Con proyecto de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997, enviada por el Ejecutivo federal
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable
Congreso de la Unión
Presentes
Por instrucciones del Presidente de la República y en cumplimiento a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito enviar a ustedes, proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997.
Reitero a ustedes en esta oportunidad, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, D.F., 7 de noviembre de 1996.— Por acuerdo del secretario.—
El director general de gobierno, licenciado Juan Burgos Pinto.
Diputado Humberto Roque Villanueva, presidente de la Gran Comisión
de la Cámara de Diputados
Presente
De conformidad con la fracción IV párrafo segundo del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en el ejercicio de su soberanía y atendiendo a las previsiones del ingreso y del gasto público, procede se presente el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997, el cual es sometido por el titular del Ejecutivo Federal a la aprobación de esa representación.
En tal virtud, por instrucción del Presidente de la República, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en apego a las facultades expresas en el Reglamento Interior de esta dependencia y en función de los objetivos y prioridades de la política económica que rigen para todo el sector público, hace entrega muy respetuosamente del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997.
Al respecto, ruego a usted atentamente se someta a consideración de esta representación los alcances y contenido de este documento, para lo cual me pongo a sus apreciables órdenes para aclarar los cuestionamientos que sean planteados sobre la política presupuestaria propuesta, a fin de que en los términos que marca la ley, se someta a aprobación de esa Cámara.
Sin otro particular, reitero a usted la seguridad de mi más atenta y distinguida consideración.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, D.F., a 7 de noviembre de 1996.— El secretario Guillermo
Ortiz Martínez.
I. Presentación
Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión.— Presentes.
De conformidad a lo previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 74 fracción IV, el Ejecutivo Federal, por su digno conducto, pone a consideración de esa Cámara de Diputados para su examen, discusión y, en su caso, aprobación, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1997.
En congruencia, con el proyecto de Ley de Ingresos, este proyecto de presupuesto de egresos considera que la nueva Ley del Seguro Social entrará en vigor el 1o. de julio de 1997, de acuerdo con la iniciativa de reforma a esta ley, que el Ejecutivo Federal recientemente sometió a consideración del honorable Congreso de la Unión.
Durante 1996 comenzó a materializarse la recuperación de la actividad económica y del empleo, como resultado de las medidas y compromisos que los sectores sociales adoptaron en el marco de la Alianza para la Recuperación Económica. La participación de la sociedad en su conjunto ha generado un ambiente de mayor certidumbre y estabilidad.
Las mejores perspectivas económicas deben convertirse en realidades palpables en la economía familiar. Para ello, en el marco de la Alianza para el Crecimiento, los sectores obrero, campesino y empresarial, el Gobierno Federal y el Banco de México han refrendado su compromiso de consolidar una plataforma sólida que le permita a la economía alcanzar en 1997 un crecimiento real de al menos 4.0% y una mayor estabilidad de precios.
Este proyecto de presupuesto de egresos busca avanzar hacia un desarrollo social que propicie la superación individual y colectiva. Para ello, el país requiere alcanzar un crecimiento económico vigoroso y permanente, acompañado de un incremento en el empleo. Esto permitirá obtener los recursos necesarios para atender los rezagos sociales.
El proyecto de Presupuesto de Egresos para 1997 propone alinear a la política de gasto público con los otros instrumentos de la política económica a la consecución de estos propósitos fundamentales. El sector público dará un fuerte impulso a la inversión y a las actividades productivas. Asimismo, el proyecto se caracteriza por el énfasis que pone en el desarrollo social, sustentado principalmente en las reformas a la seguridad social y a la salud, a los programas educativos y de capacitación y a las acciones integrales de combate a la pobreza. Igualmente, incorpora las previsiones requeridas para la celebración de las elecciones federales de 1997 y los recursos que el Gobierno Federal debe aportar al Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Para documentar de manera más amplia y detallada la propuesta de la política de gasto para el próximo año, el Ejecutivo Federal hace entrega a esa representación nacional del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997 en cinco tomos.
El primero contiene la exposición de motivos, la iniciativa del decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1997 y el apéndice sectorial. La exposición de motivos, después de dar una visión panorámica del papel que desempeñará la política general del gasto público con relación a los objetivos nacionales, centra su atención en tres grandes líneas que sintetizan la orientación general del gasto, resultado de cambios fundamentales al marco jurídico y de los principales programas y proyectos de esta administración. Estas tres grandes líneas son: el fomento productivo para el crecimiento sostenido; el impulso al bienestar social y el fortalecimiento de la democracia y del estado de derecho. El apéndice sectorial detalla la distribución del gasto en los principales programas y proyectos, así como sus metas respectivas.
El segundo tomo y el tercero contemplan la información programática y analítica a nivel de clave presupuestaria de los poderes Judicial y Legislativo, de los órganos autónomos y de los ramos administrativos y generales del Gobierno Federal. El cuarto tomo expone el presupuesto de ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y el último presenta los flujos de efectivo de las entidades bajo control indirecto.
II. Política de Gasto Público
El manejo del gasto público ha desempeñado un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica. Durante 1995 el ajuste al gasto público fue determinante para hacer frente a la drástica reducción de los flujos de ahorro externo, para absorber el fuerte incremento en el costo de la deuda interna y externa, para contener el proceso inflacionario, así como para reasignar recursos y esfuerzos hacia programas sociales que permitieron atenuar los efectos de la crisis.
Durante 1996 el ejercicio disciplinado del gasto público ha contribuido a la solidez de las finanzas públicas. Esto, a su vez, ha coadyuvado a estabilizar las variables macroeconómicas. Por otro lado, la reorientación en la composición del gasto dio lugar a un aumento en la inversión pública con respecto a 1995, apoyando la recuperación de la actividad económica. Para 1997 la política de gasto continuará siendo esencial para avanzar en la consecución de los objetivos fundamentales del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y sus programas sectoriales.
II.1 Objetivos
En congruencia con los criterios generales de política económica, la política de gasto público para 1997, se dirige al logro de los siguientes objetivos:
Promover el crecimiento económico;
Elevar el bienestar de la población y
Aumentar la eficiencia, eficacia y calidad en la aplicación de los recursos públicos.
II.1.1 Promover el crecimiento económico
Durante 1997, la política económica desempeñará un papel fundamental en la transición de la etapa de estabilización y recuperación económica a la de crecimiento vigoroso y sostenido. Con este propósito las acciones estratégicas de la política de gasto se encausarán a:
Limitar los egresos públicos federales a la disponibilidad de recursos y a los resultados fiscales propuestos de superávit primario y de balance económico, contribuyendo así a fomentar el ahorro interno;
Promover el crecimiento económico impulsando importantes proyectos de infraestructura básica primordialmente en hidrocarburos, energía eléctrica, comunicaciones y transportes e infraestructura hidráulica, que consoliden y aseguren el flujo futuro de los ingresos del sector público y
Contener las erogaciones corrientes que no están asociadas con los programas sociales ni con la producción de bienes y servicios básicos, a fin de reasignar recursos hacia los programas estratégicos y al financiamiento de las reformas a la seguridad social y de salud.
II.1.2 Elevar el bienestar de la población
Para elevar el bienestar de la población y reducir los desequilibrios entre los grupos sociales y las regiones geográficas, se realizarán las siguientes acciones:
Destinar una proporción mayor del gasto programable a los programas de educación, seguridad social y salud, para crear las condiciones que eleven permanentemente las capacidades de los individuos y de esta manera mejorar su desempeño en lo económico y lo social;
Aumentar el nivel de ingresos y de bienestar de los grupos de escasos recursos a través de la atención integral de sus necesidades de alimentación, salud y educación, así como de oportunidades de ingreso y de acceso a infraestructura social;
Canalizar mayores recursos a la modernización del Sistema Nacional de Seguridad Pública, contribuyendo así a garantizar la integridad física y patrimonial de las personas y
Fortalecer a las instituciones responsables de los procesos electorales y otorgar a los partidos políticos los recursos necesarios para el desempeño de sus funciones.
II.1.3 Aumentar la eficiencia, eficacia y
calidad en la aplicación del gasto público
Elevar la calidad y cantidad de los bienes y servicios públicos con el mismo monto de recursos presupuestarios es una creciente demanda de la sociedad. Para ello se requiere transformar a las dependencias y entidades gubernamentales en organizaciones eficaces, eficientes y con servidores públicos con vocación de servicio.
Modernizar la gestión pública implica cambios graduales en la cultura organizacional, orientados a la obtención de resultados dentro de un esquema de incentivos, estímulos y sanciones. Para avanzar en esta dirección, es indispensable centrar la discusión tanto en el desempeño de las actividades como en el de los servidores públicos y no sólo en las asignaciones presupuestarias. Para ello, durante 1997 se continuará con el diseño e implantación de indicadores de desempeño de los diversos programas gubernamentales que permitan evaluar de manera objetiva la eficiencia y eficacia con que se utilizan los fondos públicos.
La descentralización de responsabilidades y recursos contribuye a elevar la eficiencia del gasto público. El federalismo se fortalece cuando el ejercicio de los recursos públicos se acerca a las autoridades locales, las que conocen y atienden directamente las necesidades y carencias de la población que gobiernan. En la medida que se elimina la duplicidad entre programas y esfuerzos, se mejoran los resultados financieros del Gobierno Federal, así como los de los gobiernos estatales y municipales, lográndose una mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública. Por otro lado, el contacto directo entre la población y las autoridades locales permite una asignación de recursos acorde a las demandas más apremiantes.
El uso eficiente y eficaz de los recursos presupuestarios contribuirá a ampliar la cobertura y calidad de los servicios, así como la oferta de los bienes públicos. En 1997 se continuará con el propósito de hacer más, con mayor calidad y con menos recursos.
II.2 Análisis general del gasto público
El proyecto de presupuesto de egresos que se pone a consideración de esa Cámara de Diputados, contempla para 1997 ejercer un gasto neto total por 725 mil 790 millones de pesos. De este monto, 119 mil 694 millones de pesos se destinarán a cubrir el costo financiero de la deuda pública presupuestaria; 87 mil 548 millones de pesos a las participaciones a entidades federativas y municipios; 11 mil 855 millones de pesos a los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefa) y 506 mil 693 millones de pesos al gasto programable del sector público bajo control directo presupuestario.
*********Insertar cuadro II.1 y Gráfica II.1
De esta manera, del total de las erogaciones del sector público presupuestario el 16.5% se destinará a cubrir el costo financiero de la deuda pública presupuestaria; el 12.1% a las participaciones a entidades federativas y municipios; el 1.6% a los Adefa y el 69.9% para el gasto programable del sector público que incluye a los poderes, los órganos autónomos, la administración pública centralizada y las entidades paraestatales.
**********Insertar gráfica II.2
II.2.1 Gasto neto total
Para 1997 el gasto neto total, la totalidad de las erogaciones del sector público federal menos las amortizaciones de deuda, aumentará en términos reales en 5.2% respecto al cierre esperado de 1996. La relación de este agregado de erogaciones públicas con el tamaño de la economía será del 23.4%, proporción que será prácticamente igual a la del año en curso.
********** INSERTAR Grafica II.3
II.2.2 Costo financiero de la deuda pública presupuestaria
Durante 1996 la política de deuda pública obtuvo resultados importantes, de los cuales cabe destacar los siguientes:
Se extendió el perfil de amortizaciones de la deuda externa;
El plazo promedio de vencimiento de los valores gubernamentales de la deuda interna se incrementó de 230 días en 1995, a más de 300 días durante 1996 y
Se registró una disminución de los saldos de la deuda pública como porcentaje del PIB. Así, la deuda interna neta como proporción del PIB pasó de 6.2% en diciembre de 1995 a 5.6% a fines del primer semestre de 1996; mientras que la deuda externa pasó de 32.7% en 1995 a 28.7% a fines del primer semestre de 1996. Por consiguiente, la deuda total neta del sector público pasará de representar el 38.9% del PIB al 34.3% para los mismos años respectivamente.
En 1997 la política de deuda pública se concentrará en los siguientes objetivos:
Disminuir el costo del financiamiento del sector público;
Extender la estructura de vencimientos de la deuda pública y
Reducir la vulnerabilidad frente a fluctuaciones en tasas de interés, paridades cambiarias y variaciones repentinas en la composición de las carteras de los inversionistas.
Dados los resultados mencionados y los objetivos planteados para 1997, el proyecto de presupuesto del costo financiero de la deuda pública presupuestaria contempla 119 mil 694 millones de pesos para el pago de intereses y comisiones. De este monto, 101 mil 624 millones de pesos corresponden al Gobierno Federal y 18 mil 070 millones de pesos a los organismos y empresas bajo control directo presupuestario.
Por lo que se refiere al costo financiero del Gobierno Federal, cabe señalar que 49 mil 769 millones de pesos corresponden al pago de intereses y comisiones sobre la deuda interna y 51 mil 855 millones de pesos a los del débito con los acreedores externos. A su vez, es importante destacar que para 1997, dentro del costo de la deuda interna, se incorporan 10 mil 829 millones de pesos para hacer frente al costo fiscal que representan diversos programas y acuerdos para la reestructuración de adeudos, como el Programa de Beneficios Adicionales a los Deudores de Créditos Hipotecarios; el Programa de Capitalización de la Banca de Desarrollo; el apoyo a los Programas de Financiamiento de los Fondos de Fomento; así como para el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa).
Por lo que se refiere al Fobaproa, cabe resaltar que durante 1997, dicho fondo obtendrá de manera directa en el mercado financiero recursos por un monto de alrededor de 40 mil millones de pesos. Estas operaciones contarán con el respaldo del Gobierno Federal. Como se mencionó anteriormente, el costo por intereses de este financiamiento está incorporado en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1997.
Con lo anterior el costo financiero de la deuda pública presupuestaria y el de las entidades bajo control directo presupuestario equivaldrán en 1997 a 3.3% y 0.6% del PIB, respectivamente.
********** INSERTAR Gráfica II.4
II.2.3 Gasto primario
El balance primario presupuestario es uno de los indicadores básicos para analizar la fortaleza de las finanzas públicas. A través de este resultado financiero se mide la capacidad del sector público para cubrir la operación y la inversión gubernamentales con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo. Para dar seguimiento a la disciplina fiscal se calcula el gasto primario, agregado de egresos que excluye del gasto neto el pago de intereses y comisiones de la deuda pública. Así, el gasto primario es la suma de las participaciones a entidades federativas y municipios, así como todas las erogaciones corrientes y de inversión que realiza el sector público federal.
********** INSERTAR Gráfica II.5
Para 1997 el gasto primario ascenderá a 606 mil 096 millones de pesos, cantidad que muestra un crecimiento real del 3.9% anual con respecto a 1996. Dicho aumento es menor al previsto para la economía en 1997.
********** INSERTAR Gráfica II.6
Como proporción del PIB, el gasto primario representará el 19.6%, porcentaje igual al previsto al cierre de 1996.
********** INSERTAR Gráfica II.7
II.2.4 Participaciones a entidades federativas y municipios
En congruencia con la recaudación federal considerada en la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para 1997, el monto presupuestado para las participaciones a las entidades federativas y municipios crecerá en 4.3% en términos reales en comparación con el presente ejercicio fiscal. Dicho crecimiento resulta principalmente de la evolución esperada en la actividad económica, así como de los esfuerzos previstos para ampliar la base de contribuyentes.
********** INSERTAR Gráfica II.8
De manera adicional a las participaciones y como se comenta en el Capítulo V, los gobiernos estatales y municipales ejercerán de manera descentralizada un monto importante de recursos federales. Esto se observará principalmente en las siguientes áreas: desarrollo de la infraestructura social, salud y seguridad social, educación, desarrollo agropecuario, así como comunicaciones y transportes. Por estos conceptos, los gobiernos locales llevarán también el ejercicio de gasto de 96 mil 733 millones de pesos. Esta cantidad, sumada a las participaciones, representa el 30.4% del gasto primario.
II.2.5 Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
Al término de todo ejercicio fiscal existe siempre un desfase natural entre la ejecución de obra, la adquisición de bienes y servicios y la comprobación y documentación de esas erogaciones. Esto ocasiona un diferimiento en los pagos de un ejercicio fiscal al otro. Para cumplir con estas obligaciones de pago es necesario prever estos recursos en el proyecto de presupuesto del año siguiente.
Con base al monto de diferimiento de pagos estimado para 1996, se prevé pagar 11 mil 855 millones de pesos durante 1997 por concepto de Adefa, cantidad equivalente al 0.4% del PIB, porcentaje similar al previsto para el año en curso.
II.2.6 Gasto programable
El gasto programable, por un lado, es el agregado que por su monto más se relaciona con la estrategia para conservar la disciplina fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la de la política económica. Por el otro, resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar servicios.
El gasto programable propuesto para 1997 presenta un crecimiento real del 4.1% con respecto al cierre esperado para el presente año.
********** INSERTAR Gráfica II.9
********** INSERTAR Gráfica II.10
Como porcentaje del PIB, estos egresos representarán el 16.4%, por lo que su participación dentro del tamaño de la economía experimentará un ascenso de 0.1 puntos porcentuales.
********** INSERTAR Gráfica II.11
II.2.7 Implicaciones de la reforma a la seguridad social sobre el gasto programable
El impacto significativo que tendrá sobre el gasto programable la entrada en vigor de la nueva Ley del Seguro Social (la ley) a partir de 1997, amerita una mención especial. Como se detalla más adelante en el Capítulo IV de esta exposición de motivos, la ley incrementa las aportaciones del Gobierno Federal al Instituto Mexicano del Seguro Social en forma considerable. La cantidad para 1997 asciende a 18 mil 592.1 millones de pesos, monto equivalente al 0.6% del PIB del año entrante.
En términos del sector público consolidado, al excluir dichas erogaciones, el gasto programable como proporción del PIB sería de 16.07% y el nivel de estos egresos mostraría un crecimiento real con respecto a 1996 de 2.3%. Por otro lado, cabe señalar que el impacto de la reforma sobre los resultados de las finanzas públicas es de 0.67% del PIB, como consecuencia de menores ingresos por cuotas obrero-patronales y mayores erogaciones.
La base comparable de gasto programable con la de años anteriores, esto es, excluyendo los egresos asociados a la reforma a la seguridad social, muestra que el gasto programable como proporción del PIB registrará en 1997 el porcentaje más bajo de los últimos cinco años, obsérvese la gráfica II.12. Esta comparación indica cómo las erogaciones públicas han estado sujetas a una disciplina constante encaminada a elevar la eficiencia y eficacia.
********** INSERTAR Gráfica II.12
Ahora bien, durante 1997 la política de gasto público debe afrontar dos retos inaplazables. Por un lado, aumentar la inversión pública en infraestructura para asegurar un crecimiento económico alto y sostenido. Por el otro, incrementar el flujo de recursos hacia el desarrollo social y otras demandas de la sociedad como son el fortalecimiento de la seguridad pública y la impartición de justicia. Dicho reto se mantendrá en los años subsecuentes.
Para poder atender ambas demandas y al mismo tiempo mantener la disciplina fiscal, el proyecto de presupuesto que se pone a consideración de esa honorable soberanía, propone dos líneas de acción: utilizar mecanismos alternativos para financiar con ahorro privado parte de la ampliación de la infraestructura productiva del sector público y canalizar los ingresos petroleros extraordinarios observados en el segundo semestre de 1996 para financiar en 1997 la expansión de la inversión productiva.
Con relación a la primera y como se presenta en el siguiente apartado, la inversión física presupuestaria registrará el próximo año un pequeño aumento de 2.2% en términos reales con respecto al monto previsto en 1996. Para dar a la inversión un impulso sustantivo adicional, se propone complementarla a través de la modalidad de proyectos de inversión financiada. Cabe señalar que estos proyectos no requerirán recursos públicos durante su etapa de construcción, por lo que se registrarán presupuestariamente hasta que el sector público reciba la infraestructura para su operación. Sin embargo, es oportuno señalar que estos proyectos de inversión financiada generarán flujos de ingreso suficientes para amortizar los financiamientos privados y simultáneamente, fortalecer en el futuro las finanzas del sector público. Lo anterior se explica de manera detallada en el siguiente capítulo.
La segunda línea de acción, deriva de los ingresos extraordinarios que se generaron por el aumento en el precio mundial del petróleo en los últimos meses de 1996. Con el fin de fortalecer las perspectivas de crecimiento y la capacidad futura de generación de ingresos en el sector petrolero, se autorizó a Pemex a canalizar dichos ingresos extraordinarios para aumentar la inversión física de esta entidad paraestatal en 1997.
Estos factores son los que abren el espacio para aumentar el presupuesto de los programas sociales y absorber el impacto de las erogaciones asociadas con la reforma a la seguridad social. Debido a ello y como se detalla más adelante, el gasto social aumentará en 9.3% real y la inversión impulsada por el sector público en 26.7%, al mismo tiempo que sólo se observa un déficit económico de 0.5% del PIB.
II.2.8 Clasificación económica del gasto programable
La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes, a su vez, se desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro y en inversión física y financiera dentro del segundo.
********** INSERTAR Cuadro II.2
Gasto corriente
Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los poderes y órganos autónomos, la administración pública federal, así como las entidades paraestatales requieren para la operación de sus programas. En el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y vigilar los procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las funciones de: administración gubernamental; política y planeación económica y social; fomento y regulación y desarrollo social.
Por su parte, en las entidades paraestatales los egresos corrientes reflejan la adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su infraestructura.
Este agregado de gasto contempla las erogaciones en servicios personales y en materiales y suministros, además de las correspondientes a servicios generales, que incluyen el pago de pensiones.
