Que reforma los artículos 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 5º, 6º, 20 y 31 de la Ley de Planeación, para permitir la participación efectiva al Poder Legislativo y las organizaciones sociales en la planeación económica, presentada por el diputado Ciro Mayén Mayén, del grupo parlamentario del PRD, en la sesión del jueves 20 de diciembre de 1990
Con fundamento en los artículos 71 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática propone reformas al artículo 26 de la propia Constitución y de diversos artículos de la Ley de Planeación, con base en la siguiente
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. La planeación ha sido reconocida como un medio necesario para orientar un proceso de desarrollo nacional que fortalezca la independencia, que impulse un crecimiento económico que al ser equitativo, conduzca al bienestar social. Mediante la planeación se logrará también que el crecimiento económico sea estable y sostenido a través del tiempo.
La planeación es una acción deliberada y racionalizadora del Estado y de sus organizaciones sociales, para superar los obstáculos estructurales que frenan o distorsionan el desarrollo nacional. La experiencia histórica reciente ha demostrado que el libre juego de las fuerzas del mercado no sólo no ha superado esos obstáculos, sino al contrario, los ha agravado en los últimos años.
Una inadecuada relación entre el ahorro y la inversión productiva; una creciente dependencia financiera y tecnológica de nuestro país; una cada vez mayor desarticulación nacional de la industria y de la agricultura; una gran concentración del ingreso y de la riqueza en un pequeño grupo social; muy desigual distribución espacial del desarrollo que ha producido una gran polarización regional; son algunos de los más significativos problemas estructurales que al libre juego de las fuerzas del mercado no resuelve ni resolverá y que sólo mediante un esfuerzo racionalizador que se plasme en un sistema nacional de planeación con verdadero carácter democrático, podrán ser superados.
2. La reforma constitucional de 1983, plasmada en el artículo 26 que establece la obligación del Estado de organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, es por sí misma un reconocimiento de lo expuesto en el punto anterior. También en ese año se promulgó la Ley de Planeación, reglamentaria del artículo 26 de la Constitución. Fruto de esas nuevas disposiciones legales fue el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. Precisamente la experiencia de ese plan es uno de los motivos fundamentales de esa iniciativa.
El incumplimiento de los objetivos de ese plan estuvo con mucho más allá de una variación normal o contingente. Más bien se presentó una gran incongruencia entre los objetivos señalados en el plan y la política económica y social practicada por el Ejecutivo Federal, razón por la cual los resultados estuvieron a una distancia cualitativa y cuantitativa exageradamente grande de las metas propuestas por el plan. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 planteó dos líneas principales de acción: la reordenación de la economía y el cambio estructural, entendiendo por este último: aquél que "da prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas de las mayorías y al fortalecimiento del mercado interno, fundamentalmente en alimento, vivienda, educación, salud y asistencia social, transporte colectivo, recreación y calidad de la vida." Resultó que al final del sexenio, no sólo se retrocedió socialmente en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, la más sentida, la alimentación y se redujo a más de la mitad el ingreso de los trabajadores, mediante políticas deliberadas de topes salariales y liberación de precios, contrayendo así el mercado interno.
Pero lo más incongruente fue que la final el ejecutivo cambió el concepto de cambio estructural establecido en el plan. En este nuevo concepto, le concede la mayor prioridad al fomento de las exportaciones, para captar divisas suficientes para el pago del servicio de la deuda externa; también a la apertura comercial, al auge de las maquiladoras, etcétera, la orientación fue distinta a la propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo. Esta contradicción responde a una incongruencia de fondo entre un gobierno orientado por la ideología neoliberal y la vigencia de un sistema nacional de planeación de la economía.
Consideramos que ésa y otras graves incongruencias de nuestra primera aplicación sexenal del nuevo ordenamiento legal de la planeación, se explican en gran parte por la gran concentración de atribuciones que se asignan al Poder Ejecutivo. Todo el poder de decisión en las distintas fases de planeación, la ley se le otorga al titular del Ejecutivo, limitando así el carácter democrático del proceso, a la vez que deja el campo abierto a la incongruencia y a la arbitrariedad que la experiencia reciente nos demuestran.
3. La democratización del proceso de planeación implica descentralizar las facultades que actualmente se concentran en el Ejecutivo y dar facultades de participación efectiva al Poder Legislativo y las organizaciones sociales.
4. El artículo 26 de la Constitución establece en su segundo párrafo:
"La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo."
Consideramos que este precepto no se cumple actualmente ni en la ley de Planeación ni en la práctica. La ley otorga sólo al Ejecutivo la facultad de convocar a foros populares para la elaboración del plan, el Ejecutivo decide cuándo y a quién convoca a estos foros y también decide qué opiniones o propuestas expresadas en los foros toma en cuenta y cuales no son consideradas. No hay en la ley nada que impida que finalmente la redacción del plan sea sólo un trabajo técnico a cargo del Ejecutivo.
