Cámara de diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
El grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presenta a la consideración de la Cámara de Diputados un conjunto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el propósito de sentar bases para una nueva Ley Orgánica y sus respectivos reglamentos, y cuyo propósito principal es lograr un funcionamiento parlamentario acorde con las necesidades democráticas del país.
El contenido propositivo de la iniciativa es el siguiente:
1o. Se amplia el tiempo de sesiones ordinarias del Congreso de cinco meses que es actualmente a siete meses y medio.
2o. El informe del titular del Poder Ejecutivo Federal se entregará por escrito al Congreso, el día primero de noviembre de cada año, y el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General, cinco días después, ara formar parte en el debate correspondiente.
3o. Se establece la formación libre de grupos parlamentarios en ambas cámaras del Congreso.
4o. Se concede a las cámaras y a las comisiones de éstas el derecho constitucional de requerir información al Poder Ejecutivo y se establece la obligación de las autoridades para responder bajo promesa de decir verdad. Se mandata a que el legislador introduzca en la ley las sanciones relativas ante el supuesto de que sean entregadas, en forma dolosa, informaciones falsas al Congreso.
5o. Se hace extensivo a las comisiones de ambas cámaras la facultad de citar a los altos funcionarios del Poder Ejecutivo Federal.
6o. Se amplía el ámbito de acción de las comisiones de investigación de ambas cámaras, para que éstas puedan cubrir cualquier rama de la administración o asunto de interés público. Se precisa que los resultados de tales investigaciones no serán vinculatorias para el Poder Judicial.
7o. Se crea la obligación de cualquier individuo de comparecer a requerimiento de las comisiones de ambas cámaras, bajo promesa de decir verdad.
8o. Se modifica la fecha de entrega de los proyectos del presupuesto para ubicarla hacia el primero de octubre de cada año. De igual manera, la Cuenta Pública deberá presentarse dentro de los 10 primero días del mes de abril.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En la presente iniciativa se propone la ampliación del tiempo de sesiones ordinarias del Congreso. Como se recordará desde 1917 las cámaras se reunían durante cuatro meses al año, pero recientemente se modificó la Constitución con el propósito de ampliar ese lapso. Sin embargo, el incremento fue de un mes, lo que resulta insuficiente para una amplia labor legislativa. En casi todos los países del mundo, los congresos y parlamentos están abiertos más de seis meses y en algunos solamente descansan durante los periodos vacacionales ordinarios.
En México, la creación de dos periodos ordinarios ha sido insuficiente en la medida que el primero, que comprende noviembre y diciembre, está casi totalmente destinado a la legislación económica, mientras el que se inicia el 15 de abril para concluir el 15 de julio, ha resultado pequeño.
Los periodos de sesiones cortos provienen de épocas en las que los legisladores tenían que hacer largos y fatigosos viajes para trasladarse a la capital. En nuestro tiempo, diputados y senadores se trasladan con gran facilidad a los estados aun durante el tiempo de sesiones ordinarias, por lo cual mantener en cinco meses el lapso anual en que permanece abierto el Congreso resulta innecesario.
En la presente iniciativa, se modifica la forma en que se presenta y discute del Poder Ejecutivo Federal. Como se sabe, la institución de informar a la representación popular, incluida en la Constitución de Cádiz, tenía como propósito que las cortes escucharan las propuestas del rey, así como la situación de la administración pública. El monarca debía presentarse ante las cortes, sin guardias, cada vez que éstas iniciaran sus sesiones.
Bajo la República, esta obligación se mantuvo respecto del Presidente, estableciéndose posteriormente el deber de presentar el informe por escrito. De esta manera, el titular del Poder Ejecutivo carece de derecho constitucional para tomar la palabra en el Congreso. Este se le otorga al Presidente de la República mediante una disposición reglamentaria, exclusivamente en la presentación del informe, mas no en el acto de rendición de protesta.
La práctica de informar y no obtener respuesta es por completo obsoleta, además de discriminatoria y abusiva. Lo que procede en la actualidad es que el Presidente de la República participe en un debate con los representantes populares sobre la situación que guarda la administración pública y los planes del gobierno. En esta confrontación de ideas se produciría un proceso de politización en la medida en que el diálogo entre las fuerzas políticas del país y el Poder Ejecutivo expresaría una de las características de la representación popular en los países democráticos, es decir, la de servir de interlocutor entre los ciudadanos y los gobernantes.
El desarrollo de la democracia requiere de nuevas instituciones democráticas que incluyan el examen libre y franco de los problemas del país. No es aceptable la tesis de que sólo es posible hablar con el Presidente de la República en privado, pues siendo éste sujeto de la crítica, el escenario privilegiado del debate debe ser el Congreso.
