Con fundamento en la fracción segunda del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículo 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, los suscritos, diputados federales presentamos el siguiente proyecto de reformas y adiciones a los artículos 73, 76, 89, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos de Mexicanos. Así como reformas a diversos artículos de la Ley sobre Celebración de Tratados.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El 12 de Junio de 1991 el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LIV Legislatura presentó, por medio del diputado Juan Nicasio Guerra, una Iniciativa que plantea un cambio de fondo en el marco constitucional que regula la participación del Senado y del Congreso en materia de tratados internacionales. Este marco, en opinión de nuestro Partido, resulta estrecho en virtud de la política globalizadora que actualmente se desarrolla en el ámbito internacional. La iniciativa que presentó el Partido de la Revolución Democrática en la pasada Legislatura, busca reformar los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución General de la República, a fin de que el Congreso de la Unión apruebe los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo Federal.

Tratándose de una iniciativa que aún no ha sido dictaminada por las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y la de Industria y Comercio según lo ordenó en aquella fecha el presidente de la Cámara de Diputados y adquiriendo la misma una renovada importancia por los momentos que se viven en el país debido al avance de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos de América y Canadá, nos permitimos recordar algunos de los conceptos presentados en la exposición de motivos de la mencionada Iniciativa.

En aquella fecha el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática exponía los siguientes argumentos:

"En la Constitución de 1824, el Congreso, además de estar facultado para aprobar los tratados internacionales estaba obligado a dar bases reglamentarias". "Arreglar el comercio con las naciones extranjeras", (artículo 50 fracción XI, de la Constitución de 1824). Esto era muy similar a la legislación actual norteamericana.

Asimismo en la Constitución de 1857, el Legislativo consideró necesario preservar la facultad del Congreso para aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión, establecida en los artículos 72 fracción XIII, 85 fracción X y 126 de la Constitución de 1857.

En 1874 se restableció el Congreso Bicamaral, siendo el resaltado de esta reforma que el Senado quedará facultado para la aprobación de los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión. Sin embargo, dicha reforma sólo afectó el artículo 72, mientras que el artículo 85 fracción X y el artículo 126 mantuvieron para el Congreso dicha facultad.

El Constituyente de 1917 mantuvo estas facultades.

En 1934 se reformó el artículo 133, con el propósito de no dejar lugar a dudas respecto al rango inferior que tienen los tratados internacionales en relación a nuestra Constitución; de esta manera, después de la palabra "tratado", en dicho artículo se agregó la frase: "Que estén de acuerdo con la misma". Además en la reforma a dicho artículo se otorgó al Senado la facultad para aprobar los tratados internacionales, siempre y cuando no rebasen los parámetros establecidos en la Constitución.

En 1988 se reformó el artículo 89 fracción X, adecuándolo a lo señalado en los artículos 76 fracción I y 133.

De lo anteriormente expuesto se desprende la preocupación de los congresos constituyentes de 1824, de 1857 y 1917, de mantener para sí la facultad de aprobar los tratados internacionales. Prevaleció en la lógica de aquellos constituyentes la necesidad de mantener en todo momento la supremacía de la Constitución respecto de cualquier tratado internacional que celebre nuestro país con otra nación. El artículo 133 ya reformado no deja lugar a dudas..

A diferencia de los tratados comerciales que se celebraron en el siglo pasado, ahora la dinámica de los acontecimientos económicos tiende a colocar en un tratado comercial materias que afectan el conjunto de la vida nacional presente y futura, no sólo en cuestiones estrictamente mercantiles o aquellas relativas a contribuciones y aranceles, sino a asuntos que tienen que ver con inversiones, servicios financieros, salarios, transporte, producción de alimentos, servicios administrativos y contables, propiedad o uso de recursos y actividades reservadas al Estado o a los mexicanos y otros muchos temas que afectan la libre determinación de política de desarrollo, planeación fiscal y económica y en última instancia, decisiones que limitan la capacidad soberana de nuestra nación.

