Que reforma los artículos 251 y 418 de la Ley Federal de Reforma Agraria y deroga el primer párrafo del artículo 78 de la Ley de Fomento Agropecuario, para objeto contribuir a la seguridad jurídica de la pequeña propiedad, agrícola, ganadera o forestal, presentada por el diputado Alfonso Méndez Ramírez, del grupo parlamentario del PAN, en la sesión del martes 28 de mayo de 1991
" Los suscritos diputados miembros de Acción Nacional, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración de esta honorable Cámara una iniciativa de ley para reformar los artículos 251 y 418 de la Ley Federal de Reforma Agraria, y derogar el primer párrafo del artículo 78 de la Ley de Fomento Agropecuario.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. La pequeña propiedad y la producción en el campo. La pequeña propiedad agrícola y la ganadera aun conserva un destacado lugar en la producción y la productividad de las actividades primarias, no obstante que la superficie total que ocupa se ha venido reduciendo constantemente por afectaciones al margen de la ley o contraviniendo ésta, y por la política agraria hostil a la propiedad privada que ha caracterizado la reforma en esta materia.
Para 1970 los predios disponían de una superficie equivalente al 50.2% en millones de hectáreas y seguramente, dicha superficie disminuyó para 1980 y para 1991.
Para el mismo año se estimó que la superficie total de las tierras de labor era de 23 millones 138 mil hectáreas de las cuales, 18 millones 557 mil eran de temporal; 998 mil de jugo o humedad y 3 millones 583 mil de riego.
De las superficies antes mencionadas les correspondían a los predios privados mayores 7 millones 517 mil hectáreas de temporal; 425 mil de jugo o humedad y 1 millón 734 mil de riego.
Para establecer algún punto de comparación, se mencionan a continuación las superficies en las mismas calidades de tierra, correspondiente a los ejidos, omitiendo deliberadamente mencionar las superficies relativas a los predios menores que han de sumarse a los predios privados, y a las comunidades, cuya superficie se ha de integrar a las de los ejidos.
Para la misma fecha les correspondía a los ejidos una superficie de temporal de 9 millones 653 mil hectáreas; de jugo o humedad 440 mil y de riego 1 millón 760 mil; es decir en todas las clases de tierra disponía de más superficie el ejido que la propiedad privada, en la inteligencia de que, después de 20 años, las diferencias en tierras de labor no son muy acentuadas, pero seguramente, crecieron las superficies ejidales y se redujeron las de los predios privados. Lamentamos no tener cifras comparables basadas en el censo de 1980.
Los predios, mayores y menores participaron en la producción agropecuaria con el 48.8% y 10.9% respectivamente, los cuales dan un total de 59.7% mientras que los ejidos y comunidades sólo aportaron el 40.3%.
Estos datos confirman la importancia de los predios privados en la producción agropecuaria, en la inteligencia de que si se considera la distribución de los ejidos y de producción por una parte, y de predios privados y producción, por otra parte, de acuerdo con una clasificación por estratos, encontramos que, para el mismo año de 1970, el 36.5% de los ejidatarios se clasificaron en el estrato de infrasubsistencia, y el 41.5% en el subfamiliar, o lo que es lo mismo, el 78% del total de ejidatarios perciben del ejido ingresos inferiores a los necesarios para mantener a su familia, solamente el 19.3% recibía ingresos suficientes para ese fin, y únicamente el 2.8% percibía ingresos mayores a los que necesitaba para mantener a sus familias.
La distribución de predios privados y de la producción de acuerdo con la misma clasificación por estratos, es muy elocuente: el 63.3% y el 19.2% del total de predios de predios se agruparon en los estratos de infrasubsistencia y subfamiliar; es decir el 85% del total de predios privados no producían lo suficiente para mantener a una familia, solamente el 9.9% producían más de lo que consumían, y formaban los estratos multifamiliar mediano y multifamiliar grande, respectivamente.
