Con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Población, enviada por el Ejecutivo federal

Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión
Presentes

Por instrucciones del Presidente de la República y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito enviar a ustedes iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Población.

Documento que el primer magistrado de la nación propone por el digno conducto de ustedes.

Reitero en esta oportunidad, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

Sufragio Efectivo. No Reelección.

México, Distrito Federal, 18 de septiembre de 1996.— Por acuerdo del secretario.— El director general de Gobierno, licenciado Juan Burgos Pinto.»
 

Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión
Presentes

Por la creciente importancia y complejidad de los flujos migratorios, el Poder Ejecutivo Federal se dio a la tarea de revisar el marco jurídico migratorio a efecto de proponer al honorable Congreso de la Unión, las reformas y adiciones a la Ley General de Población que exigen los tiempos actuales, en concordancia con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

El Ejecutivo Federal ha establecido tres grandes líneas de acción en materia migratoria:

Contribuir de manera permanente en la definición y actualización de una política migratoria que responda a los objetivos nacionales y aliente los flujos migratorios que benefician al país.

Ejercer las facultades de vigilancia migratoria en el territorio nacional, en un marco de respeto a la ley y a los derechos humanos de los emigrantes.

Mejorar la calidad de los servicios, a través de la precisión en el ejercicio de la facultad discrecional, la simplificación de trámites, el desarrollo del personal, la modernización tecnológica, el fortalecimiento de la eficiencia administrativa, la colaboración interinstitucional y el fomento de una cultura de servicio y honestidad.

En la consecución de esos objetivos se ha encontrado que algunos aspectos de la norma son susceptibles de mejorarse en aras de lograr mayor efectividad en la actuación administrativa, con un apego más puntual a los principios de legalidad, certeza, seguridad jurídica y desde luego, una más justa y equitativa apreciación de las circunstancias específicas en favor de los gobernados. La reforma propuesta busca dar mayor protección a los derechos humanos de aquellos extranjeros que han decidido radicar en nuestro país; dar mayor seguridad jurídica en los trámites y procedimientos migratorios; propiciar la integración familiar y combatir con mayor rigor los delitos vinculados con el tráfico de seres humanos.

En nuestro país, la migración es un fenómeno que cobra cada día mayor importancia y se manifiesta de diferentes maneras. México reúne las tres características que integran a este fenómeno: origen, tránsito y destino de los migrantes. La situación geográfica de nuestra nación, en especial su cercanía con el país más desarrollado del mundo, así como las tendencias de internacionalización en que se encuentra inmersa, han motivado un aumento significativo de los flujos de migración, que incide de manera importante en el comercio exterior, el turismo, la política internacional, la captación de divisas, la seguridad nacional y en el desarrollo social y económico del país.

A partir de las consideraciones anteriores se ha estimado conveniente reformar y adicionar la Ley General de Población, de la siguiente manera:

Se ajusta el artículo 25, ya que hace una referencia inexacta a la fracción IX que no alude al supuesto correcto.

Las reformas a las fracciones V y VI del artículo 37, buscan hacer explícita la obligación que tienen los extranjeros de cumplir con las leyes del país para ingresar o permanecer en el mismo; en el supuesto de que no cumplan con lo establecido serán sujetos de las medidas que la propia ley dispone al efecto.

El contenido actual del artículo 39, es muy severo, pues, prevé la posibilidad de que aquel extranjero casado con mexicana que se haya divorciado o incumplido con sus obligaciones alimentarias sea sancionado con la pérdida de su calidad migratoria y la obligación de salir del país. Por lo tanto, la reforma propone diversificar sus consecuencias, sin desconocer que el propósito del legislador es evitar el fraude a la ley mediante la simulación del matrimonio. Las relaciones humanas plantean una gran variedad de situaciones que incluso rebasan el interés de los cónyuges, recayendo sus efectos en los hijos o en terceros, por lo que se da la facultad a la autoridad migratoria de resolver con mayor justicia y equidad dichos casos.

La reforma al artículo 42 persigue diversas finalidades modificando o creando nuevas características migratorias para poder responder más cabalmente a distintas hipótesis que la dinámica social impone. Tal es el caso de la ampliación del plazo de permanencia de los consejeros, al incluirlos dentro de la característica de visitantes, así como la creación de las características de ministro de culto o asociado religioso y de corresponsal.

