Los suscritos, diputados del Grupo Parlamentario el Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 34 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Congreso General; artículos 55, fracción II, y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, por conducto de esta H. Cámara, y ante el órgano al que hace referencia el artículo 135 de la Constitución General de la República, sometemos a su distinguida consideración la presente iniciativa que reforma y adiciona los artículos 71, 73, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En nuestros días un tema fundamental en tomo de la reforma del Estado es el de la descentralización política, respecto de la cual cuando se intenta llevarla a cabo se advierten injustificadas resistencias. El proceso democratizador que vive el mundo, a raíz del fin de la guerra fría, plantea una reforma radical del Estado en la que destaca el proceso descentralizador.

El Estado mexicano soslaya ese cambio, particularmente en el campo del federalismo tributario, dado que impera la rigidez, falta de representatividad, del diálogo, y tampoco se da la participación social en las estructuras de gobierno. La descentralización activa, las reservas de libertad, creatividad, iniciativa y vitalidad latentes en las comunidades regionales, que sería detonadora del nuevo tipo de crecimiento y mejoría generalizados.

Sin embargo, la descentralización se revela como algo muy arduo de realizar y enfrenta fuertes oposiciones. Las grandes burocracias centrales y no podemos negar que en México padecemos una gran burocracia central, por lo común autoritarias, se oponen a las medidas descentralizadoras porque no aceptan ceder atribuciones a lo gobiernos estatales y municipales, y con ello perder poder político y económico. Asimismo, los intereses creados alrededor de una administración central también tratan de evitar dichas medidas, pues en ocasiones una vitalidad local desanimada y la fuerte concentración en el centro del poder político crea inercias indeseables en, la administración de Estados y Municipios. Además, la descentralización es eludida al suponer que merced a ella necesariamente habrá ruptura o fragmentación de la unidad nacional, porque propiciaría actitudes abusivas de la autonomía por parte de los estados de la Unión.

En ocasiones los funcionarios federales justifican su política centralista y paternalista, porque consideran que los servidores públicos de los estados y municipios carecen de la capacidad y hasta de honestidad. Ello implica que se desconoce que es el pueblo el mejor juez de la actuación pública, como lo dicta la elemental teoría de las relaciones intergubernamentales. Es obvio que debe haber equilibrio de poder entre las tres esferas de gobierno, para así lograr una función pública óptima en cada entidad gubernamental.

En México, en diversas medida varios de tales factores han jugado y actúan a contrapelo del federalismo; es decir, de la descentralización política y económica del Estado Federal y del consiguiente fortalecimiento democrático de la Nación.

1. El federalismo es la raíz de nuestras instituciones nacionales.

Sin embargo, esa oposición a la voluntad expresa de descentralizar olvida que, a lo largo de nuestra historia, la construcción de la nación mexicana es resultado de una lucha tenaz y heroica por afirmarse independiente y soberana, con principios e instituciones propias, con miras claras que la proyectan hacia el futuro en libertad, justicia y prosperidad. En cada uno de sus momentos estelares el pueblo ha recurrido a la voluntad e imaginación para dar contenido específico a la visión de México y, hasta el sacrificio, desplegar una acción decidida para así forjar el interés nacional y traducirlo en principios, instituciones y prácticas colectivas.

El Constituyente de 1917 al restaurar la vigencia del Municipio, de hecho abolido por el porfiriato, reiteró la idea del federalismo, que ha jugado un papel preponderante, por lo que debería ser raíz fundamental de nuestra organización política. la idea del federalismo es una constante en nuestra historia como Estado independiente, pues ha respondido a la voluntad política de la Nación.
 

a) La experiencia de nuestra historia así lo demuestra.

Nuestra historia colonial registra que la Nueva España fue un conjunto disímbolo de asentamientos humanos, que sólo en apariencia constituían unidad económica, política y social. Los distintos reinos y provincias, primero; después las intendencias, integraban las partes de un todo desarticulado, enlazadas por la significación simbólica del poder real que representaban los virreyes y las reales audiencias. Los intereses económicos y sociales de cada región se desarrollaban con un a perspectiva localista, dentro de sus circunscripciones pero ajenos a todo sentido de unidad frente al que los comprometiera en una acción común y armónica.

