Con proyecto de decreto que reforma los artículos 73, 76 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 2 y 4 de la Ley Sobre Celebración de Tratados, a fin de que sea el Congreso de la Unión quien apruebe los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión, presentada por el diputado Ricardo Tarcisio Navarrete Montes de Oca, del grupo parlamentario del PAN

Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71, 73 fracción IV de la Constitución Política Mexicana y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, los abajo firmantes, diputados federales del grupo parlamentario de Acción Nacional en esta LVI Legislatura, presentamos iniciativa de ley para reformar la fracción XXXI del artículo 73, fracción I del artículo 76, artículo 133 de la Constitución Política, fracción I y IV del artículo 2o. y artículo 4o. de la Ley Sobre Celebración de Tratados, a fin de que sea el Congreso de la Unión quien apruebe los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión.

EXPOSICION DE MOTIVOS

Acción Nacional, desde 1975, ha insistido en diversas ocasiones, a través de iniciativas y posiciones en el debate, en la necesidad de que sea el Congreso General y no el Senado quien especifique o apruebe los tratados internacionales. Esta propuesta se basa en diversos aspectos que la sustentan y que deben ser considerados, como son la auténtica representación de las cámaras, antecedentes históricos, derecho comparado y los efectos económicos sociales y políticos que traen consigo a la vida nacional los tratados que se suscriben.

Es indispensable que sea el Congreso de la Unión y las dos cámaras que lo conforman, las que ejerzan la facultad de aprobar o no los tratados, sin considerar esto como un factor de discordia entre ambas cámaras o como obstáculo a la actividad presidencial, en política exterior, sino como un instrumento que conlleva una función creativa y constructiva y preste una valiosa ayuda al Ejecutivo, desembarazándolo en ocasiones de actos y de compromisos internacionales incómodos o aconsejándole sobre posibles repercusiones de la conducta del órgano encargado de las relaciones externas o dando alternativas airosas en otros casos o ilustrando y consultando a la ciudadanía sobre los extremos de la política exterior o discutiendo los aspectos todos y las consecuencias de los convenios internacionales.

Con esta iniciativa, a la vez que se auxilia a la presidencia en la difícil tarea de llevar los asuntos o convenios exteriores del país, permite que sus actos reciban un aceptamiento más amplio, con más consenso y se contribuya al funcionamiento de la separación de poderes y este Congreso se convierta en un foro alimentador de opciones sobre los temas externos más importantes o de los convenios internacionales que se celebren.

Para Acción Nacional la Política Exterior del Estado mexicano debe ser ante todo la expresión y defensa de los auténticos y legítimos intereses de la nación mexicana, bajo los principios tradicionales de no intervención, autodeterminación, arreglo pacífico de las controversias, igualdad jurídica de los estados y cooperación para el desarrollo.

Para la identificación, promoción y defensa de los intereses nacionales en el diseño y ejecución de la actividad internacional, debe inmiscuirse de manera efectiva a los representantes de la nación.

Como sabemos, en México nuestra forma de Gobierno es la de una República representativa, democrática y federal. En lo que respecta a la representación política está comprendido el Congreso de la Unión y en este sentido nuestra Constitución Política recoge la tesis clásica de la representación al disponer que los diputados, al igual que los senadores, son representantes de toda la nación y no exclusivamente del distrito o circunscripción electoral, ya que el artículo 51 constitucional establece "que la Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la nación, electos en su totalidad cada tres años".

En tal virtud, consideramos que como primer fundamento de esta iniciativa lo es el que la Cámara de Diputados al crear y repetir la voluntad de la nación, debe tener la facultad de intervenir en lo relativo a la celebración de los tratados internacionales en relación de la colegisladora con el propio Senado.

En nuestro sistema, se establece que el Poder Legislativo de la Federación se deposita en un Congreso General, que se compone de dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, estableciendo facultades concurrentes y facultades exclusivas a cada una de ellas, disponiendo actualmente que entre las facultades exclusivas del Senado es de aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Presidente de la República.

Pero haciendo un recorrido histórico de nuestra legislación, podemos observar que esta facultad no siempre fue exclusiva del Senado, si no llegó a ser concurrente, es decir, del Congreso General, e incluso en una época no llego a existir la Cámara de Senadores, siendo esta facultad ejercitada exclusivamente por la Cámara de Diputados.

En la primera Carta Magna, dictada en Apatzingán en 1814, se dispuso una sección V del Título Tercero, bajo el rubro: "Poder Legislativo, de las facultades del Congreso General", que en su artículo 49 contenía 31 disposiciones relativas, y en cuya carta no se contenía el sistema bicamaral y por tanto, las facultades del Congreso correspondían exclusivamente a la Cámara de Diputados, como único cuerpo colegiado que formaba el Poder Legislativo y que se denominaba el supremo Congreso, el cual tenía entre sus atribuciones la de aprobar antes de su ratificación los tratados de alianza y comercio con las demás naciones.

