Introducción

La necesidad de transformar el gobierno del Distrito Federal para convertirlo en un estado de la federación y reintegrar a los capitalinos sus derechos políticos plenos, es hoy una tarea inaplazable. Si anteriormente coincidían en torno a ella las más diversas organizaciones políticas y sociales, en la actualidad esta exigencia se ha convertido en un reclamo generalizado de los ciudadanos del Distrito Federal.

Es cada día más evidente que la forma en que se gobierna al Distrito Federal está en crisis, no sólo porque ha demostrado la incapacidad política y administrativa para satisfacer las necesidades de la población, sino también porque los problemas de la ciudad se han multiplicado sin que se den respuestas satisfactorias a los mismos, al mismo tiempo que crece la negativa a aceptar una vez más la imposición de las autoridades, tanto del jefe del Departamento del Distrito Federal como de los delegados y otros funcionarios. Además la voluntad política de los capitalinos quedó claramente expresada en las urnas en el pasado seis de julio, cuando tres cuartas partes de los votantes se pronunciaron por opciones y partidos que apoyan la demanda de un nuevo estado.

Por ello es imprescindible abrir cauces a la participación ciudadana en el gobierno de la capital como parte fundamental de un proceso de transformación democrática del país, que no se agota en la elección de las autoridades, sino que contempla la creación de organismos representativos en todos los niveles de decisión, así como el apoyo a todas aquellas formas de participación social para discutir y solucionar colectivamente los problemas mas propios de esta urbe.

Ha quedado claro que no existen argumentos sólidos ni históricos ni jurídicos para oponerse a la creación de un nuevo estado de la federación, con sus tres poderes y con formas democráticas de gobierno, en las que tanto las autoridades municipales, los diputados locales y el gobernador de la entidad sean electos mediante el voto universal, directo y secreto.

No obstante, las iniciativas que recogían esta aspiración de los capitalinos y que se presentaron en la Cámara de Diputados en el pasado reciente, fueron rechazadas.

En aquellas iniciativas, se señalaba entre otras, que el Distrito Federal reúne todas las características constitucionales, sociales, económicas, políticas y culturales, para ser un estado y que esto no es incompatible con el hecho de ser al mismo tiempo sede de los Poderes de la Unión.

Se resaltaba también lo absurdo e injusto de considerar al Distrito Federal un "estado condicionado" mientras los poderes federales residan en su territorio, ya que no existe ninguna justificación doctrinal para que la República Federal necesite un territorio diferente en el que sus habitantes se rijan por una organización distinta a la del resto de las entidades que integran el pacto federal y tengan por ello conculcados sus derechos ciudadanos.

Si revisamos la historia constitucional y política de nuestro país, veremos que a este proceso de subordinación del Distrito Federal a los afanes centralistas de distintos gobernantes, se han opuesto destacados luchadores sociales y corrientes progresistas nacionales.

En las discusiones del Constituyente de 1856- 1857 intelectuales de la talla de Francisco Zarco, Ignacio Ramírez y Guillermo Prieto, Plantearon Sólidos argumentos jurídicos y políticos para otorgar derechos plenos a los ciudadanos del Distrito Federal.

Entre otras cuestiones, advirtieron que a nivel constitucional, se ponían graves limitaciones a los derechos del pueblo que habitaba en el lugar sede de los poderes federales, y que en ese tiempo apenas representaba el 3% de una población de siete millones de mexicanos.

"Se ha dicho - sostuvo Zarco - que es imposible que coexistan en un mismo punto el gobierno general y el de un estado, y así se propaga una idea falsa de la federación y se pinta al gobierno de la unión como una planta maldita que seca y esteriliza cuanto está a su alrededor. ¿Por qué el gobierno que sólo debe ocuparse del interés federal, ha de ser obstáculo para la libertad local?"

Lo afirmado por Zarco a mediados del siglo pasado, adquiere plena validez en la última parte del siglo XX, máxime cuando la realidad ha demostrado que no ha habido conflictos en los múltiples casos en que en nuestro país en un mismo territorio coexisten estatales y municipales.