De acuerdo a criterios de cuentas nacionales, se considera gasto corriente a todas las erogaciones en insumos y servicios personales que no constituyen un activo duradero tangible. Sin embargo, conviene destacar que una parte sustancial del gasto corriente que se reporta en este proyecto de presupuesto origina beneficios de largo plazo sobre el bienestar y las capacidades productivas de la población, semejante al impacto que tiene el gasto de capital. Por ejemplo, el costo de las vacunas que aplica el sector salud se reporta como gasto corriente, aun cuando estas erogaciones representan a una de las inversiones más valiosas que puede realizar un país. Además del valor ético de la preservación de la salud de la población, ésta resulta un requisito indispensable para contar en el futuro con mujeres y hombres más saludables y reducir así sustancialmente los costos en atención de enfermedades.
Igualmente, se clasifica como gasto corriente la impresión de los millones de libros de texto gratuito que se distribuyen por todo el territorio nacional y que contribuyen a sentar firmes cimientos de la productividad futura del país y del perfeccionamiento de nuestras instituciones. Naturalmente, lo que se afirma de insumos materiales como vacunas y libros de texto, puede aplicarse, con mayor énfasis aún, las remuneraciones a los médicos y maestros que construyen, día a día, el futuro de nuestro país.
Para 1997 el gasto corriente mostrará un incremento real de 8.2% con respecto al presente ejercicio fiscal. Este aumento refleja fundamentalmente el fuerte impulso que recibirán los programas de desarrollo social, así como el costo de las reformas a la seguridad social y a la salud.
Como proporción del PIB el gasto corriente representará el 13.0%, porcentaje superior en 0.5 puntos porcentuales en comparación al del presente año. Cabe resaltar que las erogaciones adicionales derivadas de la nueva Ley del Seguro Social equivalen a 0.6 puntos porcentuales del PIB.
********** INSERTAR Gráfica II.13
Servicios personales
La impartición y procuración de justicia, las tareas legislativas, los programas en educación y salud, así como la defensa de la soberanía, requieren por su propia naturaleza de la contratación de un número importante de personas calificadas en distintos campos de acción. De ahí que las erogaciones del Gobierno Federal, los poderes y órganos autónomos se destinen principalmente al pago de servicios personales y, en consecuencia, a gasto corriente.
Los servicios personales representan el 49.7% del gasto corriente. Para 1997 ascenderán a 200 mil 216 millones de pesos, cifra superior en 4.1% en términos reales con respecto al esperado para este año.
Materiales y suministros
Este tipo de egresos incluye al conjunto de insumos que el sector público requiere para el desempeño de sus actividades administrativas y productivas.
Para 1997 las erogaciones de este capítulo de gasto ascenderán a 32 mil 625 millones de pesos. El crecimiento real de 8.0% obedece a la ampliación de la cobertura de los programas estratégicos que realizarán las dependencias de la administración pública federal, así como de las materias primas y materiales que requiere el sector paraestatal para la expansión de su producción.
Servicios generales
Este capítulo de gasto incluye, fundamentalmente, el pago de servicios básicos, arrendamientos y pensiones en organismos y empresas. Adicionalmente, en 1997 este capítulo incluye el costo de la reforma a la seguridad social. La suma de todos estos gastos representa el 18.0% del gasto programable y ascenderá a 91 mil 206 millones de pesos, monto superior en 10.0% en términos reales, en comparación con el cierre esperado de 1996. Este incremento tan significativo se explica principalmente por el pago de pensiones que aumenta a una tasa real anual del 27.4%.
Gasto de capital
El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. La mayor parte del gasto de capital se destinará en 1997 a impulsar el crecimiento económico a través de la inversión en infraestructura.
Como resultado de las recientes modificaciones a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y a la Ley General de Deuda Pública, el Gobierno Federal llevará a cabo una serie de proyectos con recursos presupuestarios e impulsará otros con nuevos mecanismos de financiamiento. La complementariedad de los recursos públicos con el ahorro privado permitirá al sector público promover el crecimiento que requiere la economía. Sobre esto se abunda en el siguiente capítulo.
Así, la inversión que realizará el sector público con recursos presupuestarios para 1997 asciende a 99 mil 300 millones de pesos, monto que refleja un crecimiento real de 2.2% frente a la inversión física prevista del presente año; en tanto que la inversión financiada ascenderá a 23 mil 878 millones de pesos. De esta manera, la inversión física total para 1997 sumará 123 mil 178 millones de pesos, lo que representa un crecimiento real de 26.7% con relación a 1996.
La inversión física impulsada por el sector público representará el 4.0% del PIB, cifra mayor en 0.7 puntos porcentuales a la esperada en el presente año.
********** INSERTAR Gráfica II.14
II.2.9 Clasificación sectorial del gasto programable
Para conocer sobre la orientación y asignación de los recursos hacia funciones y actividades gubernamentales, el gasto programable se analiza en términos de sectores. Para ello, se le deducen las erogaciones de los poderes Legislativo y Judicial, así como las de los órganos autónomos y el monto resultante se distribuye en los siguientes sectores: desarrollo agropecuario; medio ambiente y pesca; desarrollo social; comunicaciones y transportes; energético; Gobierno, fuerzas armadas y procuración de justicia; así como gestión gubernamental y servicios.
En virtud de que las dependencias y entidades por la naturaleza de sus funciones y actividades participan simultáneamente en varias áreas económicas y sociales, la clasificación sectorial del gasto va más allá de señalar quién ejerce los recursos y qué adquiere. Con ella se obtiene una visión más precisa de la propuesta de asignación y de orientación de los recursos.
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1997 privilegia de manera significativa los programas para el desarrollo social. Como puede observarse en la gráfica II.15, el sector que agrupa a los programas de educación; salud; seguridad social; laboral; abasto y asistencia social; así como desarrollo regional y urbano representará el 55.8% del gasto programable sectorial para 1997. En términos reales, el gasto social crecerá en 9.3% con relación al cierre esperado de 1996. Destaca el crecimiento en el gasto público para educación, salud y seguridad social, así como el incremento en su participación dentro del gasto programable.
********** INSERTAR Gráfica II.15
Por otro lado, destaca la asignación de recursos para la inversión en el sector energético, para el cual se propone el 44.5% de la inversión física presupuestaria. Asimismo, el presente proyecto favorece de manera especial a la inversión en el sector agropecuario y rural, la cual crece en 18.8% con relación a 1996.
********** INSERTAR Cuadro II.3
********** INSERTAR Cuadro II.4
En los siguientes tres capítulos se hace una exposición de los principales programas y proyectos a los que se propone asignar el gasto programable. Estos textos se enfocan a las tres grandes líneas que demanda la sociedad: el fomento productivo para el crecimiento sostenido; el impulso al bienestar social; y el fortalecimiento a la democracia y al estado de derecho. Por su parte, en el apéndice de este documento se amplía la información sobre cada uno de los sectores de esta clasificación, en términos de recursos, programas y metas.
III. Fomento productivo para el crecimiento sostenido
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 contiene una visión precisa del Estado en materia económica; ahí se señalan con claridad las actividades estratégicas que, conforme a la Constitución, le corresponde desarrollar al sector público de manera exclusiva, así como la importancia que tiene su participación al promover otras actividades productivas que compete realizar fundamentalmente a los sectores social y privado.
Dentro de este marco, para acelerar la transición de la actual etapa de consolidación de la estabilidad económica a la de crecimiento duradero, en 1997 será necesario conjuntar todos los instrumentos de política, recursos económicos y fuerzas sociales e institucionales, a fin de llegar lo antes posible a un periodo en el que el PIB vuelva a crecer a tasas reales anuales del 6% o superiores.
El proyecto de presupuesto de egresos de la Federación que se presenta a la Cámara de Diputados contiene los elementos para avanzar con firmeza en esta transición. Para ello, se propone utilizar el gasto público en dos vertientes. Por un lado, en las actividades en las que el sector público es directamente responsable, se aumentará fuertemente la inversión, brindándose por esta vía al crecimiento económico duradero el impulso gubernamental más vigoroso que se haya observado en lo que va de esta década. Por otro lado, a través de diversos programas de la administración pública federal se canalizarán recursos presupuestarios para el fomento de las actividades productivas de los sectores social y privado, en áreas del quehacer económico donde dichos recursos se multiplican con grandes efectos sociales, sobre todo en la creación de empleos, como son la agricultura, la industria y el turismo. Este capítulo explica los montos, destinos y formas de financiar la inversión durante 1997 y resume los apoyos que prevé brindar el sector público federal a las actividades productivas en ese año.
III.1. Impulso a la inversión
El gasto de inversión es vital para alcanzar altas tasas de crecimiento ya que, además de tener efectos macroeconómicos de corto plazo por el lado de la demanda, también tiene repercusiones a largo plazo por el lado de la oferta de más o mejores bienes y servicios. De este modo, la inversión contribuye al aumento sostenido del ingreso y del empleo.
Por otro lado, la política de gasto público debe hacer compatible la necesidad de recursos crecientes orientados a elevar el bienestar social, con los requerimientos para fomentar la infraestructura productiva. En tal sentido, la estrategia de impulso a la inversión pública está basada en el aprovechamiento integral de los recursos disponibles. En consecuencia, al tiempo que se propone destinar recursos para la conservación, expansión y modernización de la infraestructura productiva, se aprovechan las modificaciones al marco legal que permiten acceder a nuevas formas de financiamiento.
El honorable Congreso de la Unión aprobó, en diciembre de 1995, reformas y adiciones a los artículos 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 18 de la Ley General de Deuda Pública. Estas modificaciones se realizaron para adecuar los esquemas tradicionales de registro contable del financiamiento de proyectos de inversión, que se concretan a través de instrumentos con características que no siempre obedecen a los esquemas presupuestarios tradicionales. Este es el caso, en particular, de proyectos de infraestructura que pueden financiarse a partir del flujo de recursos que genere la comercialización de los bienes y servicios de los propios proyectos y a los cuales, por brevedad, se designa simplemente como proyectos financiados.
Las modificaciones legales buscaron reconocer el impacto real que produce en los presupuestos de las entidades públicas el esquema de dichos financiamientos, así como establecer las bases para que su registro contable refleje de manera adecuada y transparente, el tipo de obligaciones que tales entidades asumen. De esta forma, se permite vincular de manera directa los ingresos futuros de estos proyectos con la amortización de su financiamiento. Así, se establecieron las bases para que el registro contable de estas operaciones se refleje en los presupuestos, una vez que las obras se han realizado y las recibe el sector público para su operación.
Al efecto, el citado artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal ordena que cuando los proyectos señalados correspondan a programas estratégicos o prioritarios, cuyos presupuestos se incluyan en el Presupuesto de Egresos de la Federación, se debe hacer mención especial de los mismos al someter el proyecto de presupuesto a la consideración de esa Cámara de Diputados.
Dicha disposición se complementa con lo establecido en el artículo 38-B del reglamento de la citada ley, que indica que tales proyectos deberán contenerse en un apartado especial del propio presupuesto de egresos.
Es así que, de conformidad con las disposiciones comentadas, el Ejecutivo Federal presenta por vez primera, las previsiones de inversión pública para 1997 bajo dos modalidades: la primera consiste en el esquema tradicional de inversión pública; y la segunda, de los proyectos que serán financiados y registrados conforme a las modificaciones legales señaladas.
En el primer caso se comprenden las erogaciones de proyectos de inversión que realizan las dependencias o entidades de la administración pública federal y que se van pagando conforme avanza la realización de los proyectos, por lo que en el presupuesto de egresos quedan registradas en el mismo año en el que se materializa la inversión. Esto es congruente con el hecho de que los pagos por las inversiones provienen de recursos federales que constituyen la fuente de financiamiento de estas inversiones.
En contraste, en los casos de proyectos financiados, se trata de obras de infraestructura cuya realización se encomienda, a través de una licitación pública, a empresas de los sectores privado o social. Estas empresas no solamente ejecutan tales inversiones por cuenta y orden de las respectivas dependencias o entidades públicas, sino que, además, con frecuencia obtienen, de alguna fuente nacional o extranjera, los recursos financieros con los que pagan las inversiones necesarias en el momento en que las van llevando a cabo. De esta forma, las empresas privadas son las que ejercen las erogaciones de inversión, aunque las inversiones hayan sido contratadas por las dependencias o entidades públicas.
Por su parte, las erogaciones de recursos federales necesarias para cumplir las obligaciones de pago que al efecto adquiera el sector público federal, se irán haciendo después de recibidas las obras ejecutadas por las empresas particulares, con el flujo de recursos que las mismas obras generen. Consecuentemente, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, se van registrando primero las obligaciones derivadas de la contratación de las obras. Una vez terminadas éstas y recibidas a satisfacción de las dependencias o entidades, las obligaciones de pago correspondientes al vencimiento del ejercicio corriente y el que le sigue, se consideran como pasivo directo, en tanto que el resto se registra como pasivo contingente, atendiendo a las características que, conforme a la vida y desarrollo de cada proyecto, vayan haciendo exigible su pago en forma sucesiva, hasta su finiquito total.
Es de hacer notar que la ley señala que el servicio de los financiamientos de los proyectos referidos, debe considerarse preferente frente a nuevos financiamientos, para ser incluido en los presupuestos de egresos de los años posteriores, hasta la total terminación de los pagos relativos.
Las disposiciones legales y reglamentarias señaladas establecen reglas claras en materia de control de las inversiones que emprenda el sector público federal mediante los esquemas financieros comentados. En particular, únicamente podrán realizarse bajo esa modalidad inversiones que tengan una rentabilidad demostrada. Estas consisten en proyectos de carácter productivo que, por efecto del flujo futuro de ingresos que generen por la venta de los bienes y servicios resultantes, tengan asegurada en grado razonable la capacidad de pago para cubrir en forma plena y puntual, las obligaciones financieras contraídas desde el inicio de dichos proyectos. Además, los proyectos deberán estar enmarcados dentro de las actividades prioritarias y estratégicas para el desarrollo de la nación, en los términos que define la Constitución.
Con todo esto, las reglas promueven que las inversiones que se lleven a cabo en la modalidad indicada, recaerán en proyectos productivos de alta rentabilidad, producto de decisiones financieras prudentes. De esta forma, se evita crear pasivos cuyo servicio en lo venidero represente cargas desproporcionadas para las futuras generaciones de mexicanos o riesgos para la estabilidad macroeconómica y financiera del país.
De conformidad con lo expuesto anteriormente, en los ramos presupuestarios correspondientes a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LyFC), se enuncian los proyectos financiados en los términos señalados.
Cabe advertir que por la naturaleza de los proyectos que se propone sean contratados en 1997 bajo el esquema legal descrito, no se generará ninguna obligación de pago ni erogación para el mismo ejercicio. Será hasta que las obras se terminen y entreguen a satisfacción y por tanto empiecen a generar recursos, que las obligaciones de pago correspondientes deberán preverse en el Presupuesto de Egresos de la Federación del año en que deban cumplirse.
La puesta en marcha en 1997 de varios proyectos de financiamiento en la modalidad señalada, permitirá fortalecer en el presupuesto para este año, otros programas de gasto social y proyectos de inversión también prioritarios, los cuales sería imposible promover en ese año si toda la inversión pública tuviera que depender de las disponibilidades presupuestarias.
III.1.1. Previsiones generales sobre la inversión total del sector público
La inversión impulsada por el sector público en 1997 ascenderá en total a 123,177.9 millones de pesos, de los cuales 99,299.5 millones de pesos (80.6% del total) se encuentran dentro del proyecto de presupuesto y los restantes 23,878.4 millones de pesos (equivalentes al 19.4% del total) corresponden a proyectos cuyos pasivos se consideran en los términos de los artículos 18 de la Ley General de Deuda Pública y 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, es decir, proyectos financiados.
De aprobarse el proyecto de presupuesto, el cuadro III.1 presenta, de manera resumida, la evolución que tendrá la inversión física total impulsada por el sector público federal en 1997, así como la de sus componentes presupuestarios y financiado, en el conjunto de actividades que conforman el sector público federal y en sus principales dependencias y organismos. Como se puede observar, el 60.0% de la inversión se llevará a cabo por los organismos y empresas, mientras que el 40.0% la realizará el Gobierno Federal. Las inversiones financiadas se concentran en las empresas y organismos públicos, particularmente en Pemex, CFE y LyFC, por ser ahí donde se ubican típicamente los proyectos productivos que generan por ingresos propios su fuente de pago, como lo requiere la normatividad vigente; los proyectos financiados del Gobierno Federal son menos cuantiosos y consisten en carreteras propuestas por la SCT.
********** INSERTAR Cuadro III.1
El monto total de la inversión impulsada por el sector público en 1997 implica que este agregado crecerá en 26.7%, en términos reales, en relación al año anterior; éste es el incremento real más grande registrado desde 1990, como se puede apreciar en la gráfica III.1.
********** INSERTAR Gráfica III.1
Mientras que para el cierre de 1996 se espera que el 3.3% del PIB se habrá invertido en el sector público, para el ejercicio fiscal de 1997 dicho porcentaje ascenderá a 4.0%. La inversión presupuestaria absorberá 3.2% del PIB y la financiada demandará un 0.8% adicional.
Esto representa un porcentaje del PIB no sólo mayor que el del año precedente, sino el más alto que se haya registrado en lo que va de la presente década, como puede observarse en la gráfica III.2.
********** INSERTAR Gráfica III.2
III.1.2 Inversión por sectores
Las tendencias generales de la inversión pública en 1997 por sectores, se resumen en el cuadro siguiente:
********** INSERTAR Cuadro III.2
Como se puede observar, la inversión estará orientada en su mayoría a los rubros de hidrocarburos, electricidad, comunicaciones y transportes e infraestructura hidráulica. El total de la inversión en estas actividades ascenderá a 84, 329.1 millones de pesos, lo que representará un 68.5% del total y equivaldrá al 2.7% del PIB esperado para el próximo año. El proyecto de presupuesto propone que en el sector de hidrocarburos la inversión presupuestaria ascienda a 33,679.5 millones de pesos, a lo que se agregarán inversiones financiadas por 16, 482.0 millones, para sumar un total de 50,161.5 millones de pesos. Este total representará un aumento de 56.4% en términos reales, respecto a la inversión realizada en el sector en 1996. Como señala la gráfica III.3, este nivel de inversión es el más alto que se haya dado en este sector desde 1990 y remarca el énfasis que se ha dado al sector durante la presente administración. Destacan los proyectos de aceite ligero marino, Burgos y Cantarell que permitirán aumentar los niveles de producción y exploración de crudo en una magnitud considerable. Esto se reflejará en la generación de divisas por exportación y mejorará el saldo de la cuenta corriente del país. En materia de refinación, destaca el proyecto de Cadereyta que permitirá mejorar la calidad de los combustibles destinados principalmente al mercado interno; con esto último se disminuirá la contaminación ambiental.
********** INSERTAR Gráfica III.3
Gracias al fuerte impulso a la inversión en exploración y producción, se prevé que la extracción promedio aumentará, respecto de los niveles actuales, en 227 mil barriles diarios de crudo y 355 millones de pies cúbicos diarios de gas; lo que significa incrementos del 7.9% y 8.5%, respectivamente. En consecuencia, el nivel de extracción se situará en 3.1 millones de barriles de crudo diarios y en 4.5 mil millones de pies cúbicos de gas natural por día, lo que constituirá las marcas más altas registradas históricamente en el país.
Lo anterior forma parte de una política energética más moderna, que busca aumentar la disponibilidad de gas natural para usos industriales y domésticos, por ser un combustible limpio, de fácil manejo y cuyo costo lo hace atractivo frente a otros combustibles. Así, se reforzará la competitividad de numerosos procesos productivos en la industria, se atenuarán notablemente los efectos de la contaminación ambiental y se mejorará la calidad de vida de las familias.
La política de inversión en generación de electricidad privilegia el mantenimiento de las instalaciones existentes, con el propósito de sostener niveles adecuados de eficiencia; la adición de nueva capacidad que se requiere en el presente es relativamente moderada, por la existencia de márgenes de seguridad suficientes para enfrentar aumentos imprevistos a partir de los niveles actuales de demanda. La inversión en transmisión será considerable, para superar los cuellos de botella existentes en el sistema integrado, con el fin de aprovechar con mayor flexibilidad la capacidad de generación disponible en diferentes regiones del país, así como para alcanzar niveles de confiabilidad y seguridad más aceptables en la red de transmisión. En distribución, la inversión también será cuantiosa, para reducir las pérdidas de energía y mejorar la calidad del servicio a los usuarios.
Por ello, en lo que toca al sector de electricidad, el proyecto de presupuesto propone una inversión total por un monto de 18,535.1 millones de pesos. El crecimiento real de este agregado será del 61.7% respecto al año pasado, lo que representa el incremento más significativo desde 1990 y permitirá alcanzar el monto de la inversión más alto desde principios de la década. De la inversión total en generación, transmisión y transformación de energía eléctrica, la inversión presupuestaria contribuirá con el 65.6% y la financiada representará el 34.4% restante. En materia de generación destacan los proyectos de inversión financiada de las centrales de Samalayuca II, Marítaro, La Venta II, Cerro Prieto II y III, San Carlos II, Chilatán y las terminales de Carbón Petacalco, Piedras Negras y Río Escondido.
Con las inversiones en generación que empezarán en 1997, se sumará en el periodo 1998-2002 una capacidad adicional de generación de 3,524 megawatts, incrementando en 10.0% la capacidad actual. En materia de transmisión, transformación y distribución, los proyectos se localizarán prácticamente en todas las regiones del país y facilitarán el desenvolvimiento económico de muchas zonas geográficas, ayudando a consolidar el crecimiento económico duradero.