Obviamente, los porcentajes anteriores se explican en función del tamaño de los predios. A los minifundios les corresponde el mayor número de los predios y la producción más baja; mientras que los predios mayores, hasta el límite de la pequeña propiedad, son mucho menos, pero producen mucho más. Esta no es una teoría es un hecho.
La distribución de la producción agrícola privada, por estratos, es la siguiente: los predios de infrasubsistencia sólo participan con el 2.3% de la producción agrícola; los subfamiliares con el 7.6%; los familiares con el 14.0%; los familiares medios con el 19.2% y los multifamiliares con el 56.9%.
Esto nos revela los perjuicios que causa el minifundismo ejidal y no ejidal al ocupar, en conjunto, grandes superficies, y degradar el recurso con un mínimo de utilidad haciendo imposible una explotación racional del mismo por medio de la organización de unidades de producción con una extensión económicamente rentable. Por supuesto que no sólo influye el tamaño del predio para determinar su rendimiento, ya que la calidad de la tierra es un factor importantísimo y ambos factores deben de tenerse en cuenta para emprender una reestructuración de las unidades de producción agropecuaria, si es que queremos, en serio, incrementar éste.
El déficit en la producción de alimentos básicos es cada vez mayor y tiene que recurrirse a crecientes y costosas importaciones que gravitan sobre la economía nacional en forma cada día más onerosa. Las reformas que proponemos tienden a proporcionar mayor seguridad jurídica a la pequeña en los aspectos en que la ley facilita su afectación injusta por una inadecuada regulación de la misma.
2. La seguridad jurídica a la tenencia de la tierra. Todas las formas de tenencia de la tierra permitidas por la Constitución y las leyes secundarias, merecen plena seguridad jurídica y "defacto", porque todas ellas tienen una función social específica que cumplir, y por su íntima relación con las actividades primarias que se refieren a la producción y la productividad agropecuaria y forestal, y a la conservación y preservación de los recursos naturales objeto de estas actividades.
La presente iniciativa tiene por objeto contribuir a la seguridad jurídica de la pequeña propiedad, agrícola ganadera o forestal, modificando disposiciones legales que permiten y facilitan la afectación injusta de la misma, por la aplicación de una sanción extrema en el caso de que cualquier pequeña propiedad se deje de explotar por dos o más años consecutivos.
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Estamos de acuerdo en que uno de los principios fundamentales del derecho agrario consiste en garantizar la explotación racional y permanente del recurso y debe sancionarse su falta de explotación sin causa justificada. Lo que objetamos es la sanción que impone la ley de Reforma Agraria a la ociosidad, en primer término, porque la sanción es excesiva, en segundo porque es incongruente y en tercero, porque no corrige necesariamente, el daño que supone la falta de explotación del predio.
En efecto, el artículo 251 de la ley Federal de Reforma Agraria dice textualmente:
"Artículo 251. Para conservar la calidad de inafectable, la propiedad agrícola o ganadera no podrá permanecer sin explotación por más de dos años consecutivos, a menos que existan causa de fuerza mayor que lo impidan transitoriamente, ya sea en forma parcial o total. Lo dispuesto es este artículo no impide, la aplicación, en su caso, de la ley de tierras ociosas y demás leyes relativas".
O en otros términos: la pequeña propiedad que permanezca ociosa por dos o más años consecutivos perderá la inafectabilidad que le corresponde aún cuando cuente con el certificado correspondiente, se haya reconocido por las autoridades competentes como tal, o se encuentre dentro de los límites superficiales y sea de la calidad de tierra que la ley considera como pequeña propiedad.
Al perder la pequeña propiedad la inafectabilidad queda expuesta a cualquier afectación agraria, y consecuentemente, a su expropiación para esos fines.
Esta sanción a la falta de explotación es excesiva porque implica la pérdida de la propiedad, ya que existe una demanda constante de tierras, la cual excede, con mucho, la disponibilidad de éstas.