No obstante, en esa época se logró derrotar a los que pretendían despojar a los habitantes del Distrito Federal de sus derechos de elegir a sus autoridades y quedó establecido que el congreso tendría facultad para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo como base que los ciudadanos eligieran a las autoridades políticas, municipales y judiciales.

Posteriormente, el gobierno de Porfirio Díaz eliminó la base establecida por la Constitución de 1857, que señalaba que la legislación que emitiera el congreso debía respetar el derecho de los ciudadanos del Distrito Federal para "elegir popularmente sus autoridades políticas, municipales y judiciales".

En 1903, mediante un decreto emitido por el propio Porfirio Díaz sin que se discutiera en el Congreso de la Unión y sin exposición de motivos se estableció que el Presidente de la República, mediante la Secretaría de Gobernación, se encargaría del gobierno del Distrito Federal, y que la facultad legislativa estaría a cargo del Congreso de la Unión, restringiéndose facultades a los ayuntamientos.

En el constituyente de 1916- 1917 se tomó como criterio, no la solución dada por la Constitución de 1857, sino el inconstitucional decreto emitido por Porfirio Díaz. Nuevamente se levantaron voces como la de Heriberto Jara, que denunciaron la incongruencia de suprimir los derechos políticos de los habitantes del Distrito Federal y de considerarlo como un estado condicionado. A pesar de que la Constitución señalaba al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión como Ejecutivo y Legislativo del Distrito Federal, se mantuvo el régimen municipal modificando el proyecto de Carranza, que proponía suprimirlo .

Pero en 1928 se eliminó el régimen municipal del Distrito Federal, a instancias del entonces candidato a la presidencia, Alvaro Obregón, argumentando problemas administrativos y militares ("Mantener la unidad de mando") sin tomar en cuenta la tradición de casi cuatro siglos de gobierno municipal en la ciudad de México.

Casi sesenta años después de la última modificación sustancial en la que el Distrito Federal vio restringidos sus derechos, en 1986 se planteó nuevamente la discusión sobre las formas de participación ciudadana en el gobierno de la capital del país.

En las audiencias públicas convocadas para este efecto se dieron dos posiciones encontradas: de una parte, la de la mayoría de las organizaciones sociales y políticas, que argumentaron sobre la necesidad de reintegrar a los ciudadanos del Distrito Federal sus derechos políticos plenos, a través de la creación de un estado de la federación, con gobernador electo, congreso local y formas de organización municipal acordes con las peculiaridades de la ciudad. De otra parte, solamente el Partido Revolucionario Institucional y algunos miembros de instituciones identificadas con ese partido, sostuvieron la propuesta de mantener la situación jurídica y política actual del Distrito Federal, introduciendo sólo algunas modificaciones que abrirían espacios limitados y no alterarían el control absoluto del Presidente sobre el Distrito Federal y el destino de sus habitantes.

Meses después, sin recoger la posición mayoritaria planteada en las audiencias públicas convocadas por el propio Ejecutivo, el Presidente de la República envió a la Cámara de Diputados una iniciativa para crear la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, la cual fue aprobada sin cambios importantes por la diputación priísta, con el voto en contra de todos los partidos de oposición, que como mencionamos, habían presentado una propuesta detallada y ampliamente fundamentada para democratizar el Distrito Federal y reconocer a la capital del país como un estado de la federación.

La propuesta del Presidente pretendía refutar inútilmente los argumentos que demuestran la validez teórica y política así como la vialidad práctica de constituir un estado con plenos derechos en el territorio que actualmente ocupa el Distrito Federal, presentando además una visión catastrofista de los efectos que éste tendría.

El argumento sobre la imposibilidad de coexistencia entre los poderes federales y locales en un mismo territorio, choca con la realidad, cuando vemos que en nuestro país, es común que los poderes locales tengan su sede en algún municipio de la entidad, sin que existan conflictos que imposibiliten el desarrollo de las funciones de ninguna de las instituciones que conforman el gobierno interno de la entidad. Ello es así porque al existir competencias claramente determinadas para cada uno de los poderes e instancias de gobierno, así como mecanismos jurídicos de coordinación e inclusive de procesamiento de las diferencias que en algunos aspectos puedan surgir, no tiene por qué darse conflictos irresolubles que pongan en peligro la soberanía o autonomía de algunos de ellos y mucho menos que pongan en peligro el pacto federal.