La política de inversión en carreteras se enfoca a dos objetivos. Uno consiste en conservar los más de 45 mil kilómetros que conforman la red federal de carreteras. El otro es terminar y modernizar tramos que enfrentan demandas crecientes en el tránsito de vehículos y que presentan problemas de congestionamiento o cuellos de botella que restan eficiencia y seguridad al sistema carretero en su conjunto.
En concordancia con lo anterior, en el área de carreteras, el proyecto de presupuesto propone una inversión por 7,250.2 millones de pesos, representando un aumento de 21.8% real respecto al cierre esperado para 1996. La inversión presupuestaria representará el 86.0% de ese total y los proyectos financiados aportarán el 14.0% restante. La participación del financiamiento privado se dará en proyectos de construcción (proyecto Rumorosa-Tecate) y modernización (proyecto Querétaro-Palmillas) de carreteras federales.
En materia de medio ambiente, recursos naturales y pesca, la inversión total del sector público será de 5,200.2 millones de pesos, lo que reflejará un crecimiento real de 11.8% en relación a 1996. En buena medida, ese dinamismo se deberá a un 11.1% de crecimiento real de la inversión a realizarse por parte de la Comisión Nacional del Agua (CNA).
En el sector hidroagrícola, las inversiones se dirigen a impulsar el aumento en la producción y la productividad agrícolas. Al respecto, se atenderán con prioridad: el mantenimiento y operación de los distritos de riego; el desarrollo parcelario, dentro del proceso gradual de entrega de su administración a los usuarios; el uso pleno de la infraestructura existente y la rehabilitación y la modernización de áreas de riego. En todos los casos, se promoverá la participación de los productores beneficiarios. En relación con las acciones para la ampliación de la infraestructura de riego y drenaje, se dará prioridad a las obras y proyectos con mayor nivel de avance. En las zonas de temporal, se incorporarán nuevas áreas al temporal tecnificado y se apoyará la conservación de las existentes. A estos efectos, se propone destinar 2,210.7 millones de pesos, lo que representa un incremento del 7.5% real sobre 1996.
Los recursos asignados en materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento tienen como propósito fundamental reducir el rezago existente en la dotación de los servicios, en especial en las zonas rurales marginadas y dispersas en todo el país y en particular en el sureste, con el fin de contribuir a elevar sus niveles de bienestar y proteger su entorno natural. En zonas urbanas, se atenderá el rezago y crecimiento de la demanda de los servicios, con énfasis en las poblaciones identificadas en el Programa de Cien ciudades.
En el valle de México se llevará a cabo un proyecto de gran envergadura. En adición al mantenimiento de los niveles actuales de suministro de agua en bloque y para reducir la sobreexplotación de mantos subterráneos, se inicia la ejecución de un nuevo proyecto de abastecimiento de agua proveniente de Temascaltepec. Además y con objeto de reducir el riesgo de inundaciones en la Ciudad de México, proteger la salud de la población asentada en las zonas de riego que utilizan aguas residuales de la ciudad y levantar restricciones a los cultivos de esas zonas, se iniciarán las obras correspondientes al proyecto de saneamiento y drenaje.
Para contribuir al saneamiento de otras cuencas hidrológicas, se destinan recursos a la continuación de proyectos de tratamiento y drenaje ubicados en ciudades localizadas a lo largo de la frontera norte del país, así como en localidades de Michoacán y Guerrero, en particular en la ciudad de Acapulco.
En total, se propone destinar 2,035.6 millones de pesos a la inversión en agua potable, alcantarillado y saneamiento, lo que significa un 19.6% mayor en términos reales que en 1996.
La inversión en el sector de salud y seguridad social registrará por segundo año consecutivo un aumento significativo. Para ello, se propone asignar un monto de 4,308.8 millones de pesos, lo que significará un crecimiento real del 10.4% respecto de 1996. Con el objetivo de mejorar la prestación de servicios, se destinará a acciones de conservación, mantenimiento y equipamiento el 63.0% del presupuesto de inversión y el 37.0% restante a la conclusión de unidades médicas para los distintos niveles de atención.
En educación, la inversión pública ascenderá a 6,788.5 millones de pesos. Con la finalidad de atender el aumento en la matrícula, el programa de construcción de escuelas y espacios educativos a cargo del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE), este organismo contará con recursos que ascienden a 2,458.3 millones de pesos. Asimismo, destaca la propuesta de inversión de 1,241.0 millones de pesos en programas que están dirigidos a fortalecer la oferta educativa en zonas rurales marginadas.
III.2 Promoción de las actividades productivas
La acción gubernamental para impulsar el crecimiento no se agota con el esfuerzo de inversión. El apoyo decidido del sector público a las actividades productivas de los sectores social y privado es fundamental para promover un desarrollo sostenido. Dicho apoyo debe estar dirigido en especial a las actividades donde se observa un gran efecto multiplicador sobre la creación de empleos. Por eso, dentro del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1997 se proponen recursos para fomentar tales actividades productivas, a través de diversos programas de la administración pública federal. En especial, destaca el apoyo a las actividades agropecuarias y forestales, industriales y turísticas.
III.2.1 Fomento al desarrollo rural
El fomento al sector rural tiene como propósito capitalizar al sector y promover la reconversión productiva a fin de incrementar la productividad, competitividad y rentabilidad económica de sus actividades. Esto permitirá elevar el ingreso de los productores del campo, para que las familias que habitan en las zonas rurales puedan acceder a mayores niveles de bienestar. De esta manera, la orientación brindada por el Ejecutivo Federal al presupuesto para el desarrollo rural durante la presente administración busca apoyar al campo fundamentalmente por la vía de la productividad, lo que se traducirá en efectos permanentes sobre la rentabilidad del campo.
Las principales acciones a las que se propone destinar recursos presupuestarios son los programas enmarcados en la Alianza para el Campo; los programas de empleo temporal para actividades agropecuarias en zonas menos favorecidas; los programas de construcción de caminos rurales; la inversión en infraestructura hidroagrícola y los nuevos esquemas de apoyo al sector forestal. En la gráfica III.4 se pueden apreciar algunas de sus magnitudes.
En 1997, con un presupuesto de 1,559.0 millones de pesos, se continuarán los programas de la Alianza para el Campo. Esto representa un aumento real de 8.3%, respecto al cierre esperado para el presente año.
********** INSERTAR Gráfica III.4
Los programas de la alianza se dirigen al fortalecimiento de la infraestructura regional y parcelaria, así como al desarrollo tecnológico y a la capacitación de los recursos humanos, para promover una mayor productividad en el sector. Dichos programas se caracterizan porque en todos los casos los propios productores toman las decisiones de inversión y eligen la tecnología y el equipo más apropiado para sus condiciones particulares; en este sentido, los recursos sirven para apoyar las decisiones individuales, en un cambio de orientación fundamental de la política en este sector.
En estos programas destacan los destinados a mejorar el uso eficiente del agua y de insumos, en especial en cultivos de alto rendimiento; los de desarrollo tecnológico a través del uso de semillas mejoradas y los de equipamiento rural para la transferencia de tecnología adecuada a los pequeños productores que se encuentran en zonas de alta marginación. Cabe resaltar que el otorgamiento de los apoyos está sujeto a reglas claras, que aseguran la transparencia en la selección de beneficiarios, así como en el manejo de los recursos.
Apoyando el esfuerzo de fortalecer al campo, durante 1997 se concluirá el proceso de transferencia de la infraestructura de almacenamiento de bodegas rurales de la Conasupo a los productores agrícolas. Esto implica dotarlos de una capacidad total de almacenamiento de 4.2 millones de toneladas, para que la operen directamente.
Para mejorar el uso de la infraestructura hidroagrícola, se fortalecerá el Programa Nacional de uso Eficiente de la Infraestructura Hidráulica a través de la CNA. Mediante este programa, los recursos del Gobierno Federal se dirigirán hacia acciones de máximo beneficio, gracias a las decisiones que toman conjuntamente los usuarios y gobiernos estatales, así como a una mayor participación de la inversión privada. La construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura hidroagrícola se apoyará con objeto de incorporar nuevas áreas de riego y temporal a la producción. Asimismo, se fomentará el riego tecnificado, con una participación creciente del sector privado. Para esto, el proyecto de presupuesto propone destinar un gasto total de 2,418.5 millones de pesos, a través de programas específicos como: Riego y Drenaje, Distritos de Riego, Desarrollo de Areas de Temporal y Fideicomiso Presa Huites, entre otros. Su distribución puede apreciarse en la gráfica III.5.
********** INSERTAR Gráfica III.5
El proyecto de presupuesto busca dar un novedoso impulso al sector forestal. Para esto se instrumentarán dos nuevos programas especiales de fomento: uno, orientado al aprovechamiento sustentable, la conservación y la restauración de los recursos forestales nativos y otro para impulsar el establecimiento y desarrollo de plantaciones forestales comerciales.
En el primer caso, se buscará inducir la formación de unidades de producción eficientes y el acceso a los mercados de productos maderables y no maderables provenientes de bosques, selvas y vegetación de zonas áridas, a través de asistencia técnica, infraestructura y financiamiento. Esto permitirá aprovechar en 1997, el potencial productivo existente en 613 mil hectáreas forestales, de las 3 millones que se tiene previsto incorporar al aprovechamiento sustentable durante la presente administración.
En el caso de las plantaciones forestales comerciales, los apoyos se otorgarán con base en la viabilidad ambiental y económica de los proyectos, buscando maximizar el número de hectáreas que se incorporen a esta actividad, con el fin de aprovechar el importante potencial natural y de mercado con que el país cuenta para este tipo de plantaciones. El proyecto de presupuesto propone iniciar estos nuevos programas de fomento, destinándoles 223.0 millones de pesos en 1997.
Por otro lado, el proyecto de presupuesto contiene recursos por 760.0 millones de pesos para caminos rurales, lo que además de crear empleos temporales en las comunidades, contribuirá a elevar la productividad de los productores rurales al abaratar los costos de transporte de insumos y productos, ampliar las posibilidades de comercialización y abrir oportunidades para participar más productivamente en la economía nacional. Además, se mejorará la calidad de vida en el campo.
Promover la inversión de los sectores social y privado en el campo requiere del pleno respeto a todas las formas de propiedad de la tierra establecidas en la Constitución y proporcionar seguridad jurídica en la tenencia de la misma. En especial, es necesario resolver los conflictos de rezago agrario, derivados del reparto efectuado antes de las reformas al artículo 27 constitucional. Algunos de ellos se convirtieron en obligaciones jurídicas a cargo del Gobierno Federal, que sólo se podrán enfrentar mediante un pago compensatorio. Por lo anterior, para 1997 se incluyen 478.3 millones de pesos para avanzar en forma importante hacia la conclusión del rezago agrario. Asimismo, con un presupuesto de 791.7 millones de pesos se continuará la regularización de los distintos tipos de propiedad, a través del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos.
III.2.2 Fomento a la industria
Para impulsar el crecimiento económico y la generación de empleos, es vital promover las actividades industriales, en especial las desarrolladas por la micro, pequeña y mediana empresas. Por eso, se propone canalizar recursos para su fomento, a través de programas dirigidos al financiamiento productivo; al desarrollo tecnológico y de calidad; a la capacitación y el entrenamiento técnico para trabajadores; a la promoción de las exportaciones; así como a programas tendientes a la desregulación y simplificación administrativa.
Entre tales programas sobresalen: los de financiamiento para la micro, pequeña y mediana empresas, por parte de la banca de desarrollo, particularmente Nacional Financiera; los de mejoramiento productivo, desarrollo tecnológico y calidad, impulsados por los centros de investigación y desarrollo científico-tecnológico, coordinados por la Secretaría de Educación Pública y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y por organismos descentralizados de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), como el Centro Nacional de Metrología y el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial.
También destacan los programas para la capacitación y entrenamiento técnico de los trabajadores, promovidos por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; los dirigidos a la formación de técnicos medios, a través del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica; los programas de extensión desarrollados por las universidades y los institutos tecnológicos públicos; los programas de promoción de las exportaciones, a cargo de la Secofi y el Banco Nacional de Comercio Exterior; y los programas de desregulación y simplificación administrativa, para eliminar trabas burocráticas y costos administrativos impulsados por la Secofi y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. La suma de los recursos propuestos para los fines apuntados asciende a más de 4,000.0 millones de pesos.
Además, para aumentar la efectividad de los recursos federales canalizados hacia este sector, se apoyarán varias instancias de coordinación. Sobresalen recursos nuevos por 64.0 millones de pesos, para constituir la red nacional de centros regionales para la competitividad empresarial, dirigidos a fortalecer las capacidades productivas y comerciales de las micro, pequeña y mediana empresas. Estos centros serán operados por los propios empresarios y prestarán atención directa y especializada para las necesidades de dichas empresas. Asimismo, fungirá como órgano central de la red, el centro de desarrollo para la competitividad empresarial, cuyo principal objetivo será contribuir al desarrollo del sector productivo, comercial y de servicios del país.
III.2.3 Fomento al turismo
El turismo representa para nuestro país una avenida para impulsar el desarrollo regional, la generación de empleos y la captación de divisas. Por ello, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 prevé continuar con la participación del Estado en este sector, a través de una estrategia interinstitucional y mediante un esquema de operación mixta en la que concurran el Gobierno y los sectores social y privado.
Como entidad ejecutora, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) tiene el objetivo de consolidar los centros existentes y fomentar el desarrollo de nuevos destinos, con énfasis en la revaloración de recursos ecológicos y culturales. Durante 1997 se pretende consolidar y fortalecer los centros integralmente planeados, generar proyectos para nuevos desarrollos, así como la promoción de zonas nuevas que diversificarán los destinos. Para dicho año, se propone asignar al Fonatur transferencias por 300.0 millones de pesos, cifra superior en 52.2% en términos reales a la otorgada durante 1996, la más alta en los últimos cuatro años, como se puede observar en la gráfica III.6
********** INSERTAR Gráfica III.6
Dichas transferencias se destinarán a la terminación de la carretera Creel-San Rafael, a la construcción de una planta de tratamiento de agua en dicha zona, así como a la ampliación de la red de distribución y la subestación eléctrica de Creel, en Barranca del Cobre, Chihuahua.
Por otro lado, para el Proyecto Mundo Maya, se han previsto 114.4 millones de pesos para obras de urbanización y equipamiento en zonas turísticas de los estados de Tabasco, Chiapas, Campeche, Yucatán y Quintana Roo. Adicionalmente, se propone que el presupuesto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes incluya 141.0 millones de pesos para la construcción de caminos de acceso en las zonas arqueológicas, de forma tal que se armonice la utilización de los recursos naturales con la concentración de visitantes y comunidades, para que la calidad de los sitios y sus condiciones se conserven a través del concepto de desarrollo turístico sustentable.
En suma, el proyecto de presupuesto de egresos que se somete a la Cámara de Diputados propone asignar recursos importantes para aumentar significativamente la inversión y fomentar las actividades productivas. Todo esto con el propósito de contribuir en 1997 a la transición de la etapa de consolidación de la estabilidad económica a la de crecimiento sostenido.
IV. Impulso al bienestar social
Es aspiración de los mexicanos alcanzar un desarrollo justo y equilibrado que tenga como sustento fundamental el mejoramiento de las condiciones de bienestar de toda la población; éste es un reto al que se encaminan los esfuerzos de la sociedad y su logro un compromiso permanente del Gobierno de la República. A su cumplimiento, el Gobierno Federal impulsa una política social en dos vertientes fundamentales: una de ellas está encaminada a promover las condiciones que eleven productiva y permanentemente las capacidades de los individuos para permitirles un mejor desempeño en lo social y en lo económico. En términos concretos, este propósito gubernamental se plasma al procurar un acceso generalizado de la población a los servicios de educación, a la atención de la salud, a la seguridad social de los individuos y de su patrimonio y a una vivienda digna, entre otros.
Pero también es necesario reconocer que los beneficios del crecimiento económico y de los programas sociales de amplia cobertura no permean de manera homogénea con la rapidez requerida en todas las regiones del país ni en todos los grupos sociales. Por ello, el Gobierno ha establecido una segunda vertiente dentro de su política social con el objetivo de eliminar las circunstancias que imposibilitan, ya sea por su dispersión geográfica o por la falta de oportunidades, la incorporación de esas regiones y grupos sociales a los beneficios del desarrollo.
Estos grupos menos favorecidos requieren de acciones específicas y focalizadas que permitan atender y revertir las condiciones de desigualdad y de marginación en las que se encuentran. En este sentido, el Gobierno desempeña una función compensatoria que procura abatir rezagos y desigualdades ahí donde los programas de amplia cobertura no pueden ser plenamente aprovechados.
Las dos vertientes fundamentales a las que se ha hecho referencia se muestran de manera esquemática en la gráfica IV.1.
********** INSERTAR Gráfica IV.1
La política social requiere para un desempeño eficaz de la permanencia en el esfuerzo; de la integración de acciones y de la transformación de las instituciones; así como de programas que puedan responder con oportunidad, eficacia y eficiencia al reclamo de la sociedad por mejorar sus condiciones de bienestar individual y colectivo. La política social debe buscar un equilibrio entre aquellos programas que apoyen el ingreso de la población para el consumo inmediato y aquellos programas que representen una inversión en el mañana para crear las condiciones de inserción productiva y social de toda la población en la vida de la nación.
Asimismo, la política social también precisa de la corresponsabilidad de quienes se benefician de estos esfuerzos y de una acción solidaria con los que acusan graves carencias. Para el cumplimiento de las responsabilidades es necesario, a su vez, de una estrecha coordinación entre los tres órdenes de gobierno y del fortalecimiento de cada uno de ellos; en esta dirección, la política social avanza con un sentido federalista, asignando responsabilidades al nivel de gobierno que está en mejor condición de atender los reclamos sociales y de proveer los servicios.
La política social en sus dos vertientes fundamentales se refleja en el proyecto de presupuesto que se somete a consideración de la Cámara de Diputados, a través de las propuestas de gasto en las dependencias y entidades que tienen a su cargo los programas que permitirán avanzar hacia un desarrollo con justicia social. Asimismo, se presentan en este capítulo las principales reformas y cambios que se han realizado a las instituciones y las nuevas acciones a emprender durante el ejercicio fiscal de 1997.
IV. 1 Programas amplios de desarrollo social
Dentro de la primera vertiente destacan las reformas a la seguridad social y al sector salud, así como las acciones a realizar en 1997 en materia educativa, en lo relacionado con los esfuerzos de capacitación laboral y el impulso que se otorgará a nuevos programas de vivienda. De ser aprobadas por esa representación popular las propuestas de gasto para 1997, se alcanzarán incrementos reales en el presupuesto en estos programas gubernamentales, sentándose de esta forma las bases materiales para impulsar el bienestar social.
IV.1.1 Reformas a la seguridad social y a la salud.
En los últimos dos años se han realizado trascendentales cambios estructurales a las instituciones de salud y seguridad social que estarán vigentes plenamente en 1997. Por una parte, entrará en vigor la nueva Ley del Seguro Social, la cual fortalecerá a una de las instituciones más importantes del país, al tiempo que mejorará los servicios y prestaciones a su cargo y contribuirá a elevar la competitividad de la economía al reducir el costo directo de la mano de obra, sin detrimento del ingreso de los trabajadores ni de sus prestaciones.
Por otra parte, la población no adscrita a las instituciones de seguridad social, conocida como población abierta, será atendida a través de una sola instancia de salud en los estados, como resultado de la descentralización de la Secretaría de Salud (SSA) y del Programa IMSS-Solidaridad, que se conjuntarán, bajo la coordinación de las autoridades estatales, con los servicios locales de salud.
Así, se modernizan las instituciones que en su conjunto benefician a 80 de cada 100 mexicanos; se establecen mejores esquemas de atención para la población; y se avanza en el federalismo al otorgar responsabilidades y recursos a las autoridades que están en mejores condiciones de responder a los planteamientos de los habitantes en su lugar de residencia. En congruencia con la relevancia que tiene para la población la atención de estos aspectos, el presupuesto conjunto del sector de salud y el de seguridad social ascenderá a 121,644.6 millones de pesos, que representan el 24.5% del gasto programable sectorial y un aumento de 14.5% en términos reales respecto del gasto esperado en 1996.
Reforma a la seguridad social
De ser aprobada la iniciativa que se sometió a consideración del honorable Congreso de la Unión recientemente, a partir del segundo semestre de 1997 entrará en vigor la nueva Ley del Seguro Social (la ley), cuyo objetivo central es modificar sustancialmente el actual esquema de financiamiento del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), a fin de asegurar una operación autofinanciable, mejorar las prestaciones de los trabajadores como las de retiro, así como ampliar la cobertura de los servicios médicos.
La ley prevé cambios estructurales en el número y organización de los seguros que administra el IMSS; la nueva disposición aumenta de cuatro a cinco los seguros que comprende el régimen obligatorio, como se muestra en la gráfica IV.2. Adicionalmente, en el régimen voluntario se incorporan el Seguro de Salud para la Familia y los seguros adicionales. Asimismo, se ha previsto que cada ramo tenga un registro contable de sus ingresos y egresos a efecto de transparentar su manejo, evitar subsidios cruzados entre ellos y asegurar el destino de cada fondo hacia los servicios para los que está designado.
