Que reforma los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de que el Congreso de la Unión apruebe los tratados internacionales que el Ejecutivo federal celebre, presentada por el diputado Juan Nicasio Guerra Ochoa, del grupo parlamentario del PRD, en la sesión del miércoles 12 de junio de 1991
Muchas gracias, señora Presidenta.
Iniciativa de reforma a los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución General de la República, a fin de que el Congreso de la Unión apruebe
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los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo Federal.
"Ciudadanos secretarios de la LIV Legislatura de la Cámara de Diputados: Con fundamento en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, los suscritos, diputados federales presentamos el siguiente proyecto de reformas y adiciones a los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 76, 89 y 133, faculta al Senado para aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión. En el artículo 76, de las facultades exclusivas del Senado, en la fracción I se señala: "...Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión". En el mismo sentido esta facultad se establece en los artículos 89, fracción X, de las facultades y obligaciones del Presidente, y en el 133 donde se consigna la jerarquía de los tratados internacionales en nuestra legislación.
Es importante recordar que nuestra historia constitucional en materia de tratados internacionales contiene una relevante tradición respecto a la participación del Congreso en dicho asunto.
En la Constitución de 1824, el Congreso, además de estar facultado para aprobar los tratados internacionales estaba obligado a dar bases para reglamentarios. "Arreglar el comercio con las naciones extranjeras" (artículo 50 fracción XI, de la Constitución de 1824). Esto era muy similar a la legislación actual norteamericana.
Asimismo la Constitución de 1857, el legislativo consideró necesario preservar la facultad del Congreso para aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión, establecido en los artículos 72 fracción XIII, 85 fracción X y 126 de la Constitución de 1857.
En 1874 se restableció el Congreso Bicameral, siendo el resultado de esta reforma que el Senado quedara facultado para la aprobación de los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión. Sin embargo, dicha reforma sólo afectó el artículo 72, mientras que el artículo 85 fracción X y el artículo 126 mantuvieron para el Congreso dicha facultad.
El Constituyente de 1917 mantuvo estas facultades.
En 1934 se reformó el artículo 133, con el propósito de no dejar lugar a dudas respecto al rango inferior que tienen los tratados internacionales en relación a nuestra Constitución; de esta manera, después de la palabra "tratado", en dicho artículo se agregó la frase: "Que estén de acuerdo con la misma". Además en la reforma de dicho artículo se otorgó al Senado la facultad para aprobar los tratados internacionales, siempre y cuando no rebasen los parámetros establecidos en la Constitución.
En 1988 se reformó el artículo 89 fracción X, adecuándolo a lo señalado en los artículos 76 fracción I y 133.
De lo anteriormente expuesto se desprende, la preocupación de los congresos constituyentes de 1824, y de 1857 y 1917, de mantener para sí facultad de aprobar los tratados internacionales. Prevaleció en la lógica del constituyente la necesidad de mantener en todo momento la supremacía de la Constitución respecto de cualquier tratado internacional que celebre nuestro país con otra nación. El artículo 133 ya reformado no deja lugar a dudas.
En este sentido el reconocido jurista, doctor Mario de la Cueva señaló:
"Los tratados deben respetar todos los principios constitucionales, lo mismo los de naturaleza material o sustancial, que los orgánicos. Por lo tanto, el tratado que contravenga al principio de la soberanía del pueblo o la idea de los derechos del hombre, no podrá aplicarse. Y lo mismo ocurrirá con los que estén en oposición con las normas que rigen la forma del Estado y la estructura y actividad de sus poderes; así, a ejemplo, si un tratado contraviene los principios del federalismo contenidos en nuestra Carta Magna, quiere decir, si restringe la autonomía interna de las entidades federativas o reduce las atribuciones del poder legislativo o amplía las del poder Ejecutivo, estará desprovisto de validez".
El actual Ejecutivo Federal ha afirmado que en materia de tratados, nada se hará por encima de la Constitución. Con todo, el temor fundado que existe en muchos mexicanos respecto a que un tratado comercial pueda, en los hechos, afectar facultades que la Constitución consagra como exclusivas del Congreso, es enteramente válida y digna de tomarse en cuenta. Toda vez
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que la diversificación de las relaciones comerciales entre los países, así como la tendencia a la globalización de los mercados y de las relaciones internacionales que se opera en las diversas regiones del mundo y, en particular, la propuesta de negociación para crear una zona de libre comercio entre México, Estados Unidos de América y Canadá, nos llevan a considerar que en las mesas de negociaciones podrían restarse facultades del Congreso de la Unión que se establecen en el artículo 73 constitucional.
A diferencia de los tratados comerciales que se celebraron en el siglo pasado, ahora la dinámica de los acontecimientos económicos tiende a colocar en un tratado comercial materias que afectan el conjunto de la vida nacional presente y futura, no sólo en cuestiones estrictamente mercantiles o aquellas relativas a contribuciones y aranceles, sino a asuntos que tienen que ver con inversiones servicios financieros, salarios, transporte, producción de alimentos, servicios administrativos y contables, propiedad o uso de recursos y actividades reservadas al Estado o a los mexicanos, y otros muchos temas que afectan la libre determinación de políticas de desarrollo, planeación fiscal y económica y, en última instancia, decisiones que limitan la capacidad soberana de nuestra nación.
