De reformas y adiciones al Codigo Civil para el Distrito Federal, en materia de fuero comun y para toda la Republica en materia de fuero federal, para regular el incremento a la renta de vivienda, presentada por el diputado Roberto Garcia Acevedo, del grupo parlamentario del PARM, en la sesion del miercoles 6 de mayo de 1992

Los que suscribimos, diputados de la LV Legislatura al Congreso de la Unión e integrantes de la Fracción Parlamentaria del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, con fundamento en la fracción II del artículo 71 y en las fracciones VI y XXX del artículo 73, en relación con el párrafo cuarto del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos; sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, a efecto que se turne de inmediato para dictamen de la Comisión del Distrito Federal, la siguiente iniciativa de decreto de reformas y adiciones a diversas disposiciones del "Código Civil para el Distrito Federal en Materia común y para toda la República en Materia Federal", para lo cual manifestamos lo siguiente

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Primero. Para el Liberalismo Social, el sistema de precios tiene la misión de dirigir el proceso de producción al tenor de las necesidades de los consumidores. La determinación que éstos ejercen cotidianamente sobre el mercado adolece de defectos. No obstante, comparada con todas las demás formas de expresión de los intereses de los consumidores, demuestra ser la más segura de todas para hacer prevalecer la auténtica voluntad de estos consumidores, incluidos los deseos de las minorías.

Las correcciones sociales de la distribución deben hacerse básicamente bajo la forma de transferencia directa de dinero y no bajo la forma de ingerencias en el sistema de precios. Sólo de este modo es comprensible y políticamente defendible el sistema de redistribución. Sólo así conservan los beneficiarios (enfermos, ancianos, personas con bajos ingresos), además de unos ingresos reales más elevados, también, en su calidad de ciudadanos adultos, la libertad de poder decidir por sí mismos en qué quieren emplear estos ingresos.

Segundo. En el Distrito Federal existe un problema social grave como lo es la falta de vivienda adecuada para sus habitantes; de 1930 a 1940 existió un auge en la construcción de vivienda, principalmente de alquiler, incrementándose el inventario en un 115% en general y en un 132% en arrendamiento; de 1940 a 1950, con los decretos de "congelación" de rentas, el número de viviendas sólo se incrementó en 22% en general y las destinadas al arrendamiento únicamente en un 6%, pasando del 86.1% del total en 1940 al 74.6% en 1950.

En la década de los cincuentas, debido a la política del Presidente Ruiz Cortínez, se logró un incremento notable del 44% en general y del 53% en las ocupadas por inquilinos; las principales medidas consistieron en la expedición de la "Ley Sobre el Régimen de Propiedad y Condominio de los Edificios Divididos en Pisos, Departamentos, Viviendas y Locales", promulgada el 22 de diciembre de 1954 y de la "Ley de Exención de Impuestos para Habitaciones Populares en el Distrito y Territorios Federales", publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre del mismo año.

De 1960 a 1970 continuó el auge de la construcción, sin embargo, debido a las reformas fiscales que gravaron con el Impuesto Sobre la Renta a los arrendadores y a la disponibilidad de crédito hipotecario de bajo interés para la adquisición de casas y departamentos, se facilitó el acceso en propiedad y se restringió la oferta en renta, por lo que en el último año la vivienda de alquiler bajó al 62.5% del total; a pesar de lo anterior, en la década siguiente, la intención expresamente manifestada por el Titular del Ejecutivo Federal para desestimular la inversión en bienes raíces por considerarla inflacionaria tuvo éxito, ya que mediante la elevación a niveles confiscatorios de los impuestos y las reformas en materia de procedimientos civiles, se creó inseguridad económica y jurídica con lo que se logró que el arrendamiento bajara al 41.7% del total y apareciera en los censos un nuevo tipo de vivienda, ni propia ni rentada, que por su magnitud, 180,000 en números redondos, nos obliga a reflexionar al respecto.