Se trata no de un simple acuerdo comercial, sino de un tratado global que entrelaza las economías de los países involucrados. De hecho los tratados internacionales actuales afectan ámbitos y materias que no se encuentran entre las facultades exclusivas del Senado, sino que son de la competencia de ambas cámaras, razón suficiente para revisar las prevenciones que hace la Constitución sobre facultades del Congreso y en particular sobre los tratados.

El artículo 131 constitucional establece la "facultad privativa de la federación (para) gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la república de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia..." Esta facultad es por supuesto irrenunciable. La adición hecha da este artículo en 1952 que permitió al Congreso facultar al Ejecutivo" para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos...", conserva la prevención que busca "regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de cualquier otro propósito en beneficio del país". Pero sólo para situaciones que se estimen de caracter urgente, que no es el caso de la negociación de un tratado internacional que necesariamente debe realizarse con la participación del Congreso de la Unión y de los Congresos de los Estados de la Federación.

Conviene precisar que un tratado comercial como el que esta por negociarse con Estados Unidos de América y Canadá, podrían limitarse facultades que la Constitución otorga a ambas cámaras del Congreso de la Unión, tales como las señaladas en el artículo 73 donde se faculta al Congreso para establecer contribuciones sobre el comercio exterior (XXIX, A); expedir leyes sobre planeación del desarrollo económico y social (XXIX, D), lo mismo que sobre programación, promoción concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como finalidad la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente necesarios (XXIX, F),. También sobre la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera (XXIX, F), la transferencia de tecnología, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requieren el desarrollo nacional, según se establece en la fracción XXIX incisos A 1o. D, E y F del artículo antes señalado.

Adicionalmente, la Constitución faculta a la cAmara de Diputados para que sea este cuerpo legislativo el primero que discuta las leyes y decretos que versarán sobre empréstitos, contribuciones o impuestos. Lo cual queda señalado en el artículo 72 inciso H.

Además el Tratado de Libre Comercio puede involucrar cuestiones paralelas, tales como las laborales, migratorias y ecológicas que exigen obligatoriamente la participación del Congreso de la Unión.

Con base en las consideraciones anteriores, la Cámara de Diputados no puede eludir su responsabilidad en torno a la posibilidad de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y Canadá, o en cualquier otro tratado de características similares.

Contrastando con estas consideraciones, tenemos que la Constitución vigente, de acuerdo a los artículos 76, 89 y 133, se faculta al Senado para aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo; lo anterior nos conduce a afirmar que la legislación mexicana, en general, no está suficientemente prevista para un Tratado de Libre Comercio como el que se está proponiendo. Necesita el país que el Congreso de la Unión asuma la responsabilidad de reformar la Constitución dotándola de los elementos necesarios que le permitan enfrentar la nueva situación mundial con las debidas prevenciones, para que las negociaciones comerciales globales redunden en beneficio del país y eviten riesgos innecesarios. De mantenerse los artículos 73, 76, 89 y 133 tal y como están a la fecha, estaríamos ante la probable circunstancia de que dicho tratado no tuviera la validez que nuestra Constitución prevé. Se puede dar el caso de que la firma de un tratado de las características señaladas conduzca a modificaciones de leyes internas, teniendo como consecuencia que el tratado sería aprobado por un órgano que carece de la facultad de aprobar por sí solo las modificaciones mencionadas.

Esto es así porque el Senado no puede modificar unilateralmente la norma que aprobó en coordinación con la Cámara de Diputados, puesto que rompería la unidad legislativa que la Constitución establece en los artículos 72 y 73. En el artículo 72 inciso f, se establece que para la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observan los mismos trámites establecidos para su formación. En tanto que en el artículo 73 fracción XXX se faculta al Congreso para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas sus facultades constitucionales.

Los asuntos que forman parte de la negociación de un Tratado de Libre Comercio son de tal importancia, e involucran tales facultades del Congreso de la Unión, que no se pueden resolver con la prevención del artículo 77 constitucional, fracción II, que faculta a cada una de las cámaras para comunicarse con la Cámara Colegisladora y con el Ejecutivo.