Igualmente, se otorgan facilidades adicionales en la característica de estudiante para permitir que los habitantes de las zonas fronterizas puedan ingresar a estudiar y regresar a su país, sin tener que cumplir con un límite de ausencias de nuestro territorio; de esta manera se responde a un requerimiento de los habitantes de dichas zonas para lograr la formación profesional que pretenden y eliminar trámites engorrosos.

Siendo la familia el núcleo fundamental de la organización social del Estado mexicano, mediante la incorporación de un párrafo final al artículo 42, se otorgan una serie de facilidades a los familiares de los extranjeros que pretenden ingresar al país de tal manera que se pueda lograr su integración.

Consecuentemente, el artículo 48, es adicionado en su fracción VII, para permitir que los familiares de los inmigrantes puedan contribuir al sustento de la familia, permitiéndoles la realización de actividades lucrativas.

Asimismo, se le adiciona una última fracción al citado artículo 48, que permitirá otorgar la calidad de inmigrantes a aquellos extranjeros que hayan acreditado procesos de asimilación al medio nacional o vínculos connacionales, aunque su actividad no fuere de alta especialización.

La reforma al artículo 49, abandona la obligación de capacitar a tres mexicanos de lo que por cierto no se ha podido tener un pleno conocimiento de su realización e incorpora otros medios para vincular con la comunidad académica, científica, cultural y de capacitación las aportaciones específicas que en sus distintas especialidades puedan ofrecer los extranjeros.

La adición al artículo 63 prevé la obligación para los extranjeros admitidos con la característica propuesta en esta reforma de ministro de culto o asociado religioso, de inscribirse en el registro nacional de extranjeros. A ese efecto, en concordancia, se incluye la fracción IV del artículo 42.

Un avance significativo para consolidar el reconocimiento de los derechos humanos está consignado en la propuesta de reforma al artículo 68, para permitir el registro, en tiempo, de los nacimientos de hijos de extranjeros nacidos en el territorio nacional, sin solicitar la comprobación previa de la legal estancia de los padres. Con lo anterior, se evita que dichos menores tengan obstáculos en el acceso a servicios públicos básicos, tales como la educación y salud, pudiendo ejercer a plenitud todos sus derechos constitucionales como mexicanos. Igual situación se aplicará en el caso de defunciones de extranjeros o en las que comparezcan éstos.

Asimismo, para dar continuidad al propósito original del legislador de evitar el fraude a la ley y conocer los efectos que dichos actos generan, se establece la obligación de que los matrimonios y divorcios entre mexicanos y extranjeros se inscriban en el registro nacional de extranjeros.

En el artículo 70 se establece la obligación de la autoridad migratoria para otorgar certificaciones que acrediten la legal estancia de los extranjeros en el país, con el propósito de dar mayor concreción a la garantía de seguridad jurídica.

En virtud de que los arrestos administrativos no pueden exceder de 36 horas conforme al texto del artículo 21 constitucional, se modifican las partes relativas de los artículos 115, 116, 135 y 140, que establecen el arresto administrativo y que, aunque no se aplican, exceden el plazo establecido en el precepto citado.

La redacción actual de la ley de la materia sólo contempla el supuesto de la expulsión definitiva. Con la iniciativa que se presenta, para modificar el artículo 126, se busca que la autoridad migratoria pueda determinar la sanción de conformidad con la gravedad de la conducta que la motivó y así evitar el carácter definitivo que se le daba en todos los casos a la expulsión.

Existe un reclamo generalizado de la sociedad para que se castigue con mayor severidad a aquellas personas que cometen el delito de tráfico de indocumentados. Con ese propósito, se modifica el artículo 138 y se adiciona un párrafo final para castigar con mayor rigor a aquéllos que pongan en riesgo la salud, integridad o vida de los migrantes o trafiquen con menores de edad. Siendo intolerable que en estas conductas intervengan servidores públicos, también en el proyecto se incrementa la sanción en estos casos.

En el artículo 139-bis se determina la sanción para aquellos que incumplan con las obligaciones que se derivan del otorgamiento de la custodia. Hoy esta conducta no se encuentra sancionada.

El texto propuesto para el artículo 140 pretende clarificar su contenido para facilitar el ejercicio de las atribuciones en materia de imposición de sanciones administrativas.

Se adiciona el Capítulo IX, que contiene las reglas específicas del procedimiento administrativo en materia migratoria. En él se establecen los principios procedimentales a seguir para la tramitación de la internación, permanencia y salida de los extranjeros del país. Finalmente, en el Capítulo X, se regula el procedimiento en materia de vigilancia y verificación al establecer normas para la realización de estas funciones, con lo cual se amplia el margen de seguridad jurídica en beneficio de los particulares y se precisa el ejercicio de las funciones de la autoridad.