Es, asimismo, incongruente, porque la reparación del daño que causa la ociosidad o falta de explotación de un predio, no se remedia necesariamente con el cambio de titular del derecho de propiedad, sino que con las medidas tendientes a ponerlo inmediatamente en explotación. En ese sentido regularon la ociosidad la ley de tierras ociosas, actualmente derogada, y la ley de Fomento Agropecuario que substituyó a aquéllas en esa materia.
En el primero de los ordenamientos mencionados se establecía la facultad de los ayuntamientos para determinar si se había abandonado la explotación de un predio y la de darlo en arrendamiento por un año a alguno de los vecinos del lugar que se comprometiera a trabajar la tierra.
En la ley de Fomento Agropecuario, ordenamiento mucho más técnico que la ley de tierras ociosas, corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos determinar si hay ociosidad, previo un procedimiento administrativo en el que debe oirse al propietario o poseedor del predio, a quien se le concede el derecho de ponerlo él mismo en explotación, y sólo en el caso de que éste no quiera o no pueda hacerlo, el derecho pasará a un tercero.
La solución de estos dos ordenamientos en la lógica y congruente, porque lo que se trata de evitar es la ociosidad, mediante las medidas adecuadas para que el predio produzca, cuestión completamente ajena a la inafectabilidad y al derecho de propiedad, por más que, de acuerdo con los artículos 27 constitucional, fracción XV, y 249 de la Ley Federal de Reforma Agraria, se señale la explotación del predio como uno de los requisitos para que éste sea inafectable, ya que, de acuerdo con el mismo artículo 27 constitucional, tercer párrafo, se establece como una de las facultades que tiene la nación, el desarrollo de la pequeña propiedad en exportación, y ciertamente no se logra tal desarrollo despojándolo de la inafectabilidad y cambiando la titularidad del derecho de propiedad o posesión a título privado, por la del núcleo de población que reciba esas tierras como ejido.
Por último, la afectabilidad del predio y el cambio de titular del derecho de propiedad o posesión no remedia el mal que quiere evitarse, porque ninguna de estas medidas garantiza la explotación racional de las tierras de que se trate ni sirve para fomentar la producción de acuerdo con la naturaleza y la capacidad del recurso. La ocupación de acuerdo con la naturaleza y la capacidad del recurso. La ocupación temporal de las tierras declaradas, ociosas y el aprovechamiento de éstas de acuerdo con el Capítulo II del Título Quinto de la Ley de Fomento Agropecuario si resuelve directamente el problema de la ociosidad, aun cuando podría simplificarse la tramitación del aprovechamiento de esas tierras.
3. Incongruencia legislativa. El ordenamiento legal últimamente citado incurre en una contradicción en el artículo 78 por cuanto reconoce que subsisten las causales de afectabilidad por
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falta de explotación de la tierra, contradicción que haría totalmente inútil todo lo establecido en dicho ordenamiento sobre tierras ociosas, porque una vez hecha la declaratoria de ociosidad, sería inmediatamente afectado el predio para fines agrarios, debido a que existen en la República muchas solicitudes de tierras y muy pocas superficies afectables, independientemente de que, en la práctica, la Secretaría de la Reforma Agraria siempre hace valer la causal de afectabilidad por ociosidad, cuando existe una petición de tierras por algún núcleo de población que señala la ociosidad de las mismas, basado en datos reales o ficticios; es decir, como pretexto para afectar pequeñas propiedades en explotación.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, las normas cuya reforma o derogación se proponen contribuyen a la falta de seguridad jurídica y a la liquidación de la pequeña propiedad, en abierta contradicción con lo ordenado por el artículo 27 constitucional que establece, en una forma expresa, el fomento de ese tipo de propiedad y la tiene como base del desarrollo de la agricultura y de todo el sistema de la propiedad rural.
Aún después de haber sufrido la pequeña propiedad, la hostilidad de la política agraria, falsamente ejidatarista y de que los ejidos y las comunidades han acumulado una superficie de cultivo superior a la de la propiedad privada, ésta sigue siendo la que contribuye en mayor escala al pan y la que debe fortalecerse para conseguir los incrementos a la producción que el país necesita, porque es el sector de la propiedad privada en donde se puede aumentar, en el menor tiempo y al menor costo para el erario, la producción y la productividad.
La tradición legislativa de México en materia de tierras ociosas y el principio de racionalidad de la ley, exigen la reforma que ahora proponemos y sometemos a su consideración, en la inteligencia de que las modificaciones que se proponen al 251 de la ley Federal de Reforma Agraria se explica en los anteriores párrafos: de que las relativas al artículo 418 del mismo ordenamiento se reducen a establecer, por razones de congruencia legislativa, la previa revocación de la resolución presidencial o del acuerdo del Secretario de Reforma Agraria, por el Presidente de la República, ya que es absurdo que la ley autorice la cancelación de los certificados de inafectabilidad y quedan vigentes dicha resolución o acuerdo o se revoque sin base legal que funde y motive el procedimiento; por la misma razón de deroga la fracción II de esa norma, porque en dicha fracción se autoriza la cancelación de los certificados de inafectabilidad por causa de la ociosidad.
Por lo anteriormente expuesto, proponemos el siguiente proyecto de decreto, el cual tiene por objeto derogar el artículo 251 de la Ley Federal de Reforma Agraria, la fracción II del artículo 418 del mismo ordenamiento y el artículo 78 de la Ley de Fomento Agropecuario y en su lugar proponemos los siguientes textos:
Artículo 251 de la Ley Federal de Reforma Agraria:
La propiedad agrícola y ganadera conservará la calidad de inafectable aún en el caso de que permanezca sin explotación durante dos o más años consecutivos y no existan causas de fuerza mayor o de caso fortuito que justifique la ociosidad.
Si la falta de explotación ocurre sin causa justificada, la autoridad agraria que tenga conocimiento de el hecho lo hará saber a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, para los efectos a que se refieren los capítulos I, II y III del Título Quinto de la Ley de Fomento Agropecuario.
Artículo 418 de la misma Ley.
Los certificados de inafectabilidad legalmente expedidos sólo podrán ser cancelados cuando se revoque la resolución presidencial que ordenó su expedición o el acuerdo de inafectabilidad dictado por el Secretario de Reforma Agraria.
La revocación de la resolución y el acuerdo antes mencionado debe ordenarse por el ciudadano Presidente de la República y sólo procede cuando:
1. El titular de un certificado de inafectabilidad agrícola, ganadera o agropecuaria, adquiera extensiones que, sumadas a las que ampara el certificado, rebasen la superficie señalada como máximo inafectable, de acuerdo con las equivalencias del artículo 250.
II. Tratándose de inafectibilidad ganadera o agropecuaria, dedique la propiedad a un fin distinto del señalado en el certificado, y
III. En los demás casos que esta ley señale.
Artículo 78 de la Ley de Fomento Agropecuario.
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La declaración de ociosidad especificará los bienes que serán objeto de ocupación y la Secretaría los ocupará de acuerdo con los que disponga dicha declaración y la ley.
Salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados, a 28 de mayo de 1991. - Diputados: José Mendoza Márquez, Carlos Aguilar Camargo, Benito Rosell Isaac, Horacio González de las Casas, Leobardo Gutiérrez Gutiérrez, Federico Ruíz López, José Ángel Luna Mijares, Gregorio Curiel Díaz, Félix Bueno Carrera, José de Jesús Sánchez Ochoa, José Herrera Reyes, Rafael Núñez Pellegrín, Gildardo Gómez Verónica, Sergio Alfonso Rueda Montoya, Zeferino Esquerra Corpus y Alfonso Méndez Ramírez."
(Turnada a la Comisión de la Reforma Agraria. Mayo 28 de 1991.)