Como se puede ver, el grupo parlamentario de nuestro Partido en la Legislatura anterior retoma el principio de la función del Congreso, entendido éste como la participación bicamaral en aquellas cuestiones de suma trascendencia para la vida de la nación. Hoy no es ocioso rescatar y asumir nuestro compromiso con el pueblo, expresado a través de los electores, quienes con su voto ratifican en todo proceso electoral que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y que todo poder público dimana de él y se instituye para beneficio de éste. Es el Congreso General el depositario del Poder Legislativo. Esto significa que constitucionalmente, diputados y senadores deben asumir la responsabilidad que les corresponde en materias legislativa afectadas por tratados como el del Libre Comercio, hoy en proceso de negociación. Por lo tanto, no es optativo el interés que debe tener la Cámara de Diputados, sino obligación y responsabilidad ineludible que compromete ante la nación. Renunciar a ellas es renunciar a nuestro papel de representantes populares.

La propuesta del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática dista mucho de pretender vulnerar o lesionar al Pacto Federal o de restarle facultades al Senado. Por el contrario: es de sentido común concebir al Pacto Federal como un todo, en que soberanía y división política, territorial y administrativa de una república forman un vinculo indisoluble. De ahí que ahora nuestro partido replantee ante esta tribuna, que la Cámara de Diputados conozca, discuta y apruebe en su caso, el Tratado de Libre Comercio, así como otros tratados que pudiera convenir a la nación suscribir en el futuro. En nuestro concepto consideramos: que por encima de todos y de todo se encuentra la nación, por ser ésta la fuente de donde dimana toda facultad soberana y que, como consecuencia de ella, nosotros por mandato constitucional somos depositarios, no titulares de la misma. Esta es, por su propia naturaleza única, inalienable e indivisible. De esta forma, en función de sus características propias, el Congreso en sentido estricto es y debe manifestarse como una unidad indisoluble, por lo que bajo ningún concepto o argumento debemos seguir tolerando que una Cámara, en este caso la nuestra, sea reducida al papel de mera instancia de trámite para legalizar hechos consumados.

Lamentablemente el quehacer político ha vulnerado seriamente la vitalidad política y la vigencia real del Pacto Federal. La evolución y omnipresencia del partido oficial y de un presidencialismo que en los hechos va mucho más allá de los límites constitucionales, han conducido a que el Poder Ejecutivo se sobreponga a la soberanía de los estados, y a que el Pacto Federal como tal, sea más vigente en la teoría del derecho constitucional, que en la práctica económica, política y judicial cotidiana. De ahí que el pacto no sea el simple resultado de una suma fría de entidades político - territoriales. Es más que eso: es la suma de voluntades y compromisos, en donde confluyen representantes y representados, quienes con su activa participación le dan cohesión y vigencia.

En su tercer Informe de Gobierno, el Ejecutivo Federal manifestó con relación al Tratado Trilateral de Libre Comercio, que el Senado realizó una amplia consulta pública. Se refirió también al establecimiento de 18 grupos para tratar los temas sustantivos del Tratado, así como la participación conjunta del gobierno con representantes de empresarios, obreros y campesinos en la discusión de estos temas. Asimismo y esto es de suma importancia, asumió públicamente el compromiso de mantener permanentemente informado al público, al Senado y a las comisiones respectivas de la Cámara de Diputados, del estado de las negociaciones, reconociendo que los acuerdos a tomar influirían por años en el desenvolvimiento del país.

A estas fechas, 8 meses después del tercer Informe del Ejecutivo, cabe preguntarnos: ¿En donde esta la información prometida a las comisiones respectivas de esta Cámara? Y en el supuesto de que se nos informase ¿Estamos dispuestos a ser sujetos con voz, pero sin voto, a pesar de ser representantes de la nación?