Entre 1980 y 1990, prácticamente no aumentó el número de viviendas en el Distrito Federal, como consecuencia de las políticas iniciadas en el decenio anterior, pasando de 1 mil 747,102 a 1,789,171, lo que ya de por sí es grave, aunque de alguna manera influyó el sismo de 1985 a pesar de los programas de reconstrucción, sin embargo, llama fuertemente la atención el hecho de que las viviendas destinadas al arrendamiento disminuyeran nuevamente en términos absolutos, 270,240 unidades, es decir, en un 59% pasando del 41.7% del total en 1980 al 25.6% en 1990, lo que se debió en gran parte a que muchos arrendadores aprovechando las facilidades para cambiar sus edificios al régimen de condominio, optaran por vender sus departamentos bajo dicho régimen, e incluso, en copropiedad.

Tercero. De aquí al año 2000, de continuar la tendencia, podemos esperar la extinción de la vivienda en arrendamiento, sin embargo, aunque la aparente alternativa resulta alagadora, o sea, una sociedad en la que todos sean propietarios de su habitación, la realidad resulta bien distinta, ya que existe una correlación poco estudiada en la que se observa un nivel más alto de vida en lugares en donde existe una oferta de vivienda en arrendamiento debidamente organizada.

En primer lugar, la vivienda en arrendamiento es un medio eficaz para lograr el incremento de la densidad poblacional en las zonas urbanas, independientemente que permite una más eficiente utilización de las mismas e incrementa su rentabilidad fiscal. La falta de oferta de vivienda colectiva en las zonas totalmente urbanizadas, obliga a los interesados a resolver su problema en forma individual, trasladándose a la periferia, con lo que contribuyen a degradar la calidad de vida de la ciudad y, muy especialmente, la suya y la de su familia.

En segundo término, la inversión en vivienda de alquiler genera desarrollo económico, ya que el ahorro se invierte en la industria de la construcción, la cual consume una gran cantidad de insumos y ofrece trabajo, directa e indirectamente, a todos los sectores de la población; por otra parte, resulta un excelente medio para impedir la fuga de capitales.

En tercer lugar, el alquiler de vivienda representa muchas ventajas sociales, como son: en términos generales el de ofrecer un satisfactor de gran demanda, y en lo particular tenemos el caso de nuevas familias que requieren privacía pero que no cuentan con los recursos suficientes para comprar, el caso de personas con alto índice de movilidad por su empleo, el caso de familias que ven incrementado o disminuído el número de sus integrantes y el caso de individuos que requieren de sus ahorros para promover sus empresas y que a través del arrendamiento logran un financiamiento rápido y económico.

Por último, no debemos olvidar que la vivienda en arrendamiento ha sido el principal rubro que presiona a la inflación, tanto por el incremento de los impuestos y de los costos de organización en su operación, como debido a la disminución de su oferta. Resulta lógico esperar que con la recuperación económica exista una gran demanda de vivienda, pero debido a que la oferta de la misma es inelástica, podría darse el caso que se convirtiese en el principal factor de un repunte inflacionario.

Cuarto. Existen actualmente muchos factores que limitan la inversión de vivienda en arrendamiento; desde el prejuicio que data de la Edad Media en el que el arrendamiento sustituyó formalmente al régimen de servidumbre, hasta la confusión actual de pensar que corresponde a los arrendadores el cumplimiento de la disposición constitucional contenida en el párrafo cuarto del artículo 4o. de nuestra norma máxima.

Lo anterior dio origen desde principios de siglo a diversas disposiciones legales que trataron de proteger a los arrendatarios, la primera ley inquilinaria en México se expidió en Yucatán desde 1921; en 1928 la Comisión Técnica de Legislación, Sección Civil, encargada de la elaboración del Código Civil señalaba en su Exposición de Motivos: "El contrato de arrendamiento se modificó profundamente, haciendo desaparecer todos aquellos irritantes privilegios establecidos en favor del propietario, que tan dura hacen la situación del arrendatario"; en la década de los cuarenta se dictaron diversos decretos, el último de ellos vigente hasta la fecha, en los que se prohibía el aumento de las rentas.