********** INSERTAR Gráfica IV.2
La ley contiene dos grandes cambios en materia de servicios de salud. Dentro del régimen obligatorio, el cambio sustancial se manifiesta en que, si bien el seguro de enfermedades y maternidad (EM) mantiene sus prestaciones en especie y en dinero, la composición de las contribuciones a cargo de los tres sectores que participan en su financiamiento se modifica de manera importante.
En particular, con la ley, el Gobierno Federal aportará una cuota diaria por trabajador equivalente al 13.9% del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal (SM), la cual se actualizará trimestralmente con el indice nacional de precios al consumidor (INPC), además del 0.05% del salario base de cotización de los trabajadores.
Derivado de lo anterior, el Gobierno Federal aumenta su participación en el financiamiento de este seguro del 5.0% al 34.6%, respecto de la ley que se deroga.
********** INSERTAR Gráfica IV.3
Dentro del régimen voluntario, la ley contiene otra acción de particular trascendencia en materia de salud. Esta consiste en permitir el acceso a los servicios básicos de salud que proporciona el IMSS, a la población que no cuenta con una fuente de ingresos fija o un empleo dentro de la actividad formal de la economía. Para ello se creó el seguro de salud para la familia, el cual con una aportación anual adelantada equivalente al 22.5% de un SM, permite el acceso a los servicios médicos del instituto al jefe de familia y sus dependientes. Al igual que en el EM, también el Gobierno Federal aportará para este seguro la cuota fija del 13.9% de un SM. De esta forma, se abre una gran oportunidad para que las familias mexicanas accedan a servicios de salud de alta calidad, independientemente de su condición laboral o actividad productiva.
Para el seguro de riesgos de trabajo, la ley significa un estímulo a la modernización de las empresas, debido a que las aportaciones de éstas se efectuarán en función de su grado de siniestralidad; es decir, serán una resultante del esfuerzo preventivo que realicen, tomando en cuenta para ello el grado de riesgo de la actividad en que se ubiquen y su frecuencia de accidentes y enfermedades, principalmente. La pensión por riesgos de trabajo será equivalente al 70% del último salario cotizado y se actualizará con base en el INPC.
La clara separación de los distintos ramos asegurará el flujo de recursos para el ramo de guarderías y prestaciones sociales, lo que permitirá incrementar sostenidamente los servicios de guarderías en beneficio de las madres trabajadoras, facilitando la mayor incorporación de las mujeres al mercado laboral.
La división del seguro de invalidez, vejez, cesantía y muerte, en los ramos de invalidez y vida (IV) y el de retiro, cesantía y vejez (RCV), busca diferenciar y clarificar las prestaciones que ofrecen ambos ramos de aseguramiento. El ramo de IV cubre dos riesgos: accidentes o enfermedades no profesionales y la protección familiar a la muerte del asegurado. En caso de que el siniestro cause invalidez al trabajador, éste tendrá derecho a disfrutar de una renta vitalicia. De presentarse la muerte del pensionado, los beneficiarios recibirán una pensión mediante la contratación de un seguro de sobrevivencia. En este esquema, el IMSS complementará los recursos que, sumados a los existentes en las cuentas individuales, cubran el costo de la pensión a que tenga derecho el trabajador, de acuerdo a la ley.
En el caso de las pensiones y jubilaciones se establecen dos acciones relevantes. A los trabajadores que se encuentren en retiro hasta antes de la entrada en vigor de la ley, se les garantizan sus pensiones que se actualizarán de acuerdo a la variación del SM. Para apoyar a estos trabajadores, el costo de estas pensiones provendrá de recursos cubiertos totalmente por el Gobierno Federal.
En lo relacionado a los trabajadores en activo, se reemplaza el actual esquema de pensiones, basado en un sistema de reparto anual de contribuciones, por uno sustentado en la individualización de los fondos para el retiro a nombre de cada asegurado. En este caso, el Gobierno Federal aportará a cada una de las cuentas individuales una cuota fija, denominada cuota social, equivalente al 5.5% de un SM por cada día cotizado por cada trabajador, independientemente de su nivel de sueldo o salario. De esta manera, se lleva a cabo un importante esfuerzo redistributivo, beneficiando principalmente a los asalariados de más bajos ingresos.
Los recursos de la cuenta individual estarán integrados por la aportación tripartita al RCV, el 2% del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y la cuota social. Estos fondos, por los que recibirán rendimientos reales positivos, es decir, superiores a la inflación, podrán ser complementados con aportaciones voluntarias de los propios trabajadores. Con base en el acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre pasado, se establece que la clave única de registro de población deberá ser utilizada para llevar a cabo la individualización de los fondos, lo que permitirá evitar la duplicación de registro que se llega a presentar cuando un asegurado cotiza en dos empleos distintos.
Derivado de lo anterior, el flujo de recursos hacia el nuevo esquema de pensiones aumentará considerablemente, como se puede apreciar en la gráfica IV.4.
********** INSERTAR Gráfica IV.4
En resumen, el nuevo esquema de financiamiento del IMSS representa un incremento sustancial en los recursos destinados a los diversos ramos de seguro, pero sobre todo, una modificación significativa en las contribuciones de patrones, trabajadores y Gobierno Federal.
En efecto, en términos anuales, el flujo de recursos por parte de los tres sectores para cubrir las obligaciones de la ley serían superiores en alrededor de 35.0% respecto del flujo que se observaría con base en la ley que se deroga; como proporción del producto interno bruto, dicho flujo pasaría de ser equivalente del 2.5% en la actual ley al 3.3% en el nuevo esquema.
Asimismo, como puede observarse en la gráfica IV.5, en el nuevo esquema de financiamiento se reduce la participación del patrón del 76% al 55% y la del trabajador a la mitad de la que prevalece en la ley que se deroga; en contrapartida, aumenta la actual aportación del Gobierno Federal en poco más de ocho veces, al pasar del 4% al 35%.
********** INSERTAR Gráfica IV.5
Para las empresas, la ley es equivalente a una desgravación fiscal que les permitirá disponer de recursos adicionales al reducirse el costo bruto de los sueldos y salarios de sus trabajadores. Por una parte, al destinar estos recursos adicionales a procesos de modernización y expansión de la planta productiva se promoverá un importante impulso a la creación de empleos en el sector formal de la economía. Por otra parte, se reducen los incentivos para que las unidades productoras evadan la inscripción de sus trabajadores al IMSS ocasionando una desprotección de éstos y de sus familias o bien que coticen sobre un nivel salarial inferior al que realmente erogan, lo cual significa un detrimento del monto de la pensión a que tendrían derecho los trabajadores al momento de su retiro. Para los trabajadores, la menor contribución en los diversos ramos de seguro asociada a la ley representará, en consecuencia, un incremento en sus percepciones líquidas.
Se estima que, en términos anuales, los recursos que ahorrarían las empresas, respecto del costo que representa la ley que se deroga, ascienden a 5,300.0 millones de pesos y el beneficio para los trabajadores es equivalente a un incremento promedio de 2.4% en sus percepciones líquidas mensuales.
En contraste, el Gobierno Federal tendrá una contribución más alta derivada: de el aumento en sus aportaciones al Seguro de enfermedades y maternidad y la cuota social; los pagos de las pensiones vigentes hasta antes de entrar en vigor la ley y la de los trabajadores que opten posteriormente por la que se deroga y por último, la garantía de una pensión vitalicia con cargo al erario federal a quien, aun cubriendo los requisitos legales para recibir una prestación económica de retiro, no alcance en la cuantía del cálculo de su pensión el equivalente a un salario mínimo.
Así, la reforma a la seguridad social representa cambios de gran trascendencia. Dicha relevancia se pone en evidencia, por una parte, debido a que el nivel de recursos que los tres sectores deberán aportar para la prestación de servicios y el otorgamiento de prestaciones será, desde su entrada en vigor, sustancialmente superior; por la otra, que la distribución de ese financiamiento se modifica de manera radical. En particular, debido al aumento en la participación del Gobierno Federal, se observará un cambio permanente en la orientación del gasto público hacia el gasto social.
Durante 1997 y con base en los compromisos derivados de la aplicación de la Ley del Seguro Social, actual y nueva, el presupuesto para el IMSS que se somete a la consideración de la Cámara de Diputados, será de 66,617.2 millones de pesos, lo que representa un incremento real de 8.6% respecto del esperado al cierre de 1996. Adicionalmente, los recursos que se canalizarán directamente a las cuentas individuales de los trabajadores y que al Gobierno Federal le corresponde aportar, ascenderán a 3,829.7 millones de pesos.
Reforma al sector salud
La prestación de servicios de salud a la población abierta ha sido motivo de atención permanente por parte de los tres órdenes de Gobierno. Esto llevó a cada uno de ellos a crear instituciones que tienen al mismo sujeto como objetivo de su actividad.
La reforma de los servicios de salud pretende que dicha población sea atendida bajo un solo esfuerzo y una sola dirección: la estatal. Busca, asimismo, una mayor transparencia en las responsabilidades y homogeneizar los procedimientos de atención; propone evitar duplicidad en la atención de las comunidades y en la población beneficiada y brinda una respuesta acorde con los cambios epidemiológicos y demográficos a nivel regional. Todo lo anterior tendrá como consecuencia una mayor efectividad y eficiencia en el uso de los recursos.
Estos propósitos son los que motivaron la firma en el mes de agosto pasado por parte del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud, del acuerdo nacional para la descentralización operativa y la ampliación de cobertura de los servicios de salud, a cargo de la SSA, a través del cual se transfieren responsabilidades y recursos a los estados a partir de 1996.
El Programa IMSS-Solidaridad se sumará en 1997 a este esfuerzo de descentralización en beneficio de la población y el fortalecimiento del federalismo. Este programa tiene gran arraigo sobre todo en las comunidades rurales y otorga servicios de salud a 10.5 millones de personas en 17 estados de la República. Con tal fin, se pone a consideración de la Cámara de Diputados un presupuesto superior en 18.7% real, respecto del de 1996 e incluye 236.8 millones de pesos para reforzar su administración y facilitar su descentralización, recursos equivalentes al apoyo institucional otorgado por el IMSS hasta 1996.
En suma, con estas dos acciones, las autoridades locales estarán en condiciones para establecer en sus jurisdicciones un solo sistema estatal de salud que atienda a la población abierta. Por ello, durante 1997, el Gobierno Federal habrá transferido la responsabilidad y los recursos para atender a más de 37 millones de personas, dotando a las autoridades locales, en adición a los recursos de que disponen, con la participación de 128 mil médicos, enfermeras y personal técnico y de apoyo administrativo, casi 11 mil unidades médicas, clínicas y hospitales, así como con un presupuesto de 10,756.1 millones de pesos, el cual es sustancialmente superior al de 1996, como se muestra en la gráfica IV.6.
********** INSERTAR Gráfica IV.6
Con el objetivo de ampliar y mejorar la prestación de los servicios de salud, el Gobierno Federal realizó, con posterioridad a la firma del acuerdo, dos acciones adicionales. Por una parte, determinó la creación de un número importante de plazas de médicos, enfermeras y personal técnico equivalente al 7.0% del personal que fue transferido hacia los estados; de esta manera, las autoridades locales contarán con más recursos humanos para afrontar y extender los servicios ahora bajo su responsabilidad.
Por otra parte, en el mes de octubre pasado se asignaron recursos superiores a los 1,500.0 millones de pesos para un programa de recuperación salarial para el personal médico, paramédico y de enfermería, en adición a los aumentos salariales otorgados en 1996. Cabe señalar que para los empleados que realizan estas labores en beneficio de la población localizada en las zonas rurales más apartadas, dicha recuperación es sustancialmente mayor que para el resto del personal y constituye un reconocimiento al esfuerzo que llevan a cabo en condiciones generalmente adversas. Asimismo, la medida salarial asumida abarcará al personal médico y de enfermería que hasta antes del acuerdo pertenecía exclusivamente al sistema estatal de salud. De esta manera, el Gobierno invierte recursos federales en nuestros médicos y enfermeras para que éstos, a su vez, mejoren el servicio que ofrecen a la población del país.
En adición a la descentralización de los servicios de salud, el Gobierno Federal, con la participación estrecha de las autoridades locales, fortalecerá su función compensatoria para abatir profundos rezagos aún existentes en regiones y comunidades. Para ello, en 1997 se aumentará en 51.7% real el presupuesto del Programa de Ampliación de Cobertura (PAC), a través del cual se otorgarán servicios a 2.2 millones más de personas que en 1996 y se ampliará la cobertura de 11 a 18 estados de la República. De esta manera, hacia la mitad de la presente administración se habrá logrado cubrir a 6 millones de habitantes que carecían de estos servicios, lo que representa alcanzar en 1997 el 60.0% de la meta fijada hacia el año 2000.
Considerando los recursos de la SSA, incluidos los del PAC y los del Programa IMSS-Solidaridad, de aprobarse el proyecto de presupuesto presentado a esa Cámara de Diputados, en 1997 las acciones en salud de estas instituciones contarán con un presupuesto de 18, 961.1 millones de pesos, lo que representa un aumento de 30.6% en términos reales, respecto de 1996.
********** INSERTAR Gráfica IV.7
IV.1.2 Avances en la reforma educativa
Una acción fundamental de amplia cobertura social y territorial es la educación de la población. En los últimos años el sector público ha realizado esfuerzos significativos para elevar la calidad y pertinencia de la educación y dar respuesta a una creciente demanda de servicios, principalmente en educación preescolar, secundaria y en el nivel medio superior.
Asimismo, desde la descentralización de la educación básica en 1992 a la fecha, el federalismo educativo se ha ido afianzando en los estados, lo que ha permitido iniciar en 1996 la descentralización de los recursos del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE) para la construcción de aulas en la educación básica y establecer convenios para otorgar mayor autonomía en la realización de su infraestructura a los institutos de educación media superior y universidades. A lo anterior se agregará la descentralización en 1997 del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA), que fortalecerá las acciones de alfabetización y de capacitación.
En 1997 el presupuesto para educación aumentará a una tasa real anual de 7.2%. Hacia la educación básica se canalizarán recursos que absorben el 59.3% del presupuesto educativo, manteniendo su preeminencia tanto en recursos como en lo relativo a la atención de 86 de cada 100 alumnos inscritos en los planteles públicos.
En el cuadro IV.1 destaca el incremento de 12.5% real en el presupuesto para educación media superior (bachillerato), como resultado del importante aumento en la demanda durante el ciclo que inició en el mes de septiembre pasado y de que se prevé que en 1997 la matrícula registre un aumento adicional de 4.2%, en relación a la de 1996.
********** INSERTAR Cuadro IV.1
Por su parte, las instituciones de educación superior contarán con recursos que, en relación a 1996, aumentan en 8.8% en términos reales. Dentro de este presupuesto cabe resaltar los recursos que apoyarán a dichas instituciones en acciones que permitan la actualización profesional de su planta docente, en programas de modernización administrativa, así como en proyectos de modernización institucional; lo anterior, a través de los programas Superación del Personal Académico, Fondo para la Modernización de la Educación Superior y Fondo para la Modernización Administrativa de las Universidades Públicas Estatales, que en conjunto tienen asignados recursos por 552.1 millones de pesos.
El fortalecimiento de los programas a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe) es una prioridad en el proyecto de presupuesto que se somete a consideración de esa soberanía. Lo anterior a fin de abatir los rezagos de atención a la demanda, de infraestructura y brindar apoyos directos a los estudiantes de educación básica en las localidades más marginadas en 30 estados de la República. Esta acción directa del Gobierno Federal contará con un presupuesto superior en 15.6% real al de 1996.
Asimismo, a través de la Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos, se distribuirán oportunamente 133.4 millones de libros para los alumnos de preescolar, primaria y telesecundaria.
Por su parte, la atención del incremento en la matrícula escolar será factible debido a que para inversión en construcción, equipamiento y reparación de espacios educativos se asignan recursos por 2,458.3 millones de pesos.
Se propone también un importante impulso al deporte para coadyuvar en el desarrollo integral de los mexicanos. En tal sentido, se somete a la consideración de esa soberanía un incremento real de 31.0% al presupuesto de la Comisión Nacional del Deporte (Conade), lo que permitirá otorgar un apoyo sin precedente a quienes, aun adoleciendo una discapacidad, hacen de la práctica del deporte un ejemplo a seguir y constituyen un orgullo a nivel internacional. Asimismo, el presupuesto asignado a la Conade permitirá la creación y modernización de centros para la práctica masiva del deporte, así como impulsar un programa especial para atletas de alto rendimiento.
Durante 1997 el gasto en educación ascenderá a 118,099.6 millones de pesos. El avance en las acciones de descentralización de la educación básica del CAPFCE y del INEA a partir del próximo año, así como el ejercicio de recursos federales por parte de universidades e instituciones de educación media superior estatales, que operan en el marco de convenios de cofinanciamiento entre la autoridad federal y la estatal, confieren al presupuesto educativo un ejercicio preponderantemente descentralizado. Como se muestra en el cuadro IV.2, al considerar el presupuesto del ramo 00025 aportaciones para la educación básica en los estados y el Distrito Federal y la transferencia de recursos al amparo de dichos convenios de financiamiento, se tiene que dos de cada tres pesos los ejercen las instancias de educación que dependen orgánicamente de las autoridades locales.
********** INSERTAR Cuadro IV.2
A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo quinto
transitorio del decreto del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal
en curso, en el proyecto de presupuesto para 1997 se incluyen en el ramo
00025 los recursos destinados a la educación básica que se
imparte en el Distrito Federal.
IV.1.3 Consolidación de la capacitación laboral
Los rápidos cambios científicos y tecnológicos aplicados en la modernización de los procesos productivos, hacen necesaria la actualización del conocimiento, habilidades y destrezas de quienes participan activamente en la generación de bienes y servicios. Asimismo, al reconocer que el principal factor para elevar permanentemente el ingreso de los trabajadores es el incremento en sus niveles de productividad, en los últimos dos años el Gobierno Federal ha puesto un especial énfasis en promover un cambio estructural en los programas de capacitación, así como en ofrecer un número importante de becas.
En primer lugar, los Sistemas Normalizados de Certificación y Competencia Laboral (Sinorcom), busca reestructurar las normas de competencia y los esquemas que certifiquen los conocimientos y habilidades de los trabajadores. El sector privado y las autoridades educativas y laborales están participando activamente en la definición de las normas de competencia, en la readecuación de los programas educativos para capacitación a fin de que sean congruentes con dichas normas, así como en la realización de pruebas piloto y el establecimiento de mecanismos de certificación.
De esta manera, se pretende una mejoría estructural en la situación del mercado de trabajo, al coadyuvar a que el perfil de habilidades de los trabajadores de nuestro país se adapte permanentemente a las crecientes y cambiantes necesidades de capacidades productivas que imponen los procesos de innovación tecnológica y gerencial a nivel mundial.
En segundo lugar, el Gobierno canaliza recursos para elevar la productividad laboral así como para el desarrollo de las capacidades gerenciales en las empresas. A través del Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (Probecat), se les brinda un doble apoyo a aquellas personas que reciben entrenamiento mientras se encuentren temporalmente sin empleo: un ingreso durante su participación en el programa y la elevación de su capacitación, lo que les permite reingresar a laborar bajo mejores condiciones o adquirir nuevas destrezas en otras áreas. Asimismo, el Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO) enfoca su acción hacia el adiestramiento de los trabajadores en activo. En adición, mediante los centros regionales de competitividad empresarial, a cargo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, se propone apoyar la modernización de los procesos productivos y de administración de las micro y pequeña empresas, como ya se señaló en el Capítulo III.
La gráfica IV.8 indica cómo las acciones de capacitación laboral se han incrementado de manera sustancial en los últimos dos años. Para garantizar la efectividad hasta ahora alcanzada, se considera conveniente que el programa de becas de capacitación mantenga su nivel actual mientras se consolida su operación. En consecuencia, el Gobierno Federal sostendrá, para el próximo año, la meta de otorgar un millón de becas. Para ello y para el fortalecimiento de la modernización del sistema que está desarrollando las normas de capacitación y los mecanismos de certificación de las mismas, el Gobierno Federal propone destinar en 1997 un presupuesto de 1, 649.2 millones de pesos, que conjuntamente ejercerán las secretarías de Educación Pública, del Trabajo y Previsión Social y de Comercio y Fomento Industrial.
********** INSERTAR Gráfica IV.8
IV.1.4 Reorientación de los programas de vivienda
Una aspiración de toda familia es que su esfuerzo social y productivo se refleje en la conformación de un patrimonio que contribuya a proporcionarle seguridad a lo largo de su vida. Una mayor escolaridad y un permanente estado de salud satisfactorio y crecientes habilidades y destrezas para el trabajo, son parte de ese patrimonio que el Gobierno se propone acrecentar en todas las familias mexicanas. Por su importancia en el bienestar, la vivienda constituye un objetivo prioritario a alcanzar por parte de todos los individuos.
Para el Gobierno, es un compromiso promover las condiciones que faciliten a la población el acceso a este satisfactor, en particular a las familias de menores ingresos. Al mismo tiempo, para el Gobierno también constituye una responsabilidad que los recursos que otorga para apoyar el acceso a la vivienda sean recuperados para continuar brindando oportunidades a un número importante de familias que aún no cuentan con una vivienda propia.
El mercado de vivienda ha sido en la mayoría de los países uno de los sectores más dinámicos de la economía, generador de grandes volúmenes de empleo y receptor de inversión de largo plazo. En México, sin embargo, diversos factores han incidido adversamente sobre la evolución de este sector. Por una parte, existe una falta de capacidad de endeudamiento de la población resultado de esquemas de adquisición de vivienda que privilegian el crédito sobre el ahorro del adquiriente, lo que genera una baja relación de enganche a crédito. Por otra parte, el marco regulatorio y el institucional presentan deficiencias que se traducen en mayores costos de edificación y administración del crédito que encarecen la vivienda y en general, distorsionan el buen funcionamiento del mercado. Todo ello ha tenido como consecuencia la reducción de los incentivos para la participación de la inversión privada en este sector.