Por lo antes expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de ustedes, me permito someter a la consideración del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente

INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DE POBLACION

Artículo único. Se reforman y adicionan los artículos 25, 37, 39, 42, 48, 49, 63, 68, 70, 115, 116, 126, 135, 138, 139-bis y 140; se adicionan el Capítulo IX, denominado "Del procedimiento migratorio", con los artículos 145, 146, 147, 148, 149 y 150 y el Capítulo X, denominado "Del procedimiento de verificación y vigilancia", con los artículos 151, 152, 153, 154, 155, 156 y 157; y se deroga el artículo 142, de la Ley General de Población, para quedar como sigue:

Artículo 25. No se autorizará el desembarco de extranjeros que no reúnan los requisitos fijados por esta ley y su reglamento, salvo lo dispuesto por el artículo 42, fracción X, de esta ley.

Artículo 37. . . .
 

I a IV. . .

V. Hayan observado mala conducta durante su estancia en el país, infringido las leyes nacionales o tengan malos antecedentes en el extranjero;

VI. Hayan infringido esta ley, su reglamento u otras disposiciones administrativas, o no cumplan con los requisitos establecidos en los mismos;

VII y VIII. . .

Artículo 39. . . .

Si llegare a disolverse el vínculo matrimonial o dejare de cumplirse con las obligaciones que impone la legislación civil en materia de alimentos, por parte del cónyuge extranjero, podrá cancelársele su calidad migratoria y fijarle un plazo para que abandone el país, excepto si ha adquirido la calidad de inmigrado, confirmar su permanencia o bien autorizar una nueva calidad migratoria, a juicio de la Secretaría de Gobernación.

Artículo 42. . . .
 

I y II. . .

III. Visitante. Para dedicarse al ejercicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lícita y honesta, con autorización para permanecer en el país hasta por un año.

Cuando el extranjero visitante: durante su estancia viva de sus recursos traídos del extranjero, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier ingreso proveniente del exterior; su internación tenga como propósito conocer alternativas de inversión o para realizar éstas; se dedique a actividades científicas, técnicas, de asesoría, artísticas, deportivas o similares; se interne para ocupar cargos de confianza o asistir a asambleas y sesiones de consejos de administración de empresas; podrán concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.

IV. Ministro de culto o asociado religioso: para ejercer el ministerio de cualquier culto, o para la realización de labores de asistencia social y filantrópicas, que coincidan con los fines de la asociación religiosa a la que pertenezca, siempre que ésta cuente con registro previo ante la Secretaría de Gobernación y que el extranjero posea, con antelación, el carácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. El permiso se otorgará hasta por un año y podrán concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.

V y VI. . .

VII. Estudiante. Para iniciar, terminar o perfeccionar estudios en planteles o instituciones educativos oficiales o incorporados con autorización o validez oficial, con prórrogas anuales y con autorización para permanecer en el país sólo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesario para obtener la documentación final escolar respectiva, pudiendo ausentarse del país, cada año, hasta por 120 días en total; si estudia en alguna ciudad fronteriza y es residente de localidad limítrofe de país vecino, no se aplicará la limitación de ausencias señalada.

VIII a X. . .

XI. Corresponsal. Para realizar actividades propias de la profesión de periodista, para cubrir un evento especial o para su ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombramiento o ejercicio de la profesión en los términos que determine la Secretaría de Gobernación. El permiso se otorgará hasta por un año podrá concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.
 

Artículo 48. . . .
 

I a VII. . .

Los inmigrantes familiares podrán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación para realizar las actividades que establezca el reglamento.

Los hijos y hermanos extranjeros de los inmigrantes, inmigrados o mexicanos, sólo podrán admitirse dentro de esta característica cuando sean menores de edad, salvo que tengan impedimento debidamente comprobado para trabajar o estén estudiando en forma estable.

VIII. . .

IX. Asimilados. Para realizar cualquier actividad lícita y honesta, en caso de extranjeros que hayan sido asimilados al medio nacional o hayan tenido o tenga cónyuge o hijo mexicano y que no se encuentren comprendidos en las fracciones anteriores.

Artículo 49. La internación y permanencia por más de seis meses en el país de científicos o técnicos extranjeros, se condicionará a que, a satisfacción de la Secretaría de Gobernación, instruyan en su especialidad a mexicanos mediante conferencias, cursos y cátedras, entre otros medios.

