamente volúmenes superiores a la dotación
anual de 208 litros por beneficiario (4 litros semanales) que LICONSA estimó para 1996,
porque se otorgaron dotaciones adicionales de 4 litros semanales a familias integradas con
1 y 5 beneficiarios, y de 8 litros semanales a familias con 4 beneficiarios. Lo anterior
se explica porque al programar la meta anual LICONSA consideró para las dos entidades
federativas promedios anuales de 271 y 233 litros por beneficiario, respectivamente,
mientras que para el resto de las entidades se programó una dotación promedio de 132
litros; por lo tanto de haberse distribuido la leche producida por LICONSA conforme a
criterios homogéneos, se habría atendido a un millón de beneficiarios más en todo el
país.
Conforme lo previsto, con el Programa de Abasto Social de
Leche LICONSA atendió a 5.4 millones de beneficiarios en las 32 entidades federativas; de
los cuales el 95.0% fueron niños menores de 12 años y el 5.0% mujeres embarazadas o en
estado de lactancia, ancianos y personas que requerían el lácteo por prescripción
medica. En la auditoría se determinó que LICONSA no cuenta con una base de datos que
permita registrar el retiro de leche fluida y verificar el volumen retirado por cada
beneficiario para asegurarse de que la dotación cubre sus requerimientos nutricionales.
En el Programa de Abasto Social de Leche LICONSA erogó 97.7% del presupuesto aprobado,
por los ahorros obtenidos en el pago de servicios generales.
En el Subprograma 12 "Bienes Básicos y de Consumo
Generalizado" DICONSA comercializó productos básicos por un importe superior en
35.3% al programado, principalmente porque se incrementaron los precios de venta del
frijol, maíz, azúcar y harina de maíz como resultado de la inflación y de la escasez
de algunos productos por problemas climatológicos.
Con la comercialización de productos básicos y de consumo
generalizado DICONSA atendió a una población mayor en 7.8% que la cubierta el año
anterior, debido a que se abrieron nuevas tiendas y aumentaron las ventas en las tiendas
existentes. El 96.8% de la población atendida residía en las zonas rurales del país,
donde la entidad obtuvo márgenes de ahorro promedio de 14.6% en arroz, frijol y azúcar y
de 32.9% en maíz y harina de maíz, porque no aplicó los incrementos de los precios de
los productos básicos en la misma proporción que el comercio privado.
Las Distribuidoras Conasupo de Oaxaca y del Norte
efectuaron ventas de productos básicos superiores a las programadas (en 20.2 y 52.9%,
respectivamente) porque se incrementaron los precios de venta del frijol, harina de maíz
y maíz. La Distribuidora Conasupo de Oaxaca comercializó productos básicos mediante
1,830 tiendas, de las cuales el 98.1% se localizaba en el ámbito rural y el 1.9% en el
urbano, en beneficio de 1.8 millones de personas, de conformidad con la estrategia
establecida por DICONSA de atender preferentemente a la población rural.
La Distribuidora Conasupo del Norte atendió a 2.2 millones
de personas de los Estados de Coahuila, Nuevo León y San Luis Potosí mediante una
infraestructura de 2,091 tiendas, de las cuales el 99.2% se localizaba en el ámbito rural
y el 0.8% en el ámbito urbano.
Por otra parte, la Distribuidora Conasupo del Sur apoyó
con recursos del Ramo 026 "Superación de la Pobreza" a 180 productores de
sombreros de palma de seis municipios del Estado de Guerrero, mediante la adquisición de
la palma y su venta a los productores a un precio inferior en 36.8% al del mercado.
En el Programa 5D la SEDESOL ejerció un gasto superior en
2.6% al presupuestado, porque la SHCP autorizó una transferencia de recursos fiscales del
Ramo 026 para que la dependencia realizara obras de infraestructura urbana en diversas
localidades del país.
En el Subprograma 01 "Construcción y Conservación de
Calles y Jardines", el INI ejecutó cuatro obras para el mejoramiento del entorno
urbano en comunidades marginadas de los Estados de Michoacán y Puebla, en beneficio de
17.4 miles de personas. En esas obras se ejerció 99.3% del presupuesto, porque se
obtuvieron ahorros en su ejecución.
En este subprograma la SEDESOL, en coordinación con los
gobiernos estatales, apoyó la ejecución de obras de infraestructura urbana y de vialidad
cuatro veces mayores a las programadas, debido a que en el PEF se le autorizaron recursos
en la partida 7401 "Erogaciones Complementarias", en el marco de los Convenios
de Desarrollo Social. El gasto fue menor en 0.7% que el presupuestado, por las economías
obtenidas en la contratación de las obras.
Adicionalmente, de acuerdo con los convenios suscritos con
los gobiernos, estatales de Baja California y Chihuahua, la SEDESOL apoyó la
rehabilitación de calles deterioradas por el tránsito vehicular y la construcción de
vialidades en zonas con rezago urbano de los Municipios de Ensenada, Tecate, Tijuana y
Rosarito; y la construcción y rehabilitación de vialidades en los Municipios de
Chihuahua, Cuauhtémoc, Delicias, Hidalgo del Parral y Ciudad Juárez.
En la meta 00 "Superación de la pobreza", la
SEDESOL y el INI construyeron y empedraron calles, edificaron plazas cívicas e instalaron
alumbrado público en diversas comunidades marginadas de ocho entidades federativas, en
las cuales el rezago de servicios era significativo.
En el Programa 3Z "Regulación y Preservación
Ecológica" el gasto de la SEDESOL fue similar al presupuesto modificado, porque con
recursos del Ramo 026 y en el marco de los Convenios de Desarrollo Social apoyó acciones
orientadas a revertir el deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente.
En el Subprograma 3Z-02 "Preservación y Restauración
de Ecosistemas", la SEDESOL y los gobiernos estatales y municipales de 11 entidades
federativas reforestaron 113.2 miles de hectáreas, superficie similar a la programada y
produjeron 236.4 millones de plantas con el apoyo de viveros estatales y privados que
representaron el 93.4% de la meta, debido a que algunas plantas se siniestraron por
factores climatológicos adversos y otras debieron permanecer en los viveros hasta
concluir su ciclo biológico de crecimiento. En estas acciones la dependencia erogó un
presupuesto similar al aprobado.
Conforme a las prioridades establecidas en los Programas
Nacional de Reforestación, de Empleo Temporal y Emergente de Sequías, la SEDESOL apoyó
el combate a la pobreza en las zonas forestales mediante la generación de 14,168 empleos
temporales y el pago de 1.7 millones de pesos de jornales en las comunidades beneficiadas.
En el Estado de Guerrero, conjuntamente con los gobiernos
estatal y municipal, la SEDESOL produjo 19.6 millones de plantas en 30 viveros (97.7% de
la meta) y reforestó 3,067 hectáreas. En estas acciones la dependencia ejerció el
presupuesto autorizado y generó 1,688 empleos en las comunidades campesinas beneficiadas.
En el Estado de Puebla la dependencia apoyó la operación
de 37 viveros donde se produjeron 5.5 millones de plantas (38.9% de la meta prevista),
porque los responsables de los viveros difirieron la entrega de parte de las plantas para
1997 a fin de que alcanzaran la talla requerida para su plantación; la reforestación de
las 8.0 miles de hectáreas programadas y la protección de áreas forestales mediante la
construcción de cercos perimetrales y brechas corta fuego. En estas acciones se
ejercieron los recursos presupuestados y se pagaron 19,125 jornales, equivalentes a 1,675
empleos.
El INI ejecutó los seis programas que se programaron para
el aprovechamiento y desarrollo de la vida silvestre y su hábitat, en las comunidades
indígenas de ocho entidades federativas, con una erogación que representó 96.5% de la
presupuestada porque se obtuvieron economías en el gasto corriente.
En el Programa ED "Drenaje y Tratamiento de Aguas
Negras", el gasto fue significativamente mayor que el presupuestado, porque con
recursos del Ramo 0026 la SEDESOL apoyó la construcción de obras de infraestructura para
la recolección y tratamiento de aguas residuales, el rescate de cauces y ríos y la
rehabilitación de los sistemas de drenaje y alcantarillado de los municipios.
Mediante el Subprograma 01 "Construcción y
Ampliación" y la meta 00 "Superación de la Pobreza", la SEDESOL efectuó
aportaciones financieras a municipios de seis entidades federativas para que construyeran
y ampliaran 40 sistemas de alcantarillado sanitario; con estos trabajos se generaron 940
empleos temporales y se pagaron 116.5 miles de jornales en 40 localidades.
En el Estado de Guerrero la dependencia apoyó con recursos
fiscales la ampliación de la red de drenaje de 20 localidades de los Municipios de
Acapulco de Juárez, Eduardo Neri, José Azueta y Tlacotepec en beneficio de 1,377
habitantes, principalmente los recursos se destinaron a la adquisición de materiales y al
pago de 13,530 jornales.
En la meta 01 "Construir obras para ampliar la
infraestructura en el tratamiento de aguas residuales", la SEDESOL efectuó las 10
obras previstas en los Convenios de Desarrollo Social que suscribió con los gobiernos de
Guerrero, Jalisco, Estado de México, Nuevo León, Oaxaca y Yucatán, que tuvieron por
objeto conservar las condiciones naturales de cauces y ríos y construir infraestructura
de drenaje para el desalojo de aguas residuales y pluviales. La dependencia ejerció el
99.2% del presupuesto, porque obtuvo economías presupuestales en la ejecución de !as
obras de saneamiento del Estero del Municipio de Progreso en Yucatán.
En Guerrero la SEDESOL apoyó principalmente la
construcción del sistema de alcantarillado sanitario en 10 colonias populares del Valle
de la Sabana, Municipio de Acapulco de Juárez, con la cual ejerció los recursos
aprobados en el PEF, que se complementaron con las aportaciones del gobierno municipal.
En Yucatán la SEDESOL ministró recursos financieros al
gobierno estatal, para efectuar el saneamiento del Estero de Progreso, con el propósito
de abatir la contaminación generada por el depósito de aguas domésticas y la
acumulación de basura que habría afectado la diversidad biológica de la zona y la salud
de los habitantes.
Mediante el Subprograma 03 "Rehabilitación" la
SEDESOL apoyó con 1.7 millones de pesos a municipios de los Estados de Guerrero,
Michoacán y Veracruz para rehabilitar 24 sistemas de drenaje sanitario.
En el Programa SC "Agua Potable" el gasto fue
menor en 3.7% que el autorizado, porque se cancelaron las obras de construcción,
ampliación y rehabilitación de 45 pozos que se habían programado en Aguascalientes,
Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Puebla, San Luis Potosí y Sonora, por los mayores
precios de los materiales, la adición de conceptos de obra, problemas internos de los
comités comunitarios y la escasa participación de los beneficiarios.
En cuanto a las acciones ejecutadas en el Subprograma SC03
"Construcción" con recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal, las metas
se alcanzaron parcialmente con un gasto menor que el presupuestado, debido a que las
comunidades no aportaron todos los recursos previstos, se incrementaron los precios de los
materiales de construcción y se efectuaron modificaciones a los proyectos de obra a
solicitud de los comités comunitarios que redujeron el alcance del programa de obra.
En Veracruz el gobierno estatal distribuyó entre sus
municipios los recursos federales que se le transfirieron mediante el Fondo de Desarrollo
Social Municipal, conforme a los criterios y la fórmula de distribución que se
estipularon en el Convenio de Desarrollo Social para el cumplimiento de los objetivos
establecidos en el PEF.
633, 634, 635
Con la auditoría se precisó que los recursos federales
erogados y el número de sistemas de agua potable que se construyeron en los municipios en
el Estado de Veracruz, fueron menores que los reportados por el Comité de Planeación
para el Desarrollo Estatal de Veracruz (COPLADEVER) en el cierre del ejercicio 1996,
debido a que se suspendió la construcción de 7 sistemas de agua potable, porque los
habitantes del Municipio de Tetla-Chocamán solicitaron al Municipio de Fortín la
realización de obras de infraestructura urbana para extraer agua de manantial y tender la
línea de conducción que abastecería a los dos sistemas de agua programados en el
último municipio; y las comunidades del Municipio de Tezonapa optaron por diferir la
construcción de 5 sistemas de agua potable ante la problemática que representaba la
ejecución de las obras.
En las auditorias se observó que la SEDESOL, LICONSA,
DICONSA e INI no se ajustaron a lo dispuesto en los artículos 81 y 83 del Reglamento de
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, porque se determinaron
diferencias entre sus registros programático presupuestales y las cifras que se presentan
en la Cuenta Pública.
V.2.9. Sector Gobierno, Seguridad Nacional y Procuración
de Justicia
De los 19 programas sustantivos que ejecutaron en 1996 las
dependencias y entidades del Sector Gobierno, Seguridad Nacional y Procuración de
Justicia se seleccionó para evaluación el Programa CA "Política y Gobierno",
en el cual la SEGOB y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) erogaron
recursos superiores en 89.2% a los presupuestados, principalmente porque la SHCP autorizó
la transferencia de recursos del Ramo 023 para apoyar las acciones de recopilación e
integración de las publicaciones del Diario Oficial en medios magneto-ópticos (diskettes
y discos compactos) y cubrir los gastos de operación y equipamiento del CISEN.
Del Programa CA se analizaron los resultados del
Subprograma 02 "Seguridad Publica Nacional", a cargo de la SEGOB y del CISEN,
porque en él se erogaron 423.7 millones de pesos (62.5%) de los recursos ejercidos en el
programa y la variación de su gasto explica el 72.9% de la que registró el programa en
su conjunto.
El incremento del gasto del Subprograma 02 respecto al
presupuestado (en 88.1%) se debió a que la SHCP autorizó al CISEN una transferencia de
recursos del Ramo 023 para apoyar su operación y equipamiento.
En la meta 04 el CISEN realizó la investigación
programada en materia de seguridad de la nación, con un gasto superior en 93.4% al
presupuestado originalmente, debido a que la SHCP autorizó la transferencia de recursos
del Ramo 023 para apoyar su programa normal de operación y modernizar su equipo de
investigación e información, ya que en el PEF se aprobó un presupuesto inferior en
41.2% al requerido para cumplir su programa normal de operación.
Las otras cinco metas del Subprograma 02 se cumplieron
parcialmente. En la meta 01 nueve entidades federativas no proporcionaron al Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública la información estadística sobre
los recursos destinados al equipamiento de las corporaciones policiales en el ejercicio de
1995, para que el Consejo Nacional de Seguridad Pública presentara la propuesta de
asignación de recursos de inversión por entidad federativa en materia de equipamiento;
en la meta 02 se realizaron menos campañas de difusión que las previstas para promover
la participación ciudadana en las actividades de seguridad publica nacional, porque con
la publicación de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, se reorientaron las funciones y actividades de las
unidades de consulta y participación ciudadana; en la meta 03 dos gobiernos estatales no
presentaron solicitudes a la SEGOB para tramitar la adquisición de equipo y material
policial; en la meta 05 en dos entidades federativas se realizaron parcialmente las
actividades previstas en materia de seguridad pública, porque la SEGOB dio prioridad a la
reactivación de los Comités Técnicos del Programa Nacional de Seguridad en Carreteras
mediante la suscripción de acuerdos de coordinación con los gobiernos estatales; y en la
meta 06 no se realizaron tres campañas programadas sobre principios de legalidad e
integridad ética y profesional de los cuerpos policiales en igual número de entidades
federativas, porque los representantes de las academias, institutos y centros de
capacitación policial de esos estados no participaron en las reuniones regionales que
efectuó la SEGOB.
En esas cinco metas se ejercieron recursos superiores a los
previstos, principalmente porque SHCP autorizó a la SEGOB recursos adicionales del Ramo
023 para apoyar las actividades de recopilación e integración de las publicaciones del
Diario Oficial de la Federación en medios electrónicos.
En la revisión del Programa CA se observaron diferencias,
tanto en la cuantificación de las acciones de la meta de elaboración de estudios como en
la asignación y ejercicio de los recursos correspondientes, así como omisiones en la
Cuenta Pública respecto a las causas de las variaciones registradas en el ejercicio
presupuestal por meta. Por tanto, la SEGOB infringió lo dispuesto en el Catálogo de
Formatos e Instructivos para integrar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996.
Además, el CISEN reintegró extemporáneamente las
economías presupuestales que obtuvo en 1996, contraviniendo lo establecido en el
artículo 72, párrafo segundo, del Reglamento de la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación y en la sección III, capítulo 6, inciso C.5., numeral 47, del Manual de
Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la Administración Pública
Federal.
VI. APRECIACIONES RELEVANTES
DE LAS AUDITORIAS PRACTICADAS
En este capítulo se presentan los principales resultados y
apreciaciones relevantes de las revisiones que, a criterio de los auditores, se desprenden
de la aplicación de las metodologías y procedimientos de auditoría sobre las
operaciones realizadas, las acciones de la gestión pública, registros, controles,
observancia de las normas y disposiciones aplicables al ejercicio de 1996. Por tipo de
revisión, se realizaron 320 auditorías financieras, 101 de obra pública, 62 especiales,
53 de legalidad, 3 de sistemas, 8 estudios especiales y 27 evaluaciones de programas.
Como se señaló en el capítulo "Alcance de la
Revisión", a efecto de revisar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 se
practicaron 574 auditorías, las cuales se llevaron a cabo en 19 dependencias del Sector
Central 1 y en 71 entidades paraestatales y órganos desconcentrados, 2 en organismos
autónomos y 1 en el Colegio de la Judicatura del Poder Judicial Federal.
Los principales resultados de la evaluación de los 27
programas que se revisaron fueron presentados en el capítulo "Orientación Sectorial
y Cumplimiento Programático". Asimismo, los resultados de los estudios y revisiones
al FOBAPROA y a la deuda avalada están contenidos en el capítulo "Aspectos de las
Revisiones del FOBAPROA" en tanto en aquellos derivados de mandatos del artículo
9o., del Decreto relativo a la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal
correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996, se consignaron en el capítulo de
"Acciones de Fiscalización".
1 Incluye al Departamento del Distrito Federal, donde se
llevaron a cabo 6 auditorías de deuda pública (incluyendo 2 auditorías al
Sistema de Transporte Colectivo METRO).
Conviene advertir que las deficiencias, insuficiencias y
desviaciones detectadas se refieren exclusivamente a las unidades administrativas y rubros
seleccionados para cada revisión; en consecuencia, la problemática expuesta no puede ser
generalizada a toda la dependencia o entidad de que se trate ni a todo el sector público.
Los resultados incorporados en este capítulo se refieren
de manera enunciativa a las observaciones que, a juicio de los grupos de auditoría de la
CMH, se consideran relevantes en las revisiones practicadas y se enmarcan básicamente en
tres vertientes: resultados que denotan fallas en los procedimientos de control interno,
deficiencias de documentación y presuntos daños o perjuicios a la Hacienda Pública.
Conviene señalar que el detalle de cada una de las auditorías y revisiones que arrojaron
esos resultados, se encuentran en los volúmenes anexos de este informe.
Los principales resultados que en este capítulo se
presentan y los contenidos en cada uno de los anexos al Informe de Resultados serán
materia de observaciones y recomendaciones que este órgano fiscalizador notificará a los
titulares de las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
En los casos que se presume un daño o perjuicio a la
Hacienda Pública o una violación administrativa grave, se solicitará la intervención
del órgano de control interno correspondiente, a fin de que efectúe el consecuente
deslindamiento de responsabilidad; por su parte, la Contaduría Mayor de Hacienda
determinará la promoción de acciones que procedan (formulación de pliegos de
observaciones, promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal,
promoción, corresponsabilidad y/o denuncias, entre otras).
Vl.1. AUDITORIAS FINANCIERAS
Vl.1.1. De Egresos del Sector Central
Secretaría de Turismo
Las afectaciones presupuestarias se requisitaron y
autorizaron por las instancias correspondientes; la contratación de servicios y la
adquisición de vales de despensa y activo fijo se realizaron de conformidad con las
disposiciones de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. Sin embargo, la Secretaría de
Turismo pagó servicios de vigilancia y limpieza por 2,812.2 miles de pesos sin certificar
la asistencia del personal; y efectuó erogaciones por servicios profesionales por 2,074.0
miles de pesos sin autorización del titular del Ramo; de las erogaciones de las partidas
1506, 1507 y 3805 no proporcionó documentación comprobatoria y justificativa por 8,586.8
miles de pesos.
Secretaría de Salud
Los Servicios de Salud Pública en el Distrito Federal
efectuaron algunas adquisiciones de bienes y servicios sin respetar los porcentajes y
tiempos establecidos para modificar pedidos como lo señala la Ley de Adquisiciones y
Obras Públicas; se observó la falta de documentación comprobatoria y justificativa por
446.2 miles de pesos; y no se aplicaron penas convencionales por retraso en la entrega de
bienes por 150.7 miles de pesos.
En el Instituto Nacional de Cardiología, las adquisiciones
de medicamentos se ajustaron a la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. No obstante, los
procedimientos de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres proveedores no
contaron con las bases correspondientes; no aplicó penas convencionales por retrasos en
la entrega de los bienes por 130.4 miles de pesos.
La Dirección General de Obras, Conservación y
Equipamiento celebró correctamente licitaciones públicas internacionales para la
adquisición de equipo e instrumental médico y de laboratorio por 20,201.8 miles de
pesos; contó con los oficios de autorización de inversión; y los bienes fueron
recibidos y registrados adecuadamente por el almacén y enviados a diferentes hospitales.
Sin embargo, no aplicó sanciones por 956.9 miles de pesos y efectuó pagos anticipados
por 232.4 miles de pesos.
El Hospital Infantil de México "Federico Gómez"
adjudicó correctamente, mediante el procedimiento por invitación restringida, las
adquisiciones de sustancias químicas por 598.4 miles de pesos y mediante licitación
pública los medicamentos, suministros médicos y materiales de laboratorio por 16,062.7
miles de pesos. No obstante, recibió medicamentos por 563.9 miles de pesos que no
cumplieron con la presentación o dosificación solicitada; faltó de cubrir el adeudo al
ISSSTE por 1,236.2 miles de pesos por concepto de aportaciones; y cubrió el pago del ISR
a su personal operativo por un monto de 2,742.7 miles de pesos, sin la autorización de la
SHCP.
Secretaría de Educación Pública
La Dirección General de Recursos Materiales y Servicios
adquirió mobiliario escolar sin ajustarse cabalmente a las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas, entre otras razones, ya que descalificó a proveedores
con criterios no establecidos en las bases de licitación y careció de procedimientos
específicos para la evaluación técnica de las muestras de bienes que los participantes
entregaron; omitió la aplicación de sanciones a proveedores incumplidos por 3,262.5
miles de pesos; el Almacén General entregó 1,170 piezas de mobiliario que la unidad
solicitante no reconoce; y adjudicó indebidamente a una segunda oferta más baja como
resultado de la cancelación de un pedido pagando una diferencia de más de 1,287.8 miles
de pesos.
La Dirección General de Recursos Materiales y Servicios,
realizó adecuadamente el procedimiento para la adquisición de material didáctico y
equipos de cómputo. Sin embargo, no se aplicaron sanciones a proveedores por 4,301.5
miles de pesos; se pagó a proveedores con cuentas bancarias especiales no autorizadas por
la SHCP; la Dirección General de Recursos Financieros utilizó temporalmente recursos
para cubrir operaciones distintas a las líneas autorizadas; y se detectó un manejo
inadecuado de recursos por concepto de reembolsos de primas de seguros y pagos no
realizados a proveedores a través de cartas de crédito comercial irrevocable (CCI) por
7,321.0 miles de pesos.
636, 637, 638
La Universidad Pedagógica Nacional pagó los sueldos
compactados al personal con plazas de mandos medios y superiores de conformidad con los
montos autorizados por la SHCP en los tabuladores. Sin embargo, cubrió incrementos
salariales a 680 personas con dos meses de anticipación respecto a la vigencia del
tabulador autorizado; pagó gratificaciones anuales al personal de honorarios, de base y
académico sin autorización previa de la SHCP y los estímulos de productividad del
personal no se ajustaron a la normatividad establecida.
