En uso de las facultades que me confiere el artículo 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en atención a lo que dispone la fracción III del artículo 79 de la propia Carta Magna, en nombre de la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, vengo a elevar ante el Congreso Constituyente Permanente, por conducto de esta representación nacional, una iniciativa de reformas a la ley fundamental, con el fin de ampliar la vida democrática del país, dándole a la Cámara de Diputados una nueva facultad en materia de política internacional.

Los razonamientos en que apoyo esta iniciativa son de carácter económico, social, político, histórico y jurídico

CONSIDERACIONES

Es ya un lugar común afirmar que la superestructura jurídico política de la nación debe responder siempre a los cambios que se dan en la realidad socioeconómica. Las normas jurídicas del país, fundamentalmente las de carácter constitucional, han sido el resultado de las grandes transformaciones revolucionarias.

La organización de los poderes del Estado mexicano ha experimentado la influencia de doctrinas y normas del exterior, pero también ha tenido que responder al desarrollo económico y social de México.

Nadie podría negar que la teoría de la división del poder ha provenido de la tesis de Montesquieu y de la organización política de países europeos y particularmente de los Estados Unidos de Norteamérica. Sin embargo, la teoría ha tenido que ajustarse a las características propias del ser nacional y a sus cambios.

El federalismo mexicano tuvo una indudable influencia del federalismo norteamericano, como lo reconocen políticos de mucha presencia en el escenario nacional al principio de nuestra vida independiente, como Lorenzo de Zavala, pero hay que tomar en cuenta que pesaron decisivamente factores geográficos, históricos económicos, sociales, políticos y culturales, propios del país, para que la nación adoptara la existencia de estados con autonomía dentro de lo que se ha llamado el "pacto federal". Creemos que en esta ocasión no es necesario explicar en forma prolija lo que significaron estos factores para el establecimiento de la República federal.

Tratándose del Poder Legislativo, hay que recordar que antes de consumarse nuestra independencia, ninguna carta constitucional o proyecto de ley fundamental, organizaba al Poder Legislativo con dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. Fue hasta la Constitución de 1824, cuando por primera vez apareció la institución del Senado en la estructura política del país, con el mismo carácter que tenía en los Estados Unidos: Los senadores representan a los estados de la Federación. Esta teoría se rompió cuando la corriente conservadora impuso el centralismo en las llamadas constituciones espurias de 1836, "Las Siete Leyes" y de 1843, "Las Bases Orgánicas"; ya que se conservaba el Senado, a pesar de que habían desaparecido los estados.

La historia es larga y compleja. En 1847 se vuelve a adoptar la Constitución de 1824, con un "Acta de Reformas". Nuevamente aparece el Senado, con base en el razonamiento de Mariano Otero: El Senado como "cámara de equilibrio, de conciliación, de serena consideración a los problemas del Estado" y que "representa a la vez a los cuerpos políticos considerados como iguales", es decir, los estados frente a la Cámara de Diputados que "representa a la población y expresa el principio democrático con toda energía".

Como sabemos, el Congreso Constituyente de 1856-1857 debatió con pasión y sabiduría la estructura del Poder Legislativo. El dictamen relativo a la organización de este Poder, contenía juicios que reiteraban la tesis de que el Senado es Cámara de "equilibrio", de sabiduría y de moderación" y representa a las entidades federativas: "(El Senado) es el que en una federación establece la perpetua igualdad de derechos entre los estados, sin tener en cuenta su mayor o menor población y riqueza...

Que esta Cámara de pares... es la que asegura las mejores deliberaciones y los más provechosos resultados en la legislación, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes y garantizar la lentitud de las reformas; el Senado es el freno más fuerte contra los arranques de la legislación precipitada y opresiva. Sin embargo, en ese cuerpo colegiado pesó más ligeramente con seis votos, la corriente que rechazó el establecimiento del Senado. De manera que la Constitución de 1857, en su artículo 51 estatuía que "se deposita el ejercicio del Supremo Poder Legislativo en una asamblea que se denominará Congreso de la Unión". Durante cerca de 20 años sólo tuvimos Congreso unicameral. Habían pesado viejos antecedentes negativos del Senado, como cuerpo que había representado a cuerpos privilegiados, en los periodos de centralismo.

Cuando el 13 de noviembre de 1867, el gobierno de Benito Juárez propuso la instauración del Senado, volvieron a explicarse los argumentos de siempre:"... En una República Federal, sirven las dos cámaras para combinar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento federativo. Una Cámara de Diputados, elegidos en número proporcional a la población, representa el elemento popular, y un Senado, compuesto de igual número de senadores por cada estado, representa el elemento federativo". Y se reafirmaba el argumento de la moderación:"... Que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una Cámara modere convenientemente en casos graves algún impulso excesivo de acción en la otra".

