En atención a que hoy concluye la primera etapa acordada por los distintos grupos parlamentarios, para la reforma a la legislación interna del congreso de la Unión, el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática ha decidido presentar hoy su propuesta de iniciativa de reforma constitucional sobre el Congreso de la Unión, como una aportación que prepare la segunda etapa de estas reformas.

Nuestra iniciativa dice lo siguiente:

Iniciativa de Reforma Constitucional sobre el Congreso de la Unión El contenido propositivo de la iniciativa es el siguiente:
 

1. Se amplia el tiempo ordinario de sesiones del congreso a siete meses y medio.

2. El informe del titular del Poder Ejecutivo Federal será leído por su autor ante el Congreso y distribuido en su versión escrita el día primero de noviembre de cada año. El Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General cinco días después para tomar parte en el debate correspondiente.

3. Se establece la formación libre de grupos parlamentarios en ambas cámaras del Congreso.

4. Se concede a las cámaras, a las comisiones de éstas, así como a la Comisión Permanente del Congreso de la facultad constitucional de requerir informaciones del poder Ejecutivo y se establece la obligación de las autoridades de responder bajo promesa de decir la verdad. Se mandata a que el legislador introduzca en la Ley las sanciones respectivas ante el supuesto de que sean entregadas, en forma dolosa, informaciones falsas al Congreso.

5. Se hace extensiva a las comisiones de ambas cámaras así como a la Comisión Permanente la facultad de citar a los altos funcionarios del Poder Ejecutivo Federal.

6. Se amplia el ámbito de acción de las comisiones investigadoras de ambas cámaras, para que éstas puedan cubrir cualquier rama de la administración o asunto de interés público. Se precisa que los resultados de tales investigaciones no serán vinculatorios para el Poder Judicial.

7. Se crea la obligación de cualquier individuo de comparecer a requerimiento de las comisiones de ambas cámaras, bajo promesa de decir verdad.

8. Se modifica la fecha de entrega de los presupuestos para ubicarla hacia el primero de octubre de cada año, de igual manera, la cuenta pública deberá presentarse dentro de los primeros diez días del mes de abril.

9. Se actualizan las atribuciones de la Comisión permanente, reconociéndosele en el texto constitucional un carácter que ya la práctica parlamentaria le acredita: el de foro político e instancia de toma de posición ante los problemas nacionales e internacionales.
 

En la presente iniciativa se propone la ampliación del tiempo de sesiones ordinarias del Congreso. Como se recordará, desde 1917 las Cámaras se reunían durante cuatro meses al año, pero recientemente se modificó la Constitución para ampliar este lapso. Sin embargo, este tiempo resulta insuficiente para una amplia labor legislativa. En casi todos los países del mundo, los Congresos y Parlamentos están abiertos más de seis meses al año y en algunos solamente descansan durante los periodos vacacionales ordinarios.

En México, la creación de dos periodos ordinarios ha sido insuficiente en la medida en que el primero, que abarca los meses de noviembre y diciembre, está casi totalmente destinado a la legislación económica, mientras que el que se inicia el 15 de abril para concluir el 15 de julio ha resultado pequeño.

Los periodos de sesiones pequeños provienen de épocas en las que los legisladores tenían que hacer largos y fatigosos viajes para trasladarse a la capital. Actualmente, los diputados y senadores se trasladan con gran facilidad a los Estados aún durante el tiempo de las sesiones ordinarias, por lo cual mantener en cinco meses el lapso anual en que permanece abierto el Congreso resulta innecesario.

En la presente iniciativa se modifica la forma en la que se presenta y discute el informe del Poder Ejecutivo Federal. Como se sabe, ya en la constitución política de la monarquía española, promulgada en Cádiz en 1812, se establecía en su artículo 121 que: "El Rey asistirá por sí mismo a la apertura de las cortes..." y en el artículo 123 se decía que: "El Rey hará un discurso en el que propondrá a las Cortes lo que crea conveniente, y al que el presidente contestará en términos generales."

Bajo la República, esta obligación se mantuvo con respecto del presidente, estableciéndose posteriormente la obligación de presentar el informe por escrito. De esta manera, el titular del Poder Ejecutivo carece del derecho constitucional de tomar la palabra ante el Congreso. Este se le otorga al Presidente de la República mediante una disposición reglamentaria, exclusivamente de la presentación del informe, mas no durante el acto de rendición de protesta.