Se propone también que el artículo 70 de la Constitución recoja expresamente la existencia de decretos de las cámaras por separado, en el ejercicio de sus facultades exclusivas.
Se incluye una modificación al concepto de grupo parlamentario para llevar a éste a la Cámara de Senadores y dejar el modo de su formación a las determinaciones de la Ley Orgánica. Como se sabe, actualmente la Constitución indica que los grupos parlamentarios se formarán en la Cámara de Diputados e indica que éstos deberán establecerse de acuerdo con la filiación de partido de los legisladores. La práctica ha demostrado la necesidad de crear la figura de grupo parlamentario mixto, integrado por aquellos diputados y senadores que no alcancen un mínimo para conformar un grupo y de quienes no pertenezcan a ningún partido.
En la iniciativa se establece el derecho constitucional de las cámaras del Congreso y de las comisiones de éstas para requerir las informaciones que precisen del Ejecutivo Federal y de los estados. Asimismo, la autoridad requerida quedará obligada a responder en su término perentorio bajo la promesa de decir verdad. Por último, para garantizar la entrega al Congreso de información verídica, la ley deberá, por mandato de la Constitución, penar el envío de informaciones falsas de manera dolosa.
Se incluye en este apartado a los poderes ejecutivos de los estados, ya que los gobernadores son considerados, en la Carta Magna, responsables por violaciones a la Constitución y a las leyes federales, así como por indebido manejo de fondos y recursos federales.
Se propone en la iniciativa que lo preceptuado en el segundo y tercer párrafos del artículo 93 de la Constitución sea trasladado al lugar que le corresponde como elemento del derecho parlamentario.
Asimismo, se considera que las comisiones investigadoras de ambas cámaras, actualmente contempladas en el referido artículo 93, deben ampliar los temas para los cuales pueden integrarse, llevándolas a poder realizar investigaciones sobre cualquier rama de la administración pública, más alla de los aspectos de control contable asignados actualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, así como a cualquier asunto de interés público.
Las conclusiones de tales investigaciones, además de hacerse del conocimiento del Presidente de la República, deberán comunicarse, si ello fuera necesario, al Ministerio Público o a la propia Cámara en los casos de responsabilidad política de servidores públicos. Estas conclusiones no podrían ser vinculatorias para los tribunales, a efecto de dejar salvaguardada la división constitucional de poderes.
Se crea la obligación de todo individuo de concurrir a las comisiones de las cámaras cuando sean citados y, además, comparecer bajo promesa de decir verdad, lo que ha sido una grave omisión en el derecho parlamentario mexicano, ya que los instrumentos de trabajo de ambas cámaras sus comisiones, no han contado con los necesarios medios que garanticen el pleno cumplimiento de sus funciones.
Finalmente, se propone que se adelanten las fechas para la entrega de los presupuestos de egresos y las leyes de ingresos, para el 1o. de octubre de cada año, y la Cuenta Pública para los primeros 10 días del mes de abril.
Es evidente que no basta un mes para examinar los proyectos de presupuesto, además de las propuestas de modificación fiscal y la ley de ingresos. Asimismo, se ha demostrado que carece de sentido analizar la aplicación del gasto público casi un año después de concluido el ejercicio: en esta materia se considera que tres meses son suficientes para que el Ejecutivo concluya la elaboración de la Cuenta Pública, ya que ahora cuenta con medios electrónicos.
Consideraciones adicionales
El derecho parlamentario mexicano ha tenido muy escaso desarrollo desde el siglo XIX en que se sentaron las bases de la República. Durante muchas décadas, la actividad del Congreso fue poco relevante: fueron los años de un exacerbado presidencialismo que es necesario remontar para dar curso a la democratización del Estado.
Las reformas introducidas en varias oportunidades no alcanzaron a significar un avance tal que modificara el quehacer legislativo y elevara las funciones de control de las cámaras del Congreso. La presencia de un mayor número de legisladores de las oposiciones ha generado, por el contrario, la tendencia a un mayor conservadurismo en las cámaras en lugar de propiciar una apertura. Esta evidente contradicción tiene lugar como respuesta a los requerimientos democratizadores que han sido vistos hasta ahora como amenazas a un estado de cosas en el que predomina la impunidad de los funcionarios del Poder Ejecutivo.
El reforzamiento de las facultades de control del Poder Legislativo tendría sin duda una consecuencia democrática y propiciaría la elevación de las funciones de los legisladores en lo personal, como representantes populares e interlocutores frente al gobierno.