Artículo 63. Los extranjeros que se internen al país en calidad de inmigrantes y los no inmigrantes a que se refieren las fracciones III, por lo que respecta a científicos, IV, V, VI y VII, del artículo 42 de esta ley, están obligados a inscribirse en el Registro Nacional de Extranjeros dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su internación.

Artículo 68. Los jueces u oficiales del Registro Civil no celebrarán ningún acto en que intervenga algún extranjero, sin la comprobación previa, por parte de éste, de su legal estancia en el país, excepto los registros de nacimiento en tiempo y de defunción, en los términos que establezca el reglamento de esta ley. Tratándose de matrimonios de extranjeros con mexicanos, deberán exigir además la autorización de la Secretaría de Gobernación.

. . .

Los matrimonios y divorcios entre mexicanos y extranjeros se inscribirán en el Registro Nacional de Extranjeros, dentro de los 30 días siguientes a su realización.

Artículo 70. A solicitud de los interesados, la autoridad migratoria expedirá certificaciones que acrediten que la estancia de los extranjeros está apegada a esta ley.

Artículo 115. El que auxilie, encubra o aconseje a cualquier individuo para violar las disposiciones de esta ley y su reglamento en materia que no constituya delito, será castigado con multa hasta de 100 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, o bien arresto hasta por 36 horas si no pagare la multa.

Artículo 116. Al que en materia migratoria suscriba cualquier documento o promoción con firma falsa por no corresponder a la que usualmente usa, se le impondrá multa hasta de 200 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta o bien arresto hasta por 36 horas si no pagare la multa, sin perjuicio de las penas en que incurra cuando ello constituya un delito.

Artículo 126. En la expulsión, la Secretaría de Gobernación señalará el periodo durante el cual el extranjero no deberá reingresar al país. Durante dicho periodo, sólo podrá ser readmitido por acuerdo expreso del secretario o subsecretario de la Secretaría de Gobernación.

Artículo 135. Al extranjero que no cumpla con la obligación señalada por el artículo 26 de esta ley, se le impondrá multa hasta de 100 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, o bien arresto hasta por 36 horas si no pagare la multa.

Artículo 138. Se impondrá pena de seis a 12 años de prisión y multa de 100 a 10 mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, a quien por sí o por interpósita persona pretenda llevar o lleve nacionales mexicanos a internarse al extranjero en forma ilegal.

. . .

Se aumentarán hasta en una mitad las penas previstas en los párrafos precedentes, cuando las conductas descritas se realicen con menores de edad; cuando se realicen en condiciones o por medios que pongan en peligro la salud, la integridad o la vida de los indocumentados; o bien, cuando el autor del delito sea servidor público.

Artículo 139-bis. Al que reciba en custodia a un extranjero y permita que se sustraiga del control de la autoridad migratoria se le sancionará con multa hasta de 1 mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, sin perjuicio de las penas en que incurra cuando ello constituya un delito.

Artículo 140. Toda infracción administrativa a la presente ley o a sus reglamentos en materia migratoria, fuera de los casos señalados en este capítulo, se sancionará con multa hasta de 1 mil días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en el momento de consumar la conducta, según la gravedad de las violaciones cometidas a juicio de la Secretaría de Gobernación o bien, con arresto hasta de 36 horas si no pagare la multa.

Artículo 142. Se deroga.
 

CAPITULO IX
Del procedimiento migratorio

Artículo 145. Los trámites de internación, estancia y salida de los extranjeros, así como de los permisos que se soliciten al servicio de migración, se regirán por las disposiciones que a continuación se mencionan y, en forma supletoria, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y las disposiciones y criterios que al efecto emita la Secretaría de Gobernación.

Artículo 146. Los interesados podrán solicitar copia certificada de las promociones y documentos que hayan presentado en el procedimiento administrativo migratorio y de las resoluciones que recaigan a éstos. La demás documentación es confidencial y únicamente se podrá expedir copia certificada si existe mandamiento judicial que así lo determine.

Artículo 147. Los solicitantes que acrediten su interés jurídico en el trámite migratorio podrán comparecer en forma directa o por conducto de apoderado legalmente autorizado, mediante poder notarial, carta poder ratificada ante fedatario público o, en su caso, mediante autorización en el propio escrito.