La falta de comunicación entre las diversas comarcas redundó en un sentido adverso al desarrollo unitario del país, pero favoreció la creación de fuerzas localistas proclives a la formación de sentimientos autonomistas, contrarios al centralismo que, a la postre, resultaron determinantes para la apertura hacia el federalismo, como sistema político de organización del Estado mexicano. La constitución española, expedida por las Cortes de Cádiz en el año de 1812, estableció las diputaciones provinciales. Años después, en el Congreso Constituyente que sentó las bases de nuestra organización política como Estado independiente (1823 - 1824), fueron adoptados el federalismo y la plena autonomía de los Estados como postulados básicos. Fue así como la Nación Mexicana adoptó el sistema republicano y federal, como régimen de organización política con la unión de los estados a los cuales se refiere el artículo quinto de la propia Ley Fundamental.

El federalismo fue la única vía apta para consolidar la unión entre las partes que integraban el nuevo Estado soberano. Por otro lado, la instauración del federalismo respondió a la voluntad expresa de las provincias que se manifestaban contra el centralismo tradicional y absorbente, con lo que se interpretó un mandato imperativo del pueblo. La tesis federalista se impuso en definitiva como decisión fundamental del pueblo mexicano, al erigirse en norma de rango constitucional cuya vigencia, excepto por los breves períodos de las constituciones centralistas del siglo pasado, ha perdurado hasta la fecha inserta en la Carta Magna de 1917, como también lo estuvo en la de 1857.
 

b) El federalismo en la Constitución Política de los Unidos Mexicanos.

Nuestra Constitución de 1917, aun cuando ha sufrido muy diversas reformas, preserva con enorme fuerza el sistema federal pues ha seguido la teoría moderna del federalismo, definida como sistema de división de poderes en una comunidad nacional, de acuerdo con lo cual los gobiernos federal y estatales deben ejercer, cada uno, dentro de su propio ámbito sus facultades constitucionales; ámbito en el cual los gobiernos locales no deben estar, conforme a derecho, subordinados al gobierno federal en lo concerniente a su régimen interior.

Por ello, la Carta Magna mexicana dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental (artículo 40); que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los poderes de los Estados, en lo que toca a su régimen interior, en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal (artículo 41).

A su vez los estados deben adoptar, para su régimen interior, el sistema de gobierno republicano, representativo, popular, que tenga como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre (artículo 115). La ley Fundamental, asimismo, establece el principio de que las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados (artículo 124). De igual manera la Constitución dispone ciertas prohibiciones a los estados en los artículos 117 y 118, algunas de naturaleza fiscal. Los poderes tributarios de los Estados residen en los respectivos congresos, unicamerales.

Como resultado de la autonomía que tienen los Estados, establecida por nuestra Constitución Federal, éstos poseen órganos propios, distintos a los del poder central, tanto legislativos como ejecutivos. Es decir, legalmente se da un régimen de distribución de competencias, donde el poder federal se ocupa de las materias y cuestiones comprometidas con el interés general o nacional, mientras que en los estados miembros prevalecen las modalidades propias de cada región.

c) El federalismo fiscal.

En tal virtud, al tener que ejercer las entidades federativas dentro de su soberanía, un cúmulo de importantes atribuciones, resulta indispensable que las ejerzan con plena autonomía financiera, a fin de poder hacer efectivo el ejercicio de su competencia. La característica básica de un buen Gobierno en sus tres esferas, la constituye el federalismo fiscal que permite a los gobiernos federal, estatal y municipal ejercer derechos tributarios autónomos que deben ser abstractos, permanentes, irrenunciables e indelegables.

En ese sentido, es requisito fundamental e incluso previo al federalismo, que las entidades federativas posean suficientes recursos económicos para sufragar, tanto el gobierno central como a los gobiernos estatales. No basta que el gobierno central tenga la capacidad de financiarse así mismo; lo esencial es que también los gobiernos estatales sean capaces de hacer lo propio.

Uno de los principales problemas del federalismo fiscal reside en la distribución de los poderes tributarios entre las distintas esferas de Gobierno. Desde el momento en que el país conquista su independencia y escogió el federalismo como alternativa para organizarse política y económicamente, empezaron a gestarse las grandes líneas del federalismo fiscal mexicano. Transcurrido más de siglo y medio seguimos sin encontrar fórmulas de solución idónea para este problema. Dichos lineamientos subyacen implícitos en ciertas disposiciones constitucionales (Constituciones de 1824, 1857 y 1917), relativas a las fuentes de ingreso del Gobierno Federal lo cual implicó, por exclusión, otorgar a los Estados de la República, márgenes de acción para imponer tributos. En materia de federalismo fiscal, en México pueden distinguirse varias etapas en la evolución del sistema transferencial de competencias.