La practica de informar y no obtener ni permitir respuesta es por completo obsoleta, además discriminatoria y abusiva. Por otra parte su origen, como lo hemos mencionado, radica en la monarquía constitucional española de principios del siglo pasado, lo que hasta la actualidad sigue marcando gran parte de su significado real: el informe de gobierno, con el formato que hasta ahora tiene, resulta una ceremonia que tiene un sentido más monárquico que republicano. Al respecto los legisladores del Partido de la Revolución Democrática sostenemos que es urgente un cambio, tanto del formato del informe, como de la relación entre Poderes de la que hasta ahora el citado acto ha sido expresión. No sólo en beneficio del decoro del Congreso, sino principalmente en el de la autonomía del Poder Legislativo.

Por ello, lo que procede en la actualidad es que el Presidente de la República participe en un debate con los representantes populares sobre el estado que guarda la administración pública y los planes de Gobierno. En esta confrontación de ideas se produciría un proceso de politización, puesto que el dialogo entre las fuerzas políticas del país y el Poder Ejecutivo expresaría una de las características de la representación popular en los países democráticos: la de servir de interlocutor entre los ciudadanos y los gobernantes.

El desarrollo de la democracia requiere de nuevas instituciones democráticas que incluyan el examen libre y franco de los problemas del país. Empero, en caso del propuesto debate entre el presidente y el congreso. Se han esgrimido diversos argumentos en contra, los que refutaremos a continuación.

Para empezar, no es aceptable la tesis de que sólo es posible hablar con el Presidente de la República en privado, pues siendo éste sujeto de la crítica, el escenario privilegiado del debate debe ser el Congreso.

Tampoco es aceptable el argumento según el cual un diálogo directo del Poder Legislativo con el presidente de la República vulneraría la separación de poderes establecida constitucionalmente, pues ninguna de las facultades del titular del Ejecutivo previstas por la Constitución sufre el menor menoscacabo por efecto de un debate entre éste y los representantes populares.

Al respecto, conviene recordar que, desde su acreditación como principio fundamental de la modernidad política, el de la división de Poderes cobra sentido precisamente como una garantía de equilibrio entre los órganos del Estado, de modo que ninguno de ellos llegue a prevalecer sobre los demás, con las consecuencias autoritarias que tal contingencia acarrearía.

El sentido profundo de la división de Poderes es, de esta forma, el de una defensa institucional contra el autoritarismo, que permita preservar, o en su caso, construir, condiciones mínimas para el ejercicio democrático de la autoridad, uno de cuyos principales obstáculos es, en México, la concentración exacerbada, en muchos aspectos anticonstitucional, de facultades en las manos del Titular del Ejecutivo.

Las principales razones de ser de la división de poderes son, por lo tanto, la eficacia de la acción gubernamental, derivada de la división del trabajo, por un lado; por otra parte, y principalmente, la limitación del poder. La expresión sustancial de este principio, por tanto en la realidad como en la Ley es la distribución de competencias. Aquí conviene remarcar: ninguna de las facultades que actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reserva el titular del Poder Ejecutivo sufriría la menor mella como resultado de un diálogo directo con el Legislativo.

Por el contrario, para nadie es un secreto que es precisamente la gran cantidad de atribuciones metaconstitucionales que el Presidente de la República detenta, la que convierte en letra muerta el principio constitucional de la división de poderes, ya que en la realidad el jefe del Ejecutivo concreta, además de las funciones que la Carta Magna establece como propias de él, otras muchas, como la de Legislador prácticamente único, juez supremo del país gobernador de facto de casi todos los estados, árbitro supraconstitucional de los conflictos electorales que él mismo, de manera también ilegal, contribuye decisivamente a crear, etcétera.

Es por todo lo anterior , que en México la comunicación directa y franca entre el Presidente de la República y el Congreso, lejos de dañar un principio de división de Poderes que actualmente no se practica, permitiría iniciar, junto con otras reformas, el camino de la restauración tanto de ese principio como del régimen republicano en nuestro país.

Más aún, no obstante su sentido fundamental anteriormente esbozado, la realidad contemporánea de la división de poderes no implica una separación tajante que los aísle recíprocamente, sino que consiste en una distribución de competencias constitucionales y legales que permita la colaboración y la comunicación, elementos consustanciales al moderno ejercicio de la acción gubernamental.