A partir de 1997 se generarán importantes oportunidades para la edificación de vivienda, a raíz de la entrada en vigor de la nueva Ley del Seguro Social. Esto es así ya que los recursos de los fondos de pensiones podrán ser invertidos en instrumentos de vencimiento de largo plazo, permitiendo contar con una fuente amplia y estable de financiamiento.
En este contexto, resulta indispensable que las acciones del sector público se orienten a restablecer los incentivos para atraer de manera permanente la inversión privada al sector vivienda, particularmente la de interés social. En ese sentido, se proponen acciones de corto plazo enfocadas a sentar las bases que permitan el desarrollo de un mercado integrado en el mediano plazo. En particular, las acciones habrán de orientarse, por una parte, hacia el fortalecimiento de la demanda de vivienda de la población de menores ingresos, aumentando la relación de enganche a crédito. Por la otra, a coadyuvar a alcanzar los objetivos de la alianza para la vivienda en materia de desgravación y desregulación de la construcción de vivienda de interés social a fin de reducir su costo.
Dentro de este marco, un cambio fundamental en la estrategia consiste en orientar los esfuerzos del sector público a subsidiar la demanda de vivienda en forma directa, transparente y no discriminatoria. Para estos propósitos, se iniciará un nuevo programa a través del Fondo Bancario de Operación de Vivienda (FOVI), con las siguientes características.
Primero, el subsidio se otorgará directamente al adquirente como un complemento a su enganche y el monto se determinará en función del valor del inmueble. De esta manera, se logrará aumentar la relación de enganche a crédito, lo que aumentará la recuperación del crédito, al ser éste sostenible.
Segundo, se promoverán mecanismos de ahorro voluntario para permitir a los trabajadores acumular su aportación al enganche, obteniendo durante el periodo de acumulación un rendimiento de mercado sobre sus ahorros.
Tercero, el programa apoyará la adquisición de vivienda progresiva o modular, lo cual propiciará que el trabajador continúe con su propio esfuerzo la ampliación de su casa. Esto, además de fomentar un mayor arraigo y esfuerzo de ahorro, mejorará la garantía que ofrece el acreditado, al existir aportaciones adicionales del trabajador al mismo inmueble. Por último, se promoverá la participación de la banca comercial en el manejo de los créditos, lo cual implicará asumir por parte del Gobierno, de manera temporal, parte de los costos de transacción y de administración en que ésta incurre al atender este sector.
Para iniciar este nuevo programa, se propone a esa soberanía una asignación presupuestaria de 600.0 millones de pesos, a fin de apoyar alrededor de 50,000 viviendas, independientemente de los otros programas del FOVI, del Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) y del Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (Fovissste).
IV.2 Programas para el combate a la pobreza
La política de desarrollo social que conduce el Gobierno de la República tiene como propósito promover la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren el ejercicio de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución, así como elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos en todas las regiones del país. Hacia el logro de estos propósitos se dirigen las acciones y recursos a los que se ha hecho mención en los apartados anteriores. Asimismo, como parte de esta política social, destaca la prioridad que adquiere revertir las condiciones que inhiben la incorporación plena de la población en pobreza extrema a los beneficios que el esfuerzo social genera. Esto representa un reto para la nación y constituye una de las principales tareas a las que se debe canalizar el esfuerzo de sociedad y Gobierno, con lo cual se fortalecerá nuestro régimen democrático y los procesos de desarrollo y modernización del país.
En este contexto es que se enmarca el quehacer gubernamental en la segunda vertiente de la política social a que se hizo mención al inicio de este capítulo. La estrategia para atender o revertir los factores que generan la pobreza extrema, consiste en impulsar acciones que incidan favorablemente en el desarrollo productivo de las capacidades de los individuos; en la generación de oportunidades de ingreso y en la provisión de servicios que mejoren el entorno en que se desenvuelven las comunidades urbanas y rurales marginadas. Para ello es necesario impulsar acciones y programas específicos que estén debidamente focalizados, tanto social como territorialmente, a fin de eliminar los rezagos que las acciones amplias no han podido erradicar.
IV.2.1 Inversión en las familias de escasos recursos
La estrategia de combate a la pobreza extrema busca incidir, de manera favorable, en las situaciones donde el bajo uso de los servicios de salud y la ignorancia de prácticas de buena salud, causan mala nutrición y enfermedades y donde la pobreza ocasiona que los niños a partir de temprana edad deban contribuir al ingreso familiar, imposibilitando su asistencia regular a la escuela; o bien que cuando lo hacen, por deficiencias de alimentación tengan un menor nivel de atención y de aprovechamiento. De esta manera, se genera un círculo vicioso que reproduce, generación tras generación, las condiciones de pobreza extrema; círculo que resulta imperativo romper.
Para avanzar en esta dirección, el Gobierno Federal propone un esfuerzo integral que atienda tres aspectos básicos de las familias en condiciones más desventajosas: deficiencias en alimentación, bajos niveles educativos y alta deserción escolar, así como precarias condiciones de salud e higiene. Por ello, como se anunció en el II Informe de Gobierno, a partir de 1997 se pondrá en marcha un programa que integralmente considere esos tres aspectos básicos. Este esfuerzo se ha denominado Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE).
La población objetivo serán las familias en extrema pobreza independientemente de la composición y edad de sus miembros. Asimismo, el programa tendrá una cobertura preponderantemente rural, no sólo por un principio de justicia social, sino porque además es en las zonas rurales marginadas en donde se concentra el fenómeno de pobreza extrema y en donde varios programas aún no han logrado penetrar.
El programa consistirá de tres componentes principales vinculados entre sí: una transferencia monetaria base para apoyar el consumo alimentario familiar; atención básica de salud y becas educativas para fomentar la asistencia escolar. Eventualmente, se deberá establecer una vinculación con los programas de capacitación laboral. Estos componentes toman en consideración el ciclo de vida de los individuos, desde su gestación hasta la senectud, enfatizando aquellas acciones que tienen un mayor impacto sobre su desarrollo en función de la edad.
********** INSERTAR Gráfica IV.9
Una característica importante de este programa es que el otorgamiento de los apoyos en cada uno de los tres componentes, precisa del compromiso y la corresponsabilidad en varios aspectos por parte de los beneficiarios, otorgándoles de esta manera a las familias un papel activo en la solución de su condición de pobreza.
A fin de brindar un apoyo que complemente los ingresos de la familia y con ello mejorar su alimentación, como parte del primer componente se les otorgará una transferencia mensual para la adquisición de productos básicos. Dicha transferencia de recursos estará vinculada al cumplimiento del compromiso de los miembros de la familia de acudir periódicamente a los centros de salud. Por su importancia dentro del núcleo familiar, la receptora de las transferencias será, preferentemente, la madre.
En materia de salud, el programa propone alcanzar un cambio radical en la conducta de las familias que derive en una actitud preventiva para el cuidado de su salud. Bajo este enfoque, el segundo componente establece acciones específicas que atienden el desarrollo del individuo desde el estado prenatal. Las acciones se otorgarán a todos los miembros de la familia; sin embargo, cabe resaltar que se dará especial cuidado a los grupos más vulnerables: mujeres embarazadas y lactantes, niños menores de cinco años y jóvenes en edad escolar del nivel básico.
Para propiciar un enfoque preventivo de salud, el PASE busca fomentar la asistencia de todos los miembros de la familia a las unidades médicas. Con este propósito se establece una periodicidad de visitas para cada persona, la que está en función de la edad y la evaluación de su grado de riesgo, como se puede ver en el cuadro IV.3. Adicionalmente, se vigilará que, en el conjunto de las visitas, se realicen las acciones pertinentes a fin de cumplir cabalmente con las 12 estrategias y la aplicación de las 55 acciones específicas del paquete básico de salud, que atacan ocho de las 10 principales causas de muerte en el país.
********** INSERTAR Cuadro IV.3
Dentro del componente de salud resaltan también dos acciones de particular relevancia. La primera está referida a evitar la desnutrición de los niños aun desde la etapa de gestación; en consecuencia, se otorgarán complementos alimenticios a la madre durante el periodo de embarazo y lactancia, así como a todos los niños de entre los cuatro y 24 meses de edad y a los que muestren algún grado de desnutrición. La segunda acción que tendrá un beneficio importante en el mediano y largo plazos, será una capacitación permanente a las madres en aspectos como los de autocuidado de la salud, de nutrición e higiene.
Es un fenómeno frecuente dentro de las familias en extrema pobreza el que la aportación de los niños y jóvenes al ingreso familiar resulta significativa, representando el que asistan a la escuela un doble costo: por un lado, por el ingreso que la familia deja de percibir o debido al trabajo que los menores dejan de realizar y por el otro, a consecuencia de los costos directos de la educación como los de útiles escolares, uniformes y transporte.
Por ello, el tercer componente del PASE, el educativo, proporcionará un apoyo monetario que contempla ambos aspectos. Este se otorgará a todos los hijos de las familias beneficiarias que realicen estudios de primaria y secundaria hasta la edad de 16 años. De esta manera, además de realizarse una transferencia de ingreso a la familia, se establece un incentivo para motivar la incorporación y permanencia de los niños y jóvenes en la escuela, lo que constituye una acción complementaria a las que llevan a cabo las autoridades educativas, encaminada a dar cumplimiento al mandato constitucional de una educación básica obligatoria de nueve años.
Las becas educativas tienen dos particularidades relevantes. La primera es que su monto es creciente a medida que el grado a cursar es más alto. Se ha observado que la asistencia de los alumnos en la primaria es más alta en los primeros tres años en relación a los tres grados de instrucción posteriores, disminuyendo aún más en la secundaria. De ahí que el apoyo aumente a partir del cuarto grado de primaria y que para los que cursen la secundaria éste sea superior al de primaria.
La segunda distinción parte del reconocimiento de la menor escolaridad y, sobre todo, de la baja asistencia de las mujeres a la secundaria, así como de que un mayor nivel de estudios es un factor fundamental para que las mujeres, al contar con mayor información y más oportunidades, decidan de mejor manera el ejercicio de su capacidad procreativa; en consecuencia, el monto asignado a las mujeres es mayor que el de los hombres.
En materia educativa, el compromiso de las familias es procurar que sus hijos asistan con regularidad a la escuela, por lo que se espera que esta responsabilidad familiar y el otorgamiento de los apoyos escolares fomente un porcentaje mínimo de asistencia a clases por parte de los estudiantes beneficiarios.
Por otro lado, para que este esfuerzo rinda sus frutos se requiere una oferta educativa permanente y de alta calidad, sobre todo en las regiones y localidades rurales dispersas. Con este propósito, el Conafe extenderá hacia nuevas localidades de alta marginación las acciones que tienden a abatir rezagos de atención y de infraestructura. Igualmente, las acciones de fortalecimiento del sector salud descritas anteriormente, contribuirán de manera decisiva a que las instituciones de salud puedan ofrecer los servicios que esta población demanda.
Con el firme propósito de avanzar de manera sostenida en la operación de este programa hasta alcanzar una cobertura a nivel nacional, en 1997 iniciará en nueve microregiones que abarcan 11 estados de la República. En su fase inicial se estima atender hacia el final del año a 400 mil familias, otorgar 5 millones de consultas y proporcionar 600 mil becas educativas. Con la finalidad de alcanzar estas metas, el presupuesto que se propone asignar al PASE de manera conjunta en la SSA, en la SEP, en la Sedesol y en el Programa IMSS-Solidaridad, asciende a 1 mil 350 millones de pesos.
Las acciones que en la actualidad procuran beneficiar a la población en condiciones de extrema pobreza en las localidades rurales y urbanas de alta marginación y que tienen una función claramente compensatoria para abatir rezagos, deberán complementarse, transformarse o incorporarse progresivamente al PASE.
En este sentido y debido a sus componentes y por el enfoque integral que lo caracteriza, la presencia del PASE en alguna localidad hará innecesaria la permanencia en ésta de otros esfuerzos que en su actual esquema de operación proporcionan apoyos que este programa contiene; tales como las acciones del PAC del sector salud, los programas compensatorios del Conafe, las becas educativas otorgadas en forma aislada y algunas acciones de subsidios y apoyos para alimentación. La operación del PASE, junto con la transformación de otros programas, tiene como finalidad evitar la duplicidad de esfuerzos y recursos que pueden ser canalizados a otros programas de inversión productiva dirigidos a la misma población.
Por otro lado, durante la etapa de transición de este programa, la población en aquellas localidades en que no opere el PASE y que actualmente recibe los beneficios de otros programas, continuará con esos apoyos. En consecuencia, se propone a esa soberanía popular una asignación presupuestal que permita mantener la cobertura de programas, como los de alimentación, dirigidos a las familias de bajos ingresos y que, complementados con otras acciones a que se hace referencia en este apartado, forman una red de atención social a la población de escasos recursos.
De esta manera, el proyecto de presupuesto que se somete a la consideración de esa Soberanía prevé recursos para la operación, de entre otros programas, del programa de leche a cargo de Leche Industrializada Conasupo y al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia para los programas de desayunos escolares a niños de preescolar y primaria. También se proponen recursos para que el Fideicomiso para la Liquidación al Subsidio de la Tortilla continúe proporcionando un kilogramo gratis de tortilla diario a las familias que actualmente reciben este beneficio. Por último, se proponen recursos para continuar con la distribución de productos de consumo básico a precios preferenciales mediante la operación de las tiendas de abasto de la Distribuidora Comercial Conasupo.
Por consiguiente, de ser aprobado este proyecto de presupuesto, durante 1997 se canalizarán, a través de los subsidios dirigidos en alimentos, preferentemente a las familias de escasos recursos, un monto de 6,255.9 millones de pesos. Este monto excluye el apoyo asociado al subsidio generalizado al consumo de tortilla que se otorga a través de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares.
IV.2.2 Creación de oportunidades de ingreso
La inversión en la educación y la salud de la población reditúa, en general, beneficios a mediano y largo plazos. Sin embargo, el problema de pobreza demanda, además, acciones que tengan un impacto favorable sobre la población en el corto plazo. Así, se deben conjugar medidas que reporten beneficios inmediatos con las que al mismo tiempo generen rendimientos económicos y sociales, futuros y duraderos. Por ello, otro aspecto relevante de la estrategia de combate a la pobreza extrema está enfocado a superar los obstáculos que impiden que la población en esta condición pueda generar de manera productiva y sostenida un ingreso tal que mejore de forma inmediata su acceso a los satisfactores básicos.
En este sentido, el segundo componente de la estrategia de combate a la pobreza extrema está dirigido a promover apoyos que respondan a problemas de coyuntura, pero que, a su vez, ataquen las barreras estructurales que obstaculizan el desarrollo de actividades productivas en las regiones marginadas, impidiendo la generación de empleo e ingreso permanentes para esa población. Estos factores adversos se acentúan de manera particular en las zonas rurales.
Programa de empleo temporal
En los últimos dos años, la difícil situación macroeconómica tuvo un impacto adverso sobre el mercado laboral, reduciendo las oportunidades de empleo. Para atenuar los efectos de la crisis, el Gobierno brindó una respuesta coyuntural a través de programas emergentes que ofrecieron una alternativa temporal de ingreso. En este sentido, destacan la puesta en marcha del Programa Especial de Empleo, de la Secretaría de Desarrollo Social y el Programa Emergente de Conservación de Caminos Rurales con Uso Intensivo de Mano de Obra, de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Durante 1996 se ejercieron 1,224.0 millones de pesos en estos programas, que permitieron generar 59.2 millones de jornales.
Durante 1997 la actividad económica tendrá un comportamiento más favorable al incrementarse a una tasa real anual que duplica la del crecimiento de la población; asimismo, se prevé que dicho dinamismo sea aún más acentuado a partir de 1998. Por lo tanto, las expectativas de generación de fuentes de trabajo serán, en general, más alentadoras, no sólo como resultado de la dinámica de la producción en sí misma, sino porque ésta se complementará con el impacto positivo de la nueva Ley del Seguro Social. Aún así, se requerirán de acciones específicas que permitan reducir la brecha entre oferta y demanda laborales.
Esto es particularmente importante en las zonas rurales marginadas, debido a la estacionalidad de las actividades agrícolas que generan una baja en la demanda de trabajadores en ciertos periodos del año. Es en este contexto en que se hace necesaria una intervención del Gobierno que llene ese vacío transitorio de carencia de opciones de fuentes de ingreso.
En consecuencia, se somete a la consideración de esa Cámara de Diputados, la asignación de recursos para el inicio del Programa de Empleo Temporal (PET), el cual recoge la experiencia de los programas emergentes que operaron en los dos últimos años, pero que transforma, de manera sustantiva, su objetivo, al dirigirse a resolver los problemas estructurales que inhiben la generación de opciones de empleo e ingreso, con acciones que generan beneficios inmediatos y de largo plazo. Este programa estará dirigido hacia las zonas rurales, en donde se presenta de manera recurrente la ausencia de oportunidades de empleo; y dentro de estas zonas se atenderá de manera prioritaria a las de mayor marginación.
La operación del PET se llevará a cabo sobre la base de una calendarizacion y regionalización de sus acciones y privilegiará aquellos proyectos y tecnologías que permitan un uso intensivo de mano de obra. De esta manera, el programa suple de manera transitoria la carencia de fuentes de empleos cuando las temporadas de siembra y cosecha o la actividad productiva preponderante en la región, han concluido. Así, la generación de estas opciones contribuye a amortiguar las fluctuaciones en los ingresos de las familias en condiciones de pobreza extrema, evitando episodios periódicos de desnutrición que pueden tener efectos negativos permanentes y generando mayor certidumbre en el flujo de ingresos de las familias.
El PET promoverá la creación de infraestructura que ofrezca de manera productiva, alternativas de empleo e ingreso a futuro, tales como caminos y carreteras, obras de irrigación, despiedre y nivelación de predios y actividades de reforestación, entre otras. Con ello, al tiempo que se brinda a la población una alternativa de ocupación, se van modificando favorablemente en la comunidad las condiciones que elevan los niveles de productividad y ofrecen una alternativa de ocupación futura. En efecto, el mantenimiento y, sobre todo, el aprovechamiento de esos activos significarán posteriormente fuentes de empleo y de mayores oportunidades de ingreso. Así, la realización de esos activos productivos representa para la población una fuente de generación de ingresos inmediata y una posibilidad viable de ingresos en los años venideros.
En este programa participarán las secretarías de Desarrollo Social, la de Comunicaciones y Transportes y la de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural principalmente. Se propone a esa soberanía destinar en 1997 un presupuesto de 2,150.0 millones de pesos a este programa; monto de recursos que representa un incremento real de 47.1% en relación al ejercido a través de los programas emergentes de empleo en 1996. Este presupuesto permitirá generar 90.4 millones de jornales, lo que significa un incremento de alrededor del 50% en relación a lo observado en 1996.
********** INSERTAR Gráfica IV.10
Programas adicionales
Las acciones tendientes a crear oportunidades de ingreso para la población en pobreza también toman en consideración que muchos de los productores, a pesar de que cuentan con potencial y viabilidad económica, no han podido generar su aprovechamiento al enfrentarse a fuertes restricciones de carácter tecnológico, de acceso a los mercados y al financiamiento, así como debido, en ocasiones, a su baja capacidad de gestión y organización productiva. En este sentido, la estrategia en el medio rural contempla programas tendientes a superar, junto con los productores, estas limitaciones.
De esta forma, se fortalecerá, dentro de la alianza para el campo, el Programa de Equipamiento Rural. Este programa tiene como objetivo superar las restricciones antes mencionadas, mediante la transferencia de tecnología apropiada, capacitación y asistencia técnica, buscando elevar la producción, la productividad y, por tanto, el ingreso neto, a partir de un enfoque microregional y sustentable. Para ello, se les apoyará en la adquisición de equipos e implementos que faciliten la preparación oportuna de las tierras, el incremento de la superficie sembrada y en la introducción de cultivos adecuados a las condiciones agroecológicas.
Asimismo, para mejorar el acceso de estos productores al financiamiento, de forma que puedan mejorar la comercialización de sus bienes o servicios, así como aumentar su valor agregado, se propone mantener los fondos regionales para el impulso de proyectos productivos del Instituto Nacional Indigenista; el Programa de la Mujer Campesina; asignar recursos a los programas de crédito a la palabra, de mujeres, del Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad dentro del ramo 00026 y del Fondo Nacional para las Artesanías.
IV.2.3 Desarrollo de la infraestructura social
Una acción complementaria de la estrategia para mejorar las condiciones de bienestar de la población en pobreza extrema está relacionada con una adecuada disponibilidad de servicios básicos. Las acciones en materia de salud no lograrán abatir significativamente las tasas de morbilidad si la población no tiene acceso a los servicios de agua potable y drenaje. Igualmente, los recursos dirigidos para el fomento de actividades productivas en las regiones marginadas tendrán un mayor impacto si se conjugan con la disponibilidad de infraestructura básica, como caminos y electricidad.
Para sortear estas barreras, se requiere de acciones que provean de una infraestructura social básica a las localidades con elevados grados de marginación.
Con tal fin, se proponen dos líneas de acción. La primera consiste en continuar y profundizar el esfuerzo iniciado en 1996, referido a la descentralización de los recursos del ramo 00026 hacia los estados y los municipios, los cuales se dirigen al mejoramiento de aquella infraestructura social cuyos beneficios son totalmente asimilados por la localidad. La segunda está encaminada a incrementar el acceso de la población a servicios indispensables como los de agua potable, saneamiento y comunicaciones.
A través del Fondo de Desarrollo Social Municipal se descentraliza el 65% de los recursos del ramo 00026 hacia los estados y de éstos a los municipios. La distribución del presupuesto entre los estados se continuará haciendo bajo criterios claros y transparentes con una fórmula basada en indicadores de pobreza; un procedimiento similar se utilizará para la asignación entre los municipios. Con estos recursos los gobiernos locales podrán atender de manera expedita y eficiente sus necesidades de infraestructura básica, tales como electrificación, drenaje, escuelas y clínicas de salud, entre otros, en función de la priorización que las propias comunidades determinen.
Los criterios que contiene el mecanismo para la distribución de los recursos del fondo y la participación de las comunidades en la definición de su utilización determinan, en primer lugar, que sean los municipios con alto grado de marginación los que, proporcionalmente, reciban mayores recursos y, en segundo lugar, que los fondos se destinen a la creación de infraestructura que le reportará a la comunidad un beneficio superior. Estas obras reflejan las prioridades comunitarias y los beneficios de estas inversiones están claramente circunscritas al ámbito del municipio o localidad.
El propósito de la segunda línea para el fortalecimiento de la infraestructura social consistirá en reducir de manera importante el déficit de servicios de agua potable y saneamiento, así como de telefonía, en localidades rurales y zonas urbanas marginadas. En congruencia con lo anterior, se propone un esfuerzo significativo en materia presupuestaria durante 1997. Esta acción del Gobierno se realizará en un marco que jerarquiza los proyectos, incorpora criterios de rentabilidad económica y social y se apoya en la participación de la población mediante acciones de autogestión que contribuirán a disminuir costos y elevar el número de proyectos.
Así, el proyecto de presupuesto propone a través de las acciones de agua potable, alcantarillado y saneamiento que lleva a cabo la Comisión Nacional del Agua (CNA) canalizar un gasto total de 2,731.5 millones de pesos; presupuesto superior en 31.7% real en relación al de 1996. En las zonas urbanas marginadas, los proyectos se ejecutarán a través del Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU).
En las zonas rurales, la CNA realizará acciones de rehabilitación de los sistemas de agua potable y saneamiento en coordinación con los gobiernos estatales y municipales. Destacan en el medio rural los programas que se enfocan a elevar la prestación del suministro de agua potable como son: el Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales y el Programa de Agua para el Bienestar de las Comunidades Rurales.
Por su parte, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través del Programa de Telefonía Rural, incorporará a este servicio a 1,434 localidades de menos de 500 habitantes, asignando para ello un presupuesto de 25.8 millones de pesos. Cabe resaltar que el número de localidades que se adicionarán es similar al de 1996; sin embargo, debido a que el sistema de telefonía es inalámbrico, su costo resultará más económico.
Como parte de la segunda línea de acción, la Secretaría de Desarrollo Social, a través del Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo del ramo 00026, destinará recursos para apoyar las estrategias estatales de desarrollo y la ejecución de programas prioritarios. Lo anterior permitirá contribuir a abatir los rezagos en la cobertura de los servicios básicos en comunidades rurales y urbanas marginadas.
Para estos propósitos, se proponen recursos por 1,714.5 millones de pesos para obras de infraestructura social y productiva. Esto permitirá continuar con las obras en proceso. Igualmente, los recursos se canalizarán a obras nuevas que permitan avanzar en: acciones de mejoramiento de vivienda; obras con impacto productivo como carreteras alimentadoras y protección de áreas productivas y cauces federales; dotación de agua potable; e infraestructura hospitalaria y educativa.
Con el propósito de intensificar la política de descentralización, se instrumentarán medidas y acciones que incrementen la participación decidida de los gobiernos estatales en la orientación de los recursos considerados en este fondo. Además, se simplificarán aún más los procedimientos administrativos y operativos aplicables.
Por lo tanto, de ser aprobado el presente proyecto de presupuesto, se ejercerá, a través de las dos líneas de acción para el desarrollo de la infraestructura social, un presupuesto de 12,694 millones de pesos.
En resumen, la estrategia que contiene el proyecto de presupuesto para la superación de la pobreza extrema integra los esfuerzos de los tres componentes para afrontar de manera conjunta uno de los principales retos del país. La finalidad es articular los esfuerzos en torno a la población de escasos recursos que lleven a resolver los aspectos que obstaculizan su incorporación de manera productiva a los beneficios del desarrollo.
A su vez, el fortalecimiento presupuestario de los programas de amplia cobertura de la política social, así como la reforma a las instituciones responsables de proporcionar vivienda, salud y seguridad social, propiciarán la generación de empleos formales, mayores prestaciones para los trabajadores al momento de su retiro y la incorporación plena de la población abierta a los servicios de salud y mayor acceso a la vivienda. Igualmente, el avance sostenido de los servicios educativos y de los programas de capacitación laboral constituyen una base sólida para un mejor desempeño social y productivo del individuo. Es así que el impulso a la política social a través de mejorar y ampliar las acciones en sus dos vertientes, representa un importante esfuerzo de sociedad y Gobierno por elevar el bienestar de la población.
Al mismo tiempo, los alcances en materia de desarrollo social se verán reforzados con los beneficios de la política de gasto en inversión, sobre todo en un entorno macroeconómico más favorable que el del primer bienio de la presente administración. Así, los propósitos de alcanzar un crecimiento económico con estabilidad y una política social que propicie un esfuerzo sostenido para elevar productivamente el bienestar de la población, resultan interdependientes y reconocen la necesaria complementariedad entre sí.
Estas consideraciones son las que explican y dan sustento a la propuesta de gasto en desarrollo social que se somete a consideración de esa Cámara de Diputados, la que de merecer su aprobación ascenderá a 277,420.1 millones de pesos, lo que representa un incremento en 1997 de 9.3% en términos reales, respecto del gasto erogado en 1996 y es, como proporción del gasto programable, el más alto de los últimos 10 años.
********** INSERTAR Gráfica IV.11
V. Fortalecimiento de la democracia y del estado de derecho
Crecer a tasas elevadas en un contexto de mayor equidad y bienestar social es aspiración fundamental de los mexicanos. Pero también lo es vivir en una sociedad democrática, con equilibrio entre los poderes de la Unión y los distintos órdenes de Gobierno, con una adecuada procuración e impartición de justicia y con crecientes niveles de seguridad.
Por esto, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación refleja los cambios fundamentales que en este año se han realizado a nuestra Carta Magna y a diversos ordenamientos jurídicos. El proyecto fortalece a los poderes de la Unión, pero también avanza en la dirección del federalismo, proponiendo descentralizar recursos crecientes a los estados y municipios. Igualmente, propone recursos suficientes para el sano desarrollo de los procesos electorales y el financiamiento de los partidos políticos; para mejorar la procuración de justicia; así como para avanzar en la construcción del Sistema Nacional de Seguridad Pública para contribuir a la seguridad de todos los mexicanos.
De esta forma, a la búsqueda por alcanzar cubrir los satisfactores materiales se agregan los elementos esenciales de la vida política, conjuntándose ambos para el desarrollo pleno de la vida de los mexicanos y el engrandecimiento de la nación.
V.1 Poderes de la Unión
La división de poderes y el adecuado equilibrio entre ellos es una definición política fundamental del Estado mexicano. La reforma emprendida en diciembre de 1994 al sistema de justicia promueve una mayor autonomía al Poder Judicial al dotarlo de mecanismos efectivos de control sobre los actos de autoridad y con las facultades para sancionar las infracciones a la ley y el abuso del poder. Se avanza también en la consolidación de un Poder Legislativo coadyuvante en la defensa de la soberanía; en el desarrollo democrático; en el impulso al crecimiento del país; y en la procuración de la equidad social.
Con fundamento en lo previsto por el artículo 18 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, los órganos competentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como los de las cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, formularon sus respectivos proyectos de presupuesto y los turnaron oportunamente al Ejecutivo Federal para su incorporación en el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación.
V.1.1 Poder Legislativo Federal
El presupuesto que propone el Poder Legislativo Federal asciende a 1,940.3 millones de pesos, 3.7% mayor, en términos reales, al que se espera erogar durante 1996.
********** INSERTAR Gráfica V.1
El aumento propuesto en el gasto del Poder Legislativo responde al reforzamiento del gasto de operación, así como al fortalecimiento y al financiamiento de un mayor número de comisiones legislativas constituidas por ambas cámaras a partir de la presente legislatura, que han demandado recursos adicionales para constituirse como espacios plurales de discusión, análisis y decisión que garanticen el ejercicio pleno de las atribuciones de esa honorable soberanía.
V.1.2 Poder Judicial de la Federación
Con base en lo dispuesto por el artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación presenta un proyecto de presupuesto por 3,830.2 millones de pesos. Este monto es superior en 21.9% en términos reales al de 1996.
Derivado de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, a partir de 1995 se crearon la visitaduría judicial y el Consejo de la Judicatura; se estableció un sistema de estímulos y becas para el personal de la carrera judicial; se instalaron nuevos órganos jurisdiccionales; y se inició un amplio programa de construcción de inmuebles para órganos jurisdiccionales en todo el territorio nacional.
Por último, en atención a que en la fecha de presentación de este proyecto de presupuesto a esa honorable soberanía aún no habían sido sancionadas las disposiciones que reglamentaran la incorporación del Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación, los presupuestos correspondientes a dicho poder y tribunal se presentan por separado.
********** INSERTAR Gráfica V.2
Cabe aclarar que los proyectos de presupuesto que los poderes Legislativo y Judicial remitieron al Ejecutivo, en ejercicio de su autonomía presupuestal, incorporan recursos para cubrir los incrementos salariales y repercusiones asociadas, de acuerdo con la política salarial general prevista para los servidores públicos. De esta forma, el programa salarial del ramo 00023 excluye, a diferencia de otros años, el costo de las previsiones salariales de dichos poderes.
De aprobarse el proyecto de presupuesto, entre 1995 y 1997 el gasto programable correspondiente al Poder Ejecutivo Federal habrá aumentado en 8.7% en términos reales. El del Poder Legislativo aumentará en 15% y el del Poder Judicial en 50.9%.
********** INSERTAR Gráfica V.3
De esta manera y en aras de mayor transparencia y claridad en el manejo de los recursos públicos, se ofrece a esa soberanía mayores elementos para la aprobación del proyecto de presupuesto, así como para el control de su correcto ejercicio, ya que los informes que se rindan en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal podrán revisarse y evaluarse considerando los programas presentados para la aprobación del propio proyecto.
V.2 Reforma electoral
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece como compromiso fundamental del Ejecutivo Federal, en el ámbito político, impulsar el fortalecimiento de las instituciones y de los procesos que apoyen el desarrollo democrático del país, mediante la reforma electoral. Asimismo, en el ejercicio de los procesos electorales la ciudadanía exige además austeridad, disciplina y transparencia. Por ello, el plan determina también como principios esenciales mantener la racionalidad administrativa y presupuestal de los órganos responsables de los comicios y hacer un análisis objetivo del costo de los procesos para evitar excesos e impedir duplicaciones y gastos superfluos.
En materia de reforma electoral, el plan recomendó las estrategias siguientes: definir las formas de participación de los poderes de la Unión en la integración del órgano electoral a efecto de garantizar su autonomía; mejorar la selección de funcionarios electorales; perfeccionar el sistema de financiamiento público a partidos políticos; precisar el sistema para la determinación de topes de gasto en campañas y revisar sus límites; instaurar mecanismos de vigilancia y comprobación de ingresos y gastos de los partidos políticos; y promover modificaciones al marco jurídico que aseguren la objetividad e imparcialidad de la información sobre partidos, campañas y candidatos, así como garantizar a éstos el acceso a los medios de comunicación.
Con base en el amplio debate impulsado por el Gobierno de la República, el pasado 25 de julio el Ejecutivo Federal y los coordinadores parlamentarios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, signaron por consenso la iniciativa de reformas y adiciones a 19 artículos de la Constitución en materia político-electoral, que recogen las propuestas en materia de desarrollo democrático del plan, mismas que aprobó por unanimidad el honorable Congreso de la Unión.
La reforma a la Ley Suprema consigna el mandato de otorgar autonomía al órgano electoral, misma que contribuirá a incrementar la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en la conducción de los procesos electorales.
El desarrollo democrático del país demanda la existencia de partidos políticos vigorosos y dinámicos. De acuerdo con la reforma constitucional llevada a cabo, es responsabilidad del Estado proveer recursos para la realización de sus actividades y el cumplimiento de sus tareas. El desenvolvimiento de nuestra vida política hace aconsejable que los recursos públicos que se otorgan por ley a los partidos se ejerzan bajo una regulación precisa y con la más absoluta transparencia.
El presente proyecto de presupuesto incluye el formulado por el Instituto Federal Electoral por un importe de 3,065.3 millones de pesos. Dicho presupuesto considera 508.3 millones de pesos para el financiamiento público a partidos políticos, en los términos de la regulación vigente. Cabe señalar por otro lado, que con miras a posibles modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en esta materia y ante las elecciones federales de 1997, el proyecto de presupuesto incluye además una previsión en el ramo 00023 por 1,716.9 millones de pesos.
De acuerdo con la reforma constitucional, el financiamiento público a los partidos políticos se otorgará bajo tres modalidades: operación ordinaria, actividad electoral y actividad específica. En el caso de las dos primeras, su monto se determinará para cada ejercicio con base en el costo por campaña de diputado o senador que estime el Consejo General del Instituto Federal Electoral. En año electoral, la segunda equivaldrá a una cantidad igual a la asignada por actividades ordinarias de ese año. Respecto a la tercera modalidad de actividad específica, ésta se integrará por un porcentaje de lo erogado por los partidos políticos en actividades de educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, al igual que en tareas editoriales.
Por lo que toca al gasto asociado a la preparación y organización de los comicios electorales de 1997, el Instituto Federal Electoral incorpora recursos por 992.5 millones de pesos, presupuesto que implica una disminución real del 45% respecto al ejercido en 1994; lo anterior, en virtud del compromiso de racionalizar administrativa y presupuestariamente los procesos electorales.
********** INSERTAR Gráfica V.4
V.3 Sistema Nacional de Seguridad Pública
Ante la demanda creciente de la población por mayor seguridad pública, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 resalta el compromiso del Gobierno Federal para establecer las condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los cuerpos policiales, que aseguren a los individuos la debida protección de su integridad física y patrimonial. El plan también señala la conveniencia de crear las condiciones que permitan al Estado combatir de manera frontal y más eficiente a la delincuencia organizada; y de lograr que los órganos responsables de la procuración de justicia se constituyan en auténticos vigilantes de la legalidad y la persecución de los delitos. Asimismo, indica la necesidad de contar con un régimen en donde todos puedan tener acceso a la justicia y satisfacer sus justas demandas, así como consolidar la reglamentación y el ejercicio de las funciones de organismos que tienen a su cargo la protección no jurisdiccional de los derechos humanos.
En abril de 1996 se constituyó el Consejo Nacional de Seguridad Pública como instancia superior de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el que participan los gobiernos de las entidades federativas y las dependencias federales, de conformidad con la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 1995. Asimismo, mediante decreto presidencial del 18 de julio pasado se publicó el Programa Nacional de Seguridad Pública 1995-2000, instrumento esencial de coordinación programática de los tres órdenes de Gobierno.
Dicho programa señala como principales líneas de acción: revisar las leyes de la materia; desarrollar normas para profesionalizar y eficientar las funciones de los miembros de seguridad pública y de los responsables de la procuración de justicia; optimizar las condiciones de la fuerza policial; instalar y operar el subsistema de información sobre seguridad pública; instaurar el servicio civil de carrera policial; constituir la Academia Nacional de Seguridad Pública; y reformar sistemas y métodos en el tratamiento penitenciario y de internación, al igual que ampliar la infraestructura carcelaria y dignificar la existente.
El cumplimiento de los objetivos y metas del programa debe apoyarse en recursos suficientes, óptimamente utilizados, con criterios transparentes de presupuestación y evaluación y determinados a partir de las fórmulas de cobertura que proponga el sistema nacional. Igualmente, habrá de procurarse como política prioritaria en el mediano plazo, la suficiencia de recursos presupuestarios para los programas de Seguridad Pública en los ámbitos Federal, estatal y municipal.
Para el financiamiento de este programa, se proponen recursos por 1,904.9 millones de pesos dentro del ramo 00023, que comprenden el gasto del Gobierno Federal asociado al referido sistema, así como el apoyo que se otorgará a gobiernos estatales y municipales, en virtud del rezago histórico que se observa en las instituciones de seguridad pública. Dicho importe representa un crecimiento de 1,126.8% real, en relación con el presupuesto otorgado para tal fin durante 1996.
La asignación presupuestaria mencionada, complementada con recursos que deberán aportar los estados y municipios, se destinará para el desarrollo de los subsistemas de información y atención a la ciudadanía; el equipamiento de corporaciones en los diferentes ámbitos de Gobierno; la formación policial; la adquisición de equipos de laboratorio para investigación criminalística; la ampliación de la infraestructura penitenciaria y la dignificación de la existente, así como para el socorro de ley por concepto de cuotas de alimentación de reos del orden federal en centros penitenciarios locales.
El subsistema de información sobre seguridad pública, comprende el diseño, desarrollo y puesta en operación de las bases de datos que se muestran en la gráfica V.5.
********** INSERTAR Gráfica V.5
De aprobarse el presente proyecto de presupuesto, el Consejo Nacional de Seguridad Pública propondrá los criterios para la asignación programática y la distribución de los apoyos previstos para entidades federativas y municipios, de acuerdo con las fórmulas de cobertura que hayan sido determinadas. El consejo también fijará los criterios de seguimiento y evaluación que se incorporarán a los convenios de colaboración que celebrará el Gobierno Federal con los gobiernos estatales y municipales.
V.4 Procuración de Justicia
La procuración de justicia recoge el compromiso del Gobierno de la República de garantizar la seguridad nacional y la vigencia del estado de derecho. La Procuraduría General de la República tiene una decisiva participación en ese propósito, particularmente en la consolidación de un régimen de convivencia social regido plenamente por el derecho, donde la ley sea aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.
El Programa Sectorial de Procuración e Impartición de Justicia tiene como objetivos a mediano plazo: optimizar la procuración de la justicia federal en la persecución de delitos y en el abatimiento de la impunidad; crear condiciones que permitan combatir de manera frontal y más eficiente al crimen organizado, a partir de la cooperación entre los tres niveles de gobierno, la colaboración internacional y la especialización policial; en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, introducir las transformaciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de la Policía Judicial Federal, al igual que las bases para la profesionalización y dignificación del Ministerio Público Federal y los servicios periciales.
Destaca la reestructuración orgánico-funcional emprendida en la presente administración, que se fortalece con la expedición en 1996 de su nueva Ley Orgánica y el Reglamento correspondiente, que sientan las bases de su operación bajo un sistema de desconcentración. La nueva distribución de facultades permitirá a las instancias responsables en cada zona conocer los procesos de procuración de justicia desde su origen hasta su resolución.
Por su parte, el Ministerio Público, como responsable de garantizar la constitucionalidad, legalidad y estricto apego a las normas jurídicas, exige una constante profesionalización para incrementar la calidad técnico-jurídica de su actuación. Es por ello que la Procuraduría General de la República, a través del Instituto Nacional de Ciencias Penales, llevará a cabo cursos de especialización, maestría y doctorado en las áreas de ciencias penales y política criminal, así como la integración de una planta permanente de investigadores orientada al estudio de los problemas nacionales en las áreas de seguridad pública, procuración y administración de justicia y ejecución de sanciones.
En consecuencia, el proyecto de presupuesto que se somete a la consideración de esa Cámara de Diputados para la Procuraduría General de la República es 29.3% superior en términos reales, al promedio del periodo 1989-1995 y 31.0% mayor al de 1996.
********** INSERTAR Gráfica V.6
V.5 Federalismo en la ejecución del gasto público
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece, como una de las condiciones fundamentales para avanzar en el fortalecimiento democrático del país, el impulso y la renovación del federalismo, mediante la redistribución clara de competencias, responsabilidades, capacidades de decisión y ejercicio de recursos fiscales entre los tres órdenes de gobierno. Los esfuerzos en este sentido contribuyen a contrarrestar las inercias del centralismo que inhiben el desenvolvimiento equilibrado entre regiones, municipios y estados, al concentrar competencias, limitar la capacidad de respuesta de las autoridades locales y al constreñir iniciativas de la propia sociedad.
La política de gasto público es uno de los instrumentos para impulsar al federalismo. En este contexto, la presente administración promueve un amplio programa de descentralización de responsabilidades y de recursos fiscales, buscando con esto atender de manera más eficiente las necesidades básicas de la población en las localidades. Así, mediante este proceso, los gobiernos de los estados y de los municipios fortalecen su capacidad de decisión para que ésta se ejecute con el consenso y en beneficio de las comunidades.
El federalismo promueve la cooperación y coordinación recíproca entre el Gobierno Federal, los estados y los municipios; y como parte importante de esa colaboración, la Federación impulsa el proceso de descentralización del ejercicio del presupuesto. A fin de aportar elementos para dimensionar la magnitud de éste, conviene tomar en consideración la distribución de competencias que prevalecen entre los poderes de la Unión, así como entre los tres órdenes de gobierno. Ello es indispensable para delimitar el nivel y conceptos de gasto que por su naturaleza son susceptibles de ser transferidos a los estados y municipios.