En principio se estableció una amplia autonomía financiera a favor de los estados miembros de la Unión y un poder limitado al gobierno central. Sin embargo, el reconocimiento de que no sería eficaz ni consistente la existencia del Gobierno Federal, mientras éste no dispusiera de los suficientes recursos para atender sus diversas actividades todas de índole general trajo consigo que se dotara a la federación de ingresos propios, lo que en términos latos motivó, el establecimiento de impuestos concurrentes, tanto federales, estatales como municipales.

La solución aparente al problema del financiamiento del gasto público, mediante la imposición de contribuciones en los niveles de gobierno generó, paradójicamente, multitud de problemas derivados del ejercicio no coordinado de la competencia tributaria, puesto que las Constituciones de 1824, 1857 y 1917 no hicieron una distribución expresa de materias imponibles a favor de los distintos niveles de gobierno. Baste señalar las limitaciones indebidas al comercio de estado a estado; el establecimiento de gravámenes o procedimientos anticonstitucionales; las guerras económicas entre las entidades federativas; la anarquía fiscal y el caos económico, resultantes de la saturación de fuentes impositivas y de múltiples gravámenes fiscales, diversos en cuanto a su objeto, tasa, procedimientos, sanciones, etcétera.

Por lo que respecta al federalismo fiscal y concretamente al sistema de distribución de poderes tributarios, en el año de 1944 la Suprema Corte, en relación con dicho problema, estableció una tesis jurisprudencial que se expresa concisamente de la siguiente forma: "La Constitución General no opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes:
 

a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados, en la mayoría de las fuentes de ingresos (Artículo 73, fracción VII, y 124);

b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materias a la federación (Artículo 73, fracciones X y XXIX), y

c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Artículos 117, fracciones IV, V, VI, VII y 118)".(Tesis Jurisprudencial núm. 11 Apéndice al SJF, año 1965, parte 1a, Pleno p. 42).

Por lo anterior, puede afirmarse hoy día que estamos ante un sistema de concurrencias tributarias en el que, por una parte, el Poder Tributario Federal es muy amplio; por la otra, los Estados de la Unión tienen a su vez un poder tributario sobre un buen número de materias imponibles, con excepción de las señaladas por los artículos 73, fracción XXIX, 117, fracciones IV, V, VI, VII, 118 y 131 de nuestra Constitución Política.

Sin embargo, a pesar de las amplias facultades que en materia tributaria tienen las entidades federativas, nos encontramos ante la imposibilidad de los gobiernos estatales para financiar todos los servicios que les demandan sus pobladores, lo que ha conducido en años recientes a una profunda crisis fiscal en los niveles estatal y municipal, debido al enorme proceso de centralización político y económico que el país ha vivido en las últimas décadas. El Gobierno Central presiona a los Estados a adherirse a convenios de coordinación fiscal, viéndose obligados a renunciar al ejercicio de sus facultades tributarias violando disposiciones Constitucionales.

2. Las actuales realidades demandan una reforma de fondo.

En efecto, asistimos en la actualidad al desarrollo de un proceso creciente de centralización del poder en el país, que se acentúa por la acumulación de facultades y atribuciones en favor de los poderes federales, con mengua y detrimento de las que constitucionalmente competen a las autoridades estatales. Y fíjense ustedes, Venustiano Carranza ya desde 1917, ante el Congreso Constituyente, concretamente señalo y es importante porque parece que han pasado 70 años o más de 70 años y todavía estamos con el mismo defecto. Dijo Venustiano Carranza:

"...ha sido hasta hoy una promesa vana el precepto que consagra la federación de los estados que forman la República Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, ya que la historia del país demuestra que por regla general y salvo raras excepciones, esa soberanía no ha sido más que nominal; porque ha sido el poder central el que siempre ha impuesto su voluntad limitándose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de las órdenes emanadas de aquél..." Hoy en 1992 podemos decir que lo dicho por don Venustiano Carranza tiene plena validez.

Es tónica normativa de los programas de Gobierno Federal la de asumir el desempeño de actividades o el ejercicio de atribuciones que originalmente incumben a los gobiernos de los estados o de los municipios, los que se ven sometidos a la intervención y control de las autoridades federales por la vía constructiva de los convenios sanitarios, diversa obra pública, política electoral y en otras múltiples áreas de la vida interna de los estados y los municipios.

Particularmente, en materia tributaria es notorio el desvalimiento en que la acción expoliadora del fisco federal ha colocado a los estados y a los municipios, los que para subsistir ya no disponen de la autosuficiencia indispensable para el sostenimiento del gasto público con recursos propios, sino que se ven constreñidos a depender de la mayor o menor participación que se les conceda, en el disfrute de determinadas percepciones en renglones del ingreso federal, asignadas de acuerdo con los convenios de coordinación fiscal celebrados con el Gobierno de la Federación, lo cual atenta contra los principios del federalismo en general y contra el federalismo fiscal en lo particular.