Además de los prejuicios citados existen otros factores que han reducido la oferta de vivienda en renta, como la idea, que posteriormente analizaremos, de que todos debemos ser propietarios de nuestra habitación, lo que ha llevado a las autoridades a complementar sus propios programas, normalmente destinados a los sectores populares, con otros programas instrumentados parcialmente por particulares, los cuales han fracasado por insuficientes y por la complejidad de sus mecanismos financieros; entre esas acciones podríamos citar los créditos subsidiados, la depreciación acelerada para efectos fiscales de las inversiones en inmuebles de renta y los certificados de promoción fiscal; igualmente, las restricciones urbanísticas, el exceso de requisitos para obtener las licencias correspondientes, el costo del dinero, la falta de oferta de tierra urbanizada, los procedimientos judiciales interminables, los impuestos confiscatorios como lo es el Predial y la existencia de una legislación civil que genera conflictos innecesarios entre arrendadores e inquilinos.

La idea de que todos debemos ser propietarios de nuestra vivienda, por muy buena que parezca tiene bastantes limitantes; si no existe oferta de habitación para las clases medias y la acción del Estado se enfoca a las clases populares, éstas se verán desplazadas por las primeras, las que utilizando su mayor capacidad económica y no teniendo otra alternativa, comprarán, legal o ilegalmente, las viviendas existentes, confinando nuevamente a sus propietarios originales a lugares marginales e inadecuados y produciendo un empobrecimiento general en la calidad de la vivienda. Otro aspecto favorable que se ignora en relación a la vivienda de alquiler, independientemente de ser fuente importante de empleo y de ser un medio eficiente de desarrollo urbano, es su flexibilidad; para muchas personas o familiares, tanto por su movilidad como por su tamaño, resulta mucho más conveniente rentar que comprar, en igual situación se encuentran los pequeños empresarios que obtienen un crédito sencillo y barato al alquilar su vivienda o local, ya que pueden destinar el importe de los mismos a desarrollar su actividad económica.

Quinto. Mencionábamos que existe una legislación civil que genera conflictos innecesarios entre arrendadores e inquilinos, y específicamente deseamos referirnos al artículo 2448 D del "Código Civil para el Distrito Federal", adicionado por decreto publicado en el Diario Oficial del 7 de febrero de 1985, que expresamente establece en su párrafo segundo: "La renta sólo podrá ser incrementada anualmente; en su caso, el aumento no podrá exceder del 85% del incremento porcentual, fijado al salario mínimo general del Distrito Federal, en el año en que el contrato se renueve o se prorrogue".

Esta reforma tiene un fuerte olor a demagogia, ya que la Comisión correspondiente, en la iniciativa original, relacionaba el incremento de la renta a los incrementos del salario mínimo, el día 18 de diciembre de 1984, al debatirse y votarse este artículo se redujo al 85% del incremento porcentual del salario mínimo y en forma ilegal, con posterioridad al debate, se incluyó la palabra "calendario" para publicarse el artículo con el siguiente texto en su párrafo segundo: "La renta sólo podrá ser incrementada anualmente; en su caso, el aumento no podrá exceder del 85% del incremento porcentual, fijado al salario mínimo general del Distrito Federal, en el año calendario en el que el contrato se renueve o se prorrogue", afortunadamente, en la Fé de Erratas publicada en el Diario Oficial del 29 de Marzo de 1985 se suprimió la palabra "calendario".

Sexto. Aunque la intención original de la reforma anterior era la de dar seguridad a los nuevos inquilinos, para que durante los tres primeros años pudieran amortizar sus gastos de mudanza y de instalación, con incrementos razonables en su renta, el fondo político que obligó el cambio se debió a la crisis económica que el país padecía y que, en buena medida, se manifestaba con el incremento de los índices de inflación en porcentajes desconocidos en la era moderna, del 5.5% de 1972 se pasó al 27.2% en 1976, para acelerarse en 1982 con un 98.9% y en 1983 con el 80.8%; obviamente, con tales presiones, las autoridades recurrieron al ineficiente, a largo plazo, control de rentas.