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
registró un gasto ejercido mayor al reportado en la Cuenta Pública por 36,165.7 miles de
pesos; y efectuó pagos por 332.2 miles de pesos por plazas adicionales a las autorizadas
por la SHCP. Además cubrió finiquito, bono cuatrimestral, compensación especial y pago
por única vez por un monto de 1,790.7 miles de pesos sin contar con lineamientos de la
SHCP.
En la Comisión Nacional del Deporte, las cifras reportadas
en la Cuenta Pública de 1996 no coinciden con los auxiliares presupuestales del
organismo; efectuó procedimientos de adjudicación sin ajustarse cabalmente a la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas; no presentó documentación comprobatoria de los
procedimientos de adjudicación por 1,728.7 miles de pesos; mantiene bienes ociosos por
1,680.7 miles de pesos; efectuó adquisiciones directas por un monto global de 20,844.9
miles de pesos, debiendo ser por invitación a cuando menos tres proveedores; y no
presentó la documentación comprobatoria de gastos por 41,856.5 miles de pesos.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Las cifras reportadas en la Cuenta Pública de 1996 en lo
referente a los conceptos 4100 y 5300 coinciden con los auxiliares presupuestales de la
dependencia. Sin embargo, se determinaron diferencias entre las cifras reportadas como
economías en Cuenta Pública y las que certificó la Tesorería de la Federación por
14,769. 8 miles de pesos. La Dirección General de Recursos Materiales no ha recuperado
763.5 miles de pesos correspondientes al seguro de cinco patrullas siniestradas; adquirió
productos de origen 100% extranjero a pesar de que la licitación era nacional; efectuó
adquisiciones en exceso respecto a los productos que estaban destinados a los trabajadores
conforme a su plantilla.
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
efectuó contrataciones y gastos por impuestos de importación de bienes y por
aseguramiento de su activo fijo de conformidad con la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas y la Reglamentación Presupuestal. Sin embargo, reintegró a la TESOFE recursos
no de vengados en el ejercicio por 149.1 miles de pesos con retraso de seis meses y
justificó la adjudicación de un pedido por 364.0 miles de pesos con cotizaciones
utilizadas en concursos anteriores.
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
La Dirección General de Recursos Humanos distribuyó
adecuadamente vales de despensa y pavos por un monto de 4,787.2 miles de pesos, empero, la
adjudicación se efectuó mediante el procedimiento por invitación restringida sin contar
con la autorización previa de su Comité de Compras.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social
La adquisición de equipo de cómputo mediante licitaciones
públicas por 34,075.1 miles de pesos se ajustó a la normatividad; los bienes fueron
recibidos y registrados adecuadamente por el almacén. Asimismo, se instalaron en las
diversas unidades administrativas que lo solicitaron. Se identificó que la Dirección
General de Programación y Presupuesto pagó estímulos al personal por 22,093.0
miles de pesos con recursos que no reportó como economías a la TESOFE.
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
El Instituto Nacional de Ecología, mediante los
procedimientos establecidos en la normatividad, adjudicó correctamente los pedidos para
la adquisición de equipo informático; contó con los oficios de autorización de
inversión correspondiente. En materia de pasajes y viáticos nacionales, no presentó
documentación justificativa por 285.7 miles de pesos.
Secretaría de Gobernación
Se adquirió maquinaria y equipo agropecuario, industrial y
de comunicación, por 12,312 7 miles de pesos, sin contar con el oficio de autorización
de inversión; se omitió aplicar sanciones a proveedores por retrasos en las entregas por
363.6 miles de pesos. La Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto
reportó erróneamente en la Cuenta Pública recursos no ejercidos por 83,023.5 miles de
pesos.
Secretaría de Relaciones Exteriores
Los pagos por cantidad adicional y reconocimiento mensual
que efectuó la Dirección General del Servicio Exterior y de Personal se ajustaron a los
tabuladores y al número de plazas autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Se observó la contratación de personal por honorarios que rebasó el número
de contratos autorizados por la SHCP; y que este personal realizó funciones equivalentes
a los de plaza presupuestal; y en la partida 3806 reportó un presupuesto ejercido
superior en 3,756.0 miles de pesos, al devengado.
La Dirección General de Inmuebles y Recursos Materiales
tramitó pedidos por 7,137.8 miles de pesos que no fueron formalizados oportunamente;
omitió aplicar sanciones a proveedores por retraso en la entrega de bienes por 157.9
miles de pesos; adquirió equipo informático por 924.4 miles de pesos, no considerado en
los oficios de autorización de inversión.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Las afectaciones presupuestarias se requisitaron y
autorizaron por las instancias correspondientes, empero, la Dirección General de Recursos
Materiales y Servicios Generales no previó en el Programa Anual de Adquisiciones la
compra de activos por 11,942.3 miles de pesos.
Secretaría de Agricultura, Ganadería
y Desarrollo Rural
Las adquisiciones se realizaron de conformidad con los
montos autorizados. Empero, la Dirección de Recursos Materiales y Servicios Generales
efectuó adquisiciones de equipo no considerado en los oficios de autorización de
inversión; no presentó evidencia de la recepción de equipos por 193.5 miles de pesos,
en ocho delegaciones estatales no se presentaron fianzas de cumplimiento por 854.2 miles
de pesos.
Secretaría de la Reforma Agraria
En la Coordinación Agraria de Veracruz los promotores
agrarios no tenían funciones ni área de adscripción y al cierre del ejercicio, los
recursos depositados en cuentas bancarias no habían sido reintegrados a la TESOFE.
Secretaría de Energía
Las afectaciones presupuestarias se requisitaron y
autorizaron por las instancias correspondientes; la adquisición de mobiliario y equipo se
ajustó a los montos autorizados.
Secretaría de Desarrollo Social
Respecto a las operaciones del Programa Crédito a la
Palabra, reportadas en el Ramo 026, dos municipios de los nueve revisados en el Estado de
Oaxaca, depositaron, indebidamente, recursos de este programa en las cuentas municipales;
existieron recursos por 116.5 miles de pesos cuyo uso y destino se desconoce.
Poder Judicial Federal
El Consejo de la Judicatura Federal rescindió
correctamente el contrato con Vexon, S. A. para la adquisición e instalación de
mobiliario modular aplicando 716.9 miles de pesos por concepto de sanción e intereses. No
obstante, dejó de aplicar penas convencionales por atraso en la entrega de bienes por
5,121.0 miles de pesos; y dejó de efectuar los procedimientos de licitación pública en
los términos del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en una buena parte de las adquisiciones llevadas a cabo.
Presidencia de la República
La Dirección General de Administración efectuó el pago
de remuneraciones y estímulos por productividad al personal de mandos medios y superiores
de acuerdo con la normatividad emitida por la SHCP, observándose algunas deficiencias
administrativas menores.
Secretaría de la Defensa Nacional
En la SEDENA, las cifras reportadas en su contabilidad
coinciden con las de la Cuenta Pública; los pagos de personal se efectuaron en apego a la
normatividad establecida; algunas adquisiciones correspondientes al capítulo 5000 se
adjudicaron por invitación restringida, debiéndose efectuar por licitación pública.
Instituto Federal Electoral
Las afectaciones presupuestarias se requisitaron y
autorizaron por las instancias correspondientes, en tanto, las economías fueron enteradas
a la TESOFE en forma desfasada y se adquirieron bienes informáticos no contemplados en su
Programa de Adquisiciones.
Comisión Nacional de Derechos Humanos
Los pagos de reconocimiento mensual y cantidad adicional se
realizaron conforme a los montos autorizados por la SHCP y se pagaron oportunamente; y se
determinaron diferencias entre las cifras de su Estado del Ejercicio del Presupuesto y las
consignadas en la Cuenta Pública.
Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria
Se contrató personal por honorarios, sin contar con
autorización de la SHCP, para realizar actividades iguales o similares al personal de
estructura; no proporcionaron documentación justificativa y comprobatoria por 390.5 y
1,774.2 miles de pesos, respectivamente.
VI.1.2. De Ingresos Federales
En la revisión a los procedimientos para la recaudación
de los Impuestos sobre la Renta (ISR) y al Activo (IA), se detectó que la Cuenta Unica no
está actualizada. La vigilancia del cumplimiento de obligaciones generó un porcentaje
elevado de requerimientos improcedentes, ya que los contribuyentes cumplieron con la
obligación antes de ser notificados o realizaron algún trámite de su RFC antes de la
emisión de los requerimientos.
En la revisión al Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehículos, se observó que la Secretaría de Finanzas del Estado de Nuevo León no cuenta
con manuales de procedimientos para el cobro del impuesto y existen casos en los que no se
asignó la clave vehícular correcta. En 400 declaraciones presentadas extemporáneamente
no se determinó la actualización y los recargos de conformidad con la normatividad
aplicable. En los créditos a pagar en parcialidades no se realizó el descargo de pagos
en el sistema de convenios y existen créditos en parcialidades que no están registrados
en el sistema de convenios.
La Administración Regional de Recaudación del Sur, no
cuenta con manuales de procedimientos específicos, por lo que el desarrollo de sus
actividades se basa en instrucciones emitidas por medio de oficios y circulares.
En materia del Derecho de Trámite Aduanero, se determinó
una diferencia en registros de 2,038.7 miles de pesos entre la recaudación concentrada y
la contabilizada de la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
Asimismo, se derivaron 76 reportes de incidencias por omisión en la determinación de
cuotas compensatorias. Con motivo de la auditoría, dichos reportes se notificaron al
agente aduanal responsable de la importación.
Los contribuyentes revisados y autorizados para prestar
servicios para el Manejo, Almacenaje y Custodia de Mercancías de Comercio Exterior, no
presentaron la fianza para garantizar el interés fiscal; cinco de ellos rebasaron la
superficie de terreno autorizada para su operación y ninguno se encuentra enlazado con el
equipo de cómputo de la SHCP, como lo dispone la normatividad. A su vez, la AGA no ha
establecido un mecanismo de control para este tipo de contribuyentes con objeto de vigilar
el cumplimiento de las obligaciones contraídas en la autorización.
Por otra parte, la SHCP no ejerció sus facultades de
comprobación fiscal a los proveedores y contratistas que realizaron operaciones con la
SCT, los que no habían declarado correctamente los ingresos que percibieron de esa
dependencia, como se pudo verificar. Las ALR no cuentan con una correcta guarda y custodia
de los medios magnéticos que contienen las declaraciones informativas.
639, 640, 641
En términos generales, en las Administraciones Locales de
Auditoría Fiscal del Centro y Sur del Distrito Federal, se comprobó que se superaron las
metas del Programa Operativo Anual (POA). No obstante, no se le da seguimiento al cobro de
los créditos fiscales que se determinan, en los casos en que los contribuyentes optan por
pagar en parcialidades.
En la revisión del procedimiento para dar de baja los
créditos fiscales pagados, se detectaron errores de registro por falta de normatividad en
cuanto al monto que debe considerarse para proceder a su cancelación.
En las ALR del Norte y Oriente del D. F., así como las de
Celaya y Puebla, se observó un incremento en el número de contribuyentes inactivos; y no
se cuenta con una base de datos actualizada. En lo que respecta a la cartera de créditos,
se determinaron diferencias en el número de éstos y en su importe, debido a que el
inventario final del mes no coincide con el inicial del mes siguiente.
En la revisión del Programa de Apoyo a los Deudores del
Fisco Federal, practicada en la ALR del Oriente del D.F., se detectaron créditos de
contribuyentes que presentaron más de tres parcialidades vencidas, sin que se hubiese
requerido el pago del saldo insoluto y casos en que no estaba garantizado el interés
fiscal. Además, se determinaron diferencias entre el importe que amparaban los
comprobantes de pagos contenidos en los expedientes y los capturados en el sistema.
La Dirección General de Puertos (DGP) de la SCT otorgó,
en 1996, 9 concesiones, 21 permisos y 11 autorizaciones para la construcción y operación
de obras marítimo portuarias y para la prestación de servicios, de acuerdo con lo
establecido en la Ley de Puertos y su Reglamento, dichas autorizaciones cuentan con la
firma del servidor público facultado para expedirlos; sin embargo, el manual de
procedimientos respectivo no ha sido expedido por el titular de la dependencia. De los
expedientes de los concesionarios y/o permisionarios, el 36% no cuenta con el comprobante
de pago del derecho y el 25% carece de la fianza y/o póliza de seguro.
Al revisar los Derechos por Concesiones o Permisos y
Autorizaciones, Registros, Modificaciones o Revalidaciones practicada a la SCT, se
detectaron diferencias por 633.0 y 178.0 miles de pesos, en el otorgamiento de permisos y
concesiones, respectivamente.
En el rubro Derecho, Pago Normal de Carreteras y Puentes,
en Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), se observó un
importe enterado de menos, por 546,420.7 miles de pesos correspondiente a pagos
provisionales de 1996 y una aparente diferencia a favor por 538,948.7 miles de pesos,
informada en la declaración anual del mismo ejercicio.
Respecto a los Aprovechamientos por Participación a Cargo
de los Concesionarios que Explotan Caminos y Puentes de Cuotas, sólo en 3 de las 52
concesiones vigentes en 1996 se había constituido el Fondo de Reserva para la
Conservación y Reconstrucción de las Carreteras; además, 5 concesionarios no
presentaron sus estados financieros. En relación con el pago de las contraprestaciones,
se comprobó que 3 concesionarios presentaron adeudos derivados de pagos extemporáneos.
En la Dirección General de Minas (DGM) de la Secretaría
de Comercio y Fomento Industrial, se detectaron errores de clasificación en el registro
de los Derechos de Minería por el Estudio, Trámite y Resolución de Solicitudes de
Concesiones de Exploración y Explotación o Asignación y los Derechos por Exploración y
Explotación de Sustancias y Minerales, así como diferencias de menos en el pago de los
derechos correspondientes y deficiencias en la integración de los expedientes.
La Dirección General de Profesiones de la Secretaría de
Educación Pública (SEP), carece de un Manual de Procedimientos para normar las
actividades de registro y ejercicio profesional, y no cuenta con un control que le permita
identificar el número e importe de los derechos generados por los trámites de servicios
prestados. Además, no existe un control en las cédulas profesionales, ya que existe una
diferencia de 72,625 folios entre los destinados para el ejercicio de 1996 y las cédulas
expedidas en el mismo periodo. Respecto a las declaraciones de pago revisadas, se
cubrieron los derechos conforme a la cuota establecida, con excepción de un pago que
realizó en 1996 el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica por 10,000
registros de título con cuota de 1995.
Durante 1996, la Dirección General de Inspección Federal
de Trabajo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), realizó 48,373
visitas de inspección, habiéndose detectado 16,804 patrones que infringieron la Ley
Federal del Trabajo. De éstas, impuso 4,735 multas de las cuales 2,811 correspondieron al
Distrito Federal por un importe de 2,102.7 miles de pesos, remitiendo en el mismo
ejercicio a la Tesorería del D.F., para su cobro 2,896 multas impuestas en ese ejercicio
y años anteriores.
En materia de Derechos por Publicaciones en el Diario
Oficial de la Federación, las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal efectuaron sus pagos en forma posterior a la prestación del servicio.
En los Derechos por Servicios de Cinematografía y
Televisión, se detectaron expedientes que no estaban debidamente integrados; los derechos
se pagaron extemporáneamente y no se actualizaron ni se calcularon los recargos.
En la Comisión Nacional del Agua (CNA), se comprobó que
los 1,424 contratos de obras públicas terminados en el ejercicio de 1996, por un monto
ejercido de 273,884.5 miles de pesos, no se ha determinado ni publicado el valor
recuperable para el cobro de la Contribución de Mejoras por Obras Públicas de
Infraestructura Hidráulica. Asimismo, la Comisión Estatal de Aguas y Saneamiento del
Gobierno del Estado de México no cubrió la 5a. Semestralidad del programa de pago por
4,750.1 miles de pesos, más los accesorios legales.
En la revisión al concepto de los Derechos de Agua, Uso o
Aprovechamiento de Aguas Nacionales, se determinó una diferencia de menos por 3,306.6
miles de pesos y una diferencia a cargo de PEMEX por 22,989.6 miles de pesos.
En las revisiones a la retención y entero de
Contribuciones Federales a cargo de la CONASUPO, la CNA y FERRONALES, se determinó lo
siguiente:
La CONASUPO enteró 42,605.7 miles de pesos por concepto
del Impuesto sobre la Renta (ISR) sobre Remuneraciones, Honorarios Profesionales y
Arrendamientos. Al comparar la base fiscal y la contable, se determinó una diferencia de
672.9 miles de pesos por sueldos y salarios. Respecto al 10% sobre Honorarios
Profesionales, enteró en exceso 116.9 miles de pesos.
FERRONALES enteró 281,950.3 miles de pesos
correspondientes al año de 1996 por concepto del ISR por Remuneraciones, Honorarios
Profesionales y Arrendamientos. Al comparar la base fiscal sobre la que se determinó el
pago del impuesto contra los registros contables, resultó una diferencia de 7,767.8 miles
de pesos.
En lo que respecta al entero del Impuesto al Valor Agregado
a cargo del ISSSTE y del IMSS, en relación con el primero, de la revisión a los
registros contables se observó, que en las cuentas relativas a ingresos no se lleva a
cabo el registro de éstos con base en la tasa a la que corresponde en términos de ley;
se identificaron diferencias por 175,976.3 miles de pesos respecto de lo declarado; como
resultado de la auditoría el ente auditado enteró el referido importe, mediante
declaración complementaria del 11 de agosto de 1998.
Por otra parte, en la comparación de saldos a cargo o a
favor informados por el IMSS, con las cifras que debió reportar según sus registros
contables, se observaron diferencias de menos en las declaraciones con saldo a cargo por
553.2 miles de pesos y discrepancias de más en las de saldo a favor por 13,878.8 miles de
pesos que implican omisión al entero por 14,432.0 miles de pesos.
La Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), impuso
15,293 multas por 75,179.3 miles de pesos y tramitó para su cobro 14,204 multas por
66,981.8 miles de pesos, derivándose una diferencia de 1,089 multas por 8,197.5 miles de
pesos. La recuperación obtenida por la Tesorería del D.F., ascendió a 2,131.7 miles de
pesos.
La Comisión Federal de Electricidad (CFE), exportó
energía eléctrica de origen geotérmico a dos clientes de los Estados Unidos de
Norteamérica, lo que originó 49,969.6 miles de pesos del Impuesto al Comercio Exterior;
sin embargo, no se elaboraron los pedimentos de exportación.
En relación con el Impuesto al Comercio Exterior de las
Importaciones efectuadas por PEMEX, éste actualizó e informó saldos a favor por un
importe de 2,615.6 miles de pesos, y dedujo en exceso 415.0 miles de pesos.
Adicionalmente, se determinó una diferencia en el rubro de deducciones por 9,067.2 miles
de pesos del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios Petrolíferos.
En los Aprovechamientos por los Rendimientos Excedentes de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, se observó una diferencia a cargo por
986.3 miles de pesos por concepto de actualización y recargos de la declaración
complementaria número 2 del primer trimestre de 1995 que reportó un pago de
aprovechamientos por 3,204.5 miles de pesos, presentada el 31 de enero de 1996. Con motivo
de la revisión efectuada en 1995, el organismo tuvo que presentar la declaración
complementaria número 3 de fecha 30 de abril de 1997, mediante la cual efectuó el pago
correspondiente de esa diferencia.
VI.1.3. De Deuda Pública
Petróleos Mexicanos (PEMEX)
PEMEX no registró, en nivel de subcuenta, los pagos del
servicio de la deuda externa. Durante 1998 ha implantado un Sistema Institucional de
Información Desagregada a nivel de corto y largo plazo, interna y externa, acreedores y
proveedores, entre otros. El importe de los intereses devengados y no pagados que
presentó ese organismo en la Cuenta Pública de 1996, arrojan una diferencia con respecto
a sus registros por 110,411.2 miles de pesos.
Comisión Federal de Electricidad (CFE)
En la CFE al comparar el importe de la revaluación
presentada en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal con el registro contable, se
detectaron diferencias de registro. El ente auditado no aplicó los tipos de cambio
autorizados por el Banco de México, para determinar el valor de las disposiciones y
amortizaciones de los créditos externos.
Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V. (PIPSA)
Respecto a la deuda pública interna de PIPSA, por concepto
de líneas de crédito, los criterios que utilizaron la SHCP y el ente auditado para
clasificar en deuda pública interna y externa en lo relativo al factoraje financiero son
diferentes.
Departamento del Distrito Federal (DDF)
El DDF no cuenta con normatividad para regular el registro
de las operaciones de la revaluación por variaciones cambiarias. Como consecuencia de la
revisión, el ente auditado actualizó su Guía Contabilizadora mediante lineamientos que
norman la operación de referencia.
En lo que corresponde al endeudamiento neto del DDF, se
constató que la redacción de las condiciones pactadas en los contratos celebrados con
bancos extranjeros, no permite verificar el correcto cálculo de los intereses que son
pagados, ni existe evidencia que acredite que el ente haya efectuado gestiones para
allegarse elementos o criterios que le permitan comprobar la corrección de las cantidades
que paga.
Sistema de Transporte Colectivo (METRO)
El METRO presentó una diferencia de más por revaluación
cambiaria de 1,171.2 miles de pesos, deducida de la aplicación indebida del tipo de
cambio aplicable a las Unidades de Inversión (UDIS).
En relación con el pago del servicio de la deuda, se
autorizó al METRO la adecuación del presupuesto original de manera extemporánea; no
obstante, en el Estado General de Egresos Presupuestarios de la Cuenta Pública del DDF se
presentó un importe de 69,544.8 miles de pesos, dicho pago corresponde a 1996. Además,
el ente carece de la información necesaria para verificar la confiabilidad de los montos
de los intereses que BANOBRAS calcula y cobra al organismo, conforme a las cláusulas de
los contratos que originan estas obligaciones. Cabe destacar que el 60.6% de los pagos
efectuados en ese año por el pago del servicio de la deuda, son utilizados para cubrir el
costo de seguros, sin que del análisis de la documentación obtenida se desprenda el
concepto y el monto que amparan dichas erogaciones, las cuales no están debidamente
justificadas y comprobadas.
Al analizar el saldo de la deuda se comprobó que integra
indebidamente los intereses del pago del servicio de la deuda por 2,716.7 miles de pesos,
por lo que la cantidad registrada en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996 es
inexacta.
642, 643, 644
VI.1.4. Del Sector Paraestatal
Las auditorías a este sector fueron del tipo financiero,
98 se practicaron a los estados de situación financiera y 67 al estado de resultados, lo
que representó el 63% y el 37% del total, respectivamente.
Los sectores que tuvieron un mayor alcance de la muestra
revisada fueron el Energético (22.4%); Comunicaciones y Transportes (17.0%), Educación
Pública (13.3%), Desarrollo Social (9.1%), No Sectorizada (8.0%), Agricultura, Ganadería
y Desarrollo Rural (7.9%) y Hacienda y Crédito Público (6.7%).
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
Se determinó que en la cuenta Mantenimiento y
Rehabilitación de Obras Públicas, la Delegación Michoacán carece de la documentación
soporte relativa a contratos adjudicados por invitación restringida; asimismo, ejerció
recursos en conceptos no autorizados. Se observó que en las cuentas bancarias del
Instituto existen partidas en conciliación y saldos acreedores no depurados, muy
antiguos.
En las cuentas por cobrar por créditos para vivienda
otorgados por el FOVISSSTE, se observó que se desconoce el monto real de los adeudos a
cargo de los derechohabientes por no estar individualizados los créditos. Con la
revisión del rubro de recursos transferidos, se determinó que incluye operaciones
realizadas entre las diversas unidades administrativas que debieron compensarse para
efectos de presentación en estados financieros. En la revisión a la cuenta erogaciones
netas, se constató que el FOVISSSTE desconoce el número de acreditados a los que se
realizaron amortizaciones bancarias; además se observaron errores y omisiones de
registro.
Instituto Mexicano del Seguro Social
En la Delegación Regional de Nuevo León, se observó que
no existe el control de ingresos y egresos de medicamentos para sustentar la veracidad de
las cifras presentadas en el Estado de Ingreso y Egreso. La revisión del Suministro de
Medicamentos de la Delegación Estatal de Puebla reflejó la existencia de pedidos
adjudicados directamente sin justificación, errores en la base para determinar la
modalidad de las adquisiciones y falta de oportunidad en el suministro de los medicamentos
a las unidades médicas. En oficinas centrales, fueron pagados Subsidios por Enfermedades
sin contar el beneficiario con vigencia en sus derechos.