Volviendo a los debates del constituyente de 1856- 1857, vemos que desde entonces se cuestionaba la validez de la tesis acerca de la imposibilidad de coexistencia de poderes federales y locales en una misma sede.

A falta de argumentos sólidos en lo jurídico y lo político, se maneja también otro recurso: magnificar los problemas económicos que traería consigo la existencia de municipios en el Distrito Federal, recurriendo al expediente de negar la funcionalidad en la presentación de los servicios públicos.

Sobre esto solamente queremos señalar lo insostenible que resulta el hecho de que siendo el ayuntamiento la base fundamental de nuestro país, se siga suprimiendo como derecho de una comunidad que representa más de la octava parte de la población mexicana y que en el Distrito Federal éste es una tradición que data del surgimiento de la ciudad de México. Además, en el país hay diversas zonas conurbadas donde coexisten y se coordinan varios municipios, sin que haya esto sido en sí mismo un obstáculo para la prestación de los servicios.

A pesar de las limitaciones del artículo 115 constitucional, éste contempla formas que combinan la autonomía del municipio con las posibilidades de coordinación - concertación con otros municipios o con los poderes locales.

La necesidad de una reforma municipal válida para todo el país, es imprescindible en el caso del Distrito Federal. Aquí la independencia económica de los municipios basada en el fortalecimiento de sus ingresos y en el libre ejercicio de sus recursos, es una condición necesaria para que realicen una adecuada gestión urbana que tenga como base el mejoramiento del nivel de vida de los habitantes de la ciudad.

Queremos insistir en que muchos de los problemas de esta ciudad son resultado de la falta de planificación, del centralismo del régimen político y de intereses económicos y sociales que se han antepuesto a las necesidades de la población y que una forma de resolverlos es precisamente restituyendo el régimen municipal y dotándolo de autonomía económica.

Con la iniciativa que proponemos, también se sentarían bases para descentralizar la vida nacional, pues al establecer la posibilidad de trasladar la sede de los poderes federales, cuando se estime necesario, se puede coadyuvar a evitar que se sigan centralizando las funciones económicas, políticas, sociales y culturales, como hasta ahora ha ocurrido.

Además de que no se alteraría la organización jurídica constitucional del territorio en que se instalaran los poderes federales.

En suma, la conformación de un nuevo estado en el territorio que actualmente ocupa el Distrito Federal, no sólo está justificado plenamente, sino que también ha sido refrenada por los capitalinos en las elecciones. Con esta medida se daría un avance sustancial en la transformación democrática del país revirtiendo así el progresivo despojo del que han sido objeto los habitantes de esta ciudad.

Presentamos esta iniciativa porque consideramos indispensable respetar el principio de igualdad tanto de los ciudadanos como de las partes integrantes de la federación y atender la exigencia generalizada de restauración de los derechos políticos plenos para los ciudadanos del Distrito Federal. Siendo atribución del Congreso de la Unión la creación de nuevos estados de la federación, la formación del estado de Anáhuac constituye una respuesta justa y constitucionalmente viable a estas demandas y necesidades de los capitalinos.

Para ello planteamos reformar el artículo 43 de la Constitución para incluir al estado de Anáhuac como parte integrante de la federación.

Se reforma sustancialmente el artículo 44 de la Constitución, eliminando la condición que ahí se establecía para convertir al Distrito Federal en estado. Se señala en la reforma, que los poderes de la unión residirán en este estado hasta en tanto el congreso de la Unión no determine otra cosa, quedando a salvo la posibilidad del traslado a otra entidad de los poderes de la federación, facultad que la propia Constitución le confiere al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción V.