Como consecuencia de lo anterior, se presentaron algunos problemas prácticos, los incrementos del salario mínimo estuvieron muy lejos de los índices de inflación que en buena parte condiciona el precio de otros productos y servicios, lo que generó que para que la renta de un contrato celebrado en marzo de 1985 alcanzara su valor en pesos constantes al vencimiento de las dos prórrogas, o sea, al final del tercer año, se requería de un aumento superior al 200%. Después de dos incrementos ridículos, el inquilino se encontraba ante un ajuste importante, el cual por muy justo que resulta venía a desequilibrar su presupuesto y a ponerlo en situación de limitar sus gastos o de desocupar la vivienda.

Para complicar la situación, la Procuraduría Federal del Consumidor contribuyó a incrementar los conflictos con su interpretación populista, en un primer tiempo se apego a la mención "año calendario" para computar únicamente los incrementos del salario mínimo entre el primer día del año y la fecha del contrato, esta interpretación además de equivocada e injusta resultaba inequitativa, ya que estaban en mejor posición los arrendadores que habían celebrado el contrato de arrendamiento hacia fines del año; con la modificación al texto del artículo aparecida en la Fé de Erratas, cambiaron su criterio señalando que el único incremento del salario mínimo computable era el correspondiente al primero de enero, lo que hoy en día resulta evidentemente absurdo, en su momento la Procuraduría traicionó la intención del legislador y fomentó los conflictos inquilinarios. Cabe señalar que los juzgados del arrendamiento inmobiliario conservaron criterios apegados a derecho, sin embargo, debido a la ineficiencia de los procedimientos y a la mecánica actual que provoca necesariamente los conflictos, dichos juzgados han incrementado su número a cuarenta y se encuentran actualmente saturados.

Séptimo. El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana se comprometió en su plataforma electoral para el Distrito Federal de 1991, denominada "Doce Auténticas Propuestas para Salvar a la ciudad de México" a dignificar y mejorar la vivienda para lo cual propuso"... la instrumentación de un plan que contemple el problema de la habitación desde un punto de vista global, tomando en cuenta la importancia social y económica de este sector; el objetivo será el que las autoridades faciliten a los sectores privado y social su participación como generadores de vivienda".

Durante su presencia parlamentaria y ante la Asamblea de Representantes, el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana ha presentado diversas iniciativas destinadas a promover la oferta de vivienda, principalmente en arrendamiento, igualmente, cuenta con múltiples propuestas en la materia, publicada una parte de ellas en el tercer bimestre de 1991 de la revista La Campana, órgano teórico de nuestro instituto político.

Octavo. La propuesta está fundada en el hecho de que la obligación de facilitar el acceso a una vivienda digna e higiénica a las personas de escasos recursos corresponde al estado y no a un particular en especial y en que dicho apoyo debe de hacerce mediante transferencias directas a los interesados; así como en la experiencia actual, en que se ha provocado una falta total de inversión en los últimos veinte años, con sus consecuentes perjuicios a la ciudad, a la sociedad y a la economía y en el conflicto social que el sistema actual fomenta.

El proyecto de iniciativa busca que se cambie la indización de las rentas correspondientes a los dos años de prórroga, utilizando el Índice Nacional de Precios al Consumidor que publica el Banco de México, el cual es aceptado generalmente como correspondiente a la inflación, dejando a un lado la referencia al salario mínimo, que actualmente carece de un significado económico.