En el renglón de Erogaciones Varias, de oficinas centrales
se observó que mediante reembolsos 21 fondo fijo se cubrieron gastos por 114.2 miles de
pesos por banquetes y consumos de servidores públicos en restaurantes; otorgamiento de
donativos por 4,400 miles de pesos a fideicomisos no regulares y afectación a resultados
por donativos y cooperaciones otorgados por 338.1 miles de pesos sin soporte documental.
Instituto Mexicano de la Radio
En los rubros de Propiedades, Mobiliario y Equipo, y de
Servicios Generales, se constató que la documentación soporte y su registro contable y
presupuestal se ajustaron a la normatividad aplicable, no se informó a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público la ejecución de asesorías por 765.6 miles de pesos.
Productora e Importadora de Papel, S.A. de C.V.
En el Almacén de Rollos y Hojas de la entidad, se observó
que los inventarios se efectuaron periódicamente y su registro presupuestal y contable se
ajustó a los procedimientos establecidos.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática
En el Balance General y los Reportes del Inventario
Físico, que emitieron las Subdirecciones de Almacenes y Distribución de Administración
en Aguascalientes, se localizó una diferencia de 3,601.7 miles de pesos en el inventario
de productos terminados. En otros conceptos revisados, las operaciones investigadas
cumplen con la normatividad aplicable.
Almacenadora Centro Occidente, S. A
En los Productos por Servicios, se constató la existencia
de retrasos de hasta seis meses en la recuperación de importes devengados por 4,023.0
miles de pesos, aun cuando se tiene la política de no otorgar créditos a clientes.
Lotería Nacional para la Asistencia Pública
En la cuenta Provisión para Gastos de Publicidad, se
registraron 27 provisiones por 2,179.6 miles de pesos, de las cuales 20 datan de 1992 y 7
de 1993 no han sido depuradas. En los Gastos Sujetos a Criterio de Racionalidad y
Austeridad (capítulos 3000 y 5000), se pagaron 272.4 miles de pesos por excedentes en el
uso del servicio de telefonía celular, que no han sido recuperados. Algunos contratos
para los servicios de Comunicación Social (Publicidad) se adjudicaron directamente a los
prestadores de servicios, observándose deficiencias en la integración de los dictámenes
que justifican tal determinación.
Colegio de Posgraduados
Del rubro Ingresos por Colegiaturas e Inscripciones, se
determinó que en contravención de la normatividad correspondiente, en los estados
financieros no se revelan los ingresos por colegiaturas devengadas no cobradas, que al 31
de diciembre de 1996 ascienden a 797.5 miles de pesos; por otra parte, en los Inventarios,
en términos generales, se ajustaron a lo establecido en la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas y demás normatividad aplicable.
Compañía Nacional de Subsistencias Populares
Con la revisión de los recursos invertidos en operaciones
de contratos de futuros y opciones con el organismo Apoyos y Servicios a la
Comercialización Agropecuaria (ASERCA), se observó que tanto la entidad como el
organismo no cuentan con la documentación original de tales operaciones. Asimismo, las
comisiones pasadas por CONASUPO a NAFIN fueron facturadas a ASERCA y no a la entidad; la
utilidad obtenida durante 1996 fue registrada incorrectamente en el capítulo 3000
Servicios Generales, disminuyendo el gasto, por lo que este capítulo y el rubro de
ingresos no reflejan cifras reales.
En los gastos de adquisición de maíz importado, se
determinaron diferencias no aclaradas entre lo reportado por la Subdelegación de
Operaciones y Comercialización y la Subdelegación de Finanzas, dependientes de
Delegación Estatal Veracruz; asimismo, se detectaron facturas por concepto de fletes que
no fueron requisitados correctamente y carecen de importe y fecha de elaboración. En la
revisión a la Movilización de Leche en Polvo, se observaron deficiencias y omisiones de
registro de las entradas y salidas; además se determinaron diferencias no aclaradas entre
la información de las diversas áreas que intervienen en la operación.
En el caso del subsidio a la industria harinera de maíz,
se detectó que cuando existen saldos en contra, se reintegran oportunamente a las
harineras; en cambio cuando son a favor, el particular (MASECA) retrasa la devolución y
sus intereses hasta por más de un año, sin la aplicación de alguna penalización ya que
carece de normatividad específica.
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
Se determinó que en el rubro Inmuebles, Maquinaria y
Equipo, no se han incorporado 19 hectáreas del terreno donde se localizan las
instalaciones del IMTA; además, el terreno y los 16 edificios construidos en el mismo no
están inscritos en el Registro Público de la Propiedad Federal y Estatal.
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
En la revisión a los Gastos Sujetos a Criterios de
Racionalidad y Austeridad (Capítulos 3000 y 5000), se detectaron pagos de bienes y
servicios de telefonía celular que contravienen la normatividad correspondiente. En
cuanto a Servicios Generales, no se comprobaron erogaciones por 412.8 miles de pesos y no
existe evidencia del proceso de adjudicación de diversos contratos de servicios; además
se utilizaron 1,904.9 miles de pesos de este capítulo para cubrir contratos de obra
pública sin la corrección presupuestal respectiva.
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
En Tarifas Cobradas por Carreteras y Puentes
(México-Querétaro), se determinó que los ingresos en las casetas de cobro se controlan
adecuadamente, excepto porque en la facturación decenal revisada se detectaron atrasos en
los cobros a los usuarios del sistema IAVE hasta de 37 días. En Maquinaria y Equipo y
Costo de Conservación y Mantenimiento (México-Querétaro) se constató que las
operaciones se ajustaron a la normatividad aplicable.
Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de
C.V.
En el caso de las inversiones en valores, la entidad no
cumplió con los lineamientos de la SHCP y de la entonces SECOGEF, ya que los intereses
generados por 9,516.3 miles de pesos no fueron enterados a la TESOFE. El cliente
Fertilizantes Guadalajara, S.A. de C.V., a finales de 1996 reportó un adeudo por 1,209.9
miles de pesos, al cobrársele se le condonaron 692.4 miles de pesos por servicios de
muellaje, con una antigüedad de 23 meses; de estas operaciones no existe normatividad
alguna que las justifique.
Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de
C.V.
Existen gastos por 681.5 miles de pesos que carecen de
documentación soporte y de autorización; y 234.7 miles de pesos, en erogaciones que
efectuó Puertos Mexicanos por cuenta de la entidad, sin contrato o justificación alguna.
Existe un depósito de recursos financieros efectuados a una cuenta bancaria de la SCT,
cuando debió ser a la TESOFE, por 186.2 miles de pesos.
Ferrocarriles Nacionales de México
En cuanto a los Gastos Sujetos a Criterios de Racionalidad
y Austeridad (capítulos 3000 y 5000), la entidad adquirió una camioneta con valor de
163.0 miles de pesos, sin autorización del órgano de gobierno para ejercer recursos
restringidos.
Fideicomisos para la Comisión Nacional de Caminos
Alimentadores y Aeropistas
En el caso de 67 pólizas de egresos, por 20,874.0 miles de
pesos, las facturas originales no fueron localizadas; en las visitas realizadas a los
cuatro Centros SCT seleccionados, se constató que ninguno de ellos realizó los registros
contables sobre los recursos que les envió el Fideicomiso.
Servicio Postal Mexicano
El rubro Cuenta por Cobrar (Otras) registró saldos en la
cuenta Deudores por 148.2 miles de pesos que provienen de 1991 y 1992, de los que no se
cuenta con documentación que sustente su recuperación y 166.6 miles de pesos no
comprobados sin que la entidad haya emprendido acción alguna de cobro; además, en la
cuenta Remesas del Servicio Postal, subcuenta Dirección General, se reportan 34,767.3
miles de pesos de naturaleza contraria, cuyo origen no se pudo identificar; al cierre de
1997 el saldo se incrementó en un 18.1%.
Telecomunicaciones de México
En cuentas por Cobrar a Clientes no se identificaron las
facturas de 57 adeudos revisados en la Coordinación de Facturación y Cobranza
Telegráfica, por 12,706.4 miles de pesos; la entidad no dispone de los estados de cuenta
de esa fecha; además, en los casos revisados, se constató que tres, por 3,202.6 miles de
pesos, no están amparados con los contratos originales para proceder jurídicamente a su
recuperación. En la Coordinación de Facturación y Cobranza de Telepuertos, se
detectaron adeudos por 8,552.2 miles de pesos que no se han recuperado ni se han podido
ejercer acción legal alguna, debido a que no se cuenta con la documentación
comprobatoria necesaria.
Centro Nacional de Metrología
En el rubro Inmuebles, Maquinaria, Mobiliario y Equipo se
detectaron compras de diversos materiales, estando pendientes de recibirse bienes por un
valor de 8.9 miles de dólares estadounidenses, sin que la entidad haya hecho efectivas
las finanzas o aplicado las penalizaciones procedentes.
Consejo de Recursos Minerales
Se determinó que en el rubro Deudores por Contratos de
Participación y Otros; existen adeudos de los centros experimentales de Parral, Chih., y
Tecamachalco, Méx., por 1,247.8 miles de pesos, con una antigüedad promedio de 15 meses,
que no han sido recuperados.
Fideicomiso de Fomento Minero
FIFOMI no llevó a cabo los trámites para la rescisión
del contrato de arrendamiento en los tiempos acordados, por lo que la empresa Materiales
Industrializados, S.A. de C.V., siguió operando y adeuda rentas fijas y penalizaciones al
30 de septiembre de 1997 por la cantidad de 19,610.7 miles de pesos, integrado por
18,748.2 miles de pesos de rentas fijas y 862.5 miles de pesos de penalizaciones.
645, 646, 647
Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del IPN
En cuentas por Cobrar (Gastos a Comprobar), se observaron
anticipos no amortizados, para contratos otorgados de 1988 a 1996, por 1,611.7 miles de
pesos; y anticipos para compras y gastos no comprobados por 2,984.6 miles de pesos.
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
En Becas y Otros Pagos Anticipados, la entidad no registró
las becas-crédito por recuperar, de 19,663 pagarés que amparan adeudos vencidos por
350,348.5 miles de pesos que datan de 1974 a 1996. En cuanto al Programa para el
Desarrollo Tecnológico, se detectó documentación duplicada por 8,654.7 miles de pesos
de apoyos al PACIME; y en relación con el PROMTEC, no retuvo el ISR de los estímulos por
27,317.0 miles de pesos otorgados a 5,390 investigadores; en la cuenta de Acreedores por
Becas, se observó una previsión presupuestal no devengada por 20,000.00 miles de pesos.
Comisión de Operación y Fomento de Actividades
Académicas del IPN
Con la revisión de las Adquisiciones de Bienes Muebles se
determinó que se realizaron correctamente y se ajustaron a la Ley de Adquisiciones y
Obras Públicas; sin embargo se observó que se otorgaron préstamos al IPN que no se
reintegraron, registrándose después como adquisiciones bienes que adquirió el IPN; el
destino de estos bienes, que salieron de los almacenes de la entidad, no ha sido aclarado.
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción
de Escuelas
Respecto a transferencias a estados, se observó que el
importe reportado como ejercido fue incorrecto, debido al atraso en la comprobación de
los gastos incurridos en la construcción de escuelas. Se determinó que la cuenta
"Otros Deudores", en su mayoría está integrada por cuentas por cobrar sin
soporte documental que permita realizar gestiones de recuperación.
Consejo Nacional de Fomento Educativo
No se tiene implantado un sistema de valuación de
inventarios, las Delegaciones y Unidades Coordinadoras Estatales no cuentan con personal
suficiente y calificado para el manejo de equipo de cómputo en funciones específicas de
almacén, lo que provoca diferencias importantes entre las existencias físicas y los
registros contables. En los gastos del programa PAREB, no se identifican los importes
ejercidos por oficinas centrales en virtud de que no se desagrega por coordinación
general a nivel nacional. Las radicaciones de fondos a las 31 delegaciones estatales por
14,219.9 miles de pesos se realizaron correctamente y esos recursos fueron aplicados a los
programas educativos correspondientes.
Comisión Nacional del Deporte
La CONADE debió reintegrar a la Tesorería de la
Federación (TESOFE) 350.1 miles de pesos; no obstante, únicamente proporcionó evidencia
del reintegro por 186.9 miles de pesos. En el renglón Servicios Personales, no se
proporcionó soporte documental que justificara el pago de 21,831.5 miles de pesos de
aplicaciones fuera de nómina; finalmente, se detectó que los empleados de escalafón de
Mexicali y Tijuana, B.C., no realizan ninguna función de apoyo para el desarrollo de los
objetivos del organismo del Estado.
Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los
Trabajadores
En la Delegación Cuernavaca, Mor., en el rubro Inmuebles,
Mobiliario y Equipo, se detectaron 30 Convenios de Dación en Pago por 22.8 miles de
pesos, cuyos bienes no se localizaron en el almacén ni se registraron contablemente ni se
presentó evidencia de su venta; los artículos recibidos bajo esta figura jurídica
presentan condiciones de obsolescencia, ya que permanecen en el almacén hasta 10 años.
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
En Intereses Ganados, se observó que las operaciones se
realizaron de conformidad con la normatividad aplicable y su registro se efectuó
correctamente. En la cuenta Deudores Diversos la entidad utilizó la subcuenta de Nómina
por Pagar, cuyo saldo se originó por errores y omisiones de registro; dicho saldo fue
cancelado en 1997 sin que se haya realizado una investigación y depuración de la
subcuenta.
Comisión Federal de Electricidad
La Tesorería General se encuentra en proceso de
conciliación de 6 cuentas bancarias por 335,038.7 miles de pesos, así como adeudos de ex
tesoreros por 118.5 miles de dólares estadounidenses y 148,282.8 miles de pesos por
concepto de arqueos y anticipos por comprobar.
Luz y Fuerza del Centro
El organismo no localizó los contratos de apertura de 23
cuentas de cheques de recaudación y de inversión, por lo que no se comprobó su
formalización y autorización; asimismo, de 24 cuentas recaudadoras por venta y servicio
de energía eléctrica, sólo proporcionó 3 convenios con las instituciones de crédito
para el cobro a usuarios, mismos que no aclaran las condiciones pactadas y periodos de
vigencia.
Se comprobó que el Sistema de Control de Inventarios en
Linea (SCIL) no se ha instalado en la totalidad de los almacenes, debido a que no se
cuenta con la infraestructura informática suficiente.
Pemex Exploración y Producción
En las cuentas de Materiales en Tránsito, otras Cuentas
por Cobrar y Equipo de Transporte Terrestre, se efectuaron asientos de ajuste por
3'675,416.5 miles de pesos, sin que se hubiese presentado el soporte documental
correspondiente. Existe un saldo de Materiales en Tránsito por 151,659.4 miles de pesos
que no ha sido depurado y que data desde la creación de PEP.
Pemex Refinación
La cuenta Materiales en Tránsito presentó un saldo
contrario a su naturaleza de 91,489.9 miles de pesos, así como 15 subcuentas por
459,402.1 miles de pesos con antigüedad de 1989 a 1994 que no han sido depuradas. La
cuenta de Bienes Muebles presenta un saldo no depurado por 65,387.8 miles de pesos, con
antigüedad de 1992 a 1994.
Pemex Gas y Petroquímica Básica
Respecto a la baja del equipo vehicular, se comprobó que
se propuso para su venta un lote de 25 unidades, de las cuales 15 se adjudicaron;
asimismo, se determinó que estos movimientos no fueron registrados contablemente durante
el periodo de revisión, sino hasta el 3 de abril de 1997. Con la revisión a 90
expedientes se observaron deficiencias de control interno en su integración documental.
No se reflejaron en registros contables 3,941.1 miles de
pesos, por concepto de gastos y/o pérdidas sufridas por siniestro.
Pemex Petroquímica
La entidad adquirió 30 vehículos tipo Pick-Up, con motor
de 6 cilindros debiendo ser de 4, por 2,650.0 miles de pesos, superior en 2,265.3 miles de
pesos a lo reportado en su programa anual de adquisiciones, sin contar con la
autorización respectiva. En cuanto a otros 34 vehículos, a la fecha de la revisión
(noviembre de 1997) no fue posible su inspección física debido a que no se localizaron
en las oficinas de la entidad.
La entidad vendió producto contaminado, que dañó las
instalaciones de la planta del cliente PETROPEMEX, originando gastos para la entidad por
483.7 miles de pesos.
Comisión Nacional de las Zonas Aridas
Se constató que el registro contable se realiza de manera
individual en cada delegación estatal con base en su Catálogo de Cuentas y la Guía
Contabilizadora y que éstas agrupan movimientos de unidades administrativas que no
cuentan con el rango de delegación estatal como: Guanajuato, Querétaro, Hidalgo y
Tlaxcala, entre otras, por lo que efectúan la consolidación al final del ejercicio, sin
emitir una balanza consolidada mensual a nivel institución a fin de determinar su
situación financiera, en virtud de que carece de un sistema de registro contable que
integre las operaciones mensuales a nivel nacional.
Distribuidora Conasupo del Centro, S.A. de C.V.
La entidad debe fortalecer sus mecanismos de control y
recuperación de Cuentas por Cobrar, ya que durante el ejercicio se detectaron
malversación de fondos y denuncias penales por 4,643.6 miles de pesos, así como diversas
cancelaciones por incobrabilidad y pérdida de documentación comprobatoria.
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C.V.
La entidad presenta un saldo por 2,119.1 miles de pesos de
cuentas por cobrar, que proviene del periodo 1989-1995 por faltantes de inventarios,
recuperación de capitales de trabajo, cobros no depositados a los encargados de los
almacenes y montos a cargo de prestadores de servicios y funcionarios; asimismo, 3,233.7
miles de pesos de adeudos de ex encargados y ex concesionarios que provienen de los años
1989 a 1993, de los que sólo se han recuperado 965.2 miles de pesos; de éstos, 130 casos
por 605.3 miles de pesos carecen de soporte para su recuperación; 107 por 553.8 miles de
pesos, se amparan por actas de entrega de capital de trabajo y transferencia de mercancía
que no reúnen los requisitos de un título de crédito, lo que dificulta su cobro.
Instituto Nacional Indigenista
El examen que se realizó sobre los Fondos Regionales
demostró que los recursos canalizados por la entidad fueron aplicados a los fines
previstos, aun cuando existieron operaciones con valor de 362.7 miles de pesos sin soporte
documental de la adquisición. La auditoría practicada a los Gastos de Operación del
Programa Superación de la Pobreza demostró que las erogaciones contabilizadas
correspondieron a bienes y servicios efectivamente recibidos, que se aplicaron para
beneficio de comunidades marginadas.
Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
Se verificó que el saldo contabilizado en el renglón de
Préstamos Inmobiliarios correspondió a derechos reales y documentados a favor de la
entidad; sin embargo, se observó falta de oportunidad, de 1 a 20 meses, en la
recuperación de 1,012.4 miles de pesos otorgados como créditos. En la revisión de Otros
Adeudos, se observó que en operaciones por 798.8 miles de pesos referidos a viáticos, no
existió oportunidad en su comprobación.
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
En la revisión del rubro de Funcionarios, Empleados y
Otros, se observó que se otorgó un aval, autorizado por la SHCP, a un consorcio para
obtener un crédito, el cual no se liquidó; al respecto, el monto no ha sido recuperado
ni se ha iniciado acción jurídica alguna que salvaguarde el patrimonio de la entidad.
VI.2. AUDITORIAS DE OBRA PUBLICA
Petróleos Mexicanos
De los trabajos que llevó a cabo Pemex Exploración y
Producción, se revisaron los proyectos "Desarrollo de Campos", "Ductos
para Hidrocarburos no Tratados", "Cantarell" y "Ductos". La
revisión que se efectuó a ocho contratos de obra pertenecientes a los proyectos
mencionados y se comprobó que, en términos generales, se cumplió con las normas de
calidad requeridas y la adjudicación se realizó conforme a la normatividad vigente, lo
que permitió que las obras se concluyeran satisfactoriamente; cabe señalar que en siete
de los contratos auditados, los catálogos de conceptos de obra se integraron con precios
unitarios para suministro de materiales y su correspondiente instalación por separado y
no en forma conjunta, lo cual contravino la normatividad vigente; además, en los ocho
contratos se observaron errores en la aplicación de sanciones por incumplimiento de los
programas de obra y montos pendientes de aplicar por el mismo concepto, por estar en
proceso los finiquitos de las obras, por un total de 8,439.2 miles de pesos y 103.6 miles
de dólares estadounidenses.
En Pemex Refinación, se revisaron los proyectos
"Ampliación a las Refinerías", "Red de Ductos",
"Relocalización de Plantas de Almacenamiento y Agencia de Ventas" y
"Proyecto Ecológico". La revisión que se efectuó a doce contratos de obra
pertenecientes a los proyectos mencionados y con cargo a esa entidad se comprobó que, en
términos generales. se cumplió con la calidad requerida y la entidad se ajustó a las
normas técnicas previstas; en tres contratos del Proyecto "Ampliación a las
Refinerías", se observó una insuficiente planeación de las obras, lo que
repercutió en autorizaciones de diferimientos a los plazos de ejecución y ampliación a
los montos, razón por la cual las obras no entraron en operación oportunamente:
asimismo, en dos contratos del mismo proyecto se presentó un incumplimiento en el
programa de obra.
648, 649, 650
Comisión Federal de Electricidad
En la Comisión Federal de Electricidad, se revisaron los
proyectos C.T. "Pdte. Plutarco Elías Calles". "Líneas de
transmisión", P.H. "Temascal", P.H. "Zimapán", "Carbón
II" y "Campos Geotérmicos". La revisión que se efectuó a 20 contratos de
obra pertenecientes a los proyectos mencionados, y se constató que, en términos
generales, las obras se ajustaron a las asignaciones presupuestales, a las normas de
construcción de la entidad y específicas de los proyectos, que se llevó a cabo un
adecuado control de calidad, que los precios unitarios coincidieron con los estipulados en
los contratos y que los ajustes de costos se efectuaron correctamente. No obstante en tres
contratos de los proyectos P.H. "Temascal", P.H. Zimapán y Líneas de
Transmisión respectivamente, se realizó una planeación insuficiente, lo que derivó en
un incremento en los montos y plazos de ejecución pactados contractualmente; en tres
contratos del Proyecto "Líneas de Transmisión" y en uno del Proyecto P.H.
"Temascal" la formalización del contrato se llevó a cabo en forma
extemporánea; asimismo, se observó que, en tres contratos del Proyecto "Líneas de
Transmisión" y en uno del Proyecto C.T. "Pdte. Plutarco Elías Calles" no
se aplicaron las penas convencionales correspondientes al incumplimiento de los programas
de trabajo. De igual manera, en dos contratos del proyecto "Campos Geotérmicos"
y en uno de cada uno de los proyectos P.H. Zimapán, "Líneas de Transmisión" y
C.T. "Pdte. Plutarco Elías Calles". se observó una incorrecta integración de
precios unitarios extraordinarios, lo cual generó pagos en exceso por 4,873.5 miles de
pesos.
Por otra parte, en un contrato del Proyecto P.H.
"Temascal", se realizó un análisis de financiamiento de la obra en el que se
consideraron indebidamente los importes reales del anticipo otorgado y no se aplicaron las
retenciones del 0.2% y 0.5% por concepto de capacitación del ICIC y de supervisión de la
SECODADM, lo que implicó un resarcimiento aproximado de 8,306.6 miles de pesos.