De conformidad con el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se presenta la iniciativa en curso, con
PROYECTO DE DECRETO
Artículo primero. Se reforman los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
"Artículo 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de noviembre de cada año, para celebrar un primer período de sesiones ordinarias y a partir del primero de febrero de cada año para celebrar un segundo período de sesiones ordinarias.
En ambos periodos de sesiones, el Congreso se ocupará del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presenten y de la resolución de los demás asuntos que le correspondan, en asambleas plenarias de ambas cámaras o a través de sus comisiones, conforme a esta Constitución.
En cada período de sesiones ordinarias, el Congreso se ocupará de manera preferente de los asuntos que señale su Ley Orgánica.
Artículo 66. El primer período de sesiones se prolongará hasta el 30 de diciembre del mismo año y el segundo hasta el 15 de junio del mismo año.
Artículo segundo. Se reforma el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
"Artículo 69. El día en que se inicie el primer período de sesiones del Congreso, el Presidente de la República remitirá un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. Cinco días después, el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General con el propósito de participar en el debate que se realice sobre el informe que hubiera presentado, de conformidad con las reglas de procedimientos y duración que designe la Ley Orgánica del Congreso.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria."
Artículo tercero. Se reforma el artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmadas por los presidentes de ambas cámaras y por un secretario de cada una de ellas y se promulgarán de esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (Texto de la ley o decreto)". Las resoluciones y decretos exclusivos de una sola de las cámaras se promulgarán en la misma forma, indicando solamente la cámara de procedencia.
El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos, la cual no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.
La ley determinará las formas y procedimientos para la formación de grupos parlamentarios en ambas cámaras.
Las cámaras y sus comisiones podrán recabar, a través de los presidentes de aquéllas, las informaciones que precisen del Ejecutivo Federal y de los estados. La autoridad requerida tendrá obligación de responder perentoriamente bajo promesa de decir verdad. El envío al Congreso de información falsa y con dolo será penada por la ley.
Las cámaras y sus comisiones pueden reclamar la presencia de los secretarios de estado, jefes de departamentos administrativos y directores generales o administradores de organismos descentralizados federales y empresas de participación estatal mayoritaria. Estos tendrán obligación de concurrir.
Las cámaras, a solicitud de una cuarta parte de sus miembros, integrarán comisiones para investigar el funcionamiento de cualquier rama de la administración pública federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria o sobre cualquier asunto de interés público. Las conclusiones de tales investigaciones se harán del conocimiento del Presidente de la República y no serán vinculatorias para el Poder Judicial, sin menoscabo de que sean comunicadas al Ministerio Público y a la Cámara de Diputados cuando se trate de responsabilidad de servidores públicos. Será obligatorio para todo individuo comparecer a requerimiento de las comisiones de ambas cámaras, bajo promesa de decir verdad, de la manera en que lo establezca la Ley Orgánica del Congreso; la legislación de la materia prescribirá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación.
Artículo cuarto. Se derogan los párrafos segundo y tercero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo quinto. Se reforma el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 74. . .
IV. . .
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Comisión Permanente del Congreso las correspondientes iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto a más tardar el día 1o. de octubre o, a la Cámara, hasta el 15 de noviembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83. La Comisión Permanente, en el primer caso, hará llegar desde luego dichas iniciativas a las comisiones correspondientes de la Cámara de Diputados."
Artículo sexto. Se reforma el sexto párrafo de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 74 . . .
IV . . .
La Cuenta Pública del año anterior deberá presentarse a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión dentro de los 10 primeros días del mes de abril."
TRANSITORIOS
Artículo primero. Se mantienen en vigor la Ley Orgánica del Congreso y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, en todo lo que no contraríe el contenido del presente decreto. A la brevedad posible, las cámaras del Congreso se avocarán a expedir una nueva Ley Orgánica y sus respectivos reglamentos de debates.
Artículo segundo. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo, Distrito Federal, a 4 de diciembre de 1990. - Diputados: Pablo Gómez Alvarez, Jorge Martínez y Almaraz, Reynaldo Rosas Domínguez, Ciro Mayén Mayén, Isidro Aguilera Ortíz, Humberto Urquiza Marín, Amalia Dolores García Medina, Hiram Rivera Teja, Manuel Marcué Pardiñas, Jesús Ortega Martínez, Jaime Enríquez Félix, Víctor Manuel Ávalos Limón y Gregorio Urías Germán.
(Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales y a la Comisión de Régimen, Reglamento y Práctica Parlamentaria. Diciembre 7 de 1990.)