Artículo 148. Las promociones ante la Secretaría de Gobernación se presentarán redactadas en idioma español y suscritas por el interesado o representante legal y, en caso de que no sepa o no pueda firmar, se imprimirá la huella digital.

En su caso, deberán acompañarse las constancias relativas a los requisitos que señala esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrativas aplicables para el trámite respectivo.

Artículo 149. La autoridad migratoria podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios para mejor proveer, sin más limitaciones que las establecidas en la ley.

Artículo 150. Una vez cubiertos los requisitos correspondientes y que la autoridad constate que no existe trámite pendiente u obligación que satisfacer o bien impedimento legal alguno, dictará resolución sobre todas las cuestiones planteadas por el interesado y las que de oficio se deriven del mismo, debiendo fundar y motivar su determinación, sin que para ello se exija mayor formalidad.

La autoridad migratoria contará con un plazo de hasta 90 días naturales para dictar la resolución correspondiente, contados a partir de la fecha en que el solicitante cumpla todos los requisitos exigidos por esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrativas aplicables; transcurrido dicho plazo, sin que la resolución se dicte, se entenderá que es en sentido negativo.
 

CAPITULO X
Del procedimiento de verificación y vigilancia.

Artículo 151. Fuera de los puntos fijos de revisión establecidos conforme a las disposiciones de esta ley, la autoridad migratoria podrá llevar a cabo las siguientes diligencias:
 

I. Visitas de verificación;

II. Comparecencia del extranjero ante la autoridad migratoria;

III. Recepción y desahogo de denuncias y testimonios;

IV. Solicitud de informes;

V. Revisión migratoria en rutas o puntos provisionales distintos a los establecidos y

VI. Obtención de los demás elementos de convicción necesarios para la aplicación de esta ley, su reglamento y demás disposiciones administrativas procedentes.

Artículo 152. Si con motivo de la verificación se desprende alguna infracción a lo dispuesto en la ley, su reglamento o demás disposiciones aplicables que amerite la expulsión del extranjero, el personal autorizado podrá llevar a cabo su aseguramiento.

Artículo 153. La Secretaría de Gobernación, considerando las circunstancias especiales que concurran en cada caso, podrá entregar al extranjero asegurado, en custodia provisional, a persona o institución de reconocida solvencia.

El extranjero entregado en custodia estará obligado a otorgar una garantía, comparecer ante la autoridad migratoria las veces que así se le requiera y firmar en el libro de control de extranjeros.

Artículo 154. La Secretaría de Gobernación, al requerir la comparecencia del extranjero a que se refiere la fracción II del artículo 152 de esta ley, deberá cumplir con las siguientes formalidades:
 

I. Al citarlo le hará saber el motivo de la comparecencia; el lugar, hora, día, mes y año en que tendrá verificativo; en su caso, los hechos que se le imputen y su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga y

II. Se le apercibirá que de no concurrir a dicha comparecencia, se tendrán presuntivamente por ciertos los hechos que se le imputen y se le aplicarán las sanciones previstas por la ley.

Artículo 155. De la comparecencia aludida en el artículo anterior, se levantará acta circunstanciada, en presencia de dos testigos, en la que se hará constar:
 

I. Lugar, hora, día, mes y año en la que se inicie y concluya la diligencia;

II. Nombre y domicilio del compareciente;

III. Nombre y domicilio de las personas que fungieron como testigos;

IV. Relación sucinta de los hechos y circunstancias ocurridas durante la diligencia y

V. Nombre y firma de quienes intervinieron en la diligencia. Si se negara a firmar el compareciente, ello no afectará la validez del acta, dejándose constancia de este hecho en la misma.

Artículo 156. El oficio en el que se disponga la revisión a la que alude la fracción V del artículo 152, deberá señalar, como mínimo:
 

I. Responsable de la revisión y personal asignado a la misma;

II. Duración de la revisión y

III. Zona geográfica y lugar en la que se efectuará la revisión.
 

Artículo 157. La Secretaría de Gobernación resolverá en los procedimientos previstos en este capítulo, en un plazo máximo de 15 días hábiles, una vez cubiertos los requisitos; debiendo notificarse al interesado personalmente, a través de su representante legal o por correo certificado con acuse de recibo.

TRANSITORIO

Unico. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Reitero a ustedes las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

Sufragio Efectivo. No Reelección.

Palacio Nacional, a 13 de septiembre de 1996.— El Presidente de las Estados Unidos Mexicanos, Ernesto Zedillo Ponce de León.

Turnada a las comisiones unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Población y Desarrollo.