V.5.1 Integración del gasto público federal
El nivel del gasto programable que se somete a la consideración de esa Cámara de Diputados, incluye la asignación de recursos para el Poder Legislativo, Poder Judicial y órganos autónomos, mismos que se destinan a la atención de responsabilidades que, por su naturaleza, trascienden el ámbito local.
En igual sentido, el presupuesto incluye recursos para las entidades paraestatales que, por sus funciones y espacio de acción económica, tienen un carácter nacional y contribuyen mediante el ejercicio del gasto al desarrollo de las regiones de manera particular y al de la población de manera general. Tal es el caso de entidades como Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales, el IMSS y el ISSSTE, entre otras. Por ello, las responsabilidades y su cumplimiento por parte de los distintos poderes de la Unión y por las entidades paraestatales sujetas a control presupuestario no pueden ser asumidas por los gobiernos locales. En consecuencia, tampoco el gasto público asociado.
Asimismo, el Estado ha establecido instituciones que por su razón de ser y ámbito de competencia y de responsabilidad, son resultado del sistema federal que rige a la nación y que tienen a su cargo el compromiso de cumplir con el mandato de preservar y proteger la soberanía, la cohesión y seguridad nacionales.
Tal es el caso de las atribuciones a cargo de dependencias como la de la Presidencia, la de Gobernación, la de Relaciones Exteriores, la Procuraduría General de la República, así como las que están a cargo de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina, entre otras.
Así, el nivel de gasto programable total incluye los recursos asignados al cumplimiento de las actividades de interés nacional que desempeñan los poderes de la Unión, distintos del Ejecutivo, así como las de algunas dependencias y entidades de este último.
Es precisamente por ese interés nacional que resulta indispensable que el ejercicio de gasto esté directamente a cargo de estas instancias. De esta forma, el gasto público federal que es potencialmente susceptible de ser sujeto del proceso de descentralización hacia los estados y municipios, es sólo una parte del que se somete a la consideración de esa Cámara de Diputados. Tomando en consideración lo anteriormente señalado y en términos generales, la gráfica V.7 ofrece una división esquemática, que busca contribuir a la identificación del gasto federal sujeto a descentralización.
********** INSERTAR Gráfica V.7
V.5.2 Avances en la descentralización del gasto
El avance que presenta el proceso de descentralización del gasto público federal a la fecha, así como las acciones que se promoverán en 1997, se identifica principalmente con aquellos sectores que por su incidencia en el bienestar de la población y su impacto a nivel local, dan respuesta a demandas de la sociedad de forma pronta y expedita. Estas son también las áreas en donde las autoridades locales están en mejor situación para resolverlas.
Para ejecutar la transferencia de responsabilidades y de recursos asociados a ellas, se establecen acuerdos con los gobiernos locales mediante la firma de convenios específicos, como instrumentos jurídicos apropiados. El ejercicio descentralizado de los recursos también se lleva a cabo a través de la suscripción de acuerdos de cofinanciamiento para la prestación de servicios a través de instituciones que jurídica y orgánicamente forman parte de las administraciones de los estados, como es el caso de las universidades estatales y colegios de bachilleres, entre otros. Estos convenios establecen compromisos de concurrencia de recursos entre el nivel federal y el local para esas actividades, pero cuyo ejercicio de gasto y el reporte de acciones compete a dichas instituciones y al ámbito local, principalmente.
Cabe señalar que la suscripción de estos acuerdos o esquemas de coordinación tienen como propósito propiciar que el proceso de descentralización, en el aspecto administrativo, se lleve a cabo de manera ordenada; asimismo, los convenios señalan claramente los compromisos que les corresponde a cada una de las partes.
A la fecha, la descentralización del presupuesto federal ha concentrado en cinco sectores que resultan de particular relevancia para el bienestar de la población y el desarrollo de la infraestructura básica a nivel local. El proyecto de presupuesto propone seguir avanzando en estos cinco sectores, relacionados con la prestación de servicios de salud y educación; el fortalecimiento de la infraestructura social; el impulso a las actividades productivas en el medio rural y el desarrollo de la infraestructura carretera. Asimismo, se avanzará en otras áreas como es el caso, por ejemplo, del gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el que una vez definida su normatividad se ejercerá parcialmente por parte de las autoridades locales, como ya fue señalado anteriormente.
Desarrollo de la infraestructura social
Para garantizar un desarrollo regional más equitativo, el Gobierno Federal, a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal, transfiere el 65% de los recursos del ramo 00026 hacia los estados y a través de ellos, a los municipios.
La descentralización de los recursos seguirá realizándose bajo reglas claras, mediante una fórmula basada en indicadores de pobreza, con base en la cual se determina la asignación de los recursos a las entidades federativas y con un procedimiento similar de éstas a los municipios.
Sustentado en este esquema, durante 1997 se descentralizarán, a través del Fondo de Desarrollo Social Municipal, 8,222.5 millones de pesos para fortalecer la infraestructura básica y de servicios prioritarios en los municipios del país como son: agua potable y alcantarillado; drenaje y letrinización; electrificación y urbanización; así como para apoyar la construcción y conservación de caminos e infraestructura rural, entre otros.
********** INSERTAR Gráfica V.8
Salud y asistencia social
En agosto de 1996, con la firma del Acuerdo Nacional para la Descentralización Operativa y la Ampliación de Cobertura de los Servicios de Salud se consolida un esfuerzo de trascendental impacto para fortalecer al federalismo. Este acuerdo tiene como propósitos principales: reducir las brechas existentes en la calidad de la prestación de los servicios de salud a nivel regional; elevar la calidad de la atención médica y ampliar su cobertura; fomentar una mayor participación social y promover un mejor uso de los recursos existentes al evitar duplicación de esfuerzos.
Con estricto apego a los derechos adquiridos por los trabajadores que prestan sus servicios en la Secretaría de Salud, se inició la transferencia efectiva de funciones y recursos, que permitirán, en un marco de concurrencia, que los gobiernos de los estados asuman la responsabilidad de la prestación de dichos servicios a la población abierta en sus jurisdicciones.
El acuerdo referido prevé que las autoridades de cada entidad federativa crearán un organismo público descentralizado, el cual conjuntará las funciones transferidas con las que actualmente realizan, en un sistema único de atención y que será el responsable en la entidad del ejercicio de los recursos destinados hasta ahora por cada nivel de gobierno. A la fecha se han creado ya 11 organismos.
Asimismo, se ha establecido una fórmula para la asignación del presupuesto por Estado, la cual considera el rezago en la atención de la demanda, los costos y las condiciones epidemiológicas a nivel regional, a fin de que la distribución de los recursos entre las entidades resulte congruente con el esfuerzo que deberán realizar las autoridades locales. En contrapartida, de ser aprobado este proyecto de presupuesto, el Gobierno Federal canalizará los recursos a través de un subramo específico (ramo 00012-bis Secretaría de Salud. Federalización) que estará conformado por un solo programa denominado Descentralización de los Servicios de Salud a los Estados. Con esta nueva estructura programática presupuestaria se identifica de origen la asignación que el Gobierno Federal transferirá a cada uno de los estados, lo que apoyará la autonomía de gestión por parte de estos nuevos organismos, así como una transparencia en cuanto al monto de los recursos a transferir y mayores elementos en apoyo a la planeación a nivel estatal.
Asimismo, se fortalece el seguimiento programático de manera que el cumplimiento por parte de las autoridades estatales estará determinado por el avance que presenten en el abatimiento de indicadores, tales como las tasas de morbilidad y de mortalidad de la población, más que en el reporte sobre el número de acciones que se realizan para ello. Con este cambio se establecerá una relación directa entre los recursos que se descentralizan y los resultados que se obtienen.
Como resultado de este acuerdo, el Gobierno Federal transfirió a los estados más de 111 mil trabajadores entre personal médico, paramédico, de enfermería y administrativo que se incorporan a los sistemas estatales de salud y más de 7 mil 300 instalaciones médicas. Con base en el mecanismo mencionado, se transferirán a los estados 8,121.6 millones de pesos; es decir 1.6 veces más de lo distribuido en 1996.
Asimismo, y a fin de fortalecer al sistema estatal de salud, en 1997 se incorporará al proceso de descentralización el Programa IMSS-Solidaridad, el cual ofrece servicios médicos preventivos y de atención curativa en zonas de alta marginación de 17 estados de la República y el Distrito Federal, con el concurso de más de 17 mil médicos, paramédicos, enfermeras y personal de apoyo de las comunidades donde opera. Cuenta con un presupuesto de 2,254.5 millones de pesos, lo que permite la operación de una infraestructura de 3 mil 510 unidades médicas y hospitales rurales.
Adicionalmente al gasto en salud que se descentralizará en 1997, existen programas de asistencia social cuyos recursos son ejercidos a través de los gobiernos locales para la prestación de apoyos a población de escasos recursos. En este caso se encuentran los programas del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia para la operación de los centros de rehabilitación y educación especial y los desayunos escolares para los niños en preescolar y primaria. El presupuesto de estos programas se agrega a lo señalado en el apartado IV.1.1.
De esta manera, y tomando en cuenta además, los recursos que se ejercen de forma descentralizada de otros programas y acciones dentro del sector salud y del de asistencia social, en 1997 el monto de recursos que se transferirán para ser ejercidos por las autoridades estatales ascenderá a 11,986.1 millones de pesos.
********** INSERTAR Gráfica V.9
Educación
A partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica suscrito en 1992, se estableció la plataforma para impulsar la federalización de la educación. Como parte complementaria, en 1996 se integra a dicho esfuerzo, la transferencia de los recursos del Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE), en los niveles y modalidades de educación preescolar, telesecundaria y secundaria técnica, mediante la firma de convenios con cada uno de los gobiernos de las entidades federativas. Con esto se les otorga una mayor autonomía para decidir el desarrollo de su infraestructura educativa.
Por este concepto, se transferirán a los gobiernos estatales 1,285.6 millones de pesos. Asimismo, en 1997 se iniciará el proceso de descentralización del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos.
********** INSERTAR Gráfica V.10
Como se mencionó en el apartado IV.1.2 del presente documento, la Federación transfiere a las universidades estatales e instituciones de educación media superior recursos que representan un apoyo sustancial al financiamiento compartido de estas instituciones. Para 1997 el gasto destinado a las instituciones estatales que atienden estos niveles educativos será de 10,502.4 millones de pesos, superior en 11.8% al de 1996, en términos reales. A esto debe agregarse los recursos para educación básica que se canalizan a las entidades federativas.
En conjunto, el gasto que la Federación destinará a los estados en 1997 para la atención de la educación en todos sus niveles es de 74,693.1 millones de pesos, que representa 7.3% más a lo ejercido en el año anterior y el 63.2% del gasto total en educación.
Desarrollo agropecuario
Con objeto de mejorar la rentabilidad del campo mexicano, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural intensificará el proceso de descentralización de funciones y recursos hacia las entidades federativas.
A través de los 22 programas de la Alianza para el Campo, el Gobierno Federal canalizará a los estados 1,559.0 millones de pesos para reactivar la inversión en el sector agropecuario y promover la productividad y rentabilidad de las actividades agrícolas.
Con la finalidad de asegurar una mayor transparencia y eficiencia en la aplicación de los recursos transferidos, se constituyó un fondo tripartito con aportaciones de la Federación, de los estados y de los productores, que delimita responsabilidades y establece mecanismos de evaluación de objetivos y metas de los programas. En este sentido, se han establecido procedimientos para una identificación equitativa de los beneficiarios que incluye, entre otros, la publicación en los periódicos locales de los montos asignados a cada uno de ellos.
********** INSERTAR Cuadro V.1
Comunicaciones y Transportes
En 1996 se inició la descentralización de recursos federales para la construcción, modernización y mantenimiento de carreteras alimentadoras. Mediante la firma de convenios con 11 estados, el Gobierno Federal ha fortalecido la capacidad de las autoridades locales para reconstruir y reparar con oportunidad estas importantes vías de comunicación.
En 1997 se prevé transferir a éstas un presupuesto de 272.0 millones de pesos por este concepto, 3.0 veces el monto de recursos asignados en 1996.
********** INSERTAR Gráfica V.11
La gráfica V.12 resume los principales esfuerzos de descentralización en los cinco sectores que a la fecha han sido objeto de mayores avances.
********** INSERTAR Gráfica V.12
Así, en los dos últimos años se han dado pasos que modifican el ejercicio del presupuesto federal, incrementándose los recursos transferidos a los gobiernos estatales y municipales. De esta manera, a dos años de iniciada la presente administración, en materia de descentralización del gasto público y conforme a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, los recursos que en 1997 se propone ejerzan de manera descentralizada los estados y los municipios en los cinco sectores identificados asciende a 96,732.7 millones de pesos, monto superior en 12.4% real al ejercido en 1996.
En los años venideros el Ejecutivo Federal se propone seguir avanzando en la misma dirección. Con el concurso de los gobiernos estatales y municipales se buscará aquella división de responsabilidades y recursos que permita ofrecer a las comunidades bienes y servicios con eficiencia, eficacia y calidad. La gráfica V.13 ilustra esquemáticamente el reto que los tres órdenes de gobierno tienen en esta materia.
En primer lugar, es conveniente llevar a cabo un análisis de las actividades que por su propia naturaleza debe ejercer cada orden de gobierno. Esto ayudará a identificar el universo de responsabilidades y recursos potencialmente sujetos a descentralización. Posteriormente, su transferencia debe ser acorde con los avances que se den en los mecanismos de control, seguimiento y evaluación. Así, el proceso de descentralización rendirá frutos para todos. Con el federalismo en la ejecución del gasto se fortalecen los tres órdenes de gobierno y se fortalece la unidad de la nación.
********** INSERTAR Gráfica V.13
VI. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1997, que se pone a consideración de esa Cámara de Diputados comprende los presupuestos de los poderes Legislativo y Judicial y órganos autónomos; el costo financiero de la deuda pública presupuestaria; las participaciones a entidades federativas y municipios; el pago de los adeudos fiscales de años anteriores, así como el presupuesto de la administración pública centralizada y el de los organismos y empresas bajo control directo presupuestario. A continuación se enuncian los componentes que conforman el presente proyecto de presupuesto de egresos.
VI.1 Proyecto general
El proyecto que se pone a consideración de esa soberanía comprende un monto de 725 mil 790 millones de pesos para el gasto neto total del sector público.
De este monto, el gasto primario que se propone asciende a 606 mil 096 millones de pesos, superior en 3.9% real con relación al cierre esperado para 1996. Por otro lado, las previsiones para cubrir el costo financiero de la deuda pública presupuestaria suman 119 mil 694 millones de pesos.
Dentro del gasto primario, el gasto programable de los poderes Legislativo y Judicial y el de los órganos autónomos es de 9 mil 314 millones de pesos. Por lo que se refiere a la administración pública centralizada, excluyendo transferencias y aportaciones a organismos y empresas controlados presupuestariamente, el proyecto propone un gasto de 266 mil 785 millones de pesos. Por otra parte, el gasto programable que se pone a consideración para los organismos y empresas bajo control directo asciende a 230 mil 594 millones de pesos.
La cantidad presupuestada para las participaciones a entidades federativas y municipios durante 1997 es de 87 mil 548 millones de pesos. Por su parte, el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores que se derivaron de gasto programable que se ejerció durante 1996, pero cuyo pago no se realizó en ese año, asciende a 11 mil 855 millones de pesos.
VI.2 Proyecto de los poderes Legislativo y Judicial y órganos autónomos
VI.2.1 Poder Legislativo Federal
El presupuesto que envía el Poder Legislativo para su inclusión en el proyecto de presupuesto de 1997 asciende a 1 mil 940 millones de pesos y representa un incremento real del 3.7% respecto al cierre previsto de 1996. Cabe señalar que este monto comprende las previsiones de aumento a salarios y prestaciones.
********** INSERTAR Cuadro VI.1
Con ese nivel de gasto, se atiende la operación de las cámaras de Diputados y de Senadores, así como la de la Contaduría Mayor de Hacienda.
VI.2.2 Poder Judicial de la Federación
El presente proyecto incorpora la propuesta que envió el Poder Judicial.
En ésta se somete a consideración de la Cámara de Diputados un gasto programable por 3 mil 830 millones de pesos, importe mayor en 21.9% en términos reales con respecto al cierre previsto para 1996. Cabe señalar que este monto ya incluye todas las previsiones para sufragar aumentos de salarios y prestaciones, así como la creación de plazas.
********** INSERTAR Cuadro VI.2
VI.2.3 Tribunal Federal Electoral
Para que el Tribunal Federal Electoral dé cumplimiento a las funciones encomendadas, se propone un presupuesto por 235 millones de pesos. Este monto refleja un crecimiento real de 12.3% respecto al cierre esperado para el presente año. Cabe señalar que el presupuesto contempla las previsiones para cubrir el aumento de salarios y prestaciones.
********** INSERTAR Cuadro VI.3
VI.2.4 Instituto Federal Electoral
Para la atención de sus responsabilidades el Instituto Federal Electoral propone un presupuesto de 3 mil 065 millones de pesos. Este monto representa un crecimiento real del 35.4% con relación al cierre previsto para 1996.
********** INSERTAR Cuadro VI.4
VI.2.5 Tribunal Fiscal de la Federación
Para 1997 se propone una asignación presupuestaria de 161 millones de pesos. Este monto es superior en 23.3% en términos reales respecto al de 1996.
********** INSERTAR Cuadro VI.5
VI.2.6 Tribunales agrarios
Para el cumplimiento de las acciones que se llevarán a cabo por los tribunales agrarios en 1997, se proponen recursos por 217 millones de pesos, cantidad superior en 13.5% en términos reales.
********** INSERTAR Cuadro VI.6
VI.3 Proyecto del costo financiero de la deuda pública presupuestaria
El proyecto de presupuesto del costo financiero de la deuda pública presupuestaria contempla 119 mil 694 millones de pesos para el pago de intereses y comisiones. De este monto, 101 mil 624 millones de pesos corresponden al Gobierno Federal y 18 mil 70 millones de pesos a los organismos y empresas bajo control directo presupuestario.
********** INSERTAR Cuadro VI.7
VI.4 Proyecto de los adeudos de ejercicios fiscales anteriores
Con base al monto de diferimiento de pagos estimado para 1996, se prevé pagar 11 mil 855 millones de pesos durante 1997 por concepto de Adefa, cantidad equivalente al 0.4% del PIB, porcentaje similar al previsto para el año en curso.
VI.5 Proyecto de la administración pública centralizada
VI.5.1 Presidencia de la República
Con la finalidad de que la presupuestación, control y evaluación de los gastos de la Presidencia de la República se basen en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, se considera procedente reasignar y transparentar en el ramo 00002. Presidencia de la República, gastos propios de ese ramo que de muchos años atrás se vienen cubriendo con cargo al ramo 00023 concepto 7300. Erogaciones contingentes, previstos en el párrafo tercero fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La mencionada reasignación en el ramo 00002 permitirá a esa soberanía contar con mayores elementos para la consideración y, en su caso, aprobación de dichos gastos, así como para la verificación de su correcto ejercicio, ya que los informes que se rindan en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal podrán revisarse y evaluarse considerando los programas presentados para la aprobación del presupuesto.
Con tales propósitos y con fundamento en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento, durante 1996 se efectuó un traspaso al ramo 00002 de recursos presupuestados originalmente en el concepto 7300 del ramo 00023, por lo que el cierre de la Presidencia de la República previsto para el presente ejercicio, se estima en 820.7 millones de pesos. En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente a 1996 se informará del ejercicio de estos recursos.
En este marco y manteniendo la citada reasignación, se propone a esa soberanía un presupuesto para el ramo 00002 de 921.5 millones de pesos. Al incluir las previsiones salariales para el próximo año, este presupuesto muestra un aumento real del 1.0% respecto del cierre previsto para el año en curso. El incremento respecto del presupuesto originalmente autorizado para 1996 obedece, principalmente, a la reasignación antes mencionada.
Los recursos propuestos para la Presidencia de la República incluyen el gasto referido a la coordinación, asesoría, apoyo técnico y seguimiento de los acuerdos que emiten los gabinetes especializados encargados de proponer y evaluar la política del Gobierno Federal, en las distintas esferas de su competencia. Igualmente, comprende el relacionado con el seguimiento a las decisiones adoptadas y la coordinación de atención a la ciudadanía.
También incorpora previsiones de inversión física para concluir obras iniciadas durante 1996, al igual que la adquisición de equipo y demás gastos referidos a las funciones del Estado Mayor Presidencial.
Por último, comprende las asignaciones relativas a la consejería jurídica del Ejecutivo Federal, responsable, entre otras funciones, del apoyo técnico jurídico a la Presidencia de la República y del análisis y revisión de las iniciativas de leyes y decretos que se presenten al Poder Legislativo, así como de los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos y demás documentos jurídicos que se someten a consideración del Presidente de la República.
VI.5.2 Administración pública centralizada
El proyecto de presupuesto para la administración pública centralizada plantea un nivel de gasto programable por 310 mil 514 millones de pesos, cifra superior en 11.5% real al cierre estimado para 1996.
Clasificación económica del gasto programable de la administración pública centralizada
El cuadro VI.8 presenta el presupuesto de la administración pública centralizada de acuerdo a la clasificación económica del gasto. Como se puede observar, el impacto del costo de la reforma a la seguridad social es el factor principal que contribuye al crecimiento tanto en el gasto corriente como en el programable.