Todas estas modificaciones buscan adecuar la Constitución a la existencia del nuevo estado y suprimen las referencias al Departamento del Distrito Federal o al Distrito Federal como un régimen de excepción. Dentro de las reformas se elimina la facultad del titular del Ejecutivo Federal para nombrar al órgano del gobierno del Distrito Federal (artículo 89 constitucional) y desaparece la facultad del Congreso de la Unión para legislar en cuestiones relativas a la entidad (artículo 73, fracción VI), así como también la Asamblea de Representantes del Distrito Federal que se considera órgano "de participación ciudadana", estableciendo en los artículos transitorios las facultades y regla que se aplicarán hasta su disolución y plena vigencia de la constitución estatal.

Se hace énfasis en el texto que la calidad de residencia de los poderes federales no disminuye o limita los derechos que la Constitución otorga a las entidades de la federación, lo que es aplicable también a los derechos de los ciudadanos de elegir mediante voto secreto, directo y universal, a su ejecutivo estatal, a sus representantes ante el congreso local y a sus autoridades municipales.

El nuevo estado contará con un poder ejecutivo, un legislativo y un judicial, restableciendo el régimen municipal en los términos del artículo 115 de la Constitución, tomando en cuenta la identificación de las comunidades naturales, es decir, los pueblos, barrios y colonias y las actuales necesidades y tradiciones de las diversas zonas de la ciudad.

Es necesario reiterar que con las modificaciones propuestas, las funciones que tenían los órganos de gobierno y de participación ciudadana que se señalaban en los artículos que se reforman, serán cubiertas por los poderes del propio estado y por los ayuntamientos municipales, todos los cuales serán electos de conformidad con las bases que disponga la constitución y las leyes locales.

Los artículos transitorios que se proponen en esta iniciativa son de gran importancia, ya que en ellos se establecen los procedimientos que se deberán seguir para la constitución del estado de Anáhuac, así como las reglas para la transición ordenada de su régimen interior, las cuales comprenden: el período que va desde la entrada en vigor del presente decreto hasta el momento en que asuman sus funciones las autoridades electas, de acuerdo con la constitución estatal.

En estas reglas se señala que será el Congreso de la Unión quien convoque a elecciones para integrar el congreso constituyente del estado, fije los plazos para las mismas y las bases de la convocatoria correspondiente.

Se establecen los procedimientos que se deberán seguir para la designación del ejecutivo estatal provisional, procurador, consejos municipales y poder judicial, en todos los cuales participará la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, otorgándose la facultad a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal para que a partir de los mecanismos que establezca para consultar a la ciudadanía, se presenten ternas y propuestas al órgano Legislativo nacional. Desde luego estos nombramientos serán provisionales hasta en tanto se definan los mecanismos constitucionales correspondientes.

En relación con la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, toda vez que sus integrantes fueron electos por un período de tres años, la iniciativa señala que continuarán en funciones hasta el término de dicho período, atendiendo las atribuciones que actualmente les señala la Constitución General de la República y su Ley Orgánica, así como las que le confiere el presente decreto y en su momento la constitución estatal en sus artículos transitorios.

El estado de Anáhuac tendrá los límites y extensión que actualmente tiene el Distrito Federal, los cuales están precisados en la ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal y que en su momento estarán contenidos en la constitución estatal. Se establece en la iniciativa la facultad del Congreso de la Unión para llevar a cabo los arreglos que se consideren necesarios para la ubicación o reubicación precisa de los poderes federales en uno de los municipios correspondientes a la entidad, a efecto de que esto se lleve a cabo de manera programada y ordenada. Por otra parte se confieren facultades expresas al congreso constituyente para que de ser necesario expida normas y decretos que adecúen el marco jurídico del Distrito Federal para que éste corresponda a la transición que dará como resultado la conformación del marco jurídico del nuevo estado.

Por todas las razones anteriormente expuestas, presentamos a consideración de esta asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE REFORMEN Y DEROGAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PARA CONSTITUIR EL ESTADO DE ANÁHUAC EN EL TERRITORIO QUE ACTUALMENTE OCUPA EL DISTRITO FEDERAL

Artículo primero. Se reforma los artículos 43, 44 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como a continuación se señala.

Artículo 43. Las partes integrantes de la federación son los estados de Aguascalientes, Anáhuac, Baja California Norte, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas.

