Con fundamento en la fracción II del artículo 71 y en la fracción VI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 55 fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de la Cámara de Diputados, a efecto de que se turne de inmediato para dictamen a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Reforma Agraria, la siguiente iniciativa de decreto que reforma el artículo 27 constitucional, para lo cual manifiesto lo siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Primero. Sin duda, uno de los grandes reclamos en todo el territorio nacional consiste en la descentralización de la vida nacional. Sin embargo, poco es lo que se ha avanzado y, por lo regular, al hablar de descentralización, se hace en términos abstractos, sin precisar cuáles son las materias que deben corresponder a las entidades federativas. La vida nacional fue centralizada en su última etapa, correspondiendo a las enormes fuerzas centrípetas que estaban vigentes al final de la Revolución mexicana.

Hoy, que se sienten con vigor las fuerzas centrífugas, que por lo demás desde siempre han animado a nuestro teórico federalismo, es difícil concretarlas y aún más instrumentarlas hasta sus últimas consecuencias. Tal parece que, cuando el legislador emprender la tarea de dividir esa fuerza concentrada en una entidad administrativa, no sabe por donde empezar por temor de que, al quitar una sola pieza, se va a desordenar todo el conjunto. De ahí que casi siempre se caiga en posiciones extremistas en donde, por una parte, se pretende derrumbar de golpe la maquinaria administrativa, o bien, por la otra, dejarla intocable por miedo a sus resquebrajamiento total. A esto le agregamos que, para descentralizar, no basta la voluntad y capacidad de recibir. Ciertamente, descentralizar es democratizar; es inyectar energía al organismo social en su conjunto, por lo que, tenemos que asumir con valor esta tarea.

Segundo. Un extraordinario jurista, inexplicablemente olvidado: Bernardo Couto, escribió esta sorprendente reflexión en 1835, hace más de siglo y medio:

"La prosperidad de las naciones están tan íntimamente unida con su sistema de legislación, que las peñas más áridas y escarpadas montañas se transforman en floridas campiñas bajo la influencia de leyes sabias y adecuadas a los pueblos que las han de observar; así como las más fértiles regiones se convierten en inhabitados desiertos, cuando un régimen débil para ejecutar el bien, y omnipotente para hacer el mal, ahuyenta la seguridad y hace desaparecer la confianza."

Lo anterior se refleja en toda su magnitud al contemplar cómo, en materia agraria, la legislación ha provocado efectos contrarios a lo que el legislador concibió. Por eso, cuando se habla del retorno a las motivaciones del Congreso de 1917, yo coincido. Precisamente conforme a ese texto el asunto agrario le correspondía a las entidades federativas y es ahí, precisamente, al punto que debemos volver impulsando la descentralización y el federalismo. Hoy nadie, con argumentos sólidos, podrá negar que: por lo diverso que es todo el territorio nacional, por su propia contextura teórico - jurídica, y por su problemática de tipo local, la materia agraria debe ser de los estados, circunscribiéndose el artículo 27 a señalar principios de carácter general a los que se someta la legislación que cada Congreso loca apruebe, de acuerdo con las condiciones específicas y propias, en lo geográfico y en lo social, de las distintas regiones del país.

Tercero. La reforma reciente al artículo 27 constitucional corresponde a las nuevas necesidades que prevalecen en el país, dándole al ejidatario la calidad de ciudadano para tomar decisiones y permitiendo un marco jurídico de mayor certidumbre que permita confiabilidad y que atraiga inversión hacia el campo. Sin embargo, no asume la decisión fundamental: la de otorgar a los estados todas las facultades y los recursos en materia agraria para que, a través de sus aparatos judiciales, pudieran lograr la transición del ejido que la misma reforma contempla. En lugar de esto, se creó esa figura híbrida, jurídicamente hablando, el tribunal agrario, y se generó una burocracia aún mayor a la ya existente y que hoy es más estorbo que solución en la mayoría de los estados. En cada entidad existen delegaciones agrarias, procuradurías, tribunales, que generan expectativas cuando prácticamente el rezago ha concluido. Por lo tanto, la materia agraria debería ser, al igual que la propiedad particular, regulada por ordenamientos estatales y de la competencia de los tribunales locales. Si además consideramos que prácticamente en más de la mitad de los municipios existen juzgados civiles, éstas deben ser las instancias idóneas que permitan a los ejidos adoptar el régimen jurídico que ellos deseen. Los tribunales agrarios no son de ninguna manera una idea original nuestra. El jurista y estudioso el problema, Héctor Fix Zamudio, nos orienta al respecto.