Así, tenemos que el actual sistema de coordinación fiscal contiene elementos de insuficiencia de recursos, derivados por una parte, de necesidades crecientes de la población las cuales no pueden atenderse y, por otra, de participaciones federales a estados y municipios y de estados a municipios que no han crecido al mismo paso que otras variables de desempeño económico como lo son el ingreso tributario total y el producto interno bruto. Adicionalmente, las fuentes propias de ingresos de estados y municipios se han rezagado en su desempeño, entre otras causas, por haber renunciado, al menos por ahora, a su derecho tributario, lo cual es contrario al espíritu del federalismo ya que se agudiza la dependencia y subordinación hacia la federación.

Como lo señalamos cuando compareció el ministro Aspe, nosotros hicimos un estudio, y aquí señalo que el ministro Aspe no dijo la verdad, nuestros técnicos hablaron con sus técnicos y conciliaron las cifras, y éstas son las cifras, las que voy a leer ahorita, que demuestran lo injusto del sistema de coordinación fiscal.

Por ejemplo, de nuestro estudio llevado a cabo sobre el actual sistema de coordinación fiscal, las participaciones federales a estados y municipios llegaron a un máximo en 1984, de 14.4%, en relación con los ingresos tributarios totales, para después decrecer anualmente, hasta llegar a su nivel más bajo de 12.7%, en 1987, por el deterioro de los ingresos participables, como consecuencia de la caída de los precios del petróleo. Las participaciones casi volvieron a alcanzar el nivel máximo de 1984 al ascender en 1988 al 14.3% sobre los ingresos tributarios totales para el nuevo decrecer en 1991, año en que sólo representaron el 11.2%. Si comparamos el monto de las participaciones estatales y municipales con el producto interno bruto, éstas en 1984 representaban el 1.51% y en 1991 sólo significaron el 1.30%. Como se ve, las participaciones no han llevado la misma tendencia de los ingresos tributarios totales del gobierno federal ni del producto interno bruto, con lo cual queda demostrado que el actual sistema de coordinación no guarda un paralelismo con dichas variables económicas, haciendo más injusta e inequitativa la aplicación del sacrificio fiscal de los mexicanos.

Del estudio de las participaciones entre los estados del país, se desprende que bajo el actual sistema de coordinación fiscal las participaciones federales no presentan un patrón claro de redistribución entre los estados que generan mayores tributos, por ser productores, convencionalmente denominados como estados ricos con respecto de aquellos clasificados consumidores en razón de que su volumen de consumo supera al de su producción. Tales estados son denominados estados pobres. En otras palabras, los estados pobres, son aquellos cuya producción de venta de bienes y servicios es sujeta de impuestos con bases especiales o tasa cero y, por ende, su generación tributaria les hace perder asignaciones.

Las entidades consideradas como pobres no reciben los incrementos más importantes de participaciones. Son los estados que podrían llamarse intermedios, los que se han visto comparativamente beneficiados. Por ejemplo, entre 1985 y 1990 los cinco estados de menores niveles de participaciones, que son Baja California Sur, Quintana Roo, Colima, Tlaxcala y Aguascalientes, no fueron por cierto los que presentaron un patrón de mayores incrementos en tanto que, entidades de ingresos medios y otras de ingresos altos, como Tabasco o Veracruz, recibieron incrementos sustanciales. Esto pone en evidencia lo arbitrario del actual sistema de participaciones fiscales, que no logra la justicia distributiva deseada.

Este hecho de injusticia, aunado al enorme centralismo del poder político y económico resulta sumamente grave, ya que desde el punto de vista del ciudadano medio, el enorme crecimiento de la magnitud y complejidad del sector público o sea el Gobierno Federal le abriga un enorme sentimiento de impotencia al advertir que las decisiones colectivas se toman sin conocer la problemática real de su comunidad.

Por tal motivo resulta urgente realizar una reforma constitucional de fondo que dé vigencia a los principios del federalismo fiscal, para que los gobiernos locales estén en condiciones de cumplir plenamente sus responsabilidades sin depender del gobierno central y hacer efectiva, además, la equidad fiscal, tanto en sentido vertical como horizontal.

3. La Propuesta de Reformas Constitucionales.

Como ya se mencionó, la dirección y el sentido de las reformas necesarias están claramente definidas por nuestra historia y por el espíritu que le imprimieron los constituyentes al artículo 40 de nuestro ordenamiento supremo. Por ello, realizar reformas de fondo que hagan posible el ejercicio de las libertades y soberanía de los estados, conducirá a cumplir plenamente los principios del federalismo plasmados por los constituyentes en nuestra Carta Magna.

La reforma propuesta, consistente en asignar pleno derecho a los estados sobre una porción significativa del producto derivado de varias contribuciones importantes, sin modificar el sistema general de concurrencias tributarias diseñado por la Constitución, asegura a los estados, Distrito Federal y municipios un incremento sustancial en sus ingresos y autonomía financiera. Al hacer un estudio comparado del federalismo fiscal mexicano con diversos países europeos y americanos, se observa que la participación que se otorga a las entidades federativas y municipios no alcanza el 12% de los ingresos tributarios totales, mientras que en los países objeto del estudio los estados y municipios administran un ingreso equivalente entre el 40% y 60% del total de las contribuciones que se recauden. Paralelamente habrá que definir los campos de acción de las tres esferas de Gobierno, pues el federal, como ya se dijo, invade las funciones, tanto de los estados como de los municipios.

3.1 Objetivos de la reforma, justicia, libertad y consolidación del federalismo, a través de la descentralización efectiva.

En México, repetimos, los ciudadanos exigen democracia eficiencia en el gobierno, así como justicia social, equidad que evite le emigración, que fue el problema que nos planteaba Liliana hace un momento, económica, participación, representatividad legítima y un desarrollo económico integral y sólido. Por esto, hoy los mexicanos reafirman su voluntad política de hacer efectivo el régimen federal, que prevé el orden constitucional. La descentralización política sin duda creará condiciones para mejorar el bienestar de los mexicanos.

El equilibrio de los poderes así lo exige y también la necesaria multiplicación de espacios de libertad y la eficacia en las tareas públicas, que no son adecuadas en la centralización y desde la lejanía que ésta implica. Una administración pública de calidad, más comprometida y transparente, bien informada de las necesidades sociales y abierta a la participación, así como solidaria con la sociedad, puede asegurarse mejor en las entidades federativas y en los municipios.

Por ello, son de especial relevancia los recursos con que deben contar los gobiernos de las entidades federativas y municipios, para contribuir más eficazmente a la promoción del desarrollo social y de la economía. Mediante el eficaz y honesto uso de dichos recursos se emprenderán acciones diversas para mitigar la desigualdad social, crear condiciones de desarrollo y calidad de vida, así como contribuir efectivamente a una equitativa distribución del ingreso.

La creación de un mejor clima en la relación entre los ciudadanos y las autoridades se debe iniciar en las entidades federativas y los municipios, porque es más fácil tener el conocimiento recíproco de los vecinos y sus autoridades, el diagnóstico de los problemas comunitarios y la participación motivada y responsable de los grupos sociales, en la solución de los problemas, todo lo cual a su vez genera confianza y credibilidad.

Esta posibilidad es otra razón fundamental para justipreciar la descentralización y llevarla adelante. La madurez social y política asegura en México que la descentralización no será ocasión de desunión, ni habrá riesgos de ruptura pero, además, la garantía federal y una responsabilidad política bien definida de los gobiernos locales, serán salvaguarda de la unidad y la integridad nacionales.

Hay razón para suponer que con una más amplia competencia fiscal y mayores recursos, los gobiernos de las entidades federativas podrán asegurar, con tino y eficacia, el ejercicio del gasto público, tanto en servicios como en obras, con arreglo a prioridades bien definidas por quien conoce de cerca las necesidades sociales.

Los habitantes de los estados, municipios y del Distrito Federal del país tienen gran sensibilidad política y social, atributo que no debe ser desaprovechado. En un marco de auténtico federalismo dicha energía de la sociedad impondrá la elevación en la calidad de vida de todos los mexicanos, a través de sistemas, como el aquí propuesto, para lograr una mejor redistribución de la riqueza entre todos los mexicanos. Para que esto sea posible, insistimos que, es indispensable la suficiencia financiera de los gobiernos locales, municipales y del Distrito Federal a través de la obtención de mayores recursos, y así lograr otorgarles más presencia y representatividad en las decisiones sobre la distribución y asignación de los recursos económicos. A lograr los estados y municipios su suficiencia económica, se desalentarán las corrientes migratorias hacia el Distrito Federal y hacia algunas metrópolis importantes del país.

3.2 Lineamientos y modificaciones.
 

a) Dar mayores recursos a las entidades federativas y municipios.

Por tal virtud, se propone en el artículo 2o. del proyecto de Reformas Constitucionales que hoy presentamos, dar a las entidades federativas y municipios el derecho sobre la mitad del producto derivado de contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales. Estos son los comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27:

Se propone también que se extienda este mismo derecho del 50% y 50%, sobre las contribuciones de renta a personas físicas y morales y sobre el valor agregado.