El 13 de noviembre de 1874, de acuerdo con la iniciativa del presidente Sebastián Lerdo de Tejada, se incorporaba el sistema bicameral al Poder Legislativo. El dictamen respectivo, citando a tratadistas extranjeros, volvió sobre las tesis de la serenidad y el reposo del Senado, frente al ímpetu de la Cámara de Diputados.

En el Congreso de Querétaro, ya no hubo polémica respecto del Senado, pero la elección directa de los senadores, desterraba cualquier argumento relativo a la caracterización de ese cuerpo como de origen aristócrata u oligárquico.

Estudiando detenidamente las constituciones de México, llegamos a la conclusión de que a partir del establecimiento del sistema bicameral, o bien no hubo facultades exclusivas de cada Cámara, o bien esas facultades han sido mínimas, tanto el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana como la Constitución de 1824, estipulaban sólo facultades concurrentes entre el Senado y la Cámara popular, el Acta de reformas de 1847 en su artículo 13 estatuía que "el Senado se erigirá en Jurado de Sentencia, cuando la Cámara de Diputados hubiese declarado que ha lugar a la formación de causa contra los altos funcionarios públicos a quienes la Constitución o las leyes conceden fuero".

La Constitución de 1857, como ya lo hicimos ver, organizaba sólo un Congreso unicameral. Fueron las reformas de 1874, las que fijaron dos apartados al artículo 72, el A, para enumerar las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados y el B, para enunciar las correspondientes al Senado.

La Constitución de 1917 transcribió en su dispositivo 76, el contenido del apartado B del artículo 72 correspondiente a la carta liberal. Sólo agregó dos fracciones fundamentales relativas a la facultad del Senado para negar o aprobar el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; así como la de declarar justificadas o no las peticiones de destitución de autoridades judiciales que hiciere el Presidente de la República.

Ahora bien, la facultad exclusiva del Senado de "aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo con las potencias extranjeras", aparece por primera vez en la Carta Magna de 1857, precisamente en la fracción I del apartado B del artículo 72, de acuerdo con las reformas de 1874, cuya redacción pasa literal al artículo 76 de la Carta de Querétaro. Es obvio que esta facultad correspondía al Congreso General cuando éste era unicameral, según lo estipulaba la Constitución Liberal antes de ser reformada. En efecto, su artículo 72 en su fracción XIII decía: "El Congreso tiene facultad: Para aprobar los tratados, convenios o convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo".

Es conveniente referirnos a lo que expresaba la fracción X del artículo 85 de la Constitución de 1857, relativa a la facultad del Presidente de la República de "dirigir las negociaciones diplomáticas, y celebrar tratados con las potencias extranjeras (sic), sometiéndolos a la ratificación del Congreso Federal". Esta disposición quedó tal cual cuando esta Ley Fundamental fue reformada en noviembre de 1874. De manera que hay una real o aparente contradicción entre los artículos 72 y 85 de la Constitución Liberal. Pero hay más, el artículo 89, fracción X, de la Carta de Querétaro, en su redacción original, recogió sin modificación alguna el contenido aludido del artículo 85 de la Carta de 1857. Hay autores, como Ignacio Burgoa, que consideran que fue un "mero descuido parlamentario", ya que debe sobreentenderse que la fracción XIII del artículo 72 de la Ley Fundamental del 57, quedó derogada al crearse el Senado con las reformas de 1874 y al otorgársele la atribución de aprobar los "tratados y convenciones diplomáticas". Pero también puede plantearse una interpretación distinta a la "voluntad del legislador", puesto que fue un doble descuido, el de 1874 y el 1917. Tanto "descuido" no parece razonable. Más bien pareciera que la "voluntad del legislador" fue persistente en el sentido de darle al Congreso Federal la facultad última, como instancia superior, de ratificar o de aprobar los tratados internacionales, después de hacerlo el Senado de la República.

En 1977 fue reformada la fracción I del artículo 76 constitucional, con el fin de darle al Senado una facultad complementaria: La de analizar la política exterior que realiza el Presidente de la República. Y para quitarle definitivamente al Congreso de la Unión la atribución de ratificar los tratados que el Ejecutivo Federal celebre "con las potencias extranjeras", el 11 de marzo de 1988 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, la reforma a la fracción X del artículo 89 constitucional, para quedar con la redacción que hoy tiene y por lo que se determina que es el Senado el que debe aprobar los tratados internacionales que celebre el Jefe del Ejecutivo Federal bajo los principios esenciales que México ha forjado a través de su historia.