Para tales efectos, la reforma propuesta al artículo 69 constitucional resulta de utilidad evidente, pues permitiría que el Congreso tuviera un conocimiento directo de las razones que sustentan la política que el presidente de la república le propone, para su legalización; un conocimiento sin intermediarios, enriquecido en la confrontación de ideas, susceptible de ser aclarado de manera inmediata y por su propia fuente, y que además sería compartido por el país entero, como debe ser en democracia.

Naturalmente, también el Presidente de la Repúblicase beneficiaría del debate, pues podría conocer la opinión de la representación nacional en las condiciones más propicias para ello: el intercambio directo y simultáneo de puntos de vista.

En cuanto al argumento de que no es imprescindible un diálogo directo entre el presidente de la República y los legisladores, aduciendo que el intercambio entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo se realiza através de las comparecencias de los Secretarios de Estado, queda refutado por el simple hecho que ningún Secretario puede responder por el conjunto de la política del Gobierno, ya que el artículo 80 constitucional establece que el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo de la Nación se deposita en un sólo individuo.

El intercambio a través de las comparecencias de los Secretarios de Estado es, por supuesto, indispensable. De hecho, incluimos en el presente proyecto varias propuestas para mejorarlo; pero de ninguna manera sustituye a la comunicación directa con el Presidente.

Se propone también que el artículo 70 de la Constitución recoja expresamente la existencia de decretos de las cámaras por separado, en el ejercicio de sus facultades exclusivas.

Se propone una modificación del concepto de grupo parlamentario, a fin de llevar a éste a la cámara de Senadores y dejar el modo de su formación a la Ley Orgánica. Como se sabe, actualmente la constitución indica que los grupos parlamentarios se formarán en la Cámara de Diputados e indica que éstos deberán de establecerse de acuerdo con la filiación partidaria de sus integrantes. La práctica ha demostrado la necesidad de la figura del grupo parlamentario mixto, integrado por aquellos diputados o senadores que no alcancen un mínimo para conformar un grupo y de quienes no pertenezcan a ningún partido.

En la iniciativa se establece el derecho constitucional de las Cámaras del Congreso, de las comisiones de éstas, así como de la comisión permanente para requerir las informaciones que precisen del Ejecutivo Federal y de los estados, en estos últimos casos, en el que fuere materia federal. Asimismo la autoridad requerida quedará obligada a responder, bajo la promesa de decir verdad, en un plazo perentorio. Por último, para garantizar la entrega al Congreso de información verídica, la Ley deberá, por mandato de la Constitución, penar el envío de informaciones falsas de manera dolosa.

Se incluye en este apartado a los Ejecutivos de los estados, ya que los gobernadores son considerados, en la Carta Magna, responsables por violaciones a la Constitución y a las leyes federales, así como por indebido manejo de fondos y recursos federales.

Se propone en la iniciativa que lo preceptuado en el segundo y tercer párrafos del artículo 93 de la Constitución sea trasladado al lugar que le corresponde como elemento del derecho parlamentario.

Asimismo, se considera que las comisiones investigadoras de ambas cámaras, actualmente contempladas en el referido artículo 93, deben ampliar los temas para los cuales pueden integrarse, facultándolas para realizar investigaciones sobre cualquier rama de la administración pública, más allá de los aspectos de control contable asignados actualmente a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, así como a cualquier asunto de interés público.

Los informes de tales investigaciones, después de presentarse a la propia Cámara, o, cuando el Congreso se encuentre en receso, a la Comisión permanente, se harán del conocimiento del Presidente de la República y deberán comunicarse, si fuera necesario, al Ministerio Público a la Cámara de Diputados en los casos de responsabilidad política se servidores públicos. Estas conclusiones no podrán ser vinculatorias para los tribunales, a efecto de dejar salvaguardada la división constitucional de Poderes.

Se crea la obligación de todo individuo de concurrir a las comisiones de las cámaras cuando sean citados, y además, para comparecer bajo promesa de decir verdad, lo que ha sido una grave omisión en el derecho parlamentario mexicano, ya que los instrumentos de trabajo de ambas cámaras, sus comisiones, no han contado con los necesarios medios que garanticen el cumplimiento de sus funciones.