Por este sistema se optó dar derecho sobre el producto de diversas contribuciones y no por la atribución sobre determinadas materias imponibles, para continuar con la política fiscal que prevenga la anarquía y el caos económico, resultado de la multiplicación de las fuentes impositivas con el riesgo de hacerlas insuficientes. Esto, a la vez, evita la creación de numerosos gravámenes fiscales; diversos en cuanto a su objeto, tasa, procedimiento, sanciones, etcétera. En definitiva, se busca no distorsionar la homogeneidad fiscal en todo el territorio federal.

Para evitar cualquier impacto negativo, así sea temporal, sobre las finanzas públicas en las diversas esferas de Gobierno, en el artículo quinto transitorio, se propone que la participación a favor de estados y municipios, esta participación del 50% sea gradual, se inicie con un 25% y se incremente cada año en 5 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 50%.

Por su parte, en cuanto se refiere a otorgar el derecho sobre la mitad del producto de las contribuciones referidas a las entidades federativas y en su caso a los municipios, aquél tiene su fundamento en el principio de resarcimiento. Es decir, el hecho de que la Federación tenga la potestad legislativa en las contribuciones descritas en el artículo 2o. del proyecto de Reforma Constitucional, se justifica por el derecho de las entidades federativas y municipios a obtener la mitad del producto derivado de dichas contribuciones, por ser en ellas donde radica la fuente impositiva y a fin de no perder la homogeneidad del sistema tributario.

El Derecho comparado nos demuestra las bondades de optar por un sistema de derechos sobre los productos tributarios, pero establecido constitucionalmente, lo cual facilita diseñar una política fiscal de alcance nacional. Tal es el caso, entre otros países, de Austria, Alemania, Brasil y Venezuela. Del estudio referido se deriva que los sistemas federales tributarios de Alemania, Suiza y en alguna medida España en Europa, así como los Estados Unidos en América, establecen atribuciones equilibradas e independencia financiera y fiscal a los niveles provincial, estatal y municipales en relación con la federación.

Ahora viene una propuesta importante. Se señala que en el órgano, creo que se llama Comisión Permanente, que se deriva de la Ley de Coordinación Fiscal, de hecho la única voz y el único voto que cuenta es el del subsecretario 21 de Hacienda, Francisco Gil Díaz. Entonces nosotros sentimos que el gobierno federal debe salir del control sobre las participaciones a los estados y municipios.

Para lograr la vigencia del federalismo fiscal es necesario democratizar la toma de decisiones como es usual en países desarrollados. En México, el decidir cuánto, cómo, y cuándo deben percibir recursos económicos las entidades federativas y los municipios, ha sido, por mayoría de fuerza, un tema que el Gobierno Federal se reserva para sí solo. Lo anterior resulta evidentemente contrario a los principios del auténtico federalismo fiscal. Al excluirse la participación de los gobiernos locales.

Es por ello que en los artículos 1o. y 4o. del presente Proyecto de Reformas se propone la creación del Consejo Federal Tributario que tendrá, entre otras, la facultad de iniciar leyes en materia tributaria, previo estudio y discusión por el propio Consejo. Además, fijará, a través de la presentación de dichas iniciativas la forma, proporción, términos y condiciones a través de los cuales las entidades federativas y municipios obtendrán los recursos económicos derivados de su derecho reconocido por la Constitución, sobre el producto de las contribuciones a que hace referencia el artículo 3o. del presente proyecto.

El aspecto más transcendental de este Consejo es que estará integrado sólo por representantes de las entidades federativas y también contará con una importante representatividad de los municipios. De esta forma se asegurará que en cuanto a las decisiones de potestad tributaria, asignada a entidades federativas y municipios, será su voluntad soberana la que determine cuánto, cómo y cuándo deberán percibir los recursos económicos que les correspondan a las entidades federativas y municipios de la Unión. Con ello se podrán consolidar con mayor fuerza los principios de la democracia y el efectivo ejercicio del federalismo.

c) Lograr una mejor redistribución de la riqueza. Por último, como consecuencia de los arbitrarios e inequitativos sistemas de distribución de los recursos fiscales, que en las últimas décadas se han venido aplicando en el país, a través de los llamados convenios de coordinación fiscal resulta apremiante buscar en marco general de distribución y asignación de las participaciones que procure una mayor solidaridad integral con base en los principios fiscales de equidad, horizontal y vertical.