Se trata no de un simple acuerdo comercial sino de un tratado global que entrelaza las economías de los países involucrados; razón suficiente para repasar las prevenciones que hace la Constitución sobre facultades del Congreso y en particular sobre los tratados.
El artículo 131 constitucional establece la "facultad privativa de la federación (para) gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la república de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia..." Esta facultad es por supuesto irrenunciable. La adición hecha a este artículo en 1951 que permitió al Congreso facultar al Ejecutivo "para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos..." conserva la prevención que busca "regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de cualquier otro propósito en beneficio del país".
Pero sólo para situaciones que se estimen de carácter urgente, que no es el caso de la negociación de un tratado internacional que necesariamente debe realizarse con la participación del Congreso de la Unión y de los congresos de los estados de la federación.
Conviene precisar que un tratado comercial como el que está por negociarse con Estados Unidos y Canadá, podrían limitarse materias que la Constitución otorga como facultades de ambas cámaras del Congreso de la Unión, tales como las señaladas en el artículo 73 donde se faculta al Congreso para establecer contribuciones sobre el comercio exterior, expedir leyes sobre planeación del desarrollo económico y social, lo mismo que sobre programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como finalidad la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente necesarios. También sobre la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional, según se establece en la fracción XXIX inciso 1o D, E y F del artículo antes señalado.
Adicionalmente, la Constitución Faculta a la Cámara de Diputados para que sea este cuerpo legislativo el primero que discuta las leyes y decretos que versarán sobre empréstitos, contribuciones o impuestos. Lo cual queda señalado en el artículo 72 inciso H.
Además el Tratado de Libre Comercio puede involucrar cuestiones paralelas, tales como las laborales, migratorias y ecológicas, que exigen obligadamente la participación del Congreso de la Unión.
Con base en las consideraciones anteriores, la Cámara de Diputados no puede eludir su responsabilidad en torno al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y Canadá, o con cualquier otro tratado de características similares.
Contrastando con estas consideraciones, tenemos que en la Constitución vigente, de acuerdo a los artículos 76, 89 y 133, se faculta al Senado para aprobar los tratados internacionales que celebra el Ejecutivo; lo anterior nos conduce a afirmar que la legislación mexicana, en general, no está suficientemente prevista para un Tratado de Libre Comercio como el que se está proponiendo. Necesita el país que el Congreso
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de la Unión asuma la responsabilidad de reformar la Constitución dotándola de los elementos necesarios que le permitan enfrentar la nueva situación mundial con las debidas prevenciones, para que las negociaciones comerciales globales redunden en beneficio del país y eviten riesgos innecesarios. De mantenerse los artículos 76, 89 y 133 tal y como están a la fecha, estaríamos ante la probable circunstancia de que dicho tratado no tuviera la validez que nuestra Constitución prevé.
Esto es así, porque el Senado no puede modificar unilateralmente la norma que aprobó en coordinación con la Cámara de Diputados, puesto que rompería la unidad legislativa que la Constitución establece en los artículos 72 y 73. En el artículo 72 inciso f, se establece que para la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación. En tanto que en el artículo 73 fracción XXX se faculta al Congreso para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas sus facultades constitucionales.
Los asuntos que forman parte de la negociación de un Tratado de Libre Comercio son de tal importancia, e involucran facultades del Congreso de la Unión, que no se pueden resolver con la prevención del artículo 77 constitucional, fracción II, que faculta a cada una de las cámaras para comunicarse con la Cámara Colegisladora y con el Ejecutivo.
Con ello queda esclarecido que el Senado no puede aprobar un tratado que afecta facultades constitucionales del Congreso de la Unión.
Por los motivos antes expuestos proponemos, se reformen los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo primero. Se adiciona un primer párrafo a la fracción IX del artículo 73; asimismo se reforman el segundo párrafo de la fracción I del artículo 76, el primer párrafo de la fracción X del artículo 89 y el primer párrafo del artículo 133, para quedar como sigue:
Artículo 73.
IX. Aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión;...
Artículo 76.
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso; además, aprobar las convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo, de la Unión.
Artículo 89.
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Congreso;...
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Congreso, serán Ley Suprema de toda la Unión...
Sala de sesiones de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México, Distrito Federal, a 12 de junio de 1991. - Diputados: Ignacio Castillo Mena, Patricia Olamendi, Carmelo Enríquez R., Octavio Ortíz Melgarejo, Alfredo Pliego Aldama, Ulises Lara López, Pablo García Figueroa, Jaime Enríquez F., Alejandro Martínez C. Raúl Reyes R., Francisco Curi Pérez Fernández, Juan N. Guerra, Reynaldo Rosas Domínguez, Leonel Godoy Rangel, Ismael Yáñez Centeno, Carlos Navarrete Ruíz, Gilberto López y Rivas, Pedro René Etienne Llano, Lorenzo Martínez Gómez, y Miguel Aroche Parra.>>
Presidencia del diputado
Rubén García Farías.
(Turnada a las Comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales, y de Industria y Comercio. Junio 12 de 1991.)