Finalmente, en dos controles del Proyecto "Líneas de
Transmisión", se observó una incorrecta aplicación de ajuste de costos, lo que
generó pagos en exceso por 1,259.4 miles de pesos, aproximadamente; en un contrato de
cada uno de los proyectos "Líneas de Transmisión", P.H. "Temascal" y
"Carbón II", se constataron pagos en exceso por aproximadamente 1,320.6 miles
de pesos por incorrecta cuantificación de volúmenes de obra; y en un contrato del
Proyecto "líneas de Transmisión" se detectaron saldos por amortizar e
intereses de anticipo otorgado al contratista por un monto total de 1,513.1 miles de
pesos.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
De las obras realizadas por la Dirección General de
Carreteras Federales de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) se revisaron
los proyectos "San Luis Potosí-Saltillo", en San Luis Potosí;
"Pirámides-Tulancingo", en los estados de Hidalgo y México;
"Aguascalientes-Rincón de Romos", en Aguascalientes; "Cancún-Tulum",
en Quintana Roo; "Pátzcuaro-Uruapan-Lázaro Cárdenas", en Michoacán; y
"Magdalena de Kino-Tubutama", en Sonora.
Durante la revisión efectuada a diez contratos, se
comprobó que los recursos ejercidos en las obras se ajustaron a las asignaciones
presupuestales autorizadas, que los trabajos se realizaron de acuerdo con las normas
generales de construcción de la SCT y que fueron adjudicados conforme a los
procedimientos que establece la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, con excepción del
relacionado con el Proyecto "Magdalena de Kino-Tubutama". Sin embargo, en un
contrato de los proyectos en San Luis Potosí, Aguascalientes, Sonora, Quintana Roo y en
dos de Michoacán, faltó prever en el proyecto original todos los trabajos que se
realizaron; el contrato del proyecto en Sonora se adjudicó directamente en forma
incorrecta y en él se aplicaron indebidamente los precios unitarios de una autopista
concesionada; además, se omitió cancelar el saldo del ejercicio presupuestal autorizado.
En dos contratos del proyecto en San Luis Potosí, en uno de Michoacán y en los de
Aguascalientes y Sonora, la estimación de finiquito se tramitó fuera del plazo legal; en
los dos contratos del proyecto en Michoacán y en el de Aguascalientes se omitió
sustituir la fianza de cumplimiento por otra equivalente al 10% del monto total ejercido,
y en cuatro contratos, dos de los proyectos en Hidalgo y en el Estado de México y en los
de Aguascalientes y Quintana Roo, no se cumplió con los alcances y especificaciones de
algunos precios unitarios.
En relación con el costo de las obras, destaca el pago en
exceso por un monto total de 34,703.0 miles de pesos, debido a diferencias entre los
volúmenes de obra pagados y los ejecutados, con excepción del contrato del proyecto en
Sonora; por aplicación incorrecta de bonificaciones a precios unitarios y de precios
unitarios provisionales, en los contratos de los proyectos en San Luis Potosí, Hidalgo,
Estado de México y Sonora; por incumplimiento con el programa de obra y por no considerar
el anticipo realmente otorgado en el costo de financiamiento en el contrato del proyecto
en Quintana Roo; y por no aplicar los descuentos contractuales en un contrato de los
proyectos en Michoacán y en Sonora.
Por otra parte, en los trabajos de conservación de la red
federal de carreteras a cargo de la Dirección General de Conservación de Carreteras de
la SCT, se revisaron seis contratos correspondientes a los proyectos "Límite de
estados Oaxaca/Chiapas-Tuxtla Gutiérrez", "San Cristóbal-Ciudad
Cuauhtémoc", "Pátzcuaro-Ario de Rosales", "Maravatío-T.
Zinapécuaro", "Morelia límite de estados Michoacán/Guanajuato" y
"Los Reyes-Ecatepec", que destacan por la importancia de los montos contratados
y por los beneficios que se derivan de la satisfacción de la demanda de servicios de
transporte de personas y mercancías en las regiones donde ser ubican los proyectos.
Es importante resaltar que en el aspecto normativo los
contratos se adjudicaron conforme a la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los
recursos ejercidos en las obras se ajustaron a las asignaciones presupuestales
autorizadas, los sistemas de control de calidad se aplicaron adecuadamente y los trabajos
se realizaron conforme a las normas generales de construcción de la SCT. También, se
observó que en cinco contratos (excepto el tramo Los Reyes-Ecatepec) fue necesario
ejecutar conceptos de obra que no estaban considerados originalmente en los proyectos; en
el tramo San Cristóbal-Ciudad Cuauhtémoc se modificó el procedimiento constructivo; y,
en los seis, las empresas formularon sus estimaciones con periodos de 15 días en lugar de
los 30 que se estipularon en los contratos.
Cabe destacar que en los seis contratos de los proyectos
mencionados también se determinaron pagos en exceso por un monto de 7,529.1 miles de
pesos, por diferencias entre los volúmenes pagados y los ejecutados, porque indebidamente
se autorizó no afectar los importes de los ajustes de costos por los anticipos concedidos
a los contratistas y por la autorización improcedente de un precio unitario,
extraordinario.
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
En Aeropuertos y Servicios Auxiliares se revisó el
Proyecto "Ampliar la pista 1,000 metros en la cabecera 23 y construir el rodaje Bravo
en el Aeropuerto Internacional de Morelia". Cabe señalar que los recursos ejercidos
se ajustaron al presupuesto autorizado, las obras se ejecutaron conforme a las normas
generales de construcción de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, los sistemas
de control de calidad se llevaron a cabo en forma adecuada y los descuentos contractuales
y el Impuesto al Valor Agregado se aplicaron correctamente.
Asimismo, en lo relacionado con el costo de la obra se
detectaron pagos en exceso por un monto poco significativo por la incorrecta
cuantificación de volúmenes de obra; asimismo, se observó que la entidad no previó en
el proyecto original algunos de los trabajos que se ejecutaron.
Fideicomiso 195 CONACAL
Del Fideicomiso 195 CONACAL se revisó el proyecto
carretero "Tila-EI Limar". Al respecto, los recursos ejercidos en obra se
ajustaron el presupuesto autorizado, los trabajos se ejecutaron conforme a las normas
generales de construcción de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, los sistemas
de control de calidad se aplicaron en forma adecuada y los precios unitarios del contrato
se aplicaron correctamente. En lo relacionado con el costo de la obras se observó que en
el contrato se omitió estipular el procedimiento que se aplicaría para determinar los
ajustes de costos; y que se efectuaron pagos en exceso de 148.2 miles de pesos, por
diferencias de volúmenes de obra pagados y los ejecutados y por errores en la aplicación
de los ajustes de costos.
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Respecto a Caminos y Puentes Federales de Ingresos y
Servicios Conexos en el Proyecto "Camino Directo Puebla-Córdoba", se constató
que las obras se realizaron de acuerdo con las normas generales de construcción de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que los sistemas de control de calidad se
aplicaron en forma adecuada y que los descuentos contractuales y el Impuesto al Valor
Agregado se aplicaron correctamente. En lo relacionado con el costo de la obra se
determinó un pago en exceso por un monto total de 203.7 miles de pesos, debido a que se
incluyó en forma incorrecta en el análisis de los costos indirectos de concurso un
porcentaje para el Instituto de Capacitación de la Industria de la Construcción y por
diferencias entre los volúmenes de obra pagados y los ejecutados.
Instituto Mexicano del Seguro Social
En el Instituto Mexicano del Seguro Social se auditaron los
proyectos del Hospital General Regional No. 1 en Querétaro, Qro., Hospital General de
Zona Núm. 30 en Mexicali, B.C., los Hospitales Rurales de Solidaridad en Guadalupe y
Calvo, Chih. y El Fuerte de Sinaloa, Hospital General de Zona Núm. 16 en Torreón, Coah.,
Hospital General de Zona en Fresnillo, Zac., Unidades de Medicina Familiar La Obrera en
Monclova, Coah. y la Teja en la Delegación Magdalena Contreras en México, D.F.
En la revisión que se efectuó a ocho contratos de obra
con cargo a la entidad, se comprobó que, en términos generales, se cumplió con la
adjudicación de las obras, con los descuentos contractuales y que el IVA se aplicó de
conformidad con la normatividad vigente. Los proyectos revisados presentaron algunas
deficiencias debido a que se detectaron modificaciones en algunos trabajos ya ejecutados y
se modificaron conceptos del catálogo original por conceptos extraordinarios; se
constató que en los catálogos no se encontraban todos los conceptos por ejecutar, lo
cual repercutió en el incremento al monto contratado y al plazo para la entrega de las
obras, asimismo, se omitió aplicar sanciones por incumplimiento a los programas de obra,
a la entrega de los compromisos complementarios y a las normas de seguridad e higiene.
De igual manera, se observó que se realizaron trabajos
fuera del objeto del contrato, los cuales correspondían a otra partida presupuestal; se
detectaron trabajos ejecutados deficientemente y se encontró que se autorizaron conceptos
extraordinarios, los cuales ya estaban considerados en el alcance de otros precios
unitarios. Asimismo, se sustituyeron conceptos del catálogo original por extraordinarios
sin contar con el estudio de costo-beneficio, y hubo una incorrecta aplicación de ajuste
de costos a conceptos de obra fuera del programa de obra. De lo anterior se concluyó que
el monto de las irregularidades asciende a 30,574.8 miles de pesos.
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
En el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado se auditaron los proyectos Clínica de Medicina Familiar de 12
consultorios en Tuxtla Gutiérrez, Chis, Clínica Hospital de 26 camas en Irapuato, Gto.,
Estancia de Bienestar y Desarrollo Infantil para 280 niños en la Paz, B.C.S., Clínica de
Medicina Familiar 8 consultorios, en Hermosillo, Son., Clínica de Medicina Familiar en
Durango, Dgo., Estancia de Bienestar y Desarrollo Infantil en Torreón, Coah., y tienda
para 10 cajas en Morelia, Mich. En la revisión a siete contratos de obra se comprobó
que, en términos generales se cumplió con la adjudicación de las obras, con los
descuentos contractuales, la calidad de materiales y los anticipos se amortizaron en su
totalidad.
Sin embargo, los proyectos presentaron deficiencias tales
como la omisión del establecimiento de una Comisión de Seguridad e Higiene que
supervisara el cumplimiento de las normas; los anticipos de obra fueron puestos a
disposición del contratista extemporáneamente; no se realizaron los estudios previos
necesarios y se constató que se prescindió del proyecto ejecutivo completo; no se
tramitaron ante las autoridades respectivas, previamente a la ejecución de las obras, las
licencias y permisos necesarios y no se levantaron las actas de entrega-recepción dentro
del plazo establecido.
De igual manera, se observó que se omitió aplicar
sanciones por incumplimiento a los programas de obra y no se calcularon los ajustes de
costos conforme al programa; se pagaron conceptos que se encontraban fuera del objeto del
contrato y de volúmenes de obra no ejecutados, lo que generó un interés financiero; se
realizaron trabajos que no cumplieron con el alcance del precio unitario, se ejecutaron
volúmenes en exceso y trabajos que no cumplieron con las especificaciones de
construcción; se autorizaron precios extraordinarios, de los cuales unos ya estaban
incluidos dentro del alcance del precio unitario de concurso y otros dentro del catálogo
de concurso; asimismo se omitió aplicar las sanciones por incumplimiento a las funciones
de las empresas supervisoras.
651, 652, 653
La Contraloría General del ISSSTE detectó un anticipo no
amortizado, obra pagada y no ejecutada, pagos de trabajos que ya estaban incluidos dentro
del indirecto, duplicidad de pagos; trabajos ejecutados en otro proyecto, obra ejecutada
fuera de especificación y aplicación incorrecta de precios unitarios, de donde se
determinó un monto por irregularidades de 6,530.3 miles de pesos.
Secretaría de Salud
En la Secretaría de Salud se auditaron los proyectos
Hospital General de Cancún, Quintana Roo, y Centro Médico de Rehabilitación y
Laboratorio de Toxoide Diftérico del Instituto Nacional de Higiene, ambos en la Ciudad de
México, por ser de los más representativos en cuanto a monto asignado en 1996.
En la revisión que se efectuó a tres contratos de obra de
estos proyectos, se comprobó que, en términos generales, se cumplió con la normatividad
aplicable, los descuentos contractuales se aplicaron correctamente, los anticipos se
amortizaron en su totalidad. Sin embargo, se detectó, que en los proyectos no se
realizaron los estudios previos y se prescindió del proyecto ejecutivo completo; los
anticipos de obra fueron puestos a disposición del contratista extemporáneamente y no se
formalizaron mediante convenio los ajustes de costos ni las modificaciones al proyecto;
asimismo, se celebraron otros convenios que conjuntamente rebasaron el 25.0% tanto en
monto como en tiempo; de igual manera, se omitió levantar el acta de entrega-recepción y
la garantía de vicios ocultos no fue presentada.
Adicionalmente se realizaron ajustes por obra no ejecutada
que generaron gastos financieros; se omitió aplicar sanciones por incumplimiento al
programa de obra, se efectuaron pagos por conceptos extraordinarios que estaban incluidos
en el alcance del precio unitario de concurso, se generaran gastos financieros por
reinicio extemporáneo de los trabajos, no se aplicó la sanción por incumplimiento a las
Normas de Seguridad e Higiene; se autorizaron precios extraordinarios sin justificación
técnica y de trabajos que no son objeto del contrato; asimismo, hubo una duplicidad de
pago por el trámite de las licencias y permisos de construcción y, no obstante lo
anterior, dichos documentos no se obtuvieron; se ejecutaron trabajos fuera de
especificación y suministro de equipos no considerados en el contrato, por lo que el
monto de las irregularidades ascendió a 1,759.4 miles de pesos.
Por otro lado, el contrato del proyecto Centro Médico de
Rehabilitación no se adjudicó mediante licitación pública, se omitió exigir a la
empresa el presupuesto, no se tramitó con antelación a los trabajos la licencia de
construcción y se formalizaron tres convenios adicionales.
Por otro lado, la obra del Centro Médico de
Rehabilitación se inició sin contar con los estudios previos ni con el proyecto
completo, se omitió elaborar un presupuesto desglosado, se dejaron de realizar los
análisis de precios unitarios, se aceptaron indebidamente fianzas apócrifas y no se
obtuvieron las licencias de construcción y permisos antes del inicio de las obras;
asimismo, se pagó en exceso un importe de 5,365.4 miles de pesos por servicios de
supervisión de empresas supervisoras por el desfasamiento del programa imputable a la
empresa MIPSA, S.A.
Fondo Nacional del Fomento al Turismo
En lo que respecta a las obras públicas contratadas por el
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), se revisaron ocho contratos de obra, de
los cuales cuatro pertenecen al Proyecto "Cancún. Quintana Roo"; dos al
Proyecto "Ixtapa, Gro.; uno al Proyecto "San José del Cabo, BCS" y uno al
Proyecto "Huatulco, Oax.".
En términos generales, se observó que la entidad llevó
un control adecuado de las obras sólo en 6 de los 8 contratos de los proyectos antes
señalados, en virtud de que aquéllos se ajustaron a las asignaciones presupuestales
correspondientes; las obras se realizaron de acuerdo con lo proyectado; y los descuentos
contractuales fueron aplicados adecuadamente en cada una de las estimaciones pagadas.
Asimismo, en el aspecto normativo se detectaron algunas
irregularidades, los cuatro proyectos carecieron de una supervisión adecuada; de igual
manera se constató que hubo conceptos de obra ejecutada que no cumplieron con las
especificaciones de los contratos y se constató que un contrato del Proyecto
"Cancún, Quintana Roo", se rescindió y se omitió aplicar las sanciones
contractuales correspondientes.
En relación con el costo de las obras, en los cuatro
proyectos se detectaron las siguientes irregularidades: pago de volúmenes en exceso por
2,592.8 miles de pesos, volúmenes de obra pagados incorrectamente por 647.7 miles de
pesos, anticipos no amortizados por 3,480.1 miles de pesos y se omitió aplicar sanciones
contractuales por un monto de 7,652.5 miles de pesos. Además, se determinaron pagos
incorrectos en la aplicación de factores de ajuste de costos por 597.2 miles de pesos y,
finalmente, la entidad dejó de aplicar intereses por 450.8 miles de pesos.
Comisión Nacional del Agua
En la Comisión Nacional del Agua se revisaron los
proyectos "Sistema Cutzamala", "Obras Superficiales", "Ramal
Norte", "Otros Proyectos", "Río Coahuayana", por ser de los más
representativos. Los resultados obtenidos en estos proyectos reflejan que su construcción
permite proteger las áreas agrícolas, controlar los cauces federales y mejorar el
sistema de riego para incrementar la producción agrícola en diversas regiones del país.
En la revisión que se efectuó a siete contratos de obra pertenecientes a los cinco
proyectos, se constató que en términos generales, las obras se ajustaron a las
especificaciones generales de construcción de la CNA y los descuentos contractuales se
aplicaron correctamente.
En los siete contratos se determinaron algunos
incumplimientos, ya que el anticipo en todos los casos se cubrió extemporáneamente al
contratista; en uno de ellos se omitió levantar el acta de entrega-recepción, en dos
contratos se incumplió con el ajuste de costos; en todos los casos se negaron volúmenes
de más y en dos no se aplicaron las sanciones por el incumplimiento del programa de obra
a los contratistas.
No obstante que algunos trabajos se ejecutaron fuera de los
plazos autorizados, se omitió aplicar las sanciones establecidas a los contratistas en
cuatro de los contratos por 3,819.8 miles de pesos.
Asimismo, se pagó incorrectamente en tres contratos el
ajuste de costos a obra fuera de programa por 2,387.4 miles de pesos; de igual modo, se
observó que en un contrato se incumplió con el alcance de los precios unitarios, lo que
arrojó un monto por irregularidades que asciende a 305.0 miles de pesos.
Aunado a lo anterior, se observó el pago en exceso por la
incorrecta afectación de los factores de ajuste de costos por 1,796.2 miles de pesos y
por mala calidad en los trabajos ejecutados se observó un monto de 212.1 miles de pesos.
Además, se cuantificaron incorrectamente volúmenes de
obra por un total de 294.7 miles de pesos; y por la inclusión de cargos adicionales en el
cálculo de sus indirectos, en tres contratos, se observaron irregularidades por un monto
de 1,275.3 miles de pesos.
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción
de Escuelas
En el Comité Administrador del Programa Federal de
Construcción de Escuelas (CAPFCE) se revisó el proyecto "Universidad de Provincia
en toda la República", del cual se revisaron tres contratos, de los que la entidad
adjudicó dos por medio de licitación pública y uno por adjudicación directa de acuerdo
con la normatividad vigente; los descuentos contractuales fueron aplicados adecuadamente y
se ajustaron a las asignaciones presupuestales; y dos de los tres contratos se realizaron
de acuerdo con lo proyectado.
No obstante lo anterior, se determinó que en un contrato
la entidad no actualizó los planos; que la recepción de los trabajos se hizo
extemporáneamente; y que se incumplió con el convenio de coordinación
CAPFCE-Universidad de Sonora, en un contrato no se verificó que se contara con los
programas de ejecución, utilización de recursos humanos y equipo de construcción; se
omitió incluir el dato relativo a la autorización de inversión respectiva en el
convenio; y no verificó la disponibilidad real del personal adscrito al área de
construcción ni de los recursos de maquinaria y equipo de construcción. En relación con
el costo de las obras, se determinaron observaciones por un monto de 235.6 miles de pesos.
Instituto Nacional de Antropología e Historia
De los trabajos que llevó a cabo el Instituto Nacional de
Antropología e Historia (INAH) se revisó el Proyecto "Conservación del Patrimonio
Cultural". Durante la revisión efectuada a 8 contratos de obra y 2 órdenes de
trabajo de este proyecto, se constató que los descuentos contractuales fueron aplicados
adecuadamente en cada una de las estimaciones, las obras se ejecutaron de acuerdo con lo
proyectado y se ajustaron a las asignaciones presupuestales correspondientes.
En la auditoría, se determinó que en las órdenes de
trabajo se omitió presentar las fianzas de cumplimiento de los trabajos pactados; no se
emitió el dictamen que fundamentara la adjudicación de los mismos; y no se formuló el
contrato respectivo para la adjudicación directa adicionalmente, en los ocho contratos no
se puso a disposición de los contratistas el anticipo concedido con antelación a la
fecha de inicio de los trabajos.
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del Estado de
Michoacán
De la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología del
Gobierno del Estado de Michoacán (SEDUE) se revisó el proyecto "Reconstruir la
calzada Benito Juárez, en la ciudad de Uruapan, Michoacán", en razón de las
inconformidades que la contratista presentó ante el H. Congreso de la Unión por diversas
irregularidades suscitadas durante la ejecución de los trabajos. Así, se turnó el caso
a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda para que se incluyera en
su programa de auditorías de obra pública. De entre los aspectos destacados cabe
señalar que los sistemas de control de calidad se aplicaron de acuerdo a los
procedimientos convenidos, la dependencia se ajustó a las asignaciones presupuestales
autorizadas y los trabajos se ejecutaron conforme a la especificaciones particulares de la
SEDUE.
Por otra parte, se observó una significativa modificación
de los alcances iniciales del contrato originada por diversas irregularidades entre las
que sobresalen: la deficiencia e insuficiencia de los estudios previos y el proyecto; se
omitió revisar, evaluar y determinar la viabilidad de los trabajos con el proyecto y
precisar metas, antes de licitar la obra; así como considerar las dificultades que
implicaba realizar trabajos en una zona de intensa circulación vehicular; y que la
dependencia autorizara y la contratista aceptara efectuar modificaciones al proyecto
original sin celebrar el convenio adicional en el que se establecieran los nuevos
compromisos y condiciones contractuales. Adicionalmente, un importante inconveniente para
la ejecución de los trabajos fue que la contratista aceptara llevar a cabo trabajos de
alcantarillado en forma simultánea a los que la obra mediante un contrato que suscribió
con el H. Ayuntamiento de Uruapan.
Asimismo, se detectó un remanente del anticipo sin
amortizar de 425.3 miles de pesos y un pago en exceso de 1,188.3 miles de pesos por
diferencias entre los volúmenes de obra pagados y los ejecutados.
Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
En la revisión efectuada a la Dirección General de
Infraestructura Pesquera de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
se auditaron los proyectos números 52 y 75 "Laguna de Agua Grande" en
Escuinapa, Sin. y "Laguna de Huizache-Caimanero" en el municipio de Rosario,
Sin. En la revisión que se efectuó a dos contratos de obra con cargo a la dependencia,
se comprobó que, en términos generales, se cumplió con la adjudicación de las obras,
con los descuentos contractuales y que el IVA se aplicó de conformidad con la
normatividad vigente.
En la auditoría, se observó que los proyectos omitieron
ajustarse a las asignaciones presupuestales y se formalizaron extemporáneamente los
convenios modificatorios; en uno no se pactó con los ejidatarios cuáles serían las
zonas de afectación de las obras por lo que se tuvo que modificar el proyecto en su trazo
del canal original; en uno se omitió sustituir las fianzas vigentes para responder de los
vicios ocultos; dentro de la planeación se omitió tramitar los recursos de inversión
con antelación a la ejecución de las obras, lo que provocó que se prolongaran los
plazos de ejecución y en los dos proyectos se pagaron ajustes de costos a trabajos fuera
del programa por 11,675.8 miles de pesos; asimismo, se omitió aplicar sanciones por
incumplimiento a los programas de obra, por 3.004.5 miles de pesos.
De igual manera, se observó que se realizaron pagos en
exceso sin que se aplicaran intereses por un monto de 123.6 miles de pesos; se pagaron
conceptos extraordinarios los cuales estaban considerados en el alcance del contrato por
134.1miles de pesos y se reintegraron en forma errónea las retenciones aplicadas por no
cumplir con los volúmenes de obra programados, por 360.4 miles de pesos.
654, 655, 656
VI.3. AUDITORIAS ESPECIALES
VI.3.1. Normatividad de Contratos Rescindidos
Con el propósito de atender el interés expresado por los
CC. Diputados ante la Comisión de Vigilancia respecto a los procesos de rescisión de
contratos de obra pública en la Administración Pública Federal, se revisaron 32
contratos correspondientes a una dependencia y cuatro entidades, a fin de verificar el
cumplimiento de la normatividad aplicable desde la etapa de adjudicación hasta el acto de
rescisión.