En concreto, la Reforma propuesta pretende:
 

a) Garantizar al inquilino un plazo razonable para amortizar sus gastos de mudanza e instalación, mediante el derecho a la prórroga de dos años de su contrato de arrendamiento, con incrementos ligados a la inflación; siempre y cuando se encuentre al corriente de sus obligaciones.

b) Garantizar a los arrendadores su libertad para establecer de acuerdo con los inquilinos la renta inicial y de conservar el poder adquisitivo de su importe durante la vigencia de las prórrogas legales; para que pueda conservar su patrimonio y obtener una rentabilidad competitiva.

c) Suprimir la principal causa de conflicto entre arrendadores e inquilinos, al disminuir el diferencial al término de las prórrogas, entre la renta vigente y la renta real, lo que facilitará la renegociación de nuevas prórrogas.

d) Promover una serie de pequeñas modificaciones a la legislación relacionada con la vivienda en general y con el arrendamiento en particular, que permitan que dicha actividad recupere la confianza de los ahorradores e inversionistas.

e) Fomentar la construcción de vivienda en arrendamiento para que esta actividad recupere la importancia económica y social que ya ha tenido en diversas épocas del presente siglo.

Por lo cual, a ustedes ciudadanos, secretario de la Cámara de Diputados, atentamente solicitamos que se sirvan dar a conocer a esta honorable Cámara, y en su oportunidad a nuestra Colegisladora, la presente iniciativa de reformas y adiciones a los artículos 2448 C y 2448 D del Código Civil para el Distrito Federal en materia Común y para toda la República en Materia Federal, así como de sus correspondientes artículos transitorios.

DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMÚN Y PARA TODA LA REPÚBLICA EN MATERIA FEDERAL

Artículo primero. Se adiciona un segundo y un tercer párrafo del artículo 2448 C y se deroga el segundo párrafo del artículo 2448 D; para quedar como sigue:

"Artículo 2448 C. La duración mínima de todo contrato de arrendamiento de fincas urbanas destinadas a la habitación será de un año forzoso para arrendador y arrendatario, que será prorrogable a voluntad del arrendatario, hasta por dos años más siempre y cuando se encuentre al corriente en el pago de las rentas.

La renta sólo podrá ser incrementada anualmente; en su caso, el aumento no podrá exceder al incremento porcentual que haya sufrido el Índice Nacional de Precios al Consumidor que publique el Banco de México durante la vigencia del contrato que se prorrogue.

El beneficio concedido al arrendatario en el presente artículo, sólo se aplicará cuando la vivienda sea ocupada por primera vez; los arrendatarios que hagan valer judicialmente este beneficio, sin tener derecho al mismo, deberán compensar al arrendador de los daños y perjuicios que sufra, a juicio del juez que conozca el asunto, pero no podrán ser menores al pago de las costas y a los incrementos que hubiesen tenido las rentas anualmente en los términos del párrafo anterior, durante el desahogo del procedimiento".

"Artículo 2448 D. Para los efectos de este capítulo la renta deberá estipularse en moneda nacional."

(Se deroga el segundo párrafo).

TRANSITORIOS

"Artículo primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo segundo. Los arrendatarios con contrato que se encuentran vigentes o en alguna de sus prórrogas, tendrán derecho a las mismas en los términos de los artículos anteriormente vigentes.

Artículo tercero. Se deroga cualquier disposición que se oponga al contenido de las disposiciones de este decreto."

Justicia para gobernar y honradez para administrar.

México, Distrito Federal, a 6 de mayo de 1992. - diputados: Carlos E. Cantú Rosas, Alfredo Castañeda Andrade, Gonzalo Cedillo Valdes, Xavier Colorado Pulido, Francisco Dorantes Gutiérrez, Yolanda Elizondo Maltos, Romeo Flores Leal, Roberto García Acevedo, Servando Hernández Camacho, Adolfo Kunz Bolaños, Manuel Laborde Cruz, Francisco Laris Iturbide, Samuel Moreno Santillán, Estanislao Pérez Hernández, Cecilio Soto González.

Turnada a las comisiones unidas de Justicia y del Departamento de Distrito Federal.