Posteriormente, en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, primera norma suprema, netamente nacional que rigió en el México independiente, se estableció que el Poder Legislativo de la Federación se compone de dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores, que conjuntamente formaban el Poder Legislativo de la Federación, sin establecer facultades exclusivas a cada una de ellas, facultando al Congreso General en su artículo 50 fracciones XI, XII y XIII, para arreglar el comercio con las naciones extranjeras, para dar instrucciones para celebrar concordados y para aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federación, de neutralidad armada y cualesquier otro que celebre el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos con potencias extranjeras.

En la Constitución de 1857 se suprime el bicamarismo y se decreta la desaparición de la Cámara de Senadores, quedando el ejercicio del Poder Legislativo depositado en una sola asamblea, denominada Congreso de la Unión, compuesto de únicamente diputados, cuyas facultades se contenían en el artículo 72, disponiendo en su fracción XIII, la de aprobar los tratados, convenios o convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo.

Es a partir de 1874 en que el sistema bicamaral se incorpora definitivamente al constitucionalismo mexicano y se reinstaura el Senado; a través de estas reformas en la fracción I inciso b del artículo 72, se deriva que al Senado se le otorga entre sus facultades exclusivas, la de aprobar los tratados y convenios diplomáticos que celebre el Ejecutivo con potencias extranjeras, desplazando desde entonces al Congreso General para realizar esta facultad, disposición que se mantuvo en la Constitución de 1917, cambiándose sólo a la fracción I del artículo 76.

Actualmente, como ya se dijo, la facultad de aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, siguen siendo exclusiva del Senado, conforme a la fracción I del artículo 76 constitucional.

Como podemos observar, del desarrollo histórico de nuestra Carta Magna en materia de tratados internaciones, la facultad concurrente se llegó a aplicar durante mucho tiempo, sin que ello hubiese afectado a nuestro sistema ni hubiese sido un obstáculo en la vida internacional. Sin embargo, por la importancia y la dinámica que las relaciones internaciones han alcanzado en el presente siglo, por la interdependencia que hay entre lo internacional y lo nacional, por la cooperación y ayuda entre los diversos países, por la globalización que ha alcanzado la economía mundial, el comercio entre las naciones como eje o instrumento del desarrollo nacional y porque México debe asumir su papel en el ámbito de las relaciones con otros estados y participar en la creación de un nuevo y justo orden internacional, es que es necesario adecuar el marco constitucional en lo que hace a los tratados que suscribe nuestro país con otros estados y en virtud de que se exigen mayores compromisos, más deberes y obligaciones, así como por la creciente complejidad en los tratados, porque éstos y esencialmente los de carácter comercial o económico y que traen consigo afectar la vida nacional, en cuestiones mercantiles, arancelarias, inversiones, producción de alimentos, uso de recursos, condiciones de trabajo, actividades exclusivas del Estado entre otras, es que se hace necesario que este Poder Legislativo asuma su responsabilidad y se amplíe su participación en materia de tratados, con la concurrencia de ambas cámaras.

Los tratados internacionales tienen como efecto otorgar derechos e imponer obligaciones a las partes contratantes, preferentemente, donde se establece una regla de conducta obligatoria para los estados que los suscriben y ratifican, produciendo efectos en menor o mayor intensidad en su régimen interno, que afectan la política económica en su conjunto y modifican o pueden modificar la vida nacional o la vida cotidiana de millones de mexicanos, al asumirse compromisos en materia de inversiones extranjeras, contribuciones o impuestos, de paraestatales, en terrenos como el laboral, el campo, los recursos naturales, por citar algunos, lo que necesariamente implica en su ejecución y cumplimiento una serie de adiciones y reformas a la legislación ordinaria interna y en la que obviamente participa de manera importante esta Cámara de Diputados.

Por ende, al ser esta Cámara un elemento esencial para la ejecución de los tratados internacionales, es indispensable conocer su opinión previamente y no que permanezca ajena en su creación, como mero espectador, sino que tenga injerencia en torno a su proceso a fin de que en el caso de concretizarse dicho pacto, al realizarse las actuaciones legales para su cumplimentación esta Cámara con antelación hubiese expresado ya su asentimiento a través de su aprobación o ratificación del tratado.

Además no hay que olvidar que conforme al artículo 73 se establecen las facultades que tiene el Congreso de la Unión, en el cual obviamente están implícitas ambas cámaras; se desprende entre ellas una serie de facultades de índole económico, de empréstitos sobre el crédito de la nación, para establecer contribuciones e incluso sobre el comercio exterior, para legislar lo relativo a la planeación nacional de desarrollo social, lo relativo a la inversión extranjera, la transferencia de tecnología, entre otras y que refuerzan aún más el fundamento para que ambas cámaras aprueben los tratados internacionales, ya que en el cuerpo de éstos muchas de las veces quedan comprendidas estas materias, con lo que se garantiza la unidad legislativa constitucional prevista.