"Estos tribunales fueron propuestos desde hace varios años y, en época reciente, han sido objeto de análisis por varios tratadistas, si se toma en cuenta que existe una evolución hacia la jurisdicción agraria especializada en otros países latinoamericanos que han implantado, o al menos han hecho el intento de hacerlo, reformas sociales agrarias similares a la nuestra. Nos referimos a los tribunales agrarios creados por los ordenamientos de Bolivia (1953), Chile (1967), Perú (1959) y Venezuela (1976)."

La idea no es original y tampoco creemos que se imponga a estados que tienen una problemática agraria diferente y que podríamos clasificarlos en tres grupos: el primero se caracteriza porque ahí está concentrado el 80% del problema agrario con gran presencia de etnias y de conflictos añejos; estos estados son Chiapas, Veracruz, Guerrero, Michoacán y Puebla.

El segundo grupo son los estados que, con todo y que tienen problema agrario, no revisten la gravedad del primer grupo y son: Sonora, Sinaloa, Coahuila, Durango, Chihuahua, Tamaulipas, San Luis Potosí, Estado de México, Nayarit, Hidalgo, Tlaxcala, Guanajuato, Morelos, Jalisco y Yucatán. El tercer grupo lo constituyen estados en donde prácticamente no hay problema agrario y son: Baja California, Baja California Sur, Zacatecas, Nuevo León, Aguascalientes, Colima, Tabasco, Querétaro, Campeche y Quintana Roo. Como se podrá apreciar, son realidades diferentes y, por lo tanto, la dimensión de las instituciones y los correspondientes ordenamientos legales deben ser determinados por los congresos locales y no adoptando una solución general para toda la República que en el breve plazo ha demostrado su inviabilidad.

Cuarto. Creo que el problema fundamental al que se enfrenta la agricultura hoy en día no es tanto la adopción y expansión de instituciones, sino más bien la creación, dentro de todo el proceso agrícola, desde el agricultor hasta las autoridades de más alto rango, de una actitud de experimento, de ensayo y error, de innovación continuar y de adopción de ideas nuevas. Sin este cambio de mentalidades, todo esfuerzo que se haga será inútil y su contribución a la productividad agrícola será precaria.

Para lograr estos propósitos se requiere una legislación flexible, que desregularice trámites, que sea accesible al hombre del campo y con soluciones al alcance de autoridades locales. Hace casi siglo y medio, Ponciano Arriaga señalaba en su famoso voto particular: "Más que la declaración, más que el título de propiedad, es el trabajo y la producción lo que le da naturaleza a la propiedad, busquemos un campo productivo, que eso contribuirá a fortalecer la soberanía". Y más recientemente Luis Cabrera expresaba: "Se trata ahora de hacer del ejidatario un agricultor, de éste un empresario, de su empresa un negocio, en suma, hacer que la agricultura sea un medio de vida y no un destino indeclinable para alcanzar la simple supervivencia".

Quinto. Si algo está hoy en permanente revisión y adecuación son las políticas agropecuarias de todos los países del mundo, derivadas de los avances tecnológicos, de los acuerdos comerciales de tipo internacional, de la compatibilidad que debe haber entre desarrollo y conservación de recursos naturales. la teoría nos habla de una denominación, desde mi perspectiva, acertada: la de los bienes públicos, esto es, lo que debe ser responsabilidad del Estado, como son, el patrocinio de la investigación científica, la asistencia técnica, la protección fitosanitaria, la política crediticia, la información veraz, oportuna, al productor en relación a los mercados. En ese contexto, la primera tarea del Estado es concebir un marco jurídico flexible, que corresponda a lo que Luis Cabrera escribiera:

"El problema agrario, la cuestión agraria, hasta la Ley Agraria, se dice, suponiendo, que este problema agrario, o esta cuestión agraria, deba sintetizarse en una sola ley, que sea una especie de panacea de todos nuestros males económicos. Es tiempo de que precisemos ideas: hay muchos problemas agrarios, muchas cuestiones agrarias y se necesitan par la resolución, muchas leyes agrarias."

Por todo lo anterior, debe el Gobierno Federal extinguir las autoridades federales agrarias, contando para ello con un período de transición para transferir a las entidades federativas recursos, atribuciones e instrumentos que permitan a las autoridades locales aplicar las soluciones que el campo requiere.

Sexto. Por mucho tiempo, la política agraria giró en torno al reparto de la tierra. Primero la Constitución de 1917 hablaba del ejido restitutivo, que debería crearse para devolverle sus tierras a las comunidades indígenas que habían sido privadas de ellas: de ahí se pasó al ejido dotatorio en 1934, con el cual se abría el derecho a la tierra de todo aquel que llenara los requisitos que señalaba la ley. Hoy se pretende ampliar en forma universal este derecho que obviamente el Estado no puede garantizar.

