Que reforma los artículos 10 y 114 de la Ley de Amparo, para reglamentar el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional y obtener el control jurisdiccional de los actos del Ministerio Público, presentada por el diputado Alejandro González Alcocer, del grupo parlamentario del PAN.

Honorable Asamblea: los que suscribimos, diputados a la LVI Legislatura del Congreso de la Unión, miembros del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, sometemos a la consideración de esta Cámara de Diputados la presente iniciativa que tiene por objeto reglamentar el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional y obtener el control jurisdiccional de los actos del Ministerio Público, de acuerdo a la siguiente

EXPOSICION DE MOTIVOS

I. En primer término, debe decirse que esta iniciativa está basada en la que presentó con mayor amplitud el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional el 20 de diciembre de 1966, por conducto del diputado Salvador Rosas Magallón, quienes con profundo conocimiento del derecho y de los principales males que aquejaban y aquejan a México en materia de justicia, hace casi 30 años propusieron con clara visión lo que aquí se examinará. No hubo disposición para dictaminar sobre el particular y, últimamente se pretextó la no existencia de rezago legislativo con argumentos que a muchos no nos convencen. Fue apenas el año pasado cuando se instituyó en la Constitución la posibilidad de recurrir jurisdiccionalmente a los actos del Ministerio Público.

Efectivamente, fue con las reformas constitucionales que aprobamos en diciembre de 1994 cuando se estableció en el artículo 21 párrafo cuarto que: "Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley". Sin embargo a casi un año de que entraron en vigor dichas reformas, no se ha reglamentado el recurso jurisdiccional correspondiente, el que creemos debe establecerse en la Ley de Amparo, entre otras razones, que se expondrán posteriormente, porque el Ministerio Público debe también estar sujeto al control de constitucionalidad de sus actos.

Resulta incuestionable la necesidad de que exista un remedio judicial para revisar y revocar las decisiones del Ministerio Publico, cuando éste se niega a ejercitar la acción penal o cuando se desiste de ella, como lo apunta la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional. Al decidir en tales cuestiones esa autoridad administrativa invade la potestad que corresponde a la jurisdicción penal, para declarar cuando un hecho constituye o no delito. Ello lo convierte en juez irrecurrible, en autoridad incontrolada e incontrolable y, por tanto, irresponsable y arbitraria, ya que toda facultad discrecional ilimitada se traduce en posibilidad permanente de ilegalidad y despotismo.

II. En México, todas las autoridades administrativas, a excepción del Ministerio Público, están sujetas al control de la legalidad de sus actos por medio del amparo. Sólo al Ministerio Público la legislación secundaria y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conceden un fuero extrajurídico de infalibilidad y la presunción de ser autoridad que no viola ni puede violar garantías individuales.

Nadie puede sostener hoy que es suficiente el control interno que existe sobre las decisiones del Ministerio Público; es decir, el recurso administrativo ante el procurador de justicia de que se trate, no cumple con los requerimientos mínimos de justicia que reclama la población.

La actual jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia sostiene que el Ministerio Público tiene el carácter de parte y no de autoridad, cuando ejercita mas no cuando se niega a ejercitar la acción penal; pero la nota específica que caracteriza a alguien como parte en el proceso, es la de ejercer actividades procesales para defender o hacer valer un interés subjetivo, privado o semiprivado, pero propio, que proviene de un derecho subjetivo reconocido por la ley. Sin embargo, el Ministerio Público no defiende un interés privado que le sea propio, sino un interés público, porque en su carácter de órgano del Estado hace valer una función de éste como agente superior del derecho y no como particular interesado. Lo que el agente del Ministerio Público representa dentro del proceso, no debe derivarse de las manifestaciones aparentes y formales de su actuación procesal, sino del contenido sustancial de su función. No porque haga peticiones al juez o porque promueva pruebas o formule conclusiones acusatorias se le debe considerar como parte.

El Ministerio Público, sin ser parte, representa en el proceso el interés del derecho y la seguridad social de la justicia al igual que el juez actúa por mandato legal, para amparar el interés social. Tanto el juez como el Ministerio Público no son parte en el proceso, pues actúan como órganos de justicia, pero ejerciendo la pretensión punitiva de la sociedad para la realización del derecho. Por eso, cuando proceda, debe sostener la inocencia del inculpado, que es una función mucho más delicada que la de pedir la condena del culpable. El Ministerio Público no es en realidad una parte en el proceso; si lo fuera, su actividad implicaría indefectiblemente, la idea de persecución de un interés particular, individual, ajeno a la imparcialidad que requiere la administración de justicia. El Ministerio Público sería en verdad una parte, como cualquier otra, si su obligación fuera siempre, única y exclusivamente, la acusación a pesar de las razones que haya a favor del procesado. Sólo así tendría las características de unilateralidad que reúne el concepto tradicional de parte.

Empero, la misión del Ministerio Público no es la de acusar, sistemáticamente, sin razón ni justicia y aún contra la evidencia. Esa sería una misión deleznable, totalmente alejada de su función elevada y digna, inspirada en un criterio de justicia, que busca tanto la absolución del inocente como la condena del culpable.

III. Es cierto que la Suprema Corte de Justicia afirma que el Ministerio Público es parte cuando se niega a ejercitar la acción penal, sin embargo, se le olvida que para hablar de partes se requiere que, primero, exista proceso; pero no puede existir proceso sin que existan los presupuestos procesales mínimos como el juzgador, el acusador, el acusado y el defensor. Sólo así puede haber sujetos procesales y sólo así puede haber aquella relación jurídica formal, constituida por un conjunto de derechos y obligaciones, que los sujetos procesales hacen valer al desempeñar sus respectivas funciones en el proceso.