Aunado, que conforme al artículo 133 constitucional se determina que los tratados, serán también la Ley Suprema de la Unión, al igual que la Constitución y las leyes del Congreso de la Unión, que emanen de ella, por lo que si para estas últimas se establece un proceso legislativo y la concurrencia de ambas cámaras para su reforma, creación o adición, lo lógico es que también debe darse la participación del Congreso General en lo que hace a los tratados, por estar en el mismo nivel de la Ley Suprema.

Asimismo, sirve como fundamento a la iniciativa en comento, la legislación comparada, principalmente las constituciones de Argentina, Bolivia, Colombia, Brasil, Chile, El Salvador, Haití, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Checoslovaquia y Noruega, entre otras, donde se determina la injerencia del Congreso en la aprobación o ratificación de los tratados internacionales, por lo que en congruencia con el derecho comparado debe reformarse en este sentido, ya que resultaría absurdo que mientras en otros estados es el Congreso el que aprueba los tratados, en México sólo sea una parte de él quien asuma esta responsabilidad tan importante.

Por ello se propone que el Congreso de la Unión en su conjunto discuta y apruebe los tratados internacionales, los cuales se deberán aprobar por mayoría calificada.

Como ya se dijo al tener como forma de gobierno una República representativa, democrática y federal, se desprende que en el aspecto de la representación y la democracia, implica contemplar una mayor participación de la sociedad en la discusión y ratificación de los tratados internacionales, por lo cual se propone que el Congreso, a través de sus respectivas cámaras, quede facultado para la celebración de audiencias de consulta y para convocar a referendum popular la ratificación de los tratados internacionales.

Por las consideraciones expuestas, en congruencia con nuestra plataforma política y en ejercicio de nuestras facultades, los suscritos, diputados de la nación de la LVI Legislatura del Congreso de la Unión, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, sometemos a esta Cámara la siguiente

INICIATIVA DE DECRETO QUE REFORMA EL ARTICULO 73 FRACCION XXXI, ARTICULO 76 FRACCION I, ARTICULO 133 DE LA CONSTITUCION POLITICA; FRACCION I Y IV DEL ARTICULO 2o. Y ARTICULO 4o. DE LA LEY SOBRE CELEBRACION DE TRATADOS

Artículo primero. Se reforma el artículo 73 constitucional para quedar como sigue:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
 

I a XXX. . . .

XXXI. Aprobar los tratados internacionales que celebre el Ejecutivo de la Unión, mediante el concurso de por lo menos las dos terceras partes de cada una de la cámaras que lo integran.

Artículo segundo. Se reforma el artículo 76 constitucional para quedar como sigue:

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
 

I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, emitir juicios y recomendar la realización de acciones específicas en la conducción de dicha política. Para tal efecto, el Senado podrá requerir al Ejecutivo y al secretario del despacho correspondiente los informes que estime necesarios para el desempeño de sus funciones. En todo caso será facultad del Senado la organización de consultas a la sociedad para el desarrollo de sus facultades en la materia.

Artículo tercero. Se reforma el artículo 133 constitucional para quedar como sigue:

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de cada una de las cámaras que conforman el Congreso de la Unión, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
 

Artículo cuarto. Se reforma el artículo 2o. de la Ley Sobre Celebración de Tratados para quedar como sigue:

Artículo 2o. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
 

I. "Tratado", el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asuman compromisos.

De conformidad con la fracción XXXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados deberán ser aprobados por el Congreso de la Unión y serán la Ley Suprema de toda la Unión, cuando estén de acuerdo con la misma, en los términos del artículo 133 de la propia Constitución.

I a III . . ..

IV. "Aprobación", el acto por el cual el Congreso de la Unión aprueba los tratados que celebra el Presidente de la República.

V y VIII. . . .

Artículo quinto. Se modifica el artículo 4o. de la Ley Sobre Celebración de Tratados para quedar como sigue:

Artículo 4o. En los tratados que se sometan al Congreso de la Unión para los efectos de la fracción XXXI del artículo 73 de la Constitución, se seguirá el mecanismo de discusión de leyes, en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para la formulación del dictamen que corresponda. En su oportunidad, la resolución de la comisión que funja como revisora se turnará al Presidente de la República.

ARTICULOS TRANSITORIOS

Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro a los 26 días de septiembre de 1996.— Firman los diputados: Tarcisio Navarrete Montes de Oca, Luis Andrés Esteva Melchor, Guillermo Luján Peña, Miguel Hernández Labastida, Carlos Antonio Nuño Luna, María del Carmen Segura, Aldomaro Alba Padilla yJosé Luis Aguilar.

Turnada a las comisiones unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Relaciones Exteriores.