Veamos algunas cifras: hay 104 millones de hectáreas de la mal llamada propiedad social, dado que los recursos que general, en el mejor de los casos, constituye apenas una sexta parte, en comparación con los que generaba previamente al reparto. En lo que se refiere a la propiedad, hoy subsisten 76 millones de hectáreas en manos de un poco más de 2 millones de propietarios, en las cuales se alcanzan productividades más o menos competitivas y rentables. Si consideramos que el promedio que atiende un trabajador del campo en los países desarrollados alcanza las 50 hectáreas y confirmamos que en México es apenas de cuatro hectáreas, aceptaremos que nuestro reto es asimilar nuevas tecnologías, aglutinar empresas agropecuarias que combatan el minifundio y que otras áreas de la economía, con el inmenso esfuerzo en capacitación que habrá de realizarse, absorban mano de obra excedente del campo mexicano.

Esa es la tarea de asumir; para quienes señalan como solución el retorno al reparto de la tierra exigiendo prácticamente como único requisito ser mexicano y no tener otro medio de vida, lo cual es aberrante, pues siendo mayores de edad obviamente algún medio de vida deben de tener, acudo a este párrafo del politólogo Giovanni Sartori: "Equiparar los derechos materiales con los derechos formales no es solamente un error de concepto, es también una estupidez práctica que transforma una sociedad de beneficiarios en una sociedad de la protesta de los descontentos".

Séptimo. Si se analiza detenidamente el problema que surge en Chiapas, confirmaremos cómo las soluciones en materia agraria deben estar en las instancias estatales, y que el hecho de que todo problema tenga que repercutir ante las autoridades centrales, lo único que ha propiciado es confusión, burocratismo y lentitud en la impartición de justicia. Si por otra parte analizamos que en la mayoría de los estados prevalece la armonía en el campo y se está dando un desarrollo conforme a la modernidad, entonces pues, ¿por qué no dejarla a los congresos locales?, lo cual contribuiría además a vigorizar el Poder Legislativo a nivel de entidades federativas, y definir así las soluciones correspondientes en cada uno de los estados de la República.

Octavo. Lo que los gobiernos de los estados no pueden resolver por sí mismos no podrá resolverlo tampoco la Federación por muchas oficinas que cree y por muchos delegados que envíe. Los ejecutivos locales deberán ser los responsables de la productividad y de la paz social en el campo. En virtud de las reformas recientes al artículo 27 la parcela ya tiene valor y el proceso de regularización de los ejidos se está complicando y están surgiendo fuertes conflictos internos. Se requiere, pues, de autoridades que tengan todos los elementos para resolver in situ cada caso. Si ya la materia civil, en sus aspectos rurales y urbanos, es materia estatal, ¿qué justifica que no lo sea la materia agraria? Si en alguna ocasión se justificó centralizar la toma de decisiones en materia agraria, fundamentalmente para eliminar la concentración de tierras, hoy la política debe consistir en darle a los estados tareas específicas, como ha sido siempre el propósito del federalismo, objetivo central de nuestra Constitución Política.

Noveno. En síntesis, la propuesta es congruente con los nuevos tiempos que sacuden a todas las naciones: pugnar por la descentralización de la vida nacional y por una política agropecuaria vigorosa que beneficie a los hombre del campo y que permita mejores accesos a niveles de bienestar para quienes se encuentran en los más altos índices de pobreza y marginación.

Por lo cual, someto a consideración la siguiente reforma:

Artículo primero. Se promulga el siguiente decreto que modifica el artículo 27 constitucional, de conformidad con los siguientes términos:

Artículo 27 fracción XIX. Con base en esta Constitución, los estados de la República dispondrán las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

Son de jurisdicción de las entidades federativas todas las cuestiones que, por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población, así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, las leyes de los estados proveerán lo necesario.

TRANSITORIOS

Artículo primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo segundo. Se deroga cualquier disposición que se oponga al contenido de las disposiciones de este decreto.

Artículo tercero. En tanto las entidades federativas promulgan sus legislaciones específicas y crean las instituciones, continuará vigente la Ley de la Reforma Agraria y asimismo funcionarán las dependencias federales quienes, en un plazo no mayor de seis meses, transferirán todos los asuntos, con los correspondientes apoyos en todos los órdenes, a las autoridades locales para posteriormente hacer las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, procediendo a su consecuente extinción.

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, con opinión de la Comisión de Reforma Agraria.