Sector Comunicaciones y Transportes
La revisión comprendió una muestra de nueve contratos,
ocho de los cuales correspondieron a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y uno
a Ferrocarriles Nacionales de México. En los contratos revisados la principal causa de
rescisión fue el incumplimiento en el que incurrieron los contratistas con los programas
de obra. En adición a lo anterior, en tres contratos se incumplió con el alcance de las
especificaciones y en dos de ellos las contratistas abandonaron las obras. En otro, la
contratista registró insuficiencia de recursos materiales, financieros y humanos.
Asimismo, en todos los casos el procedimiento de rescisión
se realizó de conformidad con la legislación en la materia, se elaboraron las actas
circunstanciadas para determinar la situación del estado físico financiero de los
trabajos ejecutados durante la rescisión y en el momento de la revisión ya se habían
iniciado los trámites para hacer efectivas las garantías.
Adicionalmente, en algunos casos se detectaron
inobservancias relativas a la inclusión en los finiquitos de los importes del sobrecosto
de los trabajos pendientes de ejecutar y de las penas convencionales a las que las
contratistas se hicieron acreedoras. En otros casos, se omitió requerir a las
contratistas los importes de los intereses generados por los remanentes de los anticipos
pendientes de amortizar.
Comisión Federal de Electricidad
La revisión comprendió a dos contratos que
correspondieron al Proyecto "Obras al cien por ciento" y cuya causa principal de
rescisión fue el incumplimiento con los programas de obra en que incurrieron los
contratistas.
El procedimiento de rescisión se ajustó a la legislación
en la materia, mediante las actas circunstanciadas elaboradas por la entidad para
determinar la situación física y financiera de la obra al momento de la rescisión para
realizar el finiquito y hacer efectivas las fianzas.
Específicamente cabe señalar que uno de los contratos se
formalizó fuera del plazo establecido sin informar de ello a las Secretarías de Hacienda
y Crédito Público y de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
Comisión Nacional del Agua
La revisión comprendió una muestra de seis contratos,
cuya causa principal de rescisión fue el incumplimiento con los programas de obra en que
incurrieron los contratistas. El procedimiento de rescisión se ajustó a la legislación
en la materia, mediante las actas circunstanciadas elaboradas por la CNA para determinar
la situación física y financiera de las obras al momento de la rescisión, para efectuar
el finiquito y hacer efectivas las fianzas de cumplimiento y anticipo.
No obstante lo anterior, el organismo inició
extemporáneamente las acciones para hacer efectivas las garantías para recuperar adeudos
como son: las penas convencionales por concepto de daños y perjuicios, el sobrecosto de
trabajos no ejecutados y los intereses generados por los anticipos pendientes de
amortizar.
Pemex Exploración y Producción
En esta entidad se revisaron 12 contratos; en diez de ellos
la entidad rescindió en apego a la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, debido a que
las contratistas incumplieron con el programa de trabajo y abandonaron las obras; en otro
contrato se detectó que no fue rescindido, sino que se dio de común acuerdo una
terminación anticipada del contrato; y en otro, la entidad no presentó la documentación
comprobatoria que constate que se rescindió de acuerdo con las disposiciones legales
vigentes. Asimismo, se comprobó que en ocho contratos no se han hecho efectivas las
garantías por cumplimiento. En tres de ellos la entidad realizó demandas para su
recuperación y en los otros cinco su area jurídica esta recopilando información para
efectuar las demandas correspondientes.
Pemex Refinación
La revisión comprendió una muestra de dos contratos. En
ambos casos la causa principal de la rescisión fue el incumplimiento en que incurrieron
las contratistas con los programas de obra. En los dos contratos el procedimiento de
rescisión se efectuó de conformidad con la legislación en la materia, se elaboraron las
actas circunstanciadas para determinar la situación del estado físico financiero de los
trabajos ejecutados al momento de la rescisión y la entidad inició los trámites para
hacer efectiva la garantía.
No obstante lo anterior, se determinó inobservancias
debido a que se iniciaron extemporáneamente las acciones para hacer efectivas las
garantías y recuperar adeudos por anticipos faltantes de amortizar y por la penalización
por incumplimiento.
VI.3.2. Revisiones Específicas
Registro y control de recursos del Programa Cien Ciudades
Los recursos presupuestales destinados al Programa Cien
Ciudades bajo la responsabilidad de la Dirección General de Infraestructura y
Equipamiento de la Secretaría de Desarrollo Social, fueron autorizados y ministrados de
conformidad con la normatividad aplicable; no obstante, se observó que en ese programa se
incluyeron 17 ciudades (entre ellas el Distrito Federal, Monterrey y Puebla, que no están
consideradas en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000; se adquirieron
vehículos terrestres sin ajustarse a la autorización técnica de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y, las acciones del programa no se identifican de manera
específica con la apertura programática que se presentó en la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal.
Programa Cien Ciudades, Estudios, Proyectos y Programas de
Modernización Catastral
Los recursos presupuestales del Programa Cien Ciudades
aprobados para la realización de estudios, proyectos y programas de modernización
catastral, fueron ministrados y ejercidos de acuerdo con la normatividad establecida; en
la auditoría, se observó que al mes de febrero de 1998 no se había recuperado un
anticipo de 412.0 miles de pesos, otorgado en octubre de 1996, a través del Gobierno del
Estado de Baja California Sur con motivo de un contrato para la elaboración del programa
de modernización catastral del municipio de Los Cabos y que por incumplimiento de la
contratista fue rescindido.
Disposición de Bienes para la Terminal Ferroviaria del
Valle de México, S.A. de C.V.
El proceso de donación de bienes efectuados por
Ferrocarriles Nacionales de México a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y su
posterior enajenación a la empresa Terminal Ferroviaria del Valle de México, S.A. de
C.V., se realizó de conformidad con la normatividad establecida en la materia; no
obstante, se observó que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes no registró en
su contabilidad las altas y la parte proporcional de las bajas del equipo mobiliario y
maquinaria que recibió en donación y enajenó posteriormente.
Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
(ASERCA). Deudores Diversos
El saldo de los rubros de balance "Deudores
Diversos" y "Funcionarios y Empleados" al 31 de diciembre de 1996, por
7,467.7 miles de pesos no representa en su totalidad derechos a favor de ASERCA. Lo
anterior debido a que 6,943.2 miles de pesos, corresponden al costo de primas de
instrumentos de coberturas a futuros pendientes de devengarse, contratados por los
agricultores participantes en la operación del programa de Cobertura de Precios de
Productos Agrícolas, a través de ASERCA; 337.2 miles de pesos, corresponden a saldos de
difícil recuperación con antigüedad de hasta 6 años y únicamente 187.3 miles de
pesos, representaban derechos vigentes.
Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Servicios
Personales e Ingresos por Prestación de Servicios
Los recursos erogados por concepto de Servicios Personales
se ejercieron y registraron de acuerdo con las autorizaciones presupuestales emitidas por
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la normatividad aplicable. No obstante,
se observó que no se consignó en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1996, la
información sobre el presupuesto total autorizado y ejercido de la entidad; a la fecha de
la revisión no se había publicado el Reglamento Interior de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores; y no se obtuvo la autorización expresa de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público para la contratación de personal bajo régimen de
honorarios.
Por lo que respecta a los ingresos obtenidos por la
aplicación de la Ley Federal de Derechos 1996, éstos fueron controlados y registrados de
acuerdo con la autorización presupuestal, a nivel flujo de efectivo, emitida por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los excedentes de ingresos no comprometidos,
fueron transferidos a la cuenta patrimonial "Fondo de Reserva Especial" para
cobertura de gastos correspondientes a posteriores ejercicios, conforme a lo dispuesto por
el artículo 18 de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Sin embargo, la Ley de Ingresos de la Federación para 1996
en su artículo 12, establece que los ingresos que se recauden por los diversos conceptos
establecidos en esa Ley se concentrarán en la TESOFE y deberán reflejarse, cualquiera
que sea su forma o naturaleza, tanto en los registros de la TESOFE como en la Cuenta de la
Hacienda Pública Federal. En ese mismo artículo se determinan las excepciones a lo
anterior, sin incluir a la CNBV.
Al respecto, los derechos por los servicios de inspección
y vigilancia efectuados por la CNBV son concentrados por ella misma y TESOFE no cuenta con
registros relativos a ingresos por esos derechos.
Por otra parte, conforme al artículo 29-L de la Ley
Federal de Derechos 1996, los ingresos que se obtengan por los derechos a que se refieren
las secciones primera y segunda del capítulo III "de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público" del título I, se destinarán a la CNBV.
El artículo 4o. de la referida Ley indica que en los casos
que en la misma se establezca el destino específico de los derechos, cuyo monto se
destinará a cubrir los gastos de operación, conservación, mantenimiento e inversión
autorizado para cada mes por la SHCP o el órgano regulador en su caso. La parte de los
ingresos que exceda el límite autorizado para el mes que corresponda, se deberá enterar
a la TESOFE. Asimismo, señala que los derechos establecidos en esa Ley afectos a un
destino específico, además de requerir autorización previa de la SHCP, deberán de
ajustarse a las disposiciones de los ingresos y concentración de los excedentes que al
respecto se emitan.
El artículo 18 de la Ley de la CNBV, señala que si al
finalizar el ejercicio presupuestal, existiera saldo proveniente de los ingresos por
concepto de derechos, el Presidente de la Comisión transferirá la parte no comprometida
del presupuesto a una reserva especial, la que se destinará a cubrir gastos
correspondientes a ejercicios posteriores.
Pemex Petroquímica. Tratamiento de Efluentes y Desechos
Sólidos, Líquidos y Gaseosos
Fue objeto de esta revisión verificar que los recursos
financieros destinados por la entidad para el tratamiento de efluentes y desechos
sólidos, líquidos y gaseosos se hubiesen registrado de conformidad con las disposiciones
aplicables y que los gastos efectuados correspondieran a necesidades previamente
identificadas.
Como resultado de la auditoría se determinó que, el
concepto de servicios personales no estaba contemplado en el oficio de autorización de
inversión emitido por la SHCP para este programa; el Catálogo de Cuentas del organismo
no está actualizado y difiere de su Instructivo de Manejo de Cuentas; en la revisión de
los recursos ejercidos por concepto de servicios personales en el Complejo Petroquímico
Morelos se determinaron diferencias entre los registros contables y presupuestales, así
como con la nómina, que no pudieron ser aclarados por la entidad; se observó que en el
caso del Complejo Petroquímico Pajaritos, no se identificaron las deficiencias atendidas
derivadas de las auditorías ambientales que justificaran los gastos y los trabajos
realizados.
Impuesto Sobre la Renta
El estudio especial se orientó a evaluar la metodología
utilizada por la Administración General de Auditoria Fiscal Federal (AGAFF), para definir
las acciones de fiscalización relacionadas con el pago del Impuesto sobre la Renta (ISR)
de 1996 y sus efectos sobre el abatimiento de la evasión y elusión fiscales.
En términos generales, la programación de actos de
fiscalización de la AGAFF Central se realizó en forma metodológicamente correcta,
debido a que su planeación se dirigió principalmente a las grandes divisiones
económicas más representativas en términos de su participación en el PIB, en el monto
del ingreso acumulable del ISR y el número de contribuyentes; así como a las 10
entidades federativas y a las cuatro Administraciones Regionales de Recaudación más
relevantes en cuanto a los niveles de recaudación.
Para evaluar la eficacia de los métodos de selección de
contribuyentes de la AGAFF Central y las ALAF, se determinó una muestra de 9,497
empresas. En ella se identificaron 1,829 casos con indicios de evasión fiscal, los cuales
se relacionaron en orden de importancia con deducciones mayores al ingreso acumulable,
cálculo incorrecto de la tasa del ISR y saldo a favor injustificado. Estos contribuyentes
con indicios de evasión se contrastaron con los incluidos en la programación de actos de
fiscalización de la AGAFF y se observó que la mayoría de ellos estaban seleccionados
para ser fiscalizados.
Asimismo, considerando otros programas o cruces
específicos, la AGAFF Central y las ALAF identificaron 566 contribuyentes (de los 1,829)
con indicios de evasión, de los cuales el 79.7% fueron programados para ser fiscalizados
y el 20.3% restante se encontraba en estudio para determinar su posible fiscalización. Al
evaluar la programación de los actos de fiscalización de la AGAFF por Gran División, se
observó que un porcentaje significativo (33.5%) no estaba ubicado en alguna de las nueve
Grandes Divisiones existentes, por lo que en este caso existe un sesgo para determinar la
fiscalización.
El proceso de selección de contribuyentes a fiscalizar por
parte de la AGAFF considera en términos generales la sectorización de las actividades
económicas, la utilización de la Cuenta Unica Nacional, la aplicación de cruces de
programas masivos y sectoriales, la participación de Comités de Programación y la
consulta de Guías Sectoriales. De la revisión efectuada se observó que en conjunto
estos elementos permiten orientar de manera metodológicamente adecuada las acciones de
fiscalización. Sin embargo, la Cuenta Unica Nacional presenta errores de captura y de
actualización en su información; los Comités de Programación no disponen de
parámetros específicos (por rangos de montos de impuestos omitidos) que les permitan
determinar el método de revisión que deberá aplicarse a los contribuyentes evasores; y
las Guías Sectoriales no son utilizadas por la mayoría de las ALAF porque no las reciben
o las consideran poco útiles.
Por último, es conveniente mencionar que las acciones de
fiscalización llevadas a cabo por la AGAFF, coadyuvaron para que al cierre del ejercicio
fiscal de 1997 el ISR registrara un incremento de 17.7% en la recaudación con respecto a
la de 1996, porcentaje superior en más de dos veces al crecimiento del PIB (7.0%). Esta
recaudación fue mayor en 25.9% a lo previsto en la Ley de Ingresos de la Federación.
Asimismo, la cobertura de la fiscalización respecto al universo de contribuyentes se
ubicó en 10.1%, esto es 2.3 puntos porcentuales mayor a la de 1996; y la relación
beneficio-costo, que se refiere a los ingresos recuperados por peso invertido, fue mayor
en 7.91 pesos, al registrar 23.73 pesos recuperados por peso invertido.
Recaudación, Evasión y Elusión del IVA no Petrolero
El estudio especial practicado a la AGAFF se orientó a
verificar si su programa de auditorías consideró, en lo concerniente al IVA no petrolero
la revisión de los sectores, ramas y actividades económicas más significativas en el
pago de este impuesto y si las acciones de fiscalización a nivel de las Administraciones
Locales de Auditoría Fiscal (ALAF) se orientaron adecuadamente en este sentido.
La programación de actos de fiscalización en términos
generales se realizó en forma metodológicamente correcta a orientarse hacia aquellas
Grandes Divisiones de actividad económica con mayor peso relativo en la recaudación del
IVA, no siendo el caso para las ALAF cuya participación en la recaudación del impuesto
es baja.
658, 659, 660
Para evaluar la eficacia de los métodos de selección de
contribuyentes en la AGAFF central y en las ALAF se determinó una muestra aleatoria de
2,894 contribuyentes en las nueve ALAF más representativas. De dicha muestra se
identificó que el 70.4% de contribuyentes no fueron programados, por lo cual se les
aplicaron cruces que utiliza la AGAFF central relacionados con el IVA, encontrándose
indicios de evasión; sin embargo las ALAF al aplicar sus cruces específicos en estos
casos, reportaron diferencias poco significativas; y el 29.6% restante correspondió a 444
contribuyentes programados, 374 se encontraban en estudio para su posible fiscalización y
39 no estaban adscritos por cambio de domicilio.
Los elementos utilizados por la AGAFF en la selección de
contribuyentes a fiscalizar son: la sectorización de las actividades económicas; cruces
de programas masivos (Acreditamiento de Pagos Provisionales, Declaraciones sin Pago,
Detección de Fuentes de Ingreso, entre otros); sectoriales (Médicos, Restaurantes y
Bares y Servicios de Limpieza entre otros); programas locales (Renuentes; Médicos y
Abogados; y Contribuyentes sin Declaración, entre otros); consulta de Cuenta Unica
Nacional; y la participación de los Comités de Programación, se corroboró que dichos
elementos son aplicados por las ALAF; sin embargo, en el caso específico del programa
masivo de Acreditamiento de Pagos Provisionales, la AGAFF no consideró algunos elementos
que utilizan las ALAF, como es el caso de la información de la Cuenta Desconcentrada de
Pedimentos Aduanales; y en lo concerniente a las diez Guías Sectoriales revisadas se
encontró que estaban desactualizadas y solamente tres de las nueve ALAF de la muestra las
recibieron. En lo relativo a los programas locales se observó que éstos no se
encontraban documentadas.
Debido a que la elaboración del programa de auditorías de
la AGAFF se hizo con un buen soporte metodológico suficiente, las acciones de
fiscalización instrumentadas permitieron que en 1997 se incrementara la recaudación real
del IVA no petrolero en 16.9%, tasa que superó en dos veces el crecimiento del PIB
(7.0%). En relación con lo previsto en la LIF la recaudación aumentó en 13.8% al pasar
de 70,790.5 millones de pesos previstos, a 80,534.3 millones de pesos recaudados, ésta
última cifra incluye la recaudación del año en cuestión más la derivada de los actos
de fiscalización del ejercicio de 1996 y años anteriores.
VI.4. AUDITORIAS DE LEGALIDAD
El programa de auditoría de legalidad incluyó 53
revisiones, 23 a dependencias incluyendo a 4 órganos desconcentrados, 2 a la
Procuraduría General de la República, 1 al Tribunal Agrario, 1 al Tribunal Fiscal de la
Federación y 23 a entidades de la Administración Pública Paraestatal (incluidos 3 a
fideicomisos), resultando las consideraciones más relevantes las siguientes:
Integración y Funcionamiento del Comité de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios; se practicaron revisiones en este rubro a la SRE, SCT
(Delegación Chihuahua), SEPOMEX y LICONSA, observándose algunas deficiencias en su
constitución y operación en cuanto a la periodicidad de las sesiones, quorum, firma de
actas y en la elaboración de informes de labores.
Procesos de Adjudicación y Formalización de Pedidos y
Contratos en Materia de Adquisiciones; se llevaron a cabo revisiones de legalidad en la
SRE, SCT (Delegación Chihuahua), SEPOMEX, CONALITEG y LICONSA, se observó que en
términos generales se observaron las disposiciones legales y administrativas; no
obstante, se detectaron deficiencias en algunos casos en la elaboración de requisiciones,
convocatorias, constitución de garantías, dictámenes, tipo de procedimiento de
adjudicación y retraso en la entrega de bienes.
Procedimientos en Materia Aduanera; en relación con el
Programa de Verificación Vehicular y el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera
derivados de operativos vehiculares, se practicaron revisiones a la Administración Local
de Auditoría Fiscal de la SHCP en Ciudad Juárez, Chih., observándose algunas
deficiencias en la organización y ejecución de la estrategia relativa al referido
Programa de Verificación Vehicular, así como en los procedimientos administrativos en
materia aduanera, básicamente en el levantamiento de actas de inicio de procedimiento,
identificación del personal verificador, en la clasificación arancelaria, en las actas
de los bienes secuestrados y en el seguimiento de resoluciones.
Otorgamiento de Concesiones; se efectuaron evaluaciones de
legalidad en la SCT, relativas a los procedimientos para el otorgamiento de 2 concesiones
para instalar, operar y explotar redes públicas de telecomunicaciones y una revisión al
procedimiento para el otorgamiento del título de concesión a la Administración
Portuaria de Campeche (API) que prevé la Ley de Puentes y su Reglamento. Se observó que,
en términos generales, los procedimientos seguidos para el otorgamiento de las
concesiones se ajustaron a las disposiciones legales aplicables. No obstante, en el caso
de la API, se detectaron algunas deficiencias en materia de garantías, contrato de seguro
y en el retraso en la integración del Comité Operativo y en la publicación de los
Estados Financieros.
Estructura y Contratación de Personal; de la revisión de
legalidad practicada a la SECOFI, se observó que en 1996 redimensionó su estructura
orgánica, habiéndose ajustado al procedimiento aplicable, sin embargo están pendientes
de acreditar si los movimientos derivados del redimensionamiento se reflejan en su
estructura orgánica y ocupacional. Además, se comprobó que no hubo creación de plazas,
en esa dependencia en 1996 y, por cuanto hace a la contratación de personal, en plazas
vacantes, se detectaron deficiencias en la integración de expedientes.
Procedimientos de Baja, Destino Final de Bienes Muebles y
Donaciones; de las revisiones a estos procedimientos, practicadas a la SS, ISSSTE y
FERRONALES, se detectaron algunas deficiencias procedimentales, básicamente, en la
formalización de las solicitudes de baja o de donación, en la determinación del destino
final, en el registro de partes reaprovechables en las actas de entrega y cancelación de
registros.
Tribunal Superior Agrario; se observó que los resultados
reportados en los registros de ese Tribunal Superior y de los Tribunales Unitarios
Agrarios, en materia de impartición y promoción de justicia agraria concuerdan con lo
reportado en la Cuenta de la Hacienda Pública del Gobierno Federal de 1996. No obstante,
se observó que si bien, en general se cumple con las metas programadas por cuanto a la
impartición de justicia agraria, anualmente aumenta el número de procesos y provoca que
las resoluciones de los mismos no se emitan con óptima agilidad .
Tribunal Fiscal de la Federación; relativo al programa de
impartición de justicia fiscal se observó que, no obstante que en general fueron
alcanzadas las metas programadas para 1996 en materia de atención de juicios y emisión
de resoluciones; se detectaron algunas deficiencias por cuanto hace al número de
resoluciones emitidas reportadas en la Cuenta Pública y lo registrado por las Salas
Metropolitanas y Regionales (Foráneas). Por otra parte, se observó que el número de
visitas de inspección y vigilancia realizadas sobre el funcionamiento de las Salas
Regionales fue menor del originalmente programado; asimismo, en algunos casos los informes
mensuales de las Salas Regionales fueron presentados en forma extemporánea.
Instituto Mexicano del Seguro Social. (Licitación Pública
Nacional No. IMSS07696); de la revisión de legalidad practicada a la referida
licitación, si bien en términos generales se ajustó a las disposiciones de la materia,
se determinaron algunas deficiencias, relativas a los requisitos de las requisiciones y
convocatorias y en la publicación de las modificaciones a las bases de la licitación en
el D.O.F., la extemporaneidad en la constitución de garantías y el retraso en la entrega
de mercancías por parte del proveedor.
Contratos de Seguros; de la revisión de legalidad
efectuada a ASA, se observó que en el procedimiento para la adjudicación y
formalización de contratos de seguros, en general se ajustó a las disposiciones
aplicables a la materia, sin embargo se detectaron algunas deficiencias en la falta de
autorización presupuestal de inversión, en la elaboración de la evaluación económica
y del dictamen de adjudicación; así como en la constitución de garantías.
Integración y Funcionamiento del Comité de Contratación
de Obras Públicas; se practicaron revisiones en este rubro a CONASUPO, FICONACAL, CAPFCE
y PEMEX, observándose diversas deficiencias en su constitución y operación, tales como
en la periodicidad de sus sesiones, aprobación de órdenes del día y de los listados de
los asuntos tratados en las sesiones; así como en la formalización de actas y registros
de acuerdos. En el caso de CONASUPO, FICONACAL y CAPFCE, además se observó que la
instalación de los referidos Comités y sus lineamientos, no han sido autorizados por los
Organos de Gobierno. Asimismo en el caso de PEMEX, se observaron deficiencias por cuanto
se refiere a los informes mensuales sobre los avances en el cumplimiento de lo programado.
Proceso de Adjudicación y Formalización de Contratos de
Obra Pública; se llevaron a cabo revisiones de legalidad en esta materia en CONASUPO,
CAPFCE y PEMEX, observándose deficiencias en algunos de los procedimientos revisados,
consistentes, básicamente, en requisitos de bases, presentación oportuna de garantías;
en los avisos de terminación de obras, en el levantamiento de actas de entrega-recepción
y en la emisión de dictámenes. CONASUPO y PEMEX, además omitieron enviar su Programa
Anual de Obra Pública a la SECOFI.
VI.5. AUDITORIAS PRACTICADAS CON EL APOYO DE DESPACHOS
EXTERNOS
VI.5.1. Programa de Abasto Social de Leche
Conforme al mandato emitido por los CC. Diputados de la
LVII Legislatura en el decreto relativo a la Revisión de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1996, la Contaduría Mayor de
Hacienda, con el apoyo de despachos privados, realizó auditorías específicas de
resultados al Programa de Abasto Social de Leche (PASL) a cargo de LICONSA, S.A. de C.V.,
en el Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Michoacán y Jalisco.