Compañeras y compañeros diputados: no podemos, con nuestro silencio y pasividad, dejar de prestar atención activa y vigilante al proceso de negociaciones que en estos momentos se está llevando a cabo, como tampoco podemos conceder que tengan mayor representatividad que nosotros, que hemos sido electos por la vía del sufragio y calificados constitucionalmente como representantes de la nación, aquellos interlocutores seleccionados por el Ejecutivo como representantes de los sectores de la sociedad civil, piezas del neocorporativismo en boga que de ninguna manera suplen nuestra función de representantes populares. ¡Por supuesto que las organizaciones sociales, obreras, campesinas, empresariales deben estar representadas! Pero es justamente el Poder Legislativo, en su carácter de congreso bicamaral, el mas indicado para convocar y propiciar la participación verdaderamente representativa de la sociedad civil en la discusión, valoración y finalmente ratificación de un eventual Tratado de Libre Comercio, para lo cual, en su oportunidad, propondremos una serie de reformas al marco jurídico del Congreso, tendientes a democratizar las funciones y la actividad interna del mismo, reformas que incluirán disposiciones específicas para la fiscalización de los procesos de negociación de los tratados internacionales, así como uno de los medios de mayor legitimidad democrática para la participación popular en la toma de decisiones trascendentes: el referendum.

Tocante a la propuesta facultad de la Cámara de Diputados para fiscalizar a los grupos negociadores debemos decir lo siguiente: uno de los argumentos esgrimidos en contra de esta propuesta, es que la dicha participación vulneraría el poder de negociación de los grupos a los que se les ha encomendado esta delicada tarea por parte de México. Nosotros pensamos, por el contrario, que un grupo negociador obligado a obtener un proyecto de Tratado de Libre Comercio viable en términos de aprobación por parte de un Congreso realmente funcionante como Poder, en el que estén representadas, lo mas aproximadamente posible las distintas fuerzas políticas nacionales, puede emplear esta obligación como recurso de negociación, tal como de hecho ya ha venido actuando la parte negociadora norteamericana, particularmente con relación al tema de los energéticos, buscando obtener mayores concesiones de la parte mexicana. Por otra parte: ¿Quién le cree a un grupo negociador cuando declara que no puede ir más allá de determinado límite, siendo, como sería en el caso de que nuestras propuestas no fueran aceptadas, que el mencionado grupo negociador presentaría el proyecto ante un Senado en el que la representación de la pluralidad política realmente existente es extremadamente magra? Las posibilidades para un auténtico debate serían, en este caso, muy reducidas. Por lo que nuestro grupo negociador tendría que preocuparse por obtener un proyecto de Tratado de Libre Comercio aceptable para el Presidente, más que para la nación.

Ante todo reflexionemos: si estamos conscientes de que primero fue la nación, luego el derecho, cuyo perfeccionamiento permitió el nacimiento del Estado; luego entonces estaremos de acuerdo en que la soberanía es única, inalienable e indivisible, y si es indivisible no tenemos nosotros porque separarla. Por el contrario, si por motivos políticos ésta se ha dividido en dos cámaras, es nuestro deber reintegrarle su unidad como congreso, en toda decisión en la que se encuentren en juego nuestra soberanía, independencia y futuro.

La soberanía esta íntimamente ligada a la voluntad general y ésta, para asumir un compromiso de la magnitud y trascendencia del proyectado Tratado Trilateral de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos de América, cuyas negociaciones parecen estar a punto de concluir, deben manifestarse en forma plena y no limitada, por que de su libre expresión nace la voluntad social de comprometerse. De no ser así, este compromiso nacerá viciado, como viciada estará su voluntad por haberse producido a partir de un acuerdo popular, vertical y centralista, en el que unos cuantos se autocalificaron como legítimos representantes de la Nación.

