De reformas y adiciones a la Ley del Seguro Social, para incrementar los ingresos de los jubilados, presentada por el diputado Adolfo Kunz Bolaños, del grupo parlamentario del PARM, en la sesion del jueves 23 de abril de 1992

Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión
Presentes

Los que suscribimos, diputados de la LV Legislatura al Congreso de la Unión e integrantes de la fracción parlamentaria del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, con fundamento en la fracción II del artículo 71 y en la fracción X del artículo 73 en relación con la fracción XXIX del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos; sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, a efecto que se turne de inmediato para dictamen de las comisiones unidas de Trabajo y de Seguridad Social, la siguiente iniciativa de decreto de reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social, para lo cual manifestamos lo siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Primero. Para el liberalismo social, el hombre se sitúa en el centro del estado y del derecho, de la economía y de la sociedad. No está el hombre al servicio del Estado o del derecho, de la economía o de la sociedad, sino que éstos están al servicio de aquél como su fin último y supremo. Son simples medios para conseguir el mantenimiento y el despliegue de la personalidad humana en toda la plenitud de sus capacidades naturales y de sus fuerzas espirituales.

Sin embargo, la sociedad actual cambia aceleradamente modificando en forma significativa los factores que condicionan el desarrollo del hombre; lo anterior nos obliga a todos los responsables de elaborar "el conjunto de medidas que garantizan el bienestar material y espiritual de todos los individuos de la población, aboliendo todo estado de necesidad social", de acuerdo con la definición de Derecho de la Seguridad Social que nos da Ignacio Carrillo Prieto, a replantear los contenidos, los conceptos y las normas que configuran tal derecho, igualmente, nos obliga a aclarar, corregir y reorientar las acciones que de alguna forma han desvirtuado sus objetivos, como es el caso de las medidas adoptadas por diversas administraciones del Instituto Mexicanos del Seguro Social, las que han perjudicado gravemente a nuestro jubilados.

Segundo. En el caso de México, la situación de los jubilados ilustra una de las mayores injusticias sociales cometidas en contra de un grupo desvalido, que en su oportunidad cumplió con sus obligaciones laborales y que, debido a la negligencia de los legisladores y a la irresponsabilidad de los administradores, ha sido despojado del derecho a una pensión justa, que le permita llevar una vida digna, desarrollándose como personas.

La crítica situación de los jubilados ha sido pretexto para muchas declaraciones y manifestaciones que únicamente han servido para manipular políticamente a los interesados, pero para muy pocas acciones efectivas, entre las que se podrían contar la reforma al artículo 261 de la Ley del Seguro Social, propuesta por el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana y aprobada por todas las fracciones, la iniciativa para elevar a nivel constitucional la protección a los ancianos, presentada por el licenciado Carlos Enrique Cantú Rosas durante la LIII Legislatura, pendiente de resolver en el Senado y las cuatro iniciativas relativas a esta materia, presentadas, dos en 1987 y dos en 1991 por la diputación de nuestro partido.

Con esta iniciativa de reformas a la Ley del Seguro Social, el partido Auténtico de la Revolución Mexicana, acorde con los compromisos contraídos en su plataforma electoral de 1991, en la que expresamente señaló que "Los salarios mínimos y las pensiones deben ser regidos por lo marcado en la Constitución y no por pactos que están por fuera de ella", pretende lograr un trato justo y digno a los jubilados, mediante el rescate de su fondo de retiro y al administración efectiva y transparente del mismo.

Tercero. La Ley del Seguro Social de 1973 previó que las reservas deberían de invertirse en las mejores condiciones de seguridad, rendimiento y liquidez. Sin embargo, en el artículo 263 párrafo primero del capítulo respectivo, se determinaba, por una parte, que hasta el 85% de las reservas se podían invertir en "la adquisición, construcción y financiamiento de hospitales, sanatorios, clínicas, guarderías infantiles, almacenes, farmacias, laboratorios, centros de convalecencia, centros de seguridad social y demás muebles e inmuebles propios para los fines de la institución"; por otra parte, el artículo 261, de la propia ley determinó que las reservas deberían de invertirse "de manera que el rendimiento medio no sea inferior a la tasa de interés que sirva de base para los cálculos actuariales". Hay que convenir que ésta era una disposición ambigua y hasta esotérica, pues no precisaba cuál era la tasa base de los cálculos actuariales, la cual por lo demás podía variar en función a muchos factores, sin que el fondo tuviera relación alguna ,con la rentabilidad que debería de darse a las reservas, rentabilidad que en todo caso debió haberse referido o relacionado a las tasas de rendimiento que prevalecieran en el mercado para los valores o instrumentos de mayor circulación.