Las auditorías muestran que la información contenida en
medios magnéticos presenta errores de captura, omisión de datos sobre altas y bajas y
duplicación de los beneficiarios inscritos; la documentación que justifica el ingreso al
padrón del PASL está incompleta por deficiencias en los sistemas de operación de los
archivos de LICONSA; y los promotores sociales eligen con criterios subjetivos a los
beneficiarios que ingresan al padrón.
Con el PASL se atendió a la población de los municipios
objetivo del Programa de Alimentación y Nutrición Familiar (PANF); sin embargo, la falta
de registros sobre la fecha en que ingresaron los beneficiarios al padrón no permitió
evaluar en qué medida se atendió a la población infantil menor de cinco años,
considerada por el PANF como población con alto riesgo de desnutrición.
Por otra parte, se observó que el PASL carece de una base
de datos que cuantifique el volumen de leche fluida retirada por beneficiario, así como
de los registros de la fecha en que se entregaron las tarjetas a los titulares de los
beneficiarios para efectuar el retiro de leche; y respecto a la leche en polvo, los
registros presentan errores y omisiones que impiden contar con información confiable
sobre el retiro del lácteo.
No obstante, de acuerdo con las encuestas aplicadas a los
titulares de los beneficiarios del PASL en las cinco entidades federativas revisadas, el
servicio actual que LICONSA. S.A. de C.V., proporciona a los beneficiarios es, en
términos generales, satisfactorio, toda vez que el producto se vende al precio
autorizado, la dotación es suficiente para atender las necesidades de los beneficiarios y
las condiciones de higiene de los puntos de venta son satisfactorias.
VI.5.2. Auditorías de Obras Públicas
Con motivo de la revisión de la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal de 1996, y en atención al interés manifestado por los CC. Diputados
para incrementar la revisión a dependencias y entidades del Gobierno Federal y revisar
los recursos erogados por la Federación a través de los Ramos 020 "Desarrollo
Social" y 026 "Superación de la Pobreza", se realizaron 91 auditorías a
60 proyectos de obra pública con el apoyo de despachos externos contratados mediante
licitaciones públicas. La revisión comprendió obras realizadas por 26 dependencias y
entidades de los tres niveles de Gobierno, localizadas en 21 Estados de la República.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
De las obras realizadas por la Dirección General de
Carreteras Federales de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), se revisaron
los proyectos "Monclova-Piedras Negras", en el Estado de Coahuila, y
"Libramiento Ruta 2" y "Monterrey-Tampico", en el Estado de
Tamaulipas.
661, 662, 663
Se observó que, en términos generales, los contratos se
adjudicaron conforme a la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas; los recursos ejercidos
en las obras se ajustaron a las asignaciones presupuestales autorizadas y los sistemas de
control de calidad se aplicaron conforme a las normas generales de la SCT.
No obstante, en los tres contratos del proyecto
"Monclova-Piedras Negras" fue necesario ejecutar conceptos de obra que no
estaban considerados originalmente en los proyectos; los contratistas presentaron algunas
estimaciones con números generadores deficientes; no se comunicó la terminación de los
trabajos; se omitió anotar en la bitácora la fecha en que se aceptaron y firmaron las
estimaciones de los trabajos ejecutados, y no se elaboró la estimación de finiquito.
En dos contratos del mismo proyecto faltó publicar en el
Diario Oficial de la Federación la identidad del participante ganador, en el dictamen de
adjudicación no se señalaron los criterios utilizados para su evaluación y en un caso
no se elaboró el dictamen para su adjudicación.
Adicionalmente, en todos los contratos se presentaron
diferencias entre los volúmenes de obra pagados y los ejecutados; en el contrato del
Proyecto "Libramiento Ruta 2", se hizo una bonificación improcedente a precios
unitarios y en dos contratos del Proyecto "Monterrey-Tampico" se aplicaron
incorrectamente los precios unitarios extraordinarios y en la cuantificación de
volúmenes de obra no se consideraron los resultados de las pruebas de laboratorio, por lo
que se determinó un pago en exceso en total de 5,915.2 miles de pesos.
Por otra parte, en los trabajos de conservación de la red
federal de carreteras a cargo de la Dirección General de Conservación de Carreteras de
la SCT, se revisaron tres contratos pertenecientes a los proyectos "Reynosa-Nuevo
Laredo", "Ciudad Victoria-Monterrey" y "Matamoros-Reynosa", en el
Estado de Tamaulipas.
Se observó que los contratos se adjudicaron conforme a la
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los recursos ejercidos en las obras se ajustaron a
las asignaciones presupuestales autorizadas, los sistemas de control de calidad se
aplicaron adecuadamente y los trabajos se realizaron conforme a las normas generales de
construcción de la SCT. No obstante, se determinaron pagos en exceso por un monto total
de 233.0 miles de pesos por diferencias entre los volúmenes pagados y los ejecutados en
el contrato del proyecto "Reynosa-Nuevo Laredo"; por la incorrecta aplicación
de factores de actualización de costos en el contrato del proyecto "Reynosa-Nuevo
Laredo". En el contrato del proyecto "Ciudad Victoria-Monterrey", no se
afectaron las actualizaciones de costos por un porcentaje igual al de los anticipos
otorgados al contratista y se dedujo un porcentaje menor al que el contratista aceptó se
le descontaran por concepto del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico.
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
De los trabajos realizados por el Fondo Nacional de Fomento
al Turismo se revisaron cuatro contratos del Proyecto "Huatulco" perteneciente
al Programa 5D "Urbanización"; y se observó que se cumplió con la
normatividad vigente y que los descuentos contractuales fueron aplicados correctamente.
No obstante, en dos contratos no se mantuvieron los planos
actualizados; y un contrato fue rescindido sin hacer efectivas las fianzas de garantía y
sin aplicar las sanciones contractuales por 493.0 miles de pesos. Adicionalmente, en los
cuatro contratos se pagaron volúmenes de obra en exceso por 36.9 miles de pesos; en un
contrato no se aplicó una sanción por 23.6 miles de pesos por incumplimiento al programa
de obra y tampoco se amortizó un anticipo por 1,181.1 miles de pesos.
Comisión Nacional del Agua
De los trabajos realizados por la Comisión Nacional del
Agua se revisaron cuatro contratos de los proyectos "Otros Proyectos" y
"Obras Superficiales" pertenecientes al Programa EA "Desarrollo de Areas de
Riego"; y se constató que los anticipos otorgados se amortizaron en su totalidad y
por su parte, los descuentos contractuales se aplicaron correctamente. No obstante se
ejecutaron trabajos fuera de los plazos autorizados; en un contrato del proyecto
"Otros Proyectos" se omitió aplicar las sanciones establecidas por
incumplimiento de programa de obra al contratista por 130.0 miles de pesos; se pagaron
incorrectamente ajustes de costos y en dos contratos se observó incumplimiento al alcance
a los precios unitarios.
Finalmente, al revisar los cuatro contratos se detectaron
incorrectas cuantificaciones de volúmenes de obra por un total de 387.9 miles de pesos.
Pemex Gas y Petroquímica Básica
De los trabajos que llevó a cabo Pemex Gas y Petroquímica
Básica, del Programa EY "Plantas de Refinación y Petroquímica" se revisaron
diez contratos pertenecientes a los proyectos "Planta Recuperadora Licuables Núm.
2". "Servicios Auxiliares", "Acceso al Complejo Cactus, Planta
Recuperadora de Etano y Licuables Núm. 1", "Aumento de la Capacidad a
Plantas", "Integración de Plantas Endulzadora y Estabilizadora de
Condensados", "Integración de Plantas Fraccionadora, Endulzadora y
Criogénica", "Terminación de la Planta Recuperadora de Etano y Licuables Núm.
3" y "Planta Tratadora y Fraccionadora de Hidrocarburos 1".
Durante la revisión se constató que, en términos
generales, las obras se ajustaron a las normas de calidad establecidas y se cumplió con
la normatividad vigente.
Cabe señalar que en cuatro contratos la planeación fue
insuficiente; en un contrato a precio alzado del Proyecto "lntegración de Plantas
Endulzadora y Estabilizadora de Condensados" se modificó el monto y plazo y se
otorgaron ajustes de costos; en siete contratos de los proyectos "Acceso al Complejo
Cactus", "Aumento de la Capacidad de Plantas", "Planta Recuperadora de
Licuables Núm. 2", "Integración de Plantas Endulzadora y Estabilizadora de
Condensados" y "Planta Tratadora y Fraccionadora de Hidrocarburos 1" se
verificaron y recepcionaron los trabajos en forma extemporánea; y en un contrato del
proyecto "Acceso al Complejo Cactus" la adjudicación directa no se llevó a
cabo de acuerdo con lo que estipula la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.
Adicionalmente, en los diez contratos las cantidades
estimadas y pagadas no correspondieron con las ejecutadas, lo cual generó pagos en exceso
de 3,921.1 miles de pesos y de 11,424.8 miles de pesos por una incorrecta integración de
precios unitarios extraordinarios. En dos contratos de los proyectos "Integración de
Plantas Fraccionadora Endulzadora y Criogénica" y "Planta Tratadora y
Fraccionadora de Hidrocarburos 1" se realizó un pago en exceso de 1,272.3 miles de
pesos por una incorrecta aplicación de los ajustes de costos.
En un contrato del proyecto "Integración de Plantas
Endulzadora y Estabilizadora de Condensados" se efectuó un pago improcedente de
1,811.6 miles de pesos, aproximadamente, por una incorrecta integración del concepto
"Gastos no Recuperables"; y en dos contratos de los proyectos "Integración
de Plantas Endulzadora y Estabilizadora de Condensados" y "Planta Tratadora y
Fraccionadora de Hidrocarburos 1" se presentaron incumplimientos a los programas de
obra, lo que amerita sanciones por 2,958.7 miles de pesos, aproximadamente.
Comisión Federal de Electricidad
De los trabajos que llevó a cabo la Comisión Federal de
Electricidad se revisaron seis contratos correspondientes a los proyectos "Líneas de
Transmisión" y "Subestaciones". En términos generales, las obras se
ajustaron a las asignaciones presupuestales; a las normas generales de construcción de la
entidad y específicas de los proyectos; que se llevó a cabo un adecuado control de
calidad y que los precios unitarios coincidieron con los estipulados en el contrato.
No obstante, en los seis contratos se observó que las
actas de entrega-recepción no fueron elaboradas en las fechas establecidas en el
contrato; en cinco contratos los estudios previos fueron insuficientes; en cuatro los
convenios se celebraron extemporáneamente; y en uno se celebró un convenio por monto y
plazo, cuando el atraso en la ejecución de los trabajos es imputable a la contratista.
Adicionalmente, en un contrato del proyecto "Líneas
de Transmisión" y en uno del proyecto "Subestaciones" las cantidades
estimadas y pagadas no correspondieron con las ejecutadas, lo cual generó pagos en exceso
de 35.2 miles de pesos, aproximadamente; y en un contrato del proyecto "Líneas de
Transmisión" se presentó incumplimiento al programa de obra, lo que amerita una
sanción de 2,170.9 miles de pesos; asimismo se realizó una incorrecta integración y
aplicación de ajuste de costos por 202.1 miles de pesos y un pago en exceso de 4.2 miles
de pesos por la incorrecta integración de un precio unitario extraordinario.
Instituto Mexicano del Seguro Social
De los trabajos realizados por el Instituto Mexicano del
Seguro Social se auditaron cuatro contratos pertenecientes a los proyectos del Hospital
General de Zona en Tepic, Nay., las Unidades de Medicina Familiar "EI Florido" y
"Los Lobos" en Tijuana, B.C., y la Unidad de Medicina Familiar en Villahermosa,
Tab.; y se comprobó que, en términos generales, se adjudicaron las obras de acuerdo con
la legislación, los descuentos contractuales y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) se
aplicaron de conformidad con la normatividad vigente.
No obstante, se autorizaron conceptos extraordinarios, ya
considerados en el alcance de otros precios unitarios; se sustituyeron conceptos del
catálogo original por extraordinarios sin contar con el estudio de costo-beneficio, y los
ajustes de costos se aplicaron incorrectamente; de lo anterior se concluyó un monto total
por irregularidades de 3,861.5 miles de pesos.
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
De los trabajos realizados por el Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado se auditaron cuatro contratos
correspondientes a los proyectos Clínica Hospital en Fresnillo, Zac., Clínica Hospital
en Ciudad Cuauhtémoc, Chih., y las Oficinas Delegaciones en Campeche, Camp.; y se
comprobó que, en términos generales, se cumplió con la adjudicación de las obras, con
los descuentos contractuales y el Impuesto al Valor Agregado se aplicó correctamente .
No obstante, en los casos revisados no se cumplió con las
siguientes disposiciones: los estudios previos necesarios y el proyecto ejecutivo
completo; licencias y permisos necesarios previos al inicio de las obras; levantar las
actas de entrega-recepción dentro del plazo establecido; mantener los plazos actualizados
y formalizar mediante convenio la ampliación del monto y plazo y en un contrato no se
amortizó la totalidad del anticipo.
Adicionalmente, se omitió aplicar sanciones por
incumplimiento a los programas de obra y no se calcularon correctamente los ajustes de
costos conforme al programa autorizado, se pagaron conceptos fuera del objeto del contrato
y se presentaron volúmenes de obra preestimados; se pagaron volúmenes en exceso y en
algunos casos se incumplieron las especificaciones de construcción; se autorizaron
precios extraordinarios ya incluidos en el alcance del catálogo de concurso; asimismo se
omitió aplicar las sanciones por incumplimiento de actividades contractuales de las
empresas supervisoras, lo que representa un monto total de irregularidades por 6,467.7
miles de pesos.
Secretaría de Desarrollo Social
Comisión Estatal de Caminos del Estado de Chiapas
De los trabajos que llevó a cabo la Comisión Estatal de
Caminos (CEC) del Estado de Chiapas, se revisaron tres contratos del Programa UC
"Carreteras Alimentadoras"; y se constató que las retenciones contractuales se
aplicaron correctamente; las asignaciones presupuestales fueron correctas y el anticipo
otorgado fue amortizado en su totalidad.
No obstante, en dos contratos se efectuaron pagos indebidos
de 889.2 miles de pesos por volúmenes de obra en exceso y de 236.4 miles de pesos por
ajuste de costos a obra fuera de programa. En un contrato se pagaron indebidamente 251.9
miles de pesos por incorrecta integración de precios unitarios, 188.8 miles de pesos por
volúmenes de obra en exceso y 60.6 miles de pesos por la incorrecta integración de
precios unitarios extraordinarios.
Secretaría de Obras Públicas del Gobierno
del Estado de Hidalgo
De los trabajos que llevó a cabo la Dirección General de
Comunicaciones de la Secretaría de Obras Públicas del Gobierno del Estado de Hidalgo, se
revisaron tres contratos y dos acuerdos por administración directa correspondiente a los
proyectos "Distribuidor Vial Las Palomas", "Boulevard Luis Donaldo Colosio,
4a. Etapa", "Par Vial Pachuca-Real del Monte, 2a. Etapa", "Carretera
Alimentadora Orizatlán-Coacuilco entronque carretero Pachuca-Huejutla" y
"Carretera Alimentadora Temazcala-Huehuetla".
Se comprobó que los contratos se adjudicaron conforme a la
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los sistemas de control de calidad se aplicaron
adecuadamente y los trabajos se realizaron conforme a las normas de construcción de la
Secretaría de Obras Públicas del Gobierno del Estado (SOP).
664, 665, 666
No obstante, se observó que en los tres contratos faltó
estipular el lugar de pago de las estimaciones por trabajos ejecutados y que, en las
cláusulas relativas a los pagos en exceso indebidamente se estipuló el artículo 65 en
lugar del 69 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. En los acuerdos de los
proyectos "Distribuidor Vial Las Palomas" y "Boulevard Luis Donaldo Colosio
4a. Etapa", no se efectuó el cierre administrativo de las obras; en las actas de
entrega-recepción de los trabajos faltó la relación de estimaciones; no se aplicaron
retenciones y en los contratos faltó indicar los plazos para verificar la terminación de
los trabajos y levantar las actas de entrega-recepción.
En los proyectos revisados se presentaron pagos en exceso
por un total de 173.6 miles de pesos, debido a errores aritméticos en el cálculo de los
volúmenes de obras, por fallas en el control de la obra se aprobaron preestimaciones y
los ajustes correspondientes se realizaron indebidamente con cargo a otros contratos
financiados con fondos estatales.
Dirección de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y
Ecología del H. Ayuntamiento de Nogales, Son.
De los trabajos que llevó a cabo la Dirección de
Desarrollo Urbano Obras Públicas y Ecología del H. Ayuntamiento de Nogales, Son., se
revisó un contrato del Programa SF "Pavimentación en Colonias Populares".
Se constató que, en términos generales, la obra se
ajustó a la asignación presupuestal correspondiente; se llevó a cabo un adecuado
control de calidad; los descuentos contractuales, el IVA y los anticipos se aplicaron
correctamente. No obstante, no se contó con los estudios previos y proyectos de la obra;
se efectuaron modificaciones al plazo y monto sin la celebración del convenio respectivo;
y no se avisó a la SECODADM de la celebración del convenio adicional ni de la recepción
de los trabajos.
Adicionalmente, se detectó que las cantidades estimadas y
pagadas no correspondieron con las ejecutadas; los precios unitarios pagados no
correspondieron a los establecidos en el contrato; y los precios unitarios extraordinarios
se integraron incorrectamente, generando pagos en exceso de 362.1, 64.9 y 0.7 miles de
pesos, respectivamente.
Secretaría de Infraestructura Urbana
y Ecología del Estado de Sonora
De los trabajos que llevó a cabo la Secretaría de
Infraestructura Urbana y Ecología del Estado de Sonora (SIUE), se revisó un contrato del
Programa SI "Vialidades Urbanas".
Se constató que, en términos generales, la obra se
ajustó a la asignación presupuestal correspondiente y a las normas de calidad
establecidas; los anticipos se amortizaron en su totalidad; y los descuentos contractuales
y el Impuesto al Valor Agregado se aplicaron conforme a la normatividad vigente. No
obstante, la planeación de la obra fue deficiente; el otorgamiento de anticipos, la
formalización del contrato y la celebración de un acuerdo modificatorio se efectuaron de
manera extemporánea.
Adicionalmente, se detectó que las cantidades estimadas y
pagadas no correspondieron con las ejecutadas, lo que generó un pago en exceso de 157.8
miles de pesos; y de 1,472.9 miles de pesos por la incorrecta aplicación de los ajustes
de costos.
Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas del
Estado de Guerrero
De los trabajos que llevó a cabo la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado de Guerrero, se revisaron dos contratos de
los Programas Sl "Vialidades Urbanas" y ST "Abasto y
Comercialización". Estos dos contratos se adjudicaron directamente sin cumplir con
la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y se suscribieron sin incluir todos los datos
requeridos. Adicionalmente, se pagaron volúmenes de obra en exceso por 286.7 miles de
millones de pesos y se deberán aplicar sanciones a las contratistas por incumplimiento al
programa de obra por un monto de 221.4 miles de pesos; y en un contrato no se actualizaron
los planos del proyecto.
Organismo Público Descentralizado Maquinaria para Obras
Populares (MAQUINOP) del Estado de Guerrero
En MAQUINOP se revisaron 2 acuerdos de obra por
administración directa del Programa UC "Carreteras Alimentadoras", en los que
se comprobó que, en términos generales, se cumplió con lo estipulado en la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas y el Reglamento de la Ley de Obras Públicas.
En los dos acuerdos de obra se presentaron incumplimientos
por no elaborar los dictámenes, ni los programas de utilización de recursos humanos y
presupuestos de las obras conforme a lo que indica la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas; asimismo, las listas de raya no coincidieron con los programas respectivos, y
en un acuerdo se realizaron alteraciones en algunas facturas de adquisiciones de
materiales.
Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del
Estado de Guerrero
De los trabajos que llevó a cabo la Comisión de Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero, se revisaron 2 contratos de
los Programas SC "Agua Potable" y SD "Alcantarillado", en los que se
comprobó que, en términos generales, se cumplió con lo estipulado en la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas y el Reglamento de la Ley de Obras Públicas, lo que
permitió que la obra del Programa SC esté concluida satisfactoriamente y operando en
beneficio de los usuarios. No obstante, la obra del Programa SD, no se concluyó por
recorte de recursos presupuestales.
Asimismo, se comprobó que los dos contratos se
suscribieron sin incluir todos los datos requeridos; y en ellos, se efectuaron pagos en
exceso por 153.0 miles de pesos, por una incorrecta cuantificación de los volúmenes de
obra.
H. Ayuntamiento de Veracruz
De los trabajos que llevó a cabo el H. Ayuntamiento de
Veracruz, se revisaron dos contratos de los Programas SE "Urbanización" y SD
"Alcantarillado".
Se comprobó que, en términos generales, se cumplió con
la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y el Reglamento de la Ley de Obras Públicas; no
obstante, cabe señalar que en los dos contratos las contratistas no presentaron la
ampliación de las garantías de cumplimiento de los convenios; no se mantuvieron
actualizados los planos de los proyectos ni se realizaron las pruebas de laboratorio
necesarias.
Secretarías de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas del Estado de Nuevo León
De los trabajos que llevó a cabo la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas del Estado de Nuevo León (SEDUOP), se revisaron 4
contratos del Programa Sl "Vialidades Urbanas".
Se constató que se aplicaron correctamente las retenciones
contractuales, las asignaciones presupuestales fueron correctas y el anticipo otorgado fue
amortizado en su totalidad. Sin embargo, en ninguno de los cuatro contratos se realizaron
adecuadamente los estudios previos de factibilidad técnica y financiera; ni se tramitaron
oportunamente los permisos necesarios, ni se exigió a la contratista la sustitución de
la garantía de cumplimiento contra vicios ocultos.
Adicionalmente, en todos los contratos se efectuaron pagos
en exceso, lo cual totaliza 2,248.4 miles de pesos por volúmenes de obra pagada y no
ejecutada. En un contrato se pagaron indebidamente 180.1 miles de pesos por la incorrecta
aplicación de los precios unitarios.
Secretaría de Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras
Públicas del Estado de Chiapas
De los trabajos que llevó a cabo la Secretaría de
Desarrollo Urbano, Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de Chiapas (SEDUCOP), se
revisaron cuatro contratos de los programas SC "Agua Potable" y SD
"Alcantarillado".
Durante la revisión se constató que, en términos
generales, las retenciones contractuales se aplicaron correctamente; las asignaciones
presupuestales fueron adecuadas; se realizaron los estudios previos necesarios y el
anticipo otorgado fue amortizado en su totalidad. Empero, se efectuaron pagos en exceso de
79.9 miles de pesos por volúmenes de obras no ejecutados y de 31.70 por la no afectación
de ajustes de costos por concepto de anticipo.
Unidad Municipal de Urbanización del H. Ayuntamiento de
Tijuana, B.C.
De las obras realizadas por la Unidad Municipal de
Urbanización (UMU) del municipio del H. Ayuntamiento de Tijuana, se revisaron dos
contratos pertenecientes a los proyectos "Construcción del Boulevard Bellas Artes
2da. Etapa" y "Construcción de Vialidad de liga Otay-Matamoros", en
Tijuana, Baja California.
Durante la revisión, se comprobó que los recursos
ejercidos se ajustaron a las asignaciones presupuestales autorizadas y que los contratos
se adjudicaron conforme a los procedimientos que establece la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas.
No obstante, en los dos contratos la entidad omitió
notificar a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo la celebración de
los convenios adicionales que rebasaron el monto en 25.0%; faltó aplicar retenciones por
atraso en la ejecución de la obra y registrar en la bitácora de la obra la fecha en que
se aceptaron y firmaron las estimaciones de los trabajos ejecutados.