La soberanía tiene poder de autodeterminación y de autolimitación, participemos, pues, en este tratado, que participe la sociedad, que participe la nación, a fin de que tengamos todos una clara conciencia de las obligaciones contraídas y de los derechos adquiridos, en este nuevo desafío que enfrentamos, sopesando todos los intereses en juego, con objeto de diferenciar con toda claridad los intereses nacionales de aquellos de naturaleza particular.

En todo acto de trascendencia histórica la soberanía manifiesta el ser, el modo de ser y el querer ser de una nación, en el querer ser reflejamos nuestras aspiraciones e ideales no como individuos sino como colectividad, como nación. En este tratado se sintetizan presente, pasado y futuro. ¿Cómo abordar el futuro? Sin la voluntad expresa de la nación en sus convergencias y en sus divergencias resultaría temerario.

En este recinto y durante esta Legislatura hemos modificado, sin ser constituyente, la esencia de los constituyentes de 1857 y de 1917. Seamos pues congruentes con nuestros actos, participemos en el Tratado de Libre Comercio devolviéndole así a la soberanía, su unidad primigenia.

Un congreso conformado por dos cámaras debe conocer, revisar, discutir y en su caso aprobar, en forma bicamaral no sólo este tratado, sino todos aquellos de igual o mayor trascendencia que se produzca en el ámbito internacional de los cuales seamos potenciales suscriptores.

Por los motivos aquí expuestos, refrendando el interés del grupo parlamentario de nuestro partido en la LIV Legislatura, cuya propuesta de modificación constitucional relativa actualizamos y precisamos, planteando a esta honorable Cámara de Diputados que se reformen los artículos 73, 76, 89 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así mismo como de los artículos 2o. fracción I, párrafo segundo y fracción II así como al artículo 4o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados por la íntima vinculación que guardan con la presente iniciativa para quedar en los siguientes términos:

DECRETO

Artículo primero. Se adiciona el artículo 73 con las fracciones XXIX - I y XXIX - J y se reforman el párrafo I del artículo 76, el primer párrafo de la fracción X del artículo 89 y el primer párrafo del artículo 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73 ..
 

XXIX - H ..

XXIX - I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso.

XXIX - J. Aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo Federal y conocer de todos los acuerdos interinstitucionales de orden internacional que celebren las distintas autoridades competentes del país con apego a los principios constitucionales que rigen las relaciones del Estado mexicano con el exterior. Cuando éstos instrumentos internacionales sean de carácter económico o comercial, se buscará que favorezcan con un sentido democrático el desarrollo armónico de la Federación, así como el de las entidades federativas y municipios.

Artículo 76 ..
 

I. Aprobar las convenciones de carácter diplomático que celebre el Ejecutivo de la Unión.

Artículo 89 ..
 

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Congreso..

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Congreso en su caso, serán Ley Suprema de toda la Unión..
 

Artículo Segundo. Se modifica el artículo 2o. , fracción I, párrafo segundo y el artículo 4o. y se adiciona el primer párrafo de la fracción II del ya referido artículo 2o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados; para quedar como sigue:

Artículo 2o. fracción I, párrafo segundo.

De conformidad con la fracción XXIX - J del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados deberán ser aprobados por el Congreso y serán Ley Suprema de toda la Unión.

Fracción II. "Acuerdo Interinstitucional" es el convenio regido por el Derecho Internacional Público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, culaquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado, con conocimiento del Congreso.

Artículo 4o. Los tratados que se sometan al Congreso para los efectos de la fracción XXIX - J de la Constitución, se turnarán a Comisión en los términos de la Ley Orgánica de los Estados Unidos Mexicanos para la formulación del dictamen que corresponda. En su oportunidad la resolución del Congreso se comunicará al Presidente de la República.

Sala de sesiones de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. México Distrito Federal a 14 de Junio de 1992.

Diputados: Rosa Albina Garavito Elías, Gilberto Rincón Gallardo, Ricardo Valero, Jorge Calderón Salazar, Juan Hernández Mercado, Carlos González Durán y Alejandro Encinas Rodríguez.

Turnada a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Relaciones Exteriores.