Por otra parte, la teoría constitucional que sostenía que los senadores eran representantes de los estados y los diputados lo eran del pueblo en su conjunto, ha entrado en plena crisis. Esta tesis era válida cuando se podía hablar de estados que cedían soberanía para constituir a la Federación. Cuando la nación mexicana estaba lejos de integrarse y el enorme territorio del país estaba dividido en regiones y entidades aisladas, entonces incluso los estados de la República podían acordar que "resumían su soberanía" y dejaban de obedecer el "pacto federal". Pero las circunstancias económicas han cambiado radicalmente. El desarrollo del país ha destruido los aislamientos y las regiones de autoconsumo y hoy podemos hablar de la existencia de un mercado nacional. En consecuencia, las viejas concepciones constitucionales han dejado de tener validez. Vicente Lombardo Toledano decía en la tribuna de la Cámara de Diputados, el día 23 de diciembre de 1965: "Ha ocurrido un cambio que está muy lejos de liberalismo en el proceso de México. Y eso ha provocado una nueva situación para la estructura política y jurídica. El proceso es saludable. No se puede hablar ya de economías regionales o provinciales o estatales autónomas". Por lo tanto, ya no es válido seguir hablando de que los senadores son representantes de entidades soberanas.

Juristas de tanto prestigio como el doctor Jorge Carpizo, piensan que en nuestro tiempo ya no es correcto seguir afirmando que los senadores representan a los estados. El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha escrito: "Creemos que indudablemente en la Constitución de 1824 el sistema federal estaba unido a la existencia del Senado, ya que en 1824 las legislaturas locales designaban a los senadores; pero esta unión ya no opera hoy en día... Nosotros consideramos que aunque en nuestra Ley Fundamental quedan vestigios de la unión: Sistema federal - Senado, en la estructura de la Constitución de 1917 se acepta que los senadores, así como los diputados, son representantes de la nación y no de las entidades federativas..."

De acuerdo con las ideas anteriores, podemos llegar a la conclusión de que ambas cámaras del Congreso de la Unión representan a la nación mexicana. En rigurosa lógica no debiera haber diferencias en cuanto a sus atribuciones. Debieran ser plenamente colegisladoras. Sin embargo, no creemos que en estos momentos debe ya reformarse la Constitución para conseguir este objetivo que sería histórico. Las nuevas tesis necesitan madurar en la conciencia del pueblo y sus representantes, para poder incidir sobre las normas supremas del país.

Al margen del texto, si me permiten ustedes, distinguidos legisladores, quisiera expresar que no está remoto el día en que la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, de discutir y aprobar el Presupuesto de Egresos, sea facultad también del Senado. No hay ninguna explicación de carácter político que prive al senador de esta prerrogativa, pero, como estamos afirmando, llegará el día en que nuestra carta política sufra modificaciones sustanciales para que las dos cámaras tengan facultades concurrentes en plenitud.

La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, desde siempre ha analizado la política exterior de México. Y no podía ser de otra manera. Es imposible en este aspecto continuar con una política que ya no responde a la realidad. Ya no hay explicación valedera que mantenga apartada a la Cámara popular de los asuntos internacionales. Urge ya también intervenga, al igual que el Senado, en la discusión de los tratados internacionales para ratificarlos o desaprobarlos.

Está a la vista la eminencia de la firma del Tratado de Libre Comercio entre México, Canadá y Estados Unidos de América. Este asunto que ha despertado tanta discusión dentro y fuera del país y que ha sido motivo de fuertes debates en el pleno de la Cámara de Diputados, no puede quedar a cargo exclusivamente de la colegisladora. Es indudable que el Tratado de Libre Comercio tendrá consecuencias profundas en los diferentes aspectos de la vida nacional, entre otros específicamente en su estructura jurídica, casi toda ella, y la Cámara popular no puede permanecer al margen de su discusión y aprobación o rechazo. La Cámara de diputados, no es ocioso reiterarlo, constituye la representación popular por excelencia. En ella están representadas todas las fuerzas políticas del país. Ante realidades nuevas es necesario establecer también normas nuevas tanto en la Carta Magna como en las leyes secundarias.

Por lo expuesto y con fundamento en la disposición constitucional invocada, en nombre de la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, me permito someter a la consideración del poder revisor de la Ley Fundamental, por el digno conducto de esa representación nacional, el siguiente

PROYECTO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 1o. La fracción I del artículo 76, pasa a ser la fracción I del artículo 73 de la Carta Magna. La fracción I de este artículo se convierte en fracción II del mismo, y así sucesivamente las demás fracciones cambian en su numeral.

Artículo 2o. Al pasar la fracción I del artículo 76, obviamente queda suprimida en este dispositivo. La fracción II del mismo pasa a ser la I, y así sucesivamente con las demás fracciones.

Artículo 3o. La fracción X del artículo 89 se modifica para quedar en los siguientes términos:

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:

Las fracciones de la I a la IX quedan iguales.
 

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos al Congreso de la Unión para su aprobación o rechazo. (Lo que sigue permanece en la misma forma.)

TRANSITORIOS

Artículo primero. Las reformas que sufra la Carta Magna, de acuerdo con la presente iniciativa, entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Sala de sesiones de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a los cinco días del mes de agosto de mil novecientos noventa y dos.

Por la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista, diputado Martín Tavira Urióstegui.

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados.