Problema grave y sentido por el pueblo de México es el relativo a la administración de justicia, tanto en el ámbito federal como en el de los estados que forman parte de la República.

La búsqueda de soluciones apuntan a una reforma judicial federal a la que nos referiremos por ser esta materia de la competencia del Congreso de la Unión.

La reforma judicial es impostergable y sin duda compleja por las funciones que al poder judicial confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por la diversidad de leyes que regulan sus funciones y procedimientos en diferentes materias.

No debemos perder de vista que la norma jurídica tiene por finalidad el regular las relaciones que se producen en el seno de la sociedad con el fin de asegurar la justicia y la paz social. Por lo anterior, deben ser permanentemente revisadas a fin de adecuarlas a la dinámica social, de tal manera que mantenga su eficacia satisfaciendo los propósitos para los que fueron creadas.

Es función permanente no sólo del Poder Legislativo a través del ejercicio de la facultad que la propia Constitución le confiere, de iniciar y de aprobar normas jurídicas, sino también del Poder Ejecutivo con la facultad de iniciativa y de promulgación que conforme al procedimiento la misma Constitución establece.

De contar con la facultad de iniciar leyes, se fortalecería la autonomía del Poder Judicial en relación con el Legislativo y el Ejecutivo o de ambos.

En la historia legislativa, como más adelante se detalla, observamos que en algunas leyes supremas, constituciones del siglo pasado, el Poder Judicial sí tuvo la facultad de iniciativa de ley en materia de su competencia, sin que se expliquen las razones por las cuales le fue conferida o suprimida dicha facultad.

La Constitución vigente señala en el artículo 71 lo siguiente:

"Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
 

I. Al Presidente de la República,

II. A los diputados y senadores al Congreso de la Unión, y

III. A las legislaturas de los estados.

. . ."

Antecedentes históricos y doctrinales relacionados con el otorgamiento de la facultad de presentar iniciativas de ley a la Suprema Corte de Justicia de la nación.

I. Constitución de Apatzingán

Sin que el Supremo Tribunal de Justicia gozara del derecho de presentar iniciativas de ley, se le otorgaba la facultad de "representar" en contra de la ley, lo que debería hacer dentro del término perentorio de 20 días (artículo 128), siendo necesario que tal "representación" fuere calificada de fundada por la pluralidad absoluta de votos del Congrego, para que la ley fuera suprimida y no pudiera volver a proponerse nuevamente, sino hasta transcurridos seis meses (artículo 129).

II. Constitución de Cádiz

Los tribunales no tenían intervención alguna en el proceso de formación de las leyes.

III. Constitución de 1824

La Corte Suprema de Justicia carecía de facultades para intervenir en el proceso de formación de las leyes.

IV. Leyes Constitucionales de 1836

En la Tercera Ley Constitucional, por primera vez se otorgó a la Suprema Corte de Justicia la facultad de presentar iniciativa de ley, en los siguientes términos:

Artículo 26. Corresponde la iniciativa de las leyes:

I. Al supremo Poder Ejecutivo y a los diputados en todas materias.

 
II. A la Suprema Corte de Justicia, en lo relativo a la administración de su ramo.

III. A las juntas departamentales en las relativas a impuestos, educación pública, industria, comercio, administración municipal y variaciones constitucionales.
 

Artículo 28. Cuando el supremo Poder Ejecutivo o los diputados iniciaren leyes sobre materias en que concede la iniciativa el artículo 26 a la Suprema Corte de Justicia y juntas departamentales, se oirá el dictamen respectivo de aquélla y de la mayoría de éstas, antes de tomar en consideración la iniciativa.

Artículo 29. No podrán dejarse de tomar en consideración las iniciativas de los poderes Ejecutivo y Judicial, ni aquéllas en que convenga la mayor parte de las juntas departamentales. Las demás se tomarán o no en consideración, según lo calificare la cámara, oído el dictamen de una comisión de nueve diputados, que se elegirá en su totalidad cada año y se denominará de peticiones."

V. Proyecto de Constitución de 1840

Sin que estuviere reconocida intervención alguna de la Corte Suprema de Justicia en el proyecto de Constitución de 1840, en el voto particular de José Fernando Ramírez se proponía el otorgamiento del derecho de iniciativa a la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:

Derecho de petición e iniciativa

Todo ciudadano mexicano, en mi dictamen, puede dirigir sus proyectos y peticiones en derechura a la Secretaría de la Cámara de Diputados, para que ésta los pase a la comisión que establece la segunda parte del artículo 29 de la tercera ley constitucional, que deberá quedar para sólo este fin. Las iniciativas hechas por los diputados, Gobierno, Corte de Justicia en su caso y juntas departamentales, deberán quedar expeditas y libres de aquel tramite, y sólo estarán sujetas al de que se oiga a la mencionada Corte de Justicia, cuando se hagan por los otros poderes en asuntos pertenecientes a este ramo, y a las juntas departamentales sobre contribuciones e impuestos. "Esto último deberá entenderse, sin perjuicio de que aquéllas se decreten provisionalmente cuando lo exija así el interés común."

VI. Proyectos de Constitución de 1842

En el primer proyecto de Constitución (proyecto de la mayoría), se contemplaba la intervención de la Suprema Corte de Justicia en el proceso de formación de las leyes, en los siguientes términos:

Artículo 63. Corresponde la iniciativa de las leyes:
 

I. Al Presidente de la República, asambleas departamentales y diputados, en todas materias.

II. A la Suprema Corte de Justicia en lo relativo a la administración de su ramo.

Artículo 64. No podrán dejarse de tomar en consideración las iniciativas de los poderes Ejecutivo y Judicial, las que se presenten firmadas por cinco diputados, las que dirigiere una Asamblea departamental sobre asuntos privativos a su departamento y aquéllas en que estuviere de acuerdo la mayoría de las asambleas.

Asimismo, se otorgaba expresamente el derecho de iniciativa para proponer reformas constitucionales a la Corte Suprema de Justicia, en los términos siguientes:

Artículo 179. Solamente las asambleas departamentales tienen la prerrogativa de iniciar reformas constitucionales y la Corte Suprema de Justicia la tendrá en lo relativo al orden judicial. Nunca se podrá proponer la reforma total de la Constitución.

En el proyecto de Constitución elaborado por la minoría de la comisión, no se daba intervención alguna a la Suprema Corte en el proceso de formación de las leyes.

IX. Constitución de 1857

En el Proyecto de Constitución se regulaba la iniciativa de las leyes en el artículo 65, que establecía:

Artículo 65. El derecho de iniciar leyes compete: al Presidente de la Unión, a los diputados al Congreso federal, y a las legislaturas de los estados.

En la sesión del 14 de octubre de 1856 se sometió a votación el texto del artículo 65 del proyecto de Constitución, habiendo propuesto Joaquín Ruiz que el derecho de iniciativa se hiciera extensivo al Poder Judicial, a lo que se opusieron Arriaga y Moreno (no se especifican en la crónica del Congreso Constituyente de Zarco, los argumentos empleados tanto a favor como en contra). El artículo fue aprobado por unanimidad de los 80 constituyentes presentes, habiendo formulado Ruiz una adición, en el sentido de otorgar al Poder Judicial el derecho de iniciativa, siendo admitida por 42 votos contra 38, por lo que pasó a comisión.

En la sesión del 22 de noviembre de 1856, al estarse discutiendo el artículo 69, que regulaba el trámite dado a las iniciativas de reforma, Ruiz preguntó qué suerte había tenido su propuesta de adición para que se otorgara el derecho de iniciativa al Poder Judicial, habiendo respondido Mata que si bien la comisión no se había ocupado hasta esa fecha de las propuestas de adiciones, anunciaba que el dictamen sería contrario a la propuesta de Ruiz.

En la sesión de 21 de enero de 1857 se presentó el dictamen de la Comisión de Constitución, relativo a la adición propuesta por Ruiz, en el cual la comisión se pronunció en contra de dicha propuesta, siendo aprobado el dictamen.

Con motivo de la reforma de 13 de noviembre de 1874 (relativa al restablecimiento del Senado), se modificó el artículo 65, con objeto de otorgar el derecho de iniciativa tanto a los diputados como a los senadores

X. Constitución de 1917

En el proyecto de Constitución presentado por Carranza al Congreso Constituyente, se regulaba la iniciativa de las leyes en el artículo 71, que disponía:

Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:
 

I. Al Presidente de la Unión;

II. A los diputados y senadores al Congreso general y

III. A las legislaturas de los estados. Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas de los estados o por las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego a comisión. Las que presentaren los diputados o los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates".

En la sesión matutina del 5 de enero de 1917, se dio lectura al dictamen de la comisión, en donde se proponía se aprobara el artículo del proyecto de Carranza en los términos propuestos.

En la sesión matutina del 6 de enero de 1917, se volvió a dar lectura al dictamen de la comisión, el cual fue sometido a discusión, sin que hubiere habido quien se pronunciara en contra. Se aprobó el artículo 71 por unanimidad.

En la sesión vespertina del 25 de enero de 1917, se presentaron por la Comisión de Estilo las minutas correspondientes a diversos artículos, entre los que se encontraba el artículo 71, quedando dichas minutas a disposición de los constituyentes en la Secretaría. No obstante que se señala que el artículo 71 se encuentra en la sección de preceptos a los que se les hicieron pequeñísimos cambios, tales como el agregar o suprimir una coma, se infiere que en la fracción I fue sustituida la denominación de "Presidente de la Unión", por la de "Presidente de la República", siendo aprobadas en conjunto las modificaciones realizadas por la Comisión de Estilo.

XI. Regulación de la facultad de presentar iniciativas de reformas constitucionales y de ley, en las constituciones estatales

A) Iniciativa de reformas constitucionales. Principalmente existen tres tipos de constituciones en lo relativo a la iniciativa de reformas constitucionales, a saber:

1) Constituciones que expresamente otorgan la iniciativa de reformas constitucionales.

a) Un subgrupo otorga tal iniciativa al gobernador, a los diputados locales, al Tribunal Superior de Justicia y a los ayuntamientos. Tal es el caso de las constituciones de Baja California Sur (artículo 166), estableciéndose un mínimo de cuatro diputados y de Hidalgo (artículo 150), requiriéndose un mínimo de tres diputados.

b) Otro subgrupo otorga la iniciativa de reformas constitucionales a los diputados locales y al gobernador. Se trata de las constituciones de Coahuila (artículo 196), en donde son necesarios por lo menos tres diputados; Guerrero (artículo 125); Nayarit (artículo 131), requiriéndose la mayoría del número total de diputados; Querétaro (artículo 161), que señala un mínimo de cinco diputados y Veracruz (artículo 130), necesitándose más de la mitad de los diputados.

2) Constituciones que indirectamente otorgan la iniciativa de reformas constitucionales.

a) Encontramos un subgrupo de constituciones que sin otorgar expresamente la iniciativa de reformas, remiten a las reglas prescritas para la formación de las leyes, en donde se detalla a quien corresponde presentar las iniciativas correspondientes. Así, tenemos que la Constitución de Chiapas (artículo 83 en relación con el artículo 27), otorga el derecho de iniciar leyes al gobernador, a los diputados, al Tribunal Superior de Justicia (en materia de su ramo) y a los ayuntamientos (en asuntos municipales); que la Constitución del Estado de México (artículo 234 en relación con el artículo 59), otorga la iniciativa de ley a los diputados, al gobernador, al Tribunal Superior de Justicia (en lo relativo a su ramo) a los ayuntamientos (en lo referente a su materia) y a los ciudadanos del Estado y que la Constitución de Nuevo León (artículo 151 en relación con el artículo 68), otorga la iniciativa de ley a los diputados, a toda autoridad pública en el Estado (entiéndase autoridad estatal) y a cualquier ciudadano nuevoleonés.

b) Otro subgrupo otorga la iniciativa de reformas constitucionales a quienes tienen derecho de iniciar leyes. Es el caso de la Constitución de Michoacán (artículo 164, fracción I, en relación con el artículo 36), que otorga el derecho de iniciar leyes (y por ende, reformas constitucionales), al gobernador, a los diputados, al Supremo Tribunal de Justicia y a los ayuntamiento y de la Constitución de San Luis Potosí (artículo 119 en relación con el artículo 37), que limita el derecho de presentar iniciativas de reformas constitucionales y los funcionarios que tienen la iniciativa de leyes, siendo tales los diputados, el gobernador, el Supremo Tribunal de Justicia (en asuntos de su ramo) y los ayuntamientos (en lo relativo a su competencia), por lo que quedan excluidos los ciudadanos del Estado, que en los términos del artículo 37 tienen el derecho de presentar iniciativa de ley.

3) Constituciones que omiten señalar a quién corresponde la iniciativa de reformas constitucionales. Siendo éste el mismo caso que el de la Constitución Federal, que también es omisa en la cuestión que nos ocupa, estimamos que tal circunstancia debe ser interpretada como ocurre en el caso de la Constitución Federal, en el sentido de que la iniciativa de reformas constitucionales corresponde a quienes tienen el derecho de iniciar leyes.

a) El subgrupo más numeroso es el de las constituciones que otorgan la iniciativa de leyes a los diputados locales, al gobernador, al Tribunal Superior de Justicia (en asuntos de su ramo) y a los ayuntamientos (en asuntos de su competencia). Aquí encontramos a las constituciones de Aguascalientes (artículo 30), Baja California (artículo 28), Colima (artículo 37), Chihuahua (artículo 68), Durango (artículo 50), que sólo limita la iniciativa de los ayuntamientos y del Supremo Tribunal de Justicia y también otorga la iniciativa a los consejos municipales; Guanajuato (artículo 56), que no limita la iniciativa de los ayuntamientos y también otorga tal derecho a los consejos municipales; Jalisco (artículo 16), Morelos (artículo 42), que no limita la iniciativa de los ayuntamientos; Puebla (artículo 63), Sonora (artículos 53 y 54), que sólo limitan las iniciativas del Supremo Tribunal de Justicia; Tabasco (artículo 33), Tamaulipas (artículo 64), que únicamente limita la iniciativa de los ayuntamientos (y simbólicamente otorga la iniciativa "a los ciudadanos por conducto de los diputados"); Tlaxcala (artículo 46) y Yucatán (artículo 35), que también otorga el derecho de iniciar leyes a los consejos municipales.

b) Existen cuatro constituciones que otorgan la iniciativa de ley a diversos sujetos, por lo que deben ser consideradas como casos únicos.