Además de los foros organizados por el Ejecutivo, es necesario establecer legalmente otras instancias de participación social no controladas por el Ejecutivo, que permita a las organizaciones y ciudadanos interesados en participar en el proceso de planeación, primero verificar que sus propuestas fueran tomadas en cuenta y, segundo, participar también en la verificación y evaluación de la ejecución congruente del plan. Así la Ley de Planeación estará más acorde con el contenido del párrafo citado del artículo 26 de la Constitución.
5. En la Ley de Planeación existe otra grave contradicción respecto de la Constitución. En su artículo 74, ésta establece la facultad de la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal.
También es facultad de la Cámara aprobar la Ley de Ingresos de la Federación. El Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos son dos instrumentos fundamentales de la política económica y social del Estado. Expresamente se reconoce que esos instrumentos deben servir a los objetivos y metas establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo. La política de egresos y de ingresos del Ejecutivo Federal debe ser congruente con los criterios generales, estrategias y líneas de políticas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Entonces, es incongruente que la Constitución, por un lado, otorgue al Legislativo la facultad de aprobar esos instrumentos de la política económica, Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos, y por otro lado, la Ley de Planeación le niegue la facultad de aprobar la política económica y social a que ellos sirven y que se define en el Plan Nacional de Desarrollo. Se impide así que sea integral la participación del Legislativo en la definición de la política económica y social del Estado.
6.- La letra del párrafo tercero del artículo 26 constitucional otorga al Poder Ejecutivo Federal la determinación de los órganos responsables del proceso de planeación en su conjunto. Lo anterior, además de dejar de lado al Poder Legislativo, es un obstáculo para la operación democrática del sistema nacional de planeación. La supresión de ese párrafo es necesaria para fundamentar la reforma a la ley reglamentaria, que instruye una planeación verdaderamente democrática y participativa.
Por las razones antes expuestas y de conformidad con los artículos 71 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se presenta el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO
Artículo primero. Se suprime el párrafo tercero del artículo 26 constitucional.
Página: 20
Artículo segundo. Se modifica el párrafo cuarto del artículo 26 constitucional, para quedar como sigue:
"...En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión y el Ejecutivo tendrán la intervención que señala la ley".
Artículo tercero. Se reforma y/o adicionan los artículos 5o., 6o., 20 y 31 de la Ley de Planeación, para quedar como sigue:
Artículo 5o. El Presidente de la República remitirá el proyecto de plan al Congreso de la Unión para su examen y aprobación. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, el Poder Legislativo realizará una evaluación de la ejecución del plan, cuando menos una vez al año y deberá aprobar la revisión y adecuación del propio plan.
El Poder Legislativo convocará a los grupos sociales que de conformidad con el artículo 4o. de la presente ley deben participar en la planeación democrática, para que participen también en foros de examen y revisión del proyecto del plan formulado por el Ejecutivo. El resultado de esos foros será referencia obligada para la revisión y en su caso, aprobación que el Poder Legislativo hará del plan.
Artículo 6o. El Presidente de la República, al informar ante el Congreso de la Unión sobre el estado general que guarda la administración pública del país, hará mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales.
En el mes de marzo de cada año, el Ejecutivo remitirá a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión el informe de las acciones y resultados de la ejecución del plan y los programas a que se refiere el párrafo anterior, a fin de que el Congreso cumpla con su facultad de evaluación indicada en el artículo 5o.
Artículo 20. En el ámbito del sistema nacional de planeación democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del plan y los programas a que se refiere esta ley.
Las organizaciones de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales y de otras agrupaciones sociales participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionada con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Los foros para la formulación del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será organizado por el Ejecutivo. Al Poder Legislativo le corresponde organizar los foros para el examen del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo enviado por el Ejecutivo al Congreso para su aprobación.
Artículo 31. El plan y los programas sectoriales serán revisados con la periodicidad que determinen las disposiciones reglamentarias. Los resultados de las revisiones y, en su caso, las adecuaciones consecuentes al plan y los programas, previa su aprobación por parte del Congreso en el caso del plan y del titular del Ejecutivo en el de los programas, se publicarán igualmente en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la Cámara de Diputados, 20 de diciembre de 1990. - Por el Partido de la Revolución Democrática, diputados: Ciro Mayén Mayén, Reynaldo Rosas Domínguez, Rafael Melgoza Radillo, Alexandro Martínez Camberos, José Antonio Ríos Rojo, Rosalío Wences Reza, Huber González Jarillo, Raúl Reyes Ramírez, Margarito Ruíz Hernández, Darvin González Ballina, Amalia Dolores García Medina, Leonel Godoy Rangel, Ignacio Castillo Mena, Ismael Yáñez Centeno, Pablo Gómez Alvarez y Patricia Olamendi Torres.>>
(Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales. Diciembre 20 de 1990.)