Se propone que se adelanten las fechas para la entrega de los presupuestos de egresos y las leyes de ingresos, para el 1o. de octubre de cada año, y la Cuenta Pública para los diez primeros días del mes de abril.

Es evidente que no basta el plazo actual para el examen de los proyectos de presupuesto, además de las propuestas de modificación fiscal y la Ley de ingresos. Asimismo, se ha demostrado que carece de sentido analizar la aplicación del gasto público casi un año después de concluido el ejercicio. En esta materia se considera que bastan tres meses para que el Ejecutivo concluya la elaboración de la Cuenta Pública, ya que ahora cuenta con medios electrónicos.

En un proyecto, incluso parcial e incompleto, de reformas al régimen constitucional del Congreso de la Unión, no puede quedar ausente un órgano del Poder Legislativo que debe, también, evolucionar en consonancia con las transformaciones políticas de nuestro país: la Comisión Permanente.

Es por ello que proponemos, aparte de la ya mencionada capacidad para reclamar la presencia de Secretarios de Estado y otros funcionarios del Ejecutivo Federal, la inclusión dentro de las atribuciones constitucionales de dicho órgano de algunas facultades que, ya actualmente, forman parte de una práctica parlamentaria suficientemente acreditada: las de analizar y discutir los principales eventos de la vida nacional e internacional, permitiendo con ello el cumplimiento, durante los recesos, del importante papel que tiene el Congreso como foro para la expresión de la pluralidad política de nuestro país.

También se propone la elevación a rango constitucional de la practica parlamentaria que permita la emisión de pronunciamientos y recomendaciones, aclarando que en ningún momento estos tendrán carácter vinculatorio para órgano, entidad o persona alguna.

CONSIDERACIONES FINALES

El derecho parlamentario mexicano ha tenido muy escaso desarrollo desde el siglo XIX en que se sentaron las bases de la República. Durante muchas décadas, la actividad del congreso ha sido poco relevante : fueron los años de un exacerbado presidencialismo que ha sumido al Congreso en una grave inoperacia. Baste consignar el hecho de que en las últimas décadas han sido muy escasas las leyes iniciadas por aquél, sobre todo en comparación con las que han provenido y siguen proviniendo del Ejecutivo.

En un momento en el que México atraviesa por un período particularmente importante de sus historia por la cantidad de cambios estructurales que comporta, resulta imprescindible democratizar y mejorar tanto las funciones como actividad interna del congreso, reflejando con ello, la extraordinaria diversificación y extensión que las fuerzas políticas han experimentado en tiempos recientes. Con ello se atribuye decisivamente a la democratización integral del Estado.

Las reformas introducidas en varias oportunidades no alcanzaron a significar un avance que modificara el quehacer Legislativo y elevara las funciones de control de las Cámaras del Congreso. La presencia de un número mayor de Legisladores de las oposiciones he generado, por el contrario, la tendencia a un mayor conservadurismo en las Cámaras en lugar de propiciar una mayor apertura. Esta evidente contradicción tiene como respuesta a los requerimientos democratizadores que han sido vistos hasta ahora como amenaza a un estado de cosas en el que predomina la impunidad de los funcionarios del Poder Ejecutivo.

El reforzamiento de las facultades de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo tendría sin duda consecuencias democráticas, toda vez que permitiría transitar hacia un efectivo equilibrio de Poderes, en el que las posibilidades de decisión arbitraria del Ejecutivo, actualmente abundantes, serían sistemáticamente limitadas por la representación popular, con lo que ésta elevaría sus funciones en tanto tal como interlocutora del Gobierno.

De conformidad con el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se presenta la iniciativa en curso con el presente:

PROYECTO DE DECRETO

Artículo primero. Se reformaran los artículos 65, 66, 69 y 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

"Artículo 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de noviembre de cada año, para celebrar un primer período de sesiones ordinarias, y a partir del primero de febrero de cada año para celebrar un segundo período de sesiones ordinarias.

En ambos periodos de sesiones, el Congreso se ocupará del estudio, discusión y votación de las iniciativas de Ley que se le presenten y de los demás asuntos que le correspondan, en sesiones de Congreso General, en Asambleas Plenarias de ambas cámaras o através de sus comisiones, conforme a esta constitución.