Por tal virtud, en el artículo 4o. del Proyecto de Reformas Constitucionales se establecen los principios que se plasmarán en las leyes secundarias federales, cuyas iniciativas deberá elaborar al efecto el Consejo Federal Tributario. Principios que, naturalmente tienen por objeto una mejor redistribución de la riqueza y fortalecimiento de la solidaridad interregional.

En este sentido, el proyecto busca neutralizar la desigual capacidad financiera de las entidades federativas y municipios, por lo que se tomará en cuenta, tanto la potencialidad tributaria como sus necesidades. Se ideó un sistema a través del cual el Consejo evaluará, y asignará, en su caso, recursos para inversiones de importancia especial de los estados, Distrito Federal y de los municipios, buscando a la vez dotar a tiempo y en cantidad suficiente a aquellas entidades y municipios que hubieren sufrido daños por catástrofes naturales o agudos desequilibrios económicos generales, o para aminorar desigualdades de capacidad económica dentro del territorio nacional. Al efecto, se crean mecanismos de compensación que deberán considerar, entre otros elementos, un determinado ingreso tributario mínimo por habitante. Sólo a través de este ordenamiento de principios redistributivos es posible lograr una efectiva solidaridad interregional y nacional.

Aquí hago un paréntesis para tratar de clarificar cómo es la distribución: Por lo que toca al Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto al Valor Agregado se asignará a la entidad que lo recaude; por lo que toca a los otros derechos sobre explotaciones, etcétera, que establecen los artículos constitucionales, el 50% irá a las entidades federativas y la ley secundaria establecerá cuánto pasan las entidades federativas a los municipios.

Dado este esquema de estados ricos y estados pobres, el 50% del Impuesto sobre la Renta lo administrará el Consejo Federal Tributario, y ese fondo, que va a ser muy significativo, es el que servirá para equilibrar a los Estados que no generaron tributos en forma directa.

La problemática actual de las relaciones interfederales en México es grave, pero a la vez el momento histórico es propicio para llevar a cabo esta reforma que se propone, a fin de que el federalismo fiscal también avance en paralelo a los cambios económicos estructurales llevados a cabo en el pasado reciente, que y aquí tenemos que reconocer lo bueno han logrado reducir la inflación, ordenado las finanzas públicas e ido en búsqueda de la competividad. El cambio para modernizar el país en los ámbitos estatal y municipal de Gobierno, ha sido conservador y lento, por lo que para recuperar el rezago es necesaria una acción pronta y vigorosa en todas las esferas de Gobierno. A estos razonamientos y objetivos fundamentales obedece el presente Proyecto de Reformas Constitucionales.

Por lo expuesto, sometemos a la consideración de esta honorable Asamblea el siguiente proyecto de decreto.

Artículo primero. Se adiciona con una fracción IV el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se reforma el último párrafo de dicho artículo, para quedar como sigue:

"Artículo 71....
 

I a III.....

IV. Al Consejo Federal Tributario en las materias de su competencia.

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las Legislaturas de los estados, por las diputaciones de los mismos, y sólo en materia tributaria por el Consejo Federal Tributario, pasarán desde luego a Comisión. Las que presenten los diputados o senadores se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates.

Artículo segundo. Se reforma el artículo 73 fracción XXIX número 5 en su último párrafo, se adiciona con un párrafo el número 2 de dicha fracción y artículo; y se adiciona también a la fracción XXIX del Artículo 73 los números 6 y 7, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73....
 

I a XXVIII.....

XXIX....

1o....

2o....

Corresponde a las entidades federativas y a los municipios el 50% del producto derivado de estas contribuciones, cuyo monto será repartido en la proporción, términos y condiciones que determine la Ley Secundaria, cuya iniciativa corresponde presentar al Consejo Federal Tributario.

3o. a 4o.....

5o....

a) a f) .....

g)....

Corresponde a las entidades Federativas y a los municipios percibir el 50% del total del producto que se obtenga de estas contribuciones especiales, cuya distribución se llevará a cabo en la proporción, términos y condiciones que determinen la Ley Secundaria, cuya iniciativa corresponde presentar al Consejo Federal Tributario.

6o. Sobre la renta de las personas físicas y morales.

Por lo que se refiere al total del producto recaudado por esta contribución, corresponde el 50% a la Federación y el otro 50% a las entidades federativas y municipios. Con esta última parte se construirá un fondo general de participaciones, el cual será administrado y distribuido por el Consejo Federal Tributario, en la proporción, términos y condiciones que establezca la Ley Secundaria, cuya iniciativa presentará dicho Consejo.

7o. Sobre el valor agregado.