Unicamente cuando esa relación jurídica procesal existe aparecen las partes en el proceso. En cambio, cuando el Ministerio Público elige no ejercitar la acción penal, en realidad decide que no haya proceso, pero sin proceso resulta una aberración decir que el Ministerio Público no es autoridad para efectos del amparo, porque es parte. Ni aun actuando como parte instrumental, como lo afirma Carnelutti, que establece que el Ministerio Público obra en el proceso, pero no lo suple y, por lo mismo, no es parte material, sustancial ni formal, deja de ser un instrumento del Estado para vigilar el cumplimiento de la ley y perseguir los delitos.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenta, además, que el control de legalidad de los actos del Ministerio Público tendría el resultado de dejar al arbitrio de los jueces la persecución de los delitos, lo cual prohíbe el artículo 21 constitucional. Empero, ése es un pobre argumento que se esgrimió sin advertir que ya existe parcialmente tal control.

Efectivamente, cuando el Ministerio Público hace valer la acción penal en contra de una persona, pide a los jueces que inicie proceso y libre orden de captura en agravio de aquella, al calificar los fundamentos de hecho y de derecho de la pretensión del Ministerio Público, el juez natural puede resolver que la acción se ejercitó indebidamente; que no procede que actúe la jurisdicción ni tampoco procede librar orden de aprehensión alguna en contra del imputado, conforme al arbitrio judicial. Esto, quiérase o no, entraña un control judicial sobre la procedencia o improcedencia del ejercicio de la acción penal, del que no tienen por que excluirse los casos en los que el Ministerio Público decide no ejercitar la acción penal o desistirse de ella.

IV. Por otra parte, el control constitucional de los actos del Ministerio Público no es tan novedoso en nuestra legislación, como algunos pudieran pensar. Basta recordar que ya existía en la Ley Orgánica del Ministerio Público Federal, del 1o. de agosto de 1919 y en la del fuero común del 9 de septiembre, del mismo año. El artículo 23 de ambas contenía la siguiente prevención: "Contra la resolución de no ejercitar la acción penal cabe el recurso extraordinario de amparo y el de responsabilidad".

Estas dos leyes orgánicas del Ministerio Publico y el original artículo 21 constitucional, propuestos por don Venustiano Carranza, reconocen que el Ministerio Público es también una autoridad cuyos actos pueden y deben ser sometidos al control constitucional. Esta fue la interpretación legislativa prístina sobre el sentido del artículo 21 constitucional original y sobre su reciente reforma. Por tanto, no debemos limitar ni buscar alternativas tímidas o parciales sobre el recurso jurisdiccional a que se refiere el texto actual del párrafo cuarto del artículo 21 constitucional; ni debemos, como ya han opinado algunos, establecer otra instancia jurisdiccional antes del juicio de amparo, pues está claro que, de acuerdo a la técnica jurídica y atendiendo a la intención de dotar a los gobernados de mayores garantías y derechos para obtener justicia, es a través de nuestra magnífica institución de amparo como puede lograrse cabalmente.

Los razonamientos expuestos demuestran que debe otorgarse el derecho a los gobernados, víctimas, ofendidos o a quienes tengan derecho a la reparación del daño, de ocurrir en demanda de amparo contra actos u omisiones del Ministerio Publico, que tengan como consecuencia legal el no ejercicio de la acción penal o su desistimiento.

V. Por último, creemos que no habrá verdadera justicia en México mientras las víctimas del delito sean a la vez víctimas de la inercia de un órgano del Estado que, por capricho, error o malicia, se niega a prestarles un servicio de seguridad y de orden, sin el cual quedan jurídicamente indefensos para reclamar sus derechos, especialmente por lo que hace a la reparación del daño.

No es posible concebir en la actualidad que el órgano encargado de perseguir los delitos y velar por los intereses de la sociedad quede fuera de los controles de legalidad y constitucionalidad de sus actos, pues eso sólo es típico de regímenes dictatoriales y persecutorios.

Por todo lo expuesto y fundado, el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, al tomar en cuenta las reformas recientes al artículo 21 constitucional, presenta esta iniciativa de reformas a los artículos 10 y 114 de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, propone el siguiente

PROYECTO DE DECRETO

Artículo 1o. Se reforma el artículo 10 de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:

Artículo 10. El ofendido o las personas que conforme a la ley tengan derecho a la reparación del daño o a exigir la responsabilidad civil proveniente de la comisión de un delito, podrán promover amparo:

I. Contra actos que emanen del incidente de reparación o de responsabilidad civil;

II. Contra los actos surgidos dentro del procedimiento penal relacionados inmediata y directamente con el aseguramiento del objeto del delito y de los bienes que estén afectos a la reparación o a la responsabilidad civil y

III. Contra las resoluciones del Ministerio Público que confirmen el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, en los términos de lo dispuesto por el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional.

Artículo 2o. Se adiciona con una fracción VII el artículo 114 de la Ley de Amparo, para quedar como sigue:
 

I a VI. . .

VII. Contra las resoluciones del Ministerio Público que confirmen el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, en los términos de lo dispuesto por el párrafo cuarto del artículo 21 constitucional.

TRANSITORIOS

Unico. Estas reformas entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de sesiones de la Cámara de Diputados.—México, D.F., a 29 de noviembre de 1995.—diputados: Patricia Garduño Morales, Francisco Peniche y Bolio, Fernando Pérez Noriega, J. Antonio Tallabs O., María del Carmen Segura, Agustín Torres Delgado, Alejandro González Alcocer y Alejandro Zapata Perogordo.

Turnadda a la Comisión de Justicia.