En cada período de sesiones ordinarias, el Congreso de ocupará preferentemente de los asuntos que señale la Ley Orgánica."

"Artículo 66. El primer período de sesiones se prolongará hasta el 30 de diciembre del mismo año y el segundo hasta el 15 de julio del mismo año."

"Artículo 69. El día en que se inicie el primer período de sesiones del Congreso, el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General, leerá y a continuación entregará por escrito un informe en el que manifieste el estado que guarde la administración pública del país, así como las propuestas de su Gobierno para hacer frente a los problemas de la nación. Cinco días después, el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General con el propósito de participar en el debate que se realice sobre el informe que hubiere presentado, de conformidad con las reglas de procedimientos y duración que designe la Ley Orgánica del Congreso.

En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la comisión permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria."

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de diputados:
 

IV. . . .

La Cuenta Pública del año anterior deberá presentarse a la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de abril."
 

Artículo segundo. Se reforma y adiciona el artículo 70 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 70. Toda resolución tendrá carácter de Ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmadas por los Presidentes de ambas Cámaras y por un Secretario de cada una de ellas y se promulgarán de esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)." Las resoluciones y decretos exclusivos de una sola de las Cámaras se promulgarán en la misma forma, indicando solamente la Cámara de procedencia.

El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos, la cual no podrá ser vetada ni necesitará de la promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.

La Ley Orgánica del Congreso determinará las formas y procedimientos para la formación de Grupos Parlamentarios en ambas cámaras.

Las cámaras y sus comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquellas, las informaciones que precisen del Ejecutivo Federal y de los estados, siempre y cuando, en éste último caso, la información verse sobre materias federales. La autoridad requerida deberá responder, en el plazo perentorio previsto por la Ley Orgánica del Congreso, bajo la promesa de decir verdad. El envío al Congreso de información falsa y con dolo será penada por la Ley.

Las Cámaras, sus Comisiones Ordinarias, así como la Comisión Permanente del Congreso pueden reclamar la presencia de los Secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, procurador general de la república y directores generales o sus equivalentes de las entidades paraestatales. Estos tendrán obligación de concurrir, y a su negativa injustificada a comparecer será causa de responsabilidad administrativa o política en su caso.

Será obligatorio para todo individuo comparecer a requerimiento de cualquiera de las comisiones de ambas cámaras, bajo promesa de decir verdad, de la manera en que lo establezca la Ley Orgánica del Congreso; la legislación en la materia prescribirá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación.

Cualquier Cámara, a solicitud de una cuarta parte de sus miembros, deberá integrar comisiones para investigar el funcionamiento de cualquiera de las entidades o dependencias de la administración pública federal, o cualquier asunto de interés público. Presentada la solicitud, la Cámara respectiva sólo resolverá sobre la integración de dichas comisiones, en las cuales estarán representados todos los grupos parlamentarios. Las Comisiones rendirán un informe de sus investigaciones ante el pleno de la cámara o, en su caso, de la Comisión Permanente, la que lo turnará a la Comisión o comisiones ordinarias que procedan. Posteriormente el informe se hará del conocimiento del Presidente de la República. El informe no será vinculatorio para el Poder Judicial, sin menoscabo de que sea remitido para su conocimiento al ministerio público o a la Cámara de Diputados, cuando habiendo sido elaborado por una Comisión del Senado, éste verse sobre la responsabilidad de servidores públicos."
 

Artículo tercero. Se adiciona una fracción al artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en su numeración las restantes, para quedar como sigue:

Artículo 79. La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente la confiere esta Constitución, tendrá las siguientes:

. . .
 

V. Analizar la situación nacional e internacional, sirviendo de foro a las diferentes expresiones políticas representadas en el Congreso y, en su caso, emitir pronunciamientos o recomendaciones sin carácter vinculatorio para órgano, entidad o persona alguna."

Artículo cuarto. Se derogan los párrafos segundo y tercero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TRANSITORIO

Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de diputados. - México, Distrito Federal, a 9 de diciembre de 1992.

Por el Partido de la Revolución Democrática, diputados: Rosa Albina Garavito Elías, Gilberto Rincón Gallardo y Raymundo Cárdenas Hernández.

Dejo esta iniciativa en la Secretaría. Muchas gracias (Aplausos.)

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.