De esto se derivó que las reservas destinadas a sufragar las pensiones correlativas a los seguros de invalidez, vejez, cesantía y muerte, se destinaran a la adquisición de toda clase de inmuebles y aún de bienes muebles, con tal de que fueran compatibles con las finalidades del instituto. Siendo tal destino inconveniente, lo peor fue, sin embargo, que con base en el artículo 261 de la ley, se le atribuyó a la inversión de esos recursos, en la realidad, un rendimiento histórico promedio de 5% anual.

Es decir, que cuando los intereses de una aceptación bancaria, del papel comercial, de un pagaré o de un certificado de Tesorería, llegaron a estar arriba del 150% anual, como sucedió a mediados del régimen anterior, las reservas de los seguros de invalidez, vejez, cesantía y muerte, invertidos en bienes inmuebles y muebles propios de otros seguros y en particular del de enfermedades generales y maternidad sólo producían un 5%. Las sucesivas administraciones del instituto encontraron que éste era el mejor camino para financiar la construcción compra de bienes muebles e inmuebles, en especial la de clínicas y hospitales.

Naturalmente que esto originó la descapitalización de los seguros diferidos; provocó además una injusta transferencia de recursos de un segmento de la sociedad a otro, como sólo puede encontrarse en un movimiento social violento. Con su indigencia, los trabajadores jubilados o cesantes en edad avanzada, subsidiaron las clínicas y aún las guarderías, en las que recibieron y reciben atención los enfermos, las parturientas, los accidentados y los hijos de las aseguradas. A estos se deben las exiguas pensiones que reciben los jubilados, las cuales bien podría decirse que son irrisorias, si detrás de ello se subyaciera un drama humano, tan conmovedor como irritante.

Es falso, sin embargo, que las reservas hayan desaparecido, como insistentemente se dice con ligereza y sin profundizar al respecto; las sucesivas administraciones del instinto dispusieron que un seguro se las transfiriera a los otros y físicamente se hayan invertidas en los bienes muebles e inmuebles propios del financiamiento de cada uno de los dichos seguros, de manera especial en edificios de clínicas, sanatorios, hospitales y guarderías. En consecuencia, los seguros de enfermedades generales y de maternidad, el de riesgos de trabajo y el de guarderías infantiles son deudores del seguro de invalidez, vejez, cesantía y muerte.

Cuarto. La reforma que se hizo en diciembre de 1990, pretendió corregir este problema, a la vez que incrementó la cuantía de las cotizaciones de los seguros diferidos en forma gradual para llegar a ser 5.6%, a cargo de los patrones, y 2%, a cargo de los trabajadores, sobre el salario base de cotización a partir de 1996.

Sin embargo, este intento fue frustrante. Efectivamente, se determinó que los ingresos y egresos de cada ramo se registran contablemente por separado; los recursos y reservas tendrían un fin individualizado por seguro, y las diferencias del importe de las cuotas de los seguros diferidos, y el pago de las prestaciones correspondientes, deberían destinarse a incrementar las reservas de este ramo. En el artículo 264 se precisó, por otra parte, que las reservas de los seguros diferidos deberían de invertirse en activos financieros, cuyos productos se destinarían a cubrir exclusivamente las prestaciones de este ramo de seguro.

Siendo todo lo anterior posible y procedente, se hizo nugatorio con las disposiciones transitorias de la propia reforma y con el hecho de no derogarse el artículo 261 que determinaba que el rendimiento medio dado a las reservas no debía ser inferior a la tasa de interés que sirviera de base para los cálculos actuariales.

Esto es cierto, en atención a que el artículo tercero transitorio del decreto respectivo, antagonizando con el artículo 264 que se formulaba, autorizó a que la asamblea pudiera determinar que hasta el 50% de las reservas se podían invertir en activos distintos a los financieros, lo cual significó que la asamblea podría tener el derecho de que el 50% de las reservas nuevas, no las ya invertidas, se siguieran destinando a la construcción de clínicas y hospitales, y, más grave aún, que en este 50%, de hecho, se le continuará atribuyendo el susodicho "rendimiento medio no inferior a la tasa de interés que sirva de base para los cálculos actuariales". Esto de nueva cuenta fue en perjuicio de los jubilados.

Quinto. Mediante la reforma a la ley promovida por el titular del Ejecutivo Federal el pasado mes de febrero de 1992, se trató de conjurar este problema, con la creación del nuevo seguro de retiro. Constituye un esquema novedoso y moderno, ajeno a manejos burocráticos, que la experiencia ha demostrado que son, frecuentemente, onerosos y pesados. El 2% del salario base de cotización del trabajador, con un límite inferior equivalente a veinticinco veces el salario mínimo del Distrito Federal, a manejarse en cuentas individuales con la transparencia que dan las instituciones de crédito y con un rendimiento mínimo superior al 2% ajustado conforme al índice nacional de precios al consumidor, beneficiará a los trabajadores, abriéndoles un horizonte más promisorio y mayor tranquilidad para la vejez y la cesantía en edad avanzada. Es válido también lo que con acierto se apunta en la iniciativa correspondiente de que favorecerá y alentará al hábito del ahorro y aún se prevén esquemas novedosos y sugestivos, proyectados hacia el futuro para el manejo de esos fondos, creando una sana competencia entre las instituciones que potencialmente podrán manejarlos previa autorización: instituciones de seguros, casas de bolsa, los propios bancos y las sociedades de inversión.