En el contrato del proyecto "Vialidad liga
Otay-Matamoros", la dependencia celebró el convenio adicional bajo la modalidad de
precio alzado, desvirtuando lo establecido en el contrato original suscrito con base en
precios unitarios y por otra parte, la entidad no exhibió las pruebas de control de
calidad correspondientes a las compactaciones de carpeta asfáltica.
Adicionalmente, se determinó un pago en exceso por un
monto total de 541.1 miles de pesos, debido a diferencias entre los volúmenes de obra
pagados y los ejecutados en ambos contratos; a que las contratistas para determinar su
costo por financiamiento no consideraron el porcentaje total de los anticipos concedidos y
a que no se aplicaron las sanciones por incumplimiento de los programas de obras.
Promotora Estatal para el Desarrollo de las Comunidades
Rurales y Populares del Gobierno de Baja California
De las obras realizadas por la Promotora Estatal para el
Desarrollo de las Comunidades Rurales y Populares del Gobierno de Baja California
(Promotora Estatal), se revisaron dos contratos pertenecientes a los proyectos
"Reconstrucción de la superficie de rodamiento de la carretera estatal núm. 2 de
Pascualitos al poblado "Los Algodones" y "Reconstrucción total de la
carretera estatal núm. 2 de Pascualitos al poblado "Los Algodones" en Mexicali,
Baja California.
Durante la revisión se comprobó que los recursos
ejercidos se ajustaron a las asignaciones presupuestales y que los trabajos se realizaron
conforme a las normas generales y específicas de la Secretaría de Asentamientos Humanos
y Obras Públicas del Estado.
No obstante, en ninguno de los contratos se exhibieron las
pruebas de laboratorio correspondientes a la compactación de la carpeta asfáltica, las
de penetración, viscosidad y de la película delgada para los cementos asfálticos.
También se omitió registrar en la bitácora de las obras la fecha en la cual se
aceptaron y firmaron las estimaciones por los trabajos ejecutados.
Adicionalmente, se determinó un pago en exceso por un
monto de 41.5 miles de pesos, debido a diferencias entre los volúmenes de obras pagados y
los ejecutados.
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas del
Estado de Baja California
De los trabajos que llevó a cabo la SAHOPE, se revisó el
contrato relativo al proyecto "Construir la prolongación del Boulevard Venustiano
Carranza, desde el Boulevard Lázaro Cárdenas hasta el Boulevard Aeropuerto", en
Mexicali, B.C.
Se comprobó que la obra se ajustó a las asignaciones
presupuestales autorizadas, se realizaron los estudios previos, se aplicaron adecuadamente
los sistemas de control de calidad y los trabajos se realizaron conforme a las normas
generales y específicas de la SAHOPE.
Entre las irregularidades detectadas, la dependencia
omitió notificar por escrito a la afianzadora la total amortización del anticipo para
cancelar la garantía correspondiente y comunicar a la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo la celebración del convenio adicional que rebasó el plazo en
25.00%. Asimismo, se determinó un pago en exceso por 297.5 miles de pesos, debido a
diferencias entre los volúmenes de obra pagados y los realmente ejecutados, así como a
una sanción por incumplimiento con el programa de obra y a que la contratista, en su
análisis de financiamiento, no consideró el total de los anticipos.
667, 668, 669
Instituto Estatal del Agua
De los trabajos que llevó a cabo el Instituto Estatal del
Agua del Estado de Oaxaca (IEA), se revisó un contrato del programa U3 "Agua Potable
en Zonas Urbanas".
Se constató que, en términos generales, se cumplieron las
normas de calidad establecidas; los precios unitarios coincidieron con los estipulados en
el contrato y el anticipo otorgado al contratista se amortizó correctamente; se
realizaron los estudios previos necesarios y se cumplió con los programas de obra. No
obstante, el IEA no contó oportunamente con la liberación del predio donde se
ejecutarían las obras; no se comunicó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo de la celebración del
convenio adicional del contrato; y no se levantó el acta de entrega-recepción de los
trabajos. Adicionalmente, se detectó un pago en exceso de 15.4 miles de pesos, por
volúmenes de obra pagada y no ejecutada.
Caminos y Aeropistas de Oaxaca
De los trabajos que llevó a cabo Caminos y Aeropistas de
Oaxaca (CAO), se revisaron cuatro contratos del programa UC "Carreteras
Alimentadoras".
Se constató que, en términos generales, las obras se
ajustaron a las asignaciones presupuestales autorizadas y a las normas de calidad
requeridas; los descuentos contractuales y el Impuesto al Valor Agregado se aplicaron
conforme a la normatividad vigente y los anticipos otorgados se amortizaron en su
totalidad.
En los cuatro contratos se determinó un total de pagos en
exceso de 1,566.8 miles de pesos por incorrecta cuantificación de volúmenes de obra; en
dos se determinó un importe de 39.3 miles de pesos por obra pagada y no ejecutada; y en
uno, un monto de 22.7 miles de pesos por incorrecta integración de precios unitarios de
concurso.
Asimismo, en tres contratos no se aplicaron penas
convencionales por un total de 186.2 miles de pesos por incumplimiento en los programas de
obra; en tres contratos no se realizaron las retenciones de 624.8 miles de pesos para
obras y servicios de beneficio social y, por último, en dos contratos no se aplicaron los
intereses por 606.7 miles de pesos, por concepto de devolución de los anticipos
otorgados.
Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado
de Coahuila
De los trabajos que llevó a cabo la Secretaría de
Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de Coahuila, se revisaron cinco contratos del
Programa UC "Carreteras Alimentadoras".
Durante la revisión se constató que, en términos
generales, las obras se ajustaron a las normas de construcción estipuladas en los
contratos respectivos, que se llevó a cabo un adecuado control de calidad y se cumplió
con la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y el Reglamento de la Ley de Obras
Públicas.
No obstante, en los cinco contratos se realizó una
incorrecta cuantificación de volúmenes de obra por un total de 7,087.3 miles de pesos;
la documentación justificatoria de las prórrogas a los contratos no está debidamente
soportada, lo que amerita aplicar sanciones a las contratistas por un importe de 900.1
miles de pesos; y en un contrato se detectó una incorrecta aplicación de precios
unitarios por un monto de 88.6 miles de pesos.
Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla y
Dirección General de Obras Públicas Municipales del Estado de Jalisco
De los trabajos realizados por la Secretaría de Desarrollo
Social en los Estados de Puebla y Jalisco, se auditaron nueve contratos de los proyectos
5D "Alcantarillado", Línea de Alcantarillado en Guadalajara, Jal. y Drenaje
Sanitario en Cholula, Pue., SC "Agua Potable", Obras de Bombeo en Zapotlanejo,
Jal., Pozo Profundo en Tala, Jal. y Sistema de Agua Potable en Atlixco, Pue., SE
"Urbanización", Construcción de Guarniciones en Cholula, Pue., SJ
"infraestructura Educativa", Construcción de Aulas de Bachillerato y UB
"Caminos Rurales" Conservación de Caminos Rurales en Tepexi de Rodríguez, Pue.
Durante la revisión se comprobó que, en términos
generales, se cumplió con la normatividad aplicable y el IVA se aplicó correctamente.
No obstante, en los nueve contratos se presentaron algunas
deficiencias como la falta de los estudios previos necesarios y del proyecto ejecutivo
completo; no se indicaron las fechas de inicio y término en el acuerdo por
administración, no se conservó en forma ordenada y sistemática la documentación
comprobatoria del gasto; no se levantaron las actas de entrega-recepción de las obras; no
hay constancia de las invitaciones ni de las propuestas presentadas en la adjudicación de
contratos por invitación restringida.
Adicionalmente, no se aplicaron las deducciones
contractuales ni los ajustes de costos conforme al programa; se pagaron volúmenes de obra
en exceso; en los contratos por administración directa se realizaron pagos por trabajos y
materiales mayores a los comprobados; y se omitió aplicar sanciones por incumplimiento al
programa de obra, por lo que se determinaron irregularidades por 944.1 miles de pesos.
VII CONSIDERACIONES GENERALES
En cumplimiento del artículo 3o., de su Ley Orgánica y de
los mandatos que la H. Cámara de Diputados dictó en los artículos 9o. y 10. del Decreto
Relativo a la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente al
ejercicio fiscal de 1996, la Contaduría Mayor de Hacienda realizó auditorías y
revisiones específicas.
En la revisión de la Cuenta Pública de 1996, se
atendieron puntualmente las instrucciones específicas que emitió la H. Cámara de
Diputados en el artículo 9o. del citado Decreto, lo cual se presentó de manera
sintética en el capítulo IV, del presente informe y, en forma detallada en los
volúmenes anexos.
Asimismo, se atendieron las recomendaciones específicas
para la práctica de auditorías sobre asuntos particulares, que recomendó la H. Cámara
de Diputados.
En este capítulo del tomo ejecutivo se presentan las
principales consideraciones y aspectos más relevantes según los resultados de la
fiscalización efectuada sobre el ejercicio fiscal de 1996. Conviene advertir que los
resultados de cada revisión son de carácter conclusivo y fueron debidamente confrontados
con los representantes designados de las dependencias y entidades federales auditadas.
VII.1. DE LA OBSERVANCIA DE LOS
PRECEPTOS LEGALES
De las auditorias de legalidad efectuadas con motivo de la
revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1996, se concluyó que en la
revisión del cumplimiento de las normas vigentes en materia de Comités de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios; de Obra Pública; sobre Bienes Muebles e Inmuebles, existen
algunas deficiencias en su integración y funcionamiento, entre otras, en la designación
de miembros, envío de convocatorias y órdenes del día; periodicidad de las sesiones; y
en ciertos casos, la falta del Manual de Integración y Funcionamiento.
En cuanto a la adjudicación de contratos de obra pública,
de adquisición de bienes muebles y contratación de seguros, se observaron omisiones e
insuficiencias en algunos procedimientos, como en la entrega de copia de actas de
presentación, apertura de proposiciones técnicas y económicas, y de fallo a los
participantes; así como en los requisitos de las convocatorias, bases de las
licitaciones, invitaciones, requisiciones y pedidos; notificación de los fallos,
formulación de dictámenes para fundar los fallos de adjudicación; y en algunos casos,
de los dictámenes que justificaron la adjudicación de pedidos y contratos mediante
invitación restringida.
En materia de baja y destino final de bienes muebles, se
observó que en algunos casos los procedimientos no se ajustaron a la normatividad
aplicable, lo que propició deficiencias en el llenado de solicitudes de baja, órdenes de
entrega, formalización de actas de donación, autorizaciones de baja y determinación del
destino final de los bienes.
En relación con el otorgamiento de concesiones
telefónicas y para las administraciones portuarias integrales, materia de revisión, se
observó que en términos generales, se otorgaron conforme al marco legal aplicable.
En lo relativo a concesiones, permisos o autorizaciones en
materia de usos de aguas nacionales, permisos para descargas de aguas residuales y
autorizaciones para el tratamiento, reciclaje e incineración de residuos peligrosos, se
detectaron algunas omisiones en el cumplimiento a las condiciones establecidas en los
títulos de concesión.
Por lo que hace a la inspección, vigilancia y auditorías
y peritajes en materia ambiental, se constató que existen deficiencias en cuanto a la
autorización de la normatividad aplicable, levantamiento de actas y notificaciones.
De las revisiones practicadas a programas de impartición
de justicia en materia fiscal y agraria, se observó que, en términos generales,
cumplieron con las metas anuales establecidas en sus programas por cuanto hace a la
atención de asuntos y emisión de resoluciones, aunque en el caso del Tribunal Fiscal de
la Federación se detectaron algunas diferencias entre lo reportado como atendido en la
Cuenta Pública y lo registrado en el propio Tribunal, no obstante que cumplió sus metas.
En atención a la solicitud expresa de la Comisión de
Vigilancia para presentar una evaluación de los contratos rescindidos en 1996, así como
de la observancia de la normatividad aplicable a estos actos, la unidad auditora de obras
públicas determinó que en el ejercicio de ese año fueron rescindidos 131 contratos que
importaron 358,093.3 miles de pesos en siete de las dependencias y entidades que mayor
monto de inversión en obra pública reportan anualmente.
En revisión a 32 de estos contratos (equivalente al 62.2%
del monto total), se observó que en 31 casos la rescisión obedeció al incumplimiento de
los programas de obra pactadas y en el restante, fue una terminación anticipada del
contrato acordada entre las partes. En términos generales, las dependencias y entidades y
las empresas, llevaron a cabo las rescisiones de conformidad con la legislación en la
materia y en todos los procesos se contó con el acta circunstanciada prevista por la Ley
de Adquisiciones y Obras Públicas.
No obstante, en algunos casos los finiquitos no incluyeron
el importe de los sobrecostos originados por suspensión y recontratación de la obra; y,
en otros, faltó considerar las penalizaciones a las empresas por incumplimiento. También
se observó que no se hicieron efectivas las garantías oportunamente ni se consideraron
los intereses correspondientes a los anticipos pendientes de amortizar.
Durante la ejecución de la auditoría la Contaduría Mayor
de Hacienda señaló a las auditadas que, en los finiquitos correspondientes, deberán
realizar los ajustes necesarios y revisar sus procesos de licitaciones futuras, a fin de
disminuir la ocurrencia de estos casos.
VII.2. DE LOS PRINCIPIOS DE
CONTABILIDAD
En las revisiones efectuadas sobre la Cuenta de la Hacienda
Pública Federal se corroboró lo señalado en el Informe Previo que, en términos
generales, ésta fue presentada de acuerdo con los Principios Básicos de Contabilidad
Gubernamental y la información financiera y presupuestal se registró de acuerdo con lo
establecido en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, su Reglamento
y demás legislación y normatividad aplicables.
Por lo que respecta a las entidades paraestatales se
constató, con base en los dictámenes de los auditores externos y las auditorías
financieras practicadas por este órgano de fiscalización, que en su contabilidad se
hubieran aplicado los principios de contabilidad generalmente aceptados y la normatividad
financiera específica que emitió la SHCP, previa opinión de la SECODADM.
En particular, como se señaló en capítulos anteriores y
se detalla en los informes de auditoría de los volúmenes anexos, en varias dependencias
y entidades se observó falta de documentación comprobatoria y justificativa, que no se
ajustaron cabalmente a la normatividad que regula el ejercicio del gasto, la no
depuración de algunos rubros de la información financiera, omisión de recuentos
físicos de los bienes inventariables y que se efectuaron pagos con cargo al presupuesto
de 1996 de bienes y servicios recibidos en 1995. Además, en algunos casos el gasto no se
registró conforme a la naturaleza del mismo y se detectaron diferencias entre los
registros presupuestales de algunas dependencias y la información presentada en la Cuenta
Pública.
Por lo anterior, es necesario que la Secretaría de
Hacienda y Crédito Pública adopte las medidas que procedan para reforzar los controles
correspondientes, en cumplimiento de lo establecido en el Reglamento de Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, y que las coordinadoras de sector
verifiquen debidamente la información y la validen respecto a sus entidades coordinadas
para la integración de la Cuenta Pública, a fin de asegurarse que dicha información
corresponda a la asentada en los registros presupuestales y contables y que los órganos
de control interno constaten el cumplimiento de las medidas que se adopten al respecto.
670, 671, 672
VII.3. SOBRE LAS FINANZAS PUBLICAS
En relación a las metas de finanzas públicas para 1996,
incluidas en la Ley de Ingresos (LIF) y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF),
buscaban en su conjunto la obtención de un balance presupuestal en equilibrio, ya que se
esperaba que los ingresos ordinarios del sector público presupuestario fueran casi
equivalentes al gasto neto devengado. En cuanto a la deuda pública, el H. Congreso de la
Unión autorizó un endeudamiento neto directo por 5,000.0 millones de dólares, en el
cual se incluyeron 22,000.0 millones de pesos por concepto de endeudamiento neto interno.
Durante 1996, los ingresos públicos presupuestales
superaron en 7.4% a la estimación de la LIF, debido principalmente a la mayor captación
de recursos derivados del petróleo, especialmente de los derechos sobre la extracción;
ello fue resultado de la evolución favorable del precio de los hidrocarburos en el
mercado internacional y por la mayor obtención de ingresos no tributarios distintos de
los petroleros en comparación con lo estimado (29.3%). Los principales conceptos que
explican este último resultado fueron los aprovechamientos y los productos. Por su parte,
los ingresos tributarios fueron ligeramente superiores a lo previsto en la LIF (0.6%) por
el incremento que registraron todos sus componentes con excepción del IVA no petrolero,
cuya recaudación fue menor a la esperada en 10.9%.
En cuanto al gasto neto devengado del sector público
presupuestario, en 1996 superó en 7.5% al proyectado, el 53.3% de dicha variación se
originó en el gasto programable y el resto en el no programable, debido fundamentalmente,
en el primer caso, al mayor gasto de capital y en el segundo, a los recursos destinados a
los programas de apoyo a la banca y sus deudores. Las erogaciones programables fueron
superiores en 5.7% a lo establecido en el PEF, como consecuencia de los recursos
canalizados al gasto que ejercieron los organismos y empresas sujetos a control directo,
en especial a la inversión física en sectores estratégicos tales como hidráulico,
energético y carretero. El gasto no programable superó lo previsto en 11.7%, por los
recursos destinados a los programas de apoyo financiero del FOBAPROA que no estaban
contemplados en el presupuesto que autorizó la Cámara de Diputados, mismos que
provinieron del expediente de operación que registró el Banco de México por 20,000.0
millones de pesos.
El balance presupuestal alcanzado fue similar al previsto
y, por tanto, coadyuvó a que el nivel de endeudamiento neto del sector público
presupuestario tuviera mejores resultados que los programados. En efecto, en el ejercicio
se observó un endeudamiento interno neto del sector público presupuestario por 15,744.7
millones de pesos, menor en 28.4% al aprobado. Asimismo, se produjo un desendeudamiento
externo neto de 856.3 millones de dólares, que se comparó favorablemente con el monto
autorizado en la LIF.
VII.4. DEL CUMPLIMIENTO
PROGRAMATICO
Los resultados de las evaluaciones efectuadas a los 27
programas presupuestarios seleccionados muestran que en varios casos se superaron las
metas aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1996, con recursos
superiores a los presupuestados, debido principalmente a los factores siguientes: las
solicitudes adicionales para la prestación de servicios de asistencia técnica agrícola;
la mayor participación de los productores agrícolas en la adquisición y reparación de
su maquinaria, en el marco del Programa Alianza para el Campo; la importación de maíz
para garantizar el abasto nacional de ese grano; los trabajos extraordinarios ejecutados
en el marco de los Programas Emergente de Infraestructura Hidráulica en el Estado de Baja
California y Emergente por Sequía; las ampliaciones presupuestales autorizadas para
incrementar la perforación y reparación de pozos, así como la recuperación secundaria
de hidrocarburos; la incorporación de nuevos servicios educativos, carreras y
especialidades; el reforzamiento de las acciones de educación para incrementar los
índices de absorción y eficiencia terminal y reducir los de reprobación y deserción
escolar; el incremento en la dotación de leche en algunas entidades federativas mediante
los Programas de Abasto Social; y el apoyo financiero para ejecutar obras de urbanización
en diversos estados y municipios, en el marco de los Convenios de Desarrollo Social.
Además se constató que varias metas se cumplieron
parcialmente, con recursos inferiores a los presupuestados, porque: se redujo la
superficie sembrada de varios cultivos por la sequía que se presentó en el norte,
noroeste, noreste y centro del país; no se suscribieron convenios de contratación con
algunos gobiernos estatales por la insuficiencia presupuestal de éstos para cubrir las
cuotas requeridas; algunos productores agrícolas no aportaron los recursos financieros
establecidos en los convenios de concertación suscritos; se radicaron tardíamente los
recursos financieros; se transfirieron recursos presupuestales a algunos gobiernos
estatales en cumplimiento de la política de descentralización de recursos, funciones y
responsabilidades; se modificaron algunos programas de obra y en varios casos se careció
de proyectos ejecutivos; y no se contó con los recursos humanos y físicos requeridos
para operar varios centros de salud en zonas rurales. Otras metas fueron canceladas por
las adecuaciones de obras y proyectos originales, por la falta de aportaciones e interés
de los beneficiarios de las obras, y porque no se concretaron los financiamientos
programados con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
En cuanto al cumplimiento de la legislación y normatividad
aplicables, en la mayor parte de los programas evaluados se detectaron diferencias entre
lo reportado en la Cuenta Pública y los registros de las unidades responsables, lo cual
denota la falta de apego a lo dispuesto en el artículo 83 del Reglamento de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Asimismo, en algunos programas se observaron deficiencias
en los sistemas de registro y control del gasto de las unidades responsables de su
ejecución, por lo cual se incumplió lo establecido en los artículos 40 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 100 de su Reglamento; mientras que en
otros programas se reintegraron tardíamente las economías generadas durante el año, lo
cual contraviene lo señalado en el artículo 72, párrafo segundo, del Reglamento de la
Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
VII.5. DE OTRAS AUDITORIAS
FINANCIERAS
El objetivo de las auditorías practicadas sobre el
ejercicio del gasto consistió en verificar que el presupuesto asignado se hubiese
ejercido y registrado conforme a los montos aprobados y a las disposiciones legales y
normativas aplicables. De las revisiones efectuadas se observan ciertas deficiencias de
control interno y diversas omisiones de carácter administrativo en dependencias
gubernamentales. De manera resumida se presentan las siguientes:
No proporcionaron documentación comprobatoria y
justificativa en SEMARNAP, SECTUR y CONADE; procedimientos de adjudicación que no se
apegaron a la LAOP en SEP, STPS, SECOFI, SS y SEGOB; no aplicaron algunas penas
convencionales por retraso en la entrega de bienes y los servicios en SEP y PJF;
recibieron bienes que no cumplieron con la presentación o características solicitadas en
SEP; cubrieron bonos, compensaciones especiales o pagos por única vez sin contar con la
autorización previa de la SHCP en INEA e HIM; el INEA y CONADE presentaron diferencias
entre las cifras del estado del ejercicio del presupuesto y las reportadas en la Cuenta
Pública.
Asimismo, la SECTUR efectuó erogaciones en el concepto
servicios oficiales sin autorización del titular del ramo; la STPS ejerció y solicitó
anticipadamente el desembolso de recursos por servicios no devengados; la SEMARNAP
tramitó traspasos de recursos a unidades administrativas y órganos desconcentrados para
cubrir compromisos contraídos sin contar con suficiencia presupuestal; la UPN pagó
gratificación especial a personal por honorarios, administrativo y académico sin la
autorización previa de la SHCP; el HIM no pagó al ISSSTE aportaciones, y subsidió el
ISR que le correspondía a su personal operativo sin la autorización previa de la SHCP.
En el Ramo 023 se determinó que aún no ha sido
formalizado el Fideicomiso Público para la administración de los recursos para desastres
naturales, sin embargo, actualmente existe un fondo para tal efecto. El procedimiento
expedido para autorizar los apoyos no indica el tipo de información que deberán
presentar las entidades federativas y faltan lineamientos para determinar la procedencia
de los apoyos y los procedimientos relativos a la autorización de los mismos, en el caso
de las entidades federativas. De los apoyos financieros otorgados a 3 estados sólo se
proporcionó la documentación de uno de ellos.
En 1996, se habían formalizado los procedimientos para la
operación del Programa 91 "Mayores Ingresos Fiscales", para el otorgamiento de
recursos adicionales a las dependencias para cubrir medidas de fin de año y para
administrar los recursos del FONAC y del FORTE.
Los pagos por concepto de los seguros de vida y del
colectivo de retiro del personal militar se realizaron sin contar con toda la información
justificatoria de lo ejercido. Las modificaciones presupuestarias por concepto de
ampliaciones otorgadas al Ramo 023 provenientes de reducciones de recursos de distintos
ramos, para cubrir diversas medidas salariales, se registraron directamente en el Sistema
Integral de Control Presupuestario sin contar con los oficios de afectación
correspondientes.
La SHCP autorizó las transferencias del Ramo 023, Programa
61 y "Programa de apoyo al desarrollo rural", a la SRA para aplicarlos a los
programas de adquisición de terrenos rústicos; aparcería bovina y proyectos
productivos; y, expropiación de tierras. La SRA aplicó sólo el 15.2% al pago de
indemnizaciones para expropiación de tierras efectuado por CORETT y el 84.8% fue
transferido a la Coordinación Agraria en el estado de Chiapas, para las aportaciones a
los fideicomisos con BANRURAL del Istmo, con objeto de dar atención a las demandas
agrarias de ese estado.