Así encontramos que la Constitución de Oaxaca (artículo 50), otorga el derecho de iniciar leyes a los diputados, al gobernador, al Tribunal Superior de Justicia "en todo lo administrativo y orgánico judicial", a los ayuntamientos (en asuntos municipales), y a los ciudadanos del Estado en todos los ramos de la administración. La Constitución de Quintana Roo (artículo 68), otorga la iniciativa de ley al gobernador, a los diputados y a los ayuntamientos (simbólicamente otorga el mismo derecho a los ciudadanos "por conducto de los diputados de su distrito").

La Constitución de Sinaloa (artículo 45), otorga la iniciativa de ley a los diputados, al gobernador, al Supremo Tribunal de Justicia, a los ayuntamientos, a los ciudadanos y a los grupos legalmente organizados en el Estado. Por último, la Constitución de Zacatecas (artículo 43), otorga el derecho de iniciar leyes a los diputados, al gobernador, al Supremo Tribunal de Justicia, a los ayuntamientos y a los representantes del Estado ante el Congreso de la Unión.

Por cuanto hace al otorgamiento de la facultad de presentar iniciativas de reformas constitucionales al Poder Judicial local, Hernández Viveros sostiene que se ha considerado que éste "representa el cuerpo más especializado en el aspecto jurídico, con respecto a los otros dos poderes, factor suficiente para considerarle como elemento determinante para su inclusión en el órgano reformador, pues su intervención posibilita la consideración de jurisconsultos a proposiciones de reformas cuya técnica resulte precaria; de este modo se logra la depuración de la terminología, se permite la sistematización de los ordenamientos locales, evitando contradicciones tanto internas, como con el Pacto Federal y, se logra la adecuación de los instrumentos jurídicos necesarios para objetivar el derecho.

Del análisis de los antecedentes anteriormente expuestos se desprende, que diversas constituciones han otorgado la facultad de iniciativa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que hay constitucionalistas que apoyan el otorgamiento de esa facultad y otros que la rechazan, es el caso del maestro Ignacio Burgoa Orihuela y del maestro Felipe Tena Ramírez, respectivamente.

Sin duda, los puntos de vista del maestro Burgoa y del también jurista Hernández Viveros nos arrojan mayor claridad y justificación sobre la conveniencia de dotar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la facultad de iniciativa, considerando que el órgano de gobierno responsable de la aplicación de la ley es quien puede tener el mejor conocimiento de ella, de su aplicación, de sus deficiencias y de la necesidad en su caso de su modificación.

El punto del maestro Tena no nos parece atendible, porque de serlo tampoco el Poder Ejecutivo debería iniciar leyes en la materia de su competencia. Todo lo anterior implicaría considerar que solo el Poder Legislativo Federal y las legislaturas de los estados deberían tener la facultad de realizarlo.

También es importante considerar que en el ámbito estatal diversas constituciones ya le confieren a sus tribunales superiores de justicia la facultad de iniciar leyes en su materia, lo que ha resultado beneficioso para la impartición de justicia, es el caso entre otros del Estado de Chiapas.

Por lo anterior y reiterando lo inicialmente expuesto en el sentido de que es justificado y urgente realizar la reforma judicial federal, proponemos dotar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con la facultad de iniciativa de ley en su materia, adicionando dicha facultad con una fracción IV del artículo 71 constitucional.

Lo anterior permitirá recoger la experiencia de quienes integran la judicatura federal, sin menoscabo de la intervención de los otros poderes que la propia Constitución señala, lo que coadyuvará al cabal cumplimiento del mandato constitucional de impartir justicia pronta y expedita impuesto al Poder Judicial Federal.

Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos diputados federales de la LV Legislatura nos permitimos someter a la consideración del honorable poder constituyente permanente, para los efectos del artículo 135 del propio ordenamiento y a través del digno conducto de ustedes, secretarios de la Cámara de Diputados, la presente

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 71, CON UNA FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo único. Se adiciona la fracción IV al artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"Artículo 71. . . .
 

I a III. . . .

IV. A la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las materias de su competencia."

TRANSITORIO

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados, México, Distrito Federal a 14 de julio de 1994.- Rúbricas.

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.