Artículo 44. Los poderes de la Unión, residirán en el estado de Anáhuac, sin perjuicio de que éstos cambios de residencia, si así lo determina el Congreso de la Unión de acuerdo a las facultades que le otorga el artículo 73, fracción V de esta Constitución. El estado de Anáhuac gozará de todos los derechos que esta Constitución otorga a las entidades integrantes de la federación, los cuales no podrán restringirse ni limitarse por su calidad de residencia de los poderes federales.

Artículo segundo. Se deroga la fracción VI del artículo 73; y la fracción XVII del artículo 89.

Artículo tercero. Se derogan todas las menciones y referencias al Distrito Federal y sus funcionarios en los artículos correspondientes de la Constitución.

TRANSITORIOS

Artículo primero. El estado de Anáhuac tendrá los límites y extensión que actualmente tiene el Distrito Federal. El Congreso de la Unión hará los arreglos necesarios para la ubicación de los poderes de la federación en el municipio que determine, de los integren el estado de Anáhuac.

Artículo segundo. El Congreso de la Unión convocará a elecciones para integrar el congreso constituyente del estado de Anáhuac treinta días después de que entre en vigor el presente decreto. Las elecciones se llevarán a cabo a más tardar en los catorce meses siguientes a la expedición de la convocatoria.

Artículo tercero. La Cámara de Diputados o en su caso la Comisión Permanente, nombrará a un responsable interino del poder Ejecutivo del estado de Anáhuac, a partir de la terna que le presente la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

Las funciones del gobernador interino serán las que las leyes actuales señalan para el jefe del Departamento del Distrito Federal, y tendrá que informar a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cada vez que ésta lo requiera.

El responsable interino del Poder Ejecutivo no podrá ser gobernador del la entidad.

Artículo cuarto. El Congreso Constituyente deberá expedir la Constitución a más tardar seis meses después de su instalación. Mientras tanto podrá expedir las normas y decretos que sean necesarios para la organización del estado de Anáhuac hasta en tanto se expidan su Constitución y las leyes que de ella emanen.

Artículo quinto. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a propuesta que haga la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, nombrará consejeros municipales en cada uno de los territorios que actualmente ocupan las delegaciones políticas del Distrito Federal, los consejos municipales así nombrados, tendrán un carácter provisional hasta en tanto sean electos los ayuntamientos en los municipios que se integren en el estado de Anáhuac, de acuerdo a las bases y límites territoriales que señale la Constitución estatal.

Artículo sexto. La Asamblea de Representantes del Distrito Federal continuará en funciones, hasta el término del período para el que fueron electos el 6 de julio de 1988. Durante este período la asamblea tendrá las facultades que le señalaba el artículo 73 fracción VI de esta Constitución y su Ley Orgánica hasta la entrada en vigor del presente decreto, con las modalidades que aquí se señalan y las que establezcan en sus artículos transitorios la Constitución estatal.

Artículo séptimo. El Tribunal Superior se Justicia del Distrito Federal se convertirá en el del nuevo estado. Sus integrantes, así como los jueces, continuarán, en sus cargos hasta que se promulgue la Constitución estatal y se apliquen las disposiciones que en ella se contengan.

Artículo octavo. El procurador del estado de Anáhuac será nombrado con carácter interino, por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión o por la Comisión Permanente en su caso, a partir de la terna que le presente la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Este durará en su cargo hasta que se promulgue la Constitución estatal y se apliquen las disposiciones que en ella contengan. El procurador designado de conformidad con el primer párrafo del presente artículo no podrá en lo sucesivo.

Artículo noveno. Las propiedades, dominios, créditos, recursos, y obligaciones con que cuenta el Departamento del Distrito Federal, pasarán al gobierno del nuevo estado.

Artículo decimoprimero. Las leyes del Distrito Federal que no contravengan este decreto, la convocatoria para la constitución del estado de Anáhuac y las normas y decretos que expida el Congreso Constituyente con carácter provisional, se mantendrán en vigor hasta que la Cámara de Diputados de la entidad expida la Constitución y las leyes que de ella emanen.

Artículo décimo segundo. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Diciembre 29 de 1988.-

Por la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, Francisco Ortíz Mendoza, Alfredo Reyes Contreras y Julio Jácome López.

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.