Del producto recaudado por esta contribución corresponde el 50% a la Federación y el otro 50% a las entidades federativas. Esta última parte será aplicada en los términos y condiciones que determine la Ley, cuya iniciativa presentará el Consejo Federal Tributario."

Artículo tercero. Se reforma el artículo 115 fracción IV, inciso a, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"Artículo 115....
 

I a III....

IV.....

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. En las leyes por virtud de las cuales los Estados establezcan las contribuciones anteriormente citadas, se autorizará a los Municipios para que mediante reglamento puedan fijar las bases y tasas de dichas contribuciones.

b) a c).....

V a VIII.....

Artículo cuarto. Se adiciona con una fracción VII el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

"Artículo 116.....
 

I a VI....

VII. Las entidades federativas y los municipios participarán en la formación de un órgano que se denominará Consejo Federal Tributario, el cual integrará conforme a las siguientes reglas:

a) Se compondrá de miembros acreditados por los gobiernos de las entidades federativas y de los Ayuntamientos.

b) Cada entidad federativa tendrá por lo menos dos votos y un voto adicional por cada cuatro millones de habitantes, o fracción superior a los dos millones, por encima de ocho millones de habitantes de acuerdo a las cifras del último censo de población. Por lo que se refiere a los Ayuntamientos éstos tendrán dos votos por entidad federativa, cuyos titulares serán elegidos por los respectivos alcaldes.

c) Cada entidad federativa y sus respectivos Ayuntamientos podrán acreditar hasta un número de consejeros igual al de sus votos.

El Consejo Federal Tributario tendrá las siguientes atribuciones:

1) Elaborar, discutir y decidir por mayoría de votos la presentación ante la Cámara de Diputados de las iniciativas de ley a que se refiere el artículo 73 fracción XXIX, número 2o., 5o., 6o. y 7o., de esta Constitución, iniciativas que deberán estar inspiradas en los principios de equidad distributiva tanto vertical como horizontal, solidaridad interregional, densidad demográfica e ingreso promedio tributario por habitante.

2) Administrar y distribuir los recursos que integren el fondo general de participaciones a que se refiere el último párrafo del número 6, fracción XXIX, del artículo 73 de esta Constitución, en base a los siguientes principios:

a) Neutralizar la desigualdad financiera de las entidades federativas y de los municipios entre sí, para lo que tomarán en cuenta su capacidad tributaria y necesidades;

b) Se buscará que a través de los recursos de dicho fondo se atiendan las necesidades financieras de las entidades federativas y municipios a título complementario, y

c) La asignación de recursos para proveer apoyos especiales a entidades federativas que se hayan visto afectadas por catástrofes naturales o por crisis económicas, así como para complementar la inversión requerida por obras específicas y prioritarias.

3) Las demás que le señale esta Constitución.
 

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las del presente decreto, pero en tanto no inicien su vigencia los ordenamientos previstos en los incisos 2o., 5o., 6o. y 7o. de la fracción XXIX del artículo 73, cuyas iniciativas corresponde presentar al Consejo Federal Tributario, continuarán aplicándose las disposiciones contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal, lapso durante el cual los Estados no podrán dar por terminado el convenio con que se han adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Tercero. Conforme a las bases que oportunamente dicte el Congreso de la Unión en la respectiva Ley Orgánica, a más tardar tres meses después de la promulgación del presente Decreto deberá quedar constituido el Consejo Federal Tributario.

Cuarto. El Consejo Federal Tributario, una vez constituido, presentará oportunamente las iniciativas de ley que le competen.

Quinto. En su primer ejercicio de aplicación, la participación que corresponde a estados y municipios en la recaudación de las contribuciones previstas en los incisos 2., 5., 6., y 7. de la fracción XXIX del artículo 73, se establecerá en 25% y aumentará en 5 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 50%.

México, D.F. a 17 de diciembre de 1992.

Diputados: Daniel de la Garza Gutiérrez, Alfredo Lujambio Rafols, Diego Fernández de Cevallos, Diego Velázquez Duarte, Arnulfo Vázquez Ramírez, Diego Heriberto Zavala Pérez, Fauzi Hamdan Amad, Napoleón Gallardo Ledezma, Jorge Zermeño Infante, Luis Fernández Vega, Alejandro Gutiérrez de Velazco, Arturo Torres del Valle, Luis Felipe Bravo Mena, José Antonio Gómez Urquiza, Emilio Badillo Valseca, Hugo Sergio Palacios Laguna, María Guadalupe Salinas Águila, Miguel Gómez Guerrero, María del Carmen Bolado del Real y Arturo Fuentes Benavidez.

Turnada a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Hacienda y Crédito Público.