Sexto. Sin embargo, este nuevo seguro atendió a los defectos del problema del uso de las reservas y la descapitalización de los seguros diferidos, pero no resolvió su causa. Beneficiará a los jubilados del futuro, pero, no soluciona ni remedia el problema acuciante de los jubilados actuales. Siendo positiva su vigencia, de hecho crea dos regímenes que dan origen a dos situaciones distintas, con un manejo diferente de las reservas y con dos autoridades u órganos de decisión también diferentes.

En atención a lo anterior, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana promovió la reforma del artículo 261 de la ley, para evitar que las reservas continuaran invirtiéndose con un "rendimiento inferior a la tasa de rendimiento que sirviera de base a los cálculos actuariales". En su lugar se propuso el pasado 18 de febrero de 1992, durante el período extraordinario de sesiones, y se aprobó, que la iniciativa del Titular del Poder Ejecutivo Federal se complementara con el texto del artículo 261, "Las reservas deberán invertirse en valores emitidos por el gobierno federal, o de emisoras de la más alta calidad crediticia, que paguen una tasa de interés competitiva". Con esta reforma se dio congruencia a la tasa que deben producirse los seguros de invalidez, vejez, cesantía y muerte y el nuevo seguro de retiro.

Sin embargo, subsiste el problema de los actuales jubilados, el cual pretende resolverse, el cuanto al régimen financiero de los seguros de invalidez, vejez, cesantía y muerte, con el reconocimiento de que las reservas de este ramo del seguro existen, si bien están invertidas en bienes inmuebles y muebles propios de otros seguros, los cuales en consecuencia y con mayor justificación con base en los tres incrementos que las cuotas sucesivamente han tenido en el curso de este sexenio, deben cubrir una renta, a fin de que efectivamente se construyan dichas reservas y exista un beneficio inmediato a favor de los jubilados actuales, resolviéndose así este acuciante problema que abarca a 1 millón 250 mil compatriotas, que reciben pensiones de cuantía mínima, ya que, como las propias autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social lo reconocen, el 90% de ellos percibe una pensión que equivale al 80% del salario mínimo.

En concreto, la reforma propuesta:
 

a) Complementa las últimas modificaciones y reformas hechas a la Ley del Seguro Social, mediante las cuales se creó el seguro de retiro, atendiendo, no a los jubilados del futuro, sino a quienes actualmente lo son.

b) Evita injustas transferencias de recursos de un segmento de la sociedad a otro.

c) Establece una situación de equidad entre los trabajadores en activo y entre quienes han dejado de serlo, teniendo derecho a los beneficios de alguno de los seguros diferidos.

d) Propende a la capitalización de los seguros diferidos y a la restitución de sus reservas en forma líquida, de manera gradual y sobre bases sanas.

e) Acaba con la posibilidad de que la asamblea del instituto pueda determinar que hasta el 50% de las reservas del instituto correspondientes al ramo de invalidez, vejez, cesantía y muerte, puedan invertirse en activos distintos a los financieros.

f) Propugna la autosuficiencia de cada ramo del seguro, lo cual es congruente con los tres sucesivos incrementos que han tenido las cuotas en la presente administración.

g) Determina el plazo en que los remanentes del ramo de invalidez, vejez, cesantía y muerte deberán invertirse dentro de las reservas y establece que en caso de no realizarse la inversión se causarán recargos de acuerdo con el Código Fiscal de la Federación, de manera igual a lo que se establece en el seguro de retiro.

h) Asimila para el seguro de invalidez, vejez, cesantía y muerte, algunas de las bases más importantes de la operación del seguro de retiro, apuntando, así, a la unificación futura de los primeros dentro del último.

i) Permite que las reservas de invalidez, vejez, cesantía y muerte, puedan ser invertidas en el fondo del ahorro para el seguro del retiro.

j) Establece una información periódica del manejo de los seguros diferidos, y de la inversión de sus remanentes, así como de las tasas o rendimientos que hayan producido.

k) Y. finalmente, determina que los actos definitivos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Banco de México y del Comité Técnico del Sistema de Ahorro para el Retiro, se podrán impugnar mediante el recurso de inconformidad.
 

"DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL

Artículo primero. Se adicionan el artículo 258 - H con un cuarto párrafo, el artículo 263 con un cuarto y un quinto párrafo, el artículo 264 con un segundo párrafo y tres artículos transitorios, y se reforma el artículo 265 con un nuevo texto; para quedar como siguen:

"Artículo 258 - H.

Las resoluciones de carácter definitivo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Banco de México o del Comité técnico del Sistema de Ahorro para el Retiro, relacionadas con el retiro, se podrán impugnar en los términos del artículo 274 de la ley en forma individual, por los patrones y demás sujetos obligados y por los asegurados o sus beneficiarios, o colectivamente por cualquiera de las entidades o sindicatos representados en el consejo técnico".

"Artículo 263.

Las remanentes a las que se refiere el párrafo anterior se invertirán en los términos de los artículos 261 y 264, a más tardar dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de su cobro.

En caso de que no se realice la inversión citada, se actualizarán y causarán recargos en contra del instituto, en la forma prevista por el último párrafo del artículo 271 de la ley con respecto al seguro de retiro".

"Artículo 264.

Dentro de los activos a que se refiere el párrafo anterior podrá hallarse el fondo del ahorro para el retiro, en cuyo caso se abrirá una cuenta global a nombre del instituto, en la forma y condiciones que el Comité del Sistema del Ahorro para el Retiro y el consejo técnico del instituto acuerden".

"Articulo 265. El consejo técnico dará a conocer bimestralmente mediante publicaciones en el Diario Oficial de la Federación y en periódicos de amplia circulación en el país, el monto de las cuotas del seguro de invalidez, vejez, cesantía y muerte y demás ingresos del ramo, que se haya recaudado, el pago de las prestaciones y demás egresos del mismo, desglosando los correspondientes a su administración, así como las remanentes que se hayan invertido para incrementar las reservas y los rendimientos en términos reales anualizados que hayan producido durante bimestre anterior".

TRANSITORIOS

"Artículo primero. El consejo técnico informará a la asamblea de las inversiones iniciales y actualizadas que se hayan hecho en los términos de la fracción I del artículo 263 de la ley, derogado mediante decreto del 21 de diciembre de 1990, así como las que se hayan hecho en los términos del artículo tercero transitorio, de este último decreto; de su rendimiento medio y del rubro del seguro al que se hayan destinado, si los fondos previnieron de las reservas correspondientes a los seguros de invalidez, vejes, cesantía y muerte. Con base en lo anterior propondrá a la asamblea un plan para que globalmente el ramo del seguro del que se trate amortice dichas inversiones, pagando una renta mensual que incluya principal e intereses. El plazo de amortización máximo será de ocho años. La parte insoluta de los adeudos de cada seguro a los seguros de invalidez, vejez, cesantía y muerte, será objeto de actualizaciones periódicas en los términos del párrafo segundo del artículo 183 - I de la ley y los intereses no podrán ser inferiores a los que resulten de la aplicación del tercer párrafo de la misma disposición. Las cantidades que periódicamente se cubran se destinarán, el principal, a incrementar la reserva del ramo, y los intereses, mejorar las pensiones concedidas en los términos del Capítulo V de la ley. La asamblea aprobará o modificará el esquema propuesto, oyendo la opinión de la Comisión de Vigilancia, pero sin salirse de las bases contenidas en este artículo, a excepción de lo relativo al destino de lo principal que periódicamente se cubra, el cual podrá destinarse a la mejoría de las pensiones ya concedidas si así se estima conveniente, así como del plazo total de amortización que podrá ser inferior a ocho años. La asamblea a que se hace referencia este artículo deberá celebrase dentro de los seis meses siguientes a la publicación del presente decreto, proponiendo, en definitiva, la forma como se incrementaran las pensiones de los actuales jubilados ".

"Artículo segundo. A partir de la publicación de este decreto, ninguna de las pensiones comprendidas en el ramo de invalidez, vejez, cesantía y muerte podrá ser inferior a un salario mínimo".

"Artículo tercero. Se deroga cualquier disposición que se oponga al contenido de las disposiciones de este decreto".

Justicia para gobernar y honradez para administrar.

México, Distrito Federal, a 23 de abril de 1992. - Diputados: Carlos Enrique Cantú Rosas, Adolfo Alfonso Kunz Bolaños, Alfredo Castañeda Andrade, Gonzalo Cedillo Valdez, Xavier Marcelino Colorado Pulido, Francisco Dorantes Gutiérrez, Yolanda Elizondo Maltos, Romeo Flores Leal, Roberto García Acevedo, Servando Antonio Hernández Camacho, Manuel Laborde Cruz, Francisco Felipe Laris Iturbide, Leonides Samuel Moreno Santillán, Estanislao Pérez Hernández, y Cecilia Soto González.

Turnada a las comisiones de Seguridad Social y Trabajo y Previsión Social.