En las revisiones efectuadas a la PGR, se observó que la
DGABA no contaba con procedimientos definidos para el otorgamiento de depositarias, 21
bienes de los 36 revisados carecen de los documentos que justifican la entrega de los
mismos y en 5 casos las fechas datan de hace 10 años; asimismo, los registros de dichos
bienes no coinciden con lo indicado en los expedientes respectivos. Se entregó en
depositaria al gobierno del estado de Nayarit un rancho sobre el cual existe una denuncia
penal por parte del propietario en contra del gobierno del estado por saqueo y
destrucción.
Por lo que se refiere al numerario asegurado, la PGR no
enteró a la TESOFE los recursos asegurados durante 1996 ni los ingresos que obtuvo por
concepto de ventas directas, subastas; y rendimientos financieros; el importe de diversas
averiguaciones previas se depositó extemporáneamente; y con cargo al Fondo de
Investigaciones Especiales se cubrieron gratificaciones y compensaciones especiales a
diversos servidores públicos. A través de subasta, se adjudicó al estado de Guerrero un
inmueble, el cual debía pagarse tres días después de la subasta, no obstante, la PGR
firmó el convenio para que el gobierno estatal pagara el inmueble en 5 anualidades sin
cargo adicional.
Se determinaron pagos de estímulos por productividad que
no cumplieron con la normatividad emitida por la SHCP; pagos por conceptos de estímulos
económicos otorgados a la Policía Judicial Federal y al Ministerio Público Federal,
efectuados con recursos provenientes de subastas que debieron entregarse a la TESOFE. Se
reportaron sobregiros en la Cuenta Pública en la partida de asesorías.
En las auditorías del Sector Paraestatal, se observaron
deficiencias de control en las áreas administrativa, financiera, contable y presupuestal,
en ese orden; debido en algunos casos a la inobservancia de los principios de contabilidad
y a otras disposiciones normativas.
Respecto a las deficiencias de control observadas en 10
entidades, se presume afectación a su patrimonio derivado de la no retención de
impuestos por pagar a empresas no residentes, de anticipos a contratistas no amortizados,
saldos de cuentas por cobrar no recuperadas, manejos de inventarios inadecuados y
mantenimiento a equipos no realizados.
En 19 entidades, se determinaron incumplimientos a
procedimientos de control y a normas y políticas presupuestales y contables, que
evidencian falta de transparencia en el ejercicio del gasto. Al aplicar pruebas de
cumplimiento a los sistemas de control interno, se observaron deficiencias de
funcionamiento y sistematización.
En materia de impuestos se practicaron auditorías a los
organismos públicos descentralizados ISSSTE, IMSS, CONASUPO, FERRONALES y CNA, donde se
observaron diferencias en el cálculo, retención y entero de los Impuestos sobre la Renta
y Valor Agregado; respecto al Impuesto sobre la Renta, el ISSSTE omitió enterar 276,908.5
miles de pesos. Derivado de la revisión, el ISSSTE efectuó el entero de 326,721.7 miles
de pesos por concepto de Impuesto al Valor Agregado, mediante la presentación de las
declaraciones complementarias correspondientes que incluyen actualización y recargos.
Respecto al Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, en la Secretaría de Finanzas del
Estado de Nuevo León no se determinó correctamente. Con relación al Impuesto al
Comercio Exterior, la CFE no elaboró los pedimentos de exportación correspondientes.
673, 674, 675
En materia de Derechos Federales se amplió la cobertura de
revisión incluyendo en el programa de auditoría a la SEGOB, SECOFI, SEMARNAP, SS, SCT,
SEP, SHCP, SECODADM y SAGAR, observándose deficiencias de control interno y correcta
aplicación de la cuota correspondiente, errores de clasificación y registro contable,
deficiencias en el requisitado de los formularios de pago, así como incumplimiento de las
obligaciones contraídas por los permisionarios y concesionarios.
Respecto a los Aprovechamientos se realizaron revisiones en
la STPS, SHCP, SCT, PROFECO y PROFEPA, detectándose deficiencias de control interno,
rezago en el cobro de las multas impuestas a los infractores e incumplimiento de las
obligaciones contraídas con los concesionarios de autopistas y puentes de cuota.
En el sector paraestatal se revisó PIPSA, CFE, PEMEX y
STC-Metro, detectando inconsistencias, deficiencias y errores en los registros de la deuda
interna. El SCT-Metro reportó montos menores por disposición de financiamientos
derivados del protocolo francés, sin distinguir los que corresponden a este concepto y
los de deuda interna.
VII.6. DE LAS AUDITORIAS DE OBRA
PUBLICA
Se comprobó que, en términos generales PEMEX, CFE, SCT,
ASA, FICONACAL, CPFISC, IMSS, ISSSTE, SS, FONATUR, CNA, CAPFCE, INAH, SEDUE del Estado de
Michoacán y SEMARNAP adjudicaron los contratos conforme a la normatividad vigente; los
recursos ejercidos se ajustaron a los presupuestos autorizados y se cumplieron las normas
de calidad previstas; los precios unitarios estipulados en los contratos se aplicaron
adecuadamente; y los ajustes de costos se efectuaron correctamente.
No obstante, en algunos casos los proyectos carecieron de
una adecuada planeación; en ciertos casos de la SCT no se aplicaron estrictamente las
normas de calidad establecidas. También se detectaron volúmenes de obra pagados en
exceso y bonificaciones improcedentes.
En lo referente a las auditorías de obras públicas
realizadas a la SCT, CFE, PEMEX Gas y Petroquímica Básica, FONATUR, CNA, IMSS, ISSSTE y
SEDESOL, con el apoyo de Despachos Externos, se comprobó que la adjudicación de los
contratos se realizó, en su mayoría, conforme a la Ley de Adquisiciones y Obras
Públicas. Los recursos se ejercieron de acuerdo con las asignaciones presupuestales; y se
aplicaron correctamente los sistemas de control de calidad, los descuentos contractuales y
el IVA.
Por otra parte, en el caso de la SCT se observaron
deficiencias de calidad significativas en los trabajos de pavimentación, debidas al
exceso de asfalto, detectadas en las pruebas de control de calidad en la carpeta de
Proyecto Monclova-Piedras Negras-Coahuila, y se autorizaron bonificaciones en el Proyecto
Libramiento-Nuevo Laredo-Tamaulipas, sin cumplir con los requisitos que para ello se
establecieron en el contrato.
En el caso de PEMEX Gas y Petroquímica Básica, en un
contrato a precio alzado del Proyecto "Integración de Plantas Endulzadoras y
Estabilizadoras de Condensados", se modificaron el monto y el plazo y se otorgaron
ajustes de costos contraviniendo la normatividad y, en otro contrato, del Proyecto
"Acceso al Complejo Cactus" la adjudicación directa no se llevó a cabo de
acuerdo con la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.
Por lo que corresponde a SEDESOL, los trabajos realizados
por medio de la Comisión de Aeropistas de Oaxaca y por la Comisión de Agua Potable y
Saneamiento del Estado de Guerrero, se suspendieron temporalmente por la reducción de los
recursos autorizados. En el órgano público descentralizado Maquinaria para Obras
Populares del Estado de Guerrero (MAQUINOP) se alteraron facturas para la adquisición de
materiales. En algunas dependencias se reportaron diferencias entre los volúmenes de obra
pagados y los ejecutados, algunos precios unitarios se integraron incorrectamente, se
omitió aplicar sanciones a contratistas por incumplimiento a los programas de obra y se
aplicaron incorrectamente ajustes de costos. De lo anterior se determinaron presuntas
irregularidades por aproximadamente 6,722.2 miles de pesos.
VII.7. DE LAS AUDITORIAS Y ESTUDIOS.
ESPECIALES
La CMH estima que al FOBAPROA se le puede considerar como
un Fideicomiso Público, a la luz de su finalidad, al ser creado por disposición de Ley;
al fungir como fideicomitente del Gobierno Federal por conducto de la SHCP; y que las
autoridades gubernamentales financieras y monetarias intervienen en su constitución,
manejo, control, supervisión y administración. Asimismo, los miembros de su Comité
Técnico están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Sin perjuicio de lo anterior, conviene advertir que el
mecanismo financiero denominado FOBAPROA es un fideicomiso derivado de un mandato de ley.
Si bien la fracción I del citado artículo 122 establece la constitución de dicho
fideicomiso por el Gobierno Federal, señala que no tendrá el carácter de entidad de la
Administración Pública Federal y, por tanto, no estará sujeto a las disposiciones
legales aplicables a dichas entidades.
A esta dualidad jurídica se agrega que también por
disposición de la ley el patrimonio del fondo no contempla aportaciones gubernamentales,
por lo que, en consecuencia otorga un marco jurídico singular al FOBAPROA, el cual al no
estar nítidamente definido en la legislación, da lugar a interpretaciones encontradas
sobre la naturaleza jurídica del fondo, así como al ámbito de aplicación de las leyes
administrativas y presupuestales.
La deuda contraída por el FOBAPROA al estar garantizada o
avalada por el Gobierno Federal es deuda pública contingente. La carencia de políticas y
lineamientos de operación da lugar al manejo discrecional del Comité Técnico y a la
falta de un marco referencial, para evaluar, supervisar y controlar las operaciones de
dicho mecanismo financiero.
También se considera que su operación deviene de un
interés público, y su funcionamiento conlleva, eventualmente, un impacto fiscal; en
razón de haber sido garantizados por el Gobierno Federal los financiamientos obtenidos
por el Fondo, lo que implicaría una carga para el Presupuesto de la Federación, además,
recibe subsidios gubernamentales para hacer frente parcialmente al servicio de la deuda de
los financiamientos obtenidos. Asimismo, al formar parte de la deuda pública contingente,
por los avales otorgados por el Gobierno Federal, incidirá, eventualmente, en la
atención del servicio de deuda pública por parte de éste.
En lo relativo a la deuda avalada, la Ley General de Deuda
Pública (LGDP) en su artículo 1o. establece que la deuda pública se constituye por
operaciones de pasivos directos y contingentes, y en su artículo 9o. sólo alude al
endeudamiento directo neto que requieren las dependencias y entidades del sector público
presupuestario, para efectos de su autorización y de la obligación del Ejecutivo Federal
de informar al respecto al H. Congreso de la Unión. La LGDP exime al Ejecutivo Federal de
informar o solicitar autorización al Congreso sobre la deuda pública contingente. El
ordenamiento constitucional no efectúa distinciones sobre el tipo de endeudamiento.
Asimismo, la LGDP no precisa los conceptos asociados con la deuda pública contingente
(aval, garantía y obligado solidario), lo cual constituye una comisión jurídica que
obliga a que las operaciones crediticias garantizadas por el Gobierno Federal, deban
regirse supletoriamente por ordenamientos mercantiles. Por tanto, se recomendó proceder a
realizar los estudios y propuestas correspondientes para regular la actuación del
Gobierno Federal en esa materia y proceder a la reglamentación de dicha Ley.
Por lo que se refiere a los requisitos que establece la
LGDP en su artículo 4o., fracción V, para el otorgamiento de la garantía del Gobierno
Federal, éstos se prestan a interpretaciones en cierta medida subjetivas y discrecionales
por parte de la autoridad, pues se carece de la reglamentación respectiva, lo que impide
juzgar categóricamente el cumplimiento de los mismos. Por tal razón, se recomendó que
las autoridades superiores de la Secretaría de Hacienda y Crédito Publico (SHCP)
realicen las gestiones necesarias para promover la reglamentación respectiva en materia
de avales de deuda pública.
El saldo de la deuda contingente del Gobierno Federal
registró en 1996 un incremento significativo en su monto, fundamentalmente por efecto de
los avales que el Gobierno Federal otorgó para apoyar el saneamiento del sistema
financiero nacional. Como resultado de ello, la deuda garantizada representó en el año
un tercio del saldo de la deuda presupuestal.
El análisis de la deuda avalada, dado el elevado monto que
ésta registró en el año y el volumen de las operaciones celebradas, se orientó a
aquellas de mayor cuantía convenidas por el FOBAPROA y las celebradas por el FIDELIQ. Los
pasivos del FOBAPROA representaron el 57.8% del saldo de la deuda avalada en 1996.
Respecto al otorgamiento del aval del Gobierno Federal al
FIDELIQ para apoyar el saneamiento financiero de las instituciones de la banca de
desarrollo, éste se enmarcó en las normas que rigen en la materia, ya que sus pasivos
están avalados por ministerio de ley y, por tanto, constituyen deuda pública contingente
del Gobierno Federal.
En cuanto al registro estadístico de la deuda avalada y
sus movimientos en 1996, si bien éste no está normado en el Manual de Contabilidad
Gubernamental del Subsistema de Deuda Pública vigente, emitido por la SHCP, se apoyó en
él para registrar los movimientos. Dada la magnitud de la deuda avalada que al 31 de
diciembre de 1996 ascendió a 296,781.6 millones de pesos y de los movimientos registrados
en ese año, se hace necesario que se determine la normatividad jurídica y contable para
el registro de las operaciones de deuda avalada y que se informe periódicamente al H.
Congreso de la Unión del estado que guardan los pasivos contingentes.
Con relación a los mecanismos de control y supervisión
del FOBAPROA, se observó que las Direcciones de Contraloría y de Administración del
BANXICO fueron las encargadas de llevar el registro y control de los recursos ministrados
al Fondo en 1996; adicionalmente durante dicho ejercicio fiscal no se realizaron
auditorías a las operaciones del Fondo.
Por otra parte, se observó que al no existir una
disposición expresa en la normatividad vigente para la SHCP sobre la supervisión de los
fideicomisos gubernamentales, no se efectuaron acciones de vigilancia del FOBAPROA en lo
que corresponde al ejercicio de 1996 por esta Secretaría.
De los análisis efectuados por la CMH se considera que el
FOBAPROA forma parte del sistema financiero del país y que de acuerdo con el objetivo de
la propia CNBV debería supervisarlo y regularlo. Por su parte, esta Comisión consideró
en su interpretación que ni su ley ni la LIC le otorgaban facultades expresas para tal
efecto; derivado de ello, se considera que se presenta una situación de vacío jurídico
y de ambigüedad normativa para la supervisión al FOBAPROA dada su naturaleza jurídica
especial; además se observó una omisión del marco jurídico administrativo para normar
la supervisión a los fideicomisos gubernamentales.
Con independencia de lo anterior y del análisis de la
información proporcionada por la CNBV, se desprende que durante 1996 dicha Comisión no
efectuó supervisión respecto al FOBAPROA.
En este sentido, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, en su carácter de máxima autoridad financiera y en su calidad de
fideicomitente único del Gobierno Federal, deberá promover las modificaciones jurídicas
en esta materia y la incorporación de normas específicas para la supervisión y control
de los fideicomisos gubernamentales.
Dada la carencia de las reglas de operación del FOBAPROA
para 1996, no se contó con un marco referencial para el seguimiento de las acciones, el
control y supervisión de las mismas, por lo que los tramos de control fueron
discrecionales para el Comité Técnico.
Para coadyuvar al saneamiento y capitalización de la Banca
Múltiple el FOBAPROA instrumentó los siguientes programas de saneamiento financiero: de
Créditos de Liquidez en Dólares, el de Capitalización Temporal, el de Capitalización y
Compra de Cartera, el de Venta de Bienes Inmuebles Adjudicados y el de la Intervención y
Saneamiento, este último orientado a garantizar la solvencia de los bancos intervenidos
por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores o aquéllos en que su administrador fue
designado por las autoridades. Además, se desarrollaron programas especiales para sanear
instituciones bancarias a fin de venderlas a nuevos accionistas.
676, 677, 678
De acuerdo a los montos involucrados y la cobertura en el
sistema financiero, por su importancia destacan el Programa de Capitalización y Compra de
Cartera, mediante el cual se apoyó a 13 bancos, en los que se observó en general una
cierta mejoría en sus índices de capitalización y en el monto de reservas preventivas
para riegos crediticios; y el de Intervención y Saneamiento, mediante el cual hasta 1996
se otorgaron recursos a 7 de los 10 bancos intervenidos, a los que se buscó rescatar del
riesgo de quiebra y liquidación, procurando mejorar su situación financiera básicamente
a través de aportaciones de capital.
1. Estos tres bancos fueron receptores de recursos
proveniente del Banco de México que fueron parcialmente amortizados con los subsidios
otorgados en 1996 por el Gobierno Federal.
En lo relativo a los financiamientos obtenidos por el
FOBAPROA y avalados por el Gobierno Federal destacó la participación de la banca
comercial (82.0%) dentro del total obtenido en ese año, y se observó que los recursos
por 20,000.0 millones de pesos provenientes del subsidio del Gobierno Federal se
destinaron en su totalidad a la amortización parcial del pasivo que el Fondo tenía con
el Banco de México. Por su parte, los recursos del Gobierno Federal representaron el
16.3% del total y las aportaciones de las instituciones bancarias al Fondo significaron
sólo el 1.7% de los recursos.
El costo fiscal derivado de los programas de saneamientos
financiero de la banca múltiple en 1996, estuvo representado únicamente por lo 20,000.0
millones de pesos del subsidio que el Gobierno Federal otorgó al FOBAPROA para que
cancelara pasivos con el Banco de México. En el futuro los recursos presupuestales que se
destinen para el saneamiento bancario sólo constituirán un costo fiscal si el Gobierno
Federal los otorga en forma de subsidios.
Respecto a los esquemas de capitalización y saneamiento
financiero, durante 1996 el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), otorgó
apoyos a las instituciones de banca múltiple básicamente a través de dos modalidades:
la intervención y saneamiento y el programa de capitalización y compra de cartera.
En el primer caso, estos apoyos se otorgaron bajo la forma
de créditos simples y en cuenta corriente, y mediante las aportaciones de capital en las
instituciones en las cuales el Fondo tuvo una participación accionaria mayoritaria, como
resultado de que los bancos Unión, S.A., Cremi, S.A., Banpaís, S.A.,1 Interestatal, S.A.
y Capital, S.A., venían mostrando serias deficiencias en cuanto a la calificación de la
cartera y la evaluación de los riesgos crediticios, como resultado de las operaciones que
contravenían las disposiciones legales en la materia, según se asienta en los resúmenes
de las actas de la Junta de Gobierno que fueron proporcionadas a la CMH por la CNBV. Por
tal situación, en la mayoría de los casos estos bancos registraron capital contable
negativo e índices de capitalización con tendencia a la baja.
En el caso de los flujos de cartera adquiridos, dado que la
selección de los créditos originadores fue realizada por los propios bancos, y que el
proceso de revisión por parte de la CNBV no estaba concluido al cierre de 1996, no fue
posible determinar con precisión el monto definitivo de la cartera adquirida ni su
composición por tipo de crédito. Para los bancos que participaron en este programa de
capitalización, se observó una mejoría en sus índices de capitalización, una
reducción en los de cartera vencida y un incremento en las reservas preventivas, lo cual
implicó necesariamente que en su mayoría registraran pérdidas de operación.
Con relación a otras revisiones especiales, se presentan
los principales aspectos conclusivos:
No existen elementos suficientes en cuanto a registros
contables, resguardos y custodia de documentación que permitan considerar que las cifras
que FERRONALES presenta en los rubros de "Particulares, Gobierno Federal y otros,
neto" del activo circulante, cuentas por cobrar" del estado de posición
financiera al 31 de diciembre de 1996, respectivamente, estén debidamente documentadas y
correspondan a las funciones de la entidad.
FERRONALES consideró en su presupuesto original recursos
para la realización de auditorías y estudios ambientales, el cual se ejerció en un
82.0%. Se determinó que la adjudicación de los contratos para llevar a cabo las
auditorías se efectuó de conformidad con la normatividad aplicable; sin embargo, la
entrega-recepción de los trabajos se formalizó fuera del plazo convenido, principalmente
por la intervención de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en la
revisión de las labores ejecutadas. Asimismo, se observó un faltante de documentación
comprobatoria por 477.1 miles de pesos, diferencia que a su vez existe entre los registros
presupuestales y contables.
Por lo que se refiere al otorgamiento de créditos, de la
revisión de la normatividad se desprende que el objeto del Banco Nacional de Crédito
Rural, S.N.C., es el financiamiento de la producción primaria agropecuaria y forestal y
de las actividades complementarias de beneficio, almacenamiento, transportación,
industrialización y comercialización que lleven a cabo los productores acreditados. No
obstante, la normatividad secundaria que ha autorizado su Consejo Directivo rebasa el
sector rural y está orientada al desarrollo económico del país en general, con lo cual
se desvirtúa el objeto de BANRURAL.
Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO).-
Donativos de Maíz y Frijol
CONASUPO reportó en la Cuenta de la Hacienda Pública
Federal de 1996, haber otorgado donativos por 19,881.0 miles de toneladas de maíz y
4,973.5 miles de toneladas de frijol en los Estados de Campeche y Yucatán; sin embargo,
dichos donativos fueron por 19,381.0 toneladas de maíz y 4,973.5 toneladas de frijol y se
distribuyeron en las 32 Entidades Federativas de la República Mexicana; la entidad no
reportó en el rubro de gasto los importes correspondientes a los donativos en especie
otorgados.
El saldo de los rubros de balance "Deudores
Diversos" y "Funcionarios y empleados" de ASERCA al 31 de diciembre de
1996, por 7,467.7 miles de pesos, no representa en su totalidad derechos a favor de esa
entidad. Lo anterior debido a que 6.943.2 miles de pesos, corresponden al costo de primas
de instrumentos de coberturas a futuros pendientes de devengarse, contratados por los
agricultores participantes en la operación del programa de Cobertura de Precios de
Productos Agrícolas, por medio de ASERCA; 387.2 miles de pesos, corresponden a saldos de
difícil recuperación con antigüedad de hasta 6 años y únicamente 187.3 miles de
pesos, representaban derechos vigentes.
En la revisión efectuada al desempeño de las unidades
administrativas de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
responsables del cumplimiento del subprograma 03 Fomento Forestal", Programa 3F
"Fomento, Promoción y Aprovechamiento para la Producción y Productividad Primaria y
Agroindustrial", se observó que no cuentan con manuales de organización
específicos de procedimientos respectivos; y que el ejercicio programático presupuestal
fue realizado por unidades administrativas distintas de las responsables de su ejecución.
Para las metas 01 "Brindar asistencia técnica a productores en apoyo a la
producción", meta 02 "Conservar y operar áreas forestales" y meta 08
"Prevenir y combatir incendios forestales", la dependencia no cuenta con un
control del presupuesto a nivel de meta programática; asimismo, se observó la ausencia
de documentación justificativa y comprobatoria en los expedientes respectivos.
Los recursos presupuestales destinados al Programa 100
Ciudades, fueron autorizados y ministrados de conformidad con la normatividad aplicable;
empero, se observó que en ese programa se incluyeron 17 ciudades (entre ellas el Distrito
Federal, Monterrey y Puebla) que no están consideradas en el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano 1995-2000. Asimismo, se observó que los criterios para las asignaciones
presupuestales no se han establecido formalmente y, las acciones del programa no se
identifican de manera específica con la apertura programática que se presentó en la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Respecto a las auditorías específicas de resultados al
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, S.A. de C.V. en el Distrito
Federal, Estado de México, Hidalgo, Michoacán y Jalisco, se observó que la información
contenida en medios magnéticos presenta diversos errores; la documentación que justifica
el ingreso al padrón del PASL esta incompleta por deficiencias en los sistemas de
operación de los archivos de LICONSA; y los promotores sociales eligen con criterios
subjetivos a los beneficiarios que solicitan su ingreso al padrón.
Por otra parte, se observó que el PASL carece de una base
de datos con la información específica requerida; y respecto a la leche en polvo, los
registros presentan errores y omisiones que impiden contar con información confiable
sobre el retiro del lácteo. Al respecto, de acuerdo con las encuestas aplicadas a los
beneficiarios en las cinco entidades federativas revisadas, el servicio actual que LICONSA
proporciona a los beneficiarios es en términos generales satisfactorio.
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