********** INSERTAR Cuadro VI.8
Clasificación administrativa del gasto programable de la administración pública centralizada
Respecto a la distribución de estos recursos por dependencia, en el cuadro VI.9 se muestra el presupuesto de cada una de ellas y su comportamiento con relación al cierre previsto para el ejercicio del año en curso.
********** INSERTAR Cuadro VI.9
Inversión física presupuestaria de la administración pública centralizada
En el cuadro VI.10 se puede observar la asignación por dependencia de la inversión física presupuestaria.
********** INSERTAR Cuadro VI.10
Plazas presupuestarias de la administración pública centralizada
En el cuadro VI.11 se muestra el número de plazas de la administración pública centralizada.
Para 1997, éstas ascienden a 635,585. En el sector educación únicamente aparecen las plazas del sector central y de educación media superior y superior, ya que se transfirieron 95,514 plazas de educación básica al ramo 00025 aportaciones para la educación básica en los estados y para los servicios en el D.F., en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo quinto transitorio del Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1996.
En el sector salud sólo se reflejan las plazas del sector central, ya que se transfieren 110,936 hacia los estados con motivo del Acuerdo Nacional para la Descentralización Operativa y la Ampliación de Cobertura de los Servicios de Salud.
********** INSERTAR Cuadro VI.11
VI.5.3 Proyecto de Erogaciones Contingentes
De conformidad con lo dispuesto en el párrafo tercero fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Presupuesto de Egresos de la Federación sólo podrá haber las partidas secretas que se consideren necesarias con ese carácter, las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.
Sin embargo, por muchos años se han venido presupuestando gastos con cargo al concepto 7300. Erogaciones Contingentes del ramo 00023 previstos en el ordenamiento constitucional antes citado, pero que en la práctica no tienen esa naturaleza.
Por lo tanto, para 1997 se propone a esa soberanía una asignación de 200 millones de pesos para el citado concepto 7300. Esto representa una reducción real de 74% en relación con el importe aprobado para 1996.
********** INSERTAR Gráfica VI.1
VI.6 Proyecto de los organismos y empresas bajo control directo presupuestario
El proyecto de gasto programable de los organismos y las empresas bajo control directo presupuestario asciende a 230 mil 594 millones de pesos. De este monto, el 76.7% se destinará a gasto corriente y el restante 23.3% a gasto de capital. Dentro de éste sobresale la inversión física con un presupuesto de 50 mil 788 millones de pesos, 3.5% real superior al del año anterior.
********** INSERTAR Cuadro VI.12
En el cuadro VI.13 se presenta la distribución del gasto programable por entidad.
********** INSERTAR Cuadro VI.13
Para 1997, uno de los objetivos de la política de gasto público es promover el crecimiento económico a través de la inversión en infraestructura.
Para contribuir con este propósito, la inversión física presupuestaria de los organismos y empresas bajo control directo presupuestario presenta un crecimiento de 3.5% real con relación al cierre estimado para 1996.
El cuadro VI.14 muestra las asignaciones por entidad, donde sobresalen los incrementos reales de Petróleos Mexicanos y del sector eléctrico.
********** INSERTAR Cuadro VI.14
Subsidios y transferencias presupuestarias
Uno de los aspectos relevantes en el proyecto de presupuesto es el impacto del costo de la reforma a la seguridad social. Este impacto se refleja en los recursos que le transfiere el Gobierno Federal al Instituto Mexicano del Seguro Social, los cuales presentan un crecimiento de 414.1% real con relación al cierre previsto para 1996.
A continuación se muestra el comportamiento de los subsidios y transferencias que otorga el Gobierno Federal a las entidades controladas presupuestariamente.
********** INSERTAR Cuadro VI.15
VI.7 Resultado presupuestario del sector público
Como resultado de un diferimiento de pagos por 14 mil 999 millones de pesos, para 1997 se estima un déficit en términos de caja de las finanzas consolidadas del sector público por 15 mil 890 millones de pesos.
Este monto representa el 0.5% del PIB.
********** INSERTAR Cuadro VI.16 y Cuadro VI.17
Para el conjunto de los organismos y empresas bajo control directo presupuestario se estima un superávit de 18 mil 348 millones de pesos.
********** INSERTAR Cuadro VI.18
Para 1997 se estima un resultado presupuestario primario de los poderes Legislativo y Judicial, de los órganos autónomos y del Gobierno Federal por 67 mil 386 millones de pesos. Este monto representa el 2.2% del PIB.
********** INSERTAR Cuadro VI.19
Para las entidades controladas presupuestariamente, se espera un resultado presupuestario primario por 36 mil 418 millones de pesos. Este monto es equivalente al 1.2% del PIB.
********** INSERTAR Cuadro VI.20
En síntesis, los capítulos anteriores, así como el apéndice, muestran que en términos del monto, composición y orientación de los egresos públicos, el presente proyecto de presupuesto contribuye a las tres grandes líneas que demanda la sociedad: el fomento productivo para el crecimiento económico sostenido; el impulso al bienestar social y el fortalecimiento a la democracia y al estado de derecho.
INICIATIVA DE DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1997
TITULO PRIMERO
De las asignaciones del presupuesto de egresos de la Federación
CAPITULO I
Disposiciones generales
Artículo 1o. El ejercicio y control del gasto público federal para el año de 1997, se realizará conforme a las disposiciones de este decreto y a las demás aplicables en la materia.
Artículo 2o. Para efectos del presente decreto, se entenderá por:
I. Dependencias: a las secretarías de Estado y departamentos administrativos, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal;
II. Entidades: a los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y a los fideicomisos públicos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna entidad de las señaladas en esta fracción, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean considerados entidades paraestatales, así como a las demás personas de derecho público de carácter federal, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, con autonomía por disposición constitucional o legal;
III. Procuraduría: a la Procuraduría General de la República;
IV. Tribunales administrativos: a los definidos como tales en las leyes;
V. Presupuesto: al Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997;
VI. Secretaría: a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
VII. Contraloría: a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
La Procuraduría, los tribunales administrativos y las unidades administrativas de la Presidencia de la República, se sujetarán a las disposiciones contenidas en este decreto que rigen a las dependencias, salvo que se establezca regulación expresa.
Artículo 3o. En la ejecución del gasto público federal, los poderes Legislativo y Judicial, las dependencias y entidades, deberán realizar sus actividades con sujeción a los objetivos y metas de los programas aprobados en este presupuesto, que correspondan a las prioridades del plan nacional de desarrollo.
Artículo 4o. La Secretaría estará facultada para interpretar las disposiciones del presente decreto para efectos administrativos y establecer las medidas conducentes a su correcta aplicación, así como para establecer y en su caso, recomendar, medidas conducentes a homogenizar, racionalizar y ejercer un mejor control del gasto público federal en las dependencias, entidades y demás ejecutores de gasto.
CAPITULO II
De las erogaciones
Artículo 5o. Las erogaciones previstas para el Poder Legislativo, en el año de 1997, importan la cantidad de $1,940.283,600.00
Artículo 6o. Las erogaciones previstas para el Poder Judicial, en el año de 1997, importan la cantidad de $3,830.198,000.00
Artículo 7o. Las erogaciones previstas para el ramo 00002 Presidencia de la República, en el año de 1997, importan la cantidad de:........ $921.480,000.00
De las erogaciones a que se refiere el párrafo anterior, se asignan para la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la cantidad de:......... $12.298,900.00
Artículo 8o. Las erogaciones previstas para las dependencias en el año de 1997, importan la cantidad de $163,539.739,600.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
00004 Gobernación: $2,324.580,000.00
00005 Relaciones Exteriores:..................... $2,190.750,000.00
00006 Hacienda y Crédito Público:.................... $11,545.708,400.00
00007 Defensa Nacional: $12,110.610,000.00
00008 Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural: $19,803.185,000.00
00009 Comunicaciones y Transportes:.......... $15,729.118,700.00
00010 Comercio y Fomento Industrial:............ $1,504.862,000.00
00011 Educación Pública: $45,329.779,300.00
00012 Salud: $18,421.780,800.00
00013 Marina: $4,419.400,000.00
00014 Trabajo y Previsión Social:............... $2,180.010,000.00
00015 Reforma Agraria: $1,631.460,000.00
00016 Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca: $9,198.770,000.00
00017 Procuraduría General de la República: $2,538.910,000.00
00018 Energía: $6.691,353,100.00
00020 Desarrollo Social: $6,527.125,600.00
00021 Turismo: $922.090,000.00
00027 Contraloría y Desarrollo Administrativo: $470.246,700.00
Estos recursos se ejercerán conforme a los programas respectivos.
De las erogaciones a que se refiere este artículo, se reasignarán a las entidades federativas las siguientes cantidades:
Del ramo 00009 Comunicaciones y Transportes, en el año de 1997, se reasignará la cantidad de $272.000,000.00
Del ramo 00011 Educación Pública, en el año de 1997, se reasignará la cantidad de..... $1,152.700,000.00
Del ramo 00012 Salud, en el año de 1997, se reasignará la cantidad de $7,905.597,100.00
La reasignación del gasto público federal a que se refiere este artículo, se deberá sujetar a lo establecido en los artículos 21, 22 y 23 del presente decreto.
Artículo 9o. Las erogaciones previstas para el ramo 00022 organos electorales, en el año de 1997, importan la cantidad de..................... $3,178.158,700.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
Tribunal Federal Electoral: $234.658,700.00
Instituto Federal Electoral: $2,943.500,000.00
Artículo 10. Las erogaciones previstas para el ramo 00031 tribunales agrarios, en el año de 1997, importan la cantidad de $182.090,000.00
Artículo 11. Las erogaciones previstas para el ramo 00032 Tribunal Fiscal de la Federación, en el año de 1997, importan la cantidad de $152.430,000.00
Artículo 12. Las erogaciones previstas para el año de 1997, correspondientes a las entidades cuyos programas están incluidos en este presupuesto, se distribuyen de la siguiente manera:
00637 Instituto de Seguridad y Servicios sociales de los Trabajadores del Estado:......... $19,339.045,400.00
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social: $66,617.235,400.00
04460 Productora e Importadora de Papel, S.A. de C.V.: $1,159.100,000.00
06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública: $763,643,200.00
09085 Aeropuertos y Servicios auxiliares: $1,525.830,300.00
09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos: $2,041.292,300.00
09195 Ferrocarriles Nacionales de México: $8,122.143,900.00
08145 Compañía Nacional de Subsistencias Populares: $10,253.723,300.00
18164 Comisión Federal de Electricidad:.......... $48,515.467,800.00
18500 Luz y Fuerza del Centro:................... $6,782.400,000.00
Petróleos Mexicanos Consolidado:................ $65,473.597,900.00
18572 Petróleos Mexicanos:........................ $5,906.108,700.00
18575 Pemex Exploración y Producción:.......... $29,781.172,800.00
18576 Pemex Refinación: $20,081.393,400.00
18577 Pemex Gas y Petroquímica Básica:...... $4,840.788,700.00
18578 Pemex Petroquímica:....................... $4,864.134,300.00
Suma: $230.593,479,500.00
Las cifras expresadas para los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos no incluyen operaciones realizadas entre ellos. Asimismo, la cifra expresada para Luz y Fuerza del Centro refleja el monto neto, por lo que no incluye el costo de la energía comprada a la Comisión Federal de Electricidad.
Del total de la suma obtenida por las cantidades desglosadas en el presente artículo, el importe financiado con recursos propios y créditos asciende a: $186,730.579,500.00 mientras que el de los subsidios, las transferencias y las cuotas de seguridad social incluidas en el gasto del Gobierno Federal es por:$43,862.900,000.00
Artículo 13. Las erogaciones previstas para el ramo 00019 aportaciones a seguridad social, en el año de 1997, importan la cantidad de: $36,795.582,600.00
Artículo 14. Las erogaciones previstas para el ramo 00023 provisiones salariales y económicas, en el año de 1997, importan la cantidad de: $38,339.308,000.00
Las partidas a que se refiere el párrafo tercero de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo serán las comprendidas en el concepto 7300 del ramo 00023 provisiones salariales y económicas.
Artículo 15. De las erogaciones a que se refiere el párrafo primero del artículo anterior de este decreto, se destinarán para el Sistema Nacional de Seguridad Pública, la cantidad de: $1,904.900,000.00 la cual deberá aplicarse al desarrollo de los subsistemas de información y atención a la ciudadanía, al equipamiento de corporaciones, la formación policial, la adquisición de equipos de laboratorio para investigación criminalística, la ampliación de la infraestructura penitenciaria y la dignificación de la existente, así como para el socorro de ley por concepto de cuotas de alimentación de reos del orden federal en centros penitenciarios locales. Por ningún motivo, dichos recursos podrán traspasarse a otros conceptos de gasto. Dichas erogaciones contemplan el gasto del Gobierno Federal asociado al referido sistema, así como el apoyo federal que se otorgará a entidades federativas y municipios, en el marco del mismo.
Los recursos del Gobierno Federal para dicho Sistema serán transferidos por la Secretaría a los ramos que correspondan.
El apoyo federal a estados y municipios será asignado y canalizado por la Secretaría, por conducto de las dependencias ejecutoras, a partir de los criterios de asignación y distribución que proponga el Consejo Nacional de Seguridad Pública, de acuerdo con las fórmulas de cobertura que recomiende su secretariado Ejecutivo, el cual propondrá los criterios de seguimiento y evaluación que se incorporarán a los convenios de coordinación que celebre la Secretaría y las dependencias ejecutoras con los gobiernos de las entidades federativas.
Los gobiernos de los estados y municipios serán responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los apoyos federales que se otorguen.
Para el control de los apoyos federales previstos para el Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Contraloría convendrá con los gobiernos estatales las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, así como de los programas acordados en los convenios de coordinación.
Las dependencias ejecutoras podrán suspender la radicación de apoyos federales a entidades federativas y municipios, cuando la Contraloría determine que dichos apoyos hubieren sido destinados a fines distintos a los previstos en el presente artículo o por el incumplimiento de los compromisos convenidos, previa audiencia a la entidad federativa o municipio de que se trate.
Artículo 16. Las erogaciones previstas para las entidades federativas y municipios, en el año de 1997, importan la cantidad de:......... $145,981.150,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
00025 Aportaciones para educación básica en los estados y los servicios en el Distrito Federal: $58,432.950,000.00
00028 Participación a entidades federativas y municipios: $87,548.200,000.00
El ramo 00025 aportaciones para educación básica en los estados y para los servicios en el Distrito Federal, será administrado por la Secretaría y por la Secretaría de Educación Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
Las erogaciones correspondientes al ramo 00028 participaciones a entidades federativas y municipios, se ejercerán de acuerdo con los porcentajes de participaciones federales, en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal.
La Contraloría, en el ámbito de sus atribuciones, realizará la inspección y vigilancia del ejercicio del ramo 00025 aportaciones para educación básica en los estados y para los servicios en el Distrito Federal y de las erogaciones del ramo 00028 participaciones a entidades federativas y municipios.
Por otra parte, los estados y municipios recibirán los recursos presupuestarios correspondientes a la reasignación del gasto público federal a que se refiere el artículo 8o. del presente decreto.
Artículo 17. Las erogaciones previstas para el ramo 00026 superación de la pobreza, en el año de 1997, importan la cantidad de........ $12,650.000,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
Fondo de Desarrollo Social Municipal:............. $8,222.500,000.00
Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo: $4,427.500,000.00
La Secretaría de Desarrollo Social definirá el esquema de operación de los recursos del ramo 00026 superación de la pobreza, a efecto de garantizar congruencia, transparencia y eficacia en la conducción de la política social a nivel nacional y agilizar la transferencia de recursos de carácter federal a las entidades federativas para inducir la participación de los gobiernos estatales y municipales, así como de sus comunidades en la promoción del bienestar social. El control presupuestario se ejercerá por la Secretaría.
El Fondo de Desarrollo Social Municipal se distribuirá entre las entidades federativas de acuerdo a una fórmula basada en indicadores de pobreza. Antes del 31 de enero de 1997, la Secretaría de Desarrollo Social dará cuenta a las comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados, de la fórmula y metodología utilizada. Asimismo, antes de dicha fecha la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación la fórmula y metodología respectiva, así como la asignación presupuestaria que corresponda a los estados para 1997.
La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los estados, en el marco de los convenios de desarrollo social, la distribución entre los municipios de los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal, con base en una fórmula similar a la que se refiere el párrafo anterior. La fórmula empleada, la metodología y la distribución que resulte entre los municipios deberá ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del gobierno estatal a más tardar el 15 de febrero de 1997.
Los municipios sólo podrán utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal para inversiones en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinización; urbanización; electrificación; apoyos, construcción y conservación de infraestructura educativa básica; construcción y conservación de infraestructura básica de salud; construcción, mejoramiento y conservación de caminos; apoyos e infraestructura productiva rural.
Conforme al convenio de desarrollo social, los gobiernos de los estados y los municipios serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del ramo 00026 superación de la pobreza, que se les asigne, así como de su manejo transparente. La definición de las obras o acciones del Fondo de Desarrollo Social Municipal y la ejecución, seguimiento y evaluación de sus recursos serán realizados por los ayuntamientos, con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación entre los rubros que se indican en el párrafo anterior, dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas; por tanto, no se deberán etiquetar montos ni programas, excepto lo acordado en el convenio de desarrollo social.
Los municipios tendrán la obligación de publicar el monto que les fue otorgado y las obras que se realizarán con dichos recursos, en un plazo que no exceda de 15 días naturales posteriores a la fecha en la que se determine la orientación de los mismos, especificando el presupuesto que se ejercerá para tal efecto. De igual forma, al término del ejercicio fiscal, el ayuntamiento seguirá la misma estrategia para informar a la población sobre los resultados alcanzados, incluyendo los recursos asignados y ejercidos, obras autorizadas, concluidas o en proceso, costos y población beneficiada.
En los convenios de desarrollo social que el Ejecutivo Federal celebre con los gobiernos estatales en 1997, se establecerán las bases y compromisos que permitan dar cumplimiento a lo previsto en el presente artículo, así como las asignaciones presupuestarias que ambos ordenes de gobierno destinen para la superación de la pobreza y el desarrollo regional. La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los estados, en el marco de dichos convenios, la proporción de las asignaciones provenientes del Fondo de Desarrollo Social Municipal que deberán destinarse al desarrollo informático, capacitación técnica y administrativa de los municipios.
Para asegurar el cumplimiento de las acciones de los convenios de desarrollo social, la Secretaría de Desarrollo Social efectuará el seguimiento físico-financiero y la evaluación del avance de las obras. Cuando se detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido, la Secretaría de Desarrollo Social podrá suspender la radicación de fondos federales e inclusive solicitar su reintegro. Para estos propósitos, los estados con la participación de los municipios convendrán con la propia Secretaría de Desarrollo Social, establecer y mantener un registro público de cada obra, que permita llevar a cabo una adecuada evaluación, sin perjuicio de las atribuciones que en esta materia competen a la Contraloría.
La Secretaría de Desarrollo Social podrá reasignar recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal hacia otras prioridades dentro del mismo estado y sus municipios, cuando al 30 de septiembre de 1997, no se hayan aprobado la totalidad de las obras y acciones a desarrollar con dichos recursos o cuando se determine que éstas no serán ejercidas por causas imputables a las instancias ejecutoras del gasto o al comprobar incumplimiento o desviaciones en la utilización de los recursos.
Para el control de los recursos del ramo 00026 superación de la pobreza, asignados a las entidades federativas, la Contraloría convendrá con los gobiernos estatales o sus dependencias facultadas en la materia, las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, así como del programa acordado en el marco del convenio de desarrollo social. La Secretaría de Desarrollo Social, la Contraloría y los gobiernos estatales y municipales promoverán la participación ciudadana en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social.
Artículo 18. Las erogaciones previstas para el pago del costo financiero de la deuda del Gobierno Federal, en el año de 1997, importan la cantidad de $101,624.100,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera:
00024 Deuda pública: $99,281.007,600.00
00029 Erogaciones para saneamiento financiero: $2,343,092,400.00
Los intereses y comisiones correspondientes a las entidades comprendidas en el artículo 12 anterior, ascienden a la cantidad de: ............... $18,069.493,700.00.
Las asignaciones para el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores del Gobierno Federal importan la cantidad de: ........................... $11,855,000,000.00.
Artículo 19. El Ejecutivo Federal estará facultado para realizar amortizaciones de deuda pública hasta por un monto equivalente al financiamiento derivado de colocaciones de deuda, en términos nominales. Adicionalmente podrá amortizar deuda pública, en su caso, hasta por el monto de los excedentes de ingresos ordinarios presupuestarios.
También podrán destinarse a la amortización de deuda, los ingresos que obtenga el Gobierno Federal como consecuencia de la desincorporación de entidades; del retiro de la participación estatal en aquéllas que no sean prioritarias; de la enajenación de otros bienes muebles o inmuebles que no le sean útiles o no cumplan con los fines para los que fueron creados o adquiridos.
El Ejecutivo Federal informará de estos movimientos a la Cámara de Diputados, en los informes trimestrales a que se refiere el artículo 75 de este decreto y al rendir la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Lo dispuesto en este artículo será aplicable a las entidades.
Artículo 20. La administración, control y ejercicio de los ramos de aportaciones a seguridad social; provisiones salariales y económicas; participaciones a entidades federativas y municipios; deuda pública y de erogaciones para saneamiento financiero, a que se refiere el presente decreto, se encomiendan a la Secretaría.
Artículo 21. Para la reasignación del gasto público federal a las entidades federativas y de las funciones y responsabilidades inherentes a dicha reasignación, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, la Contraloría y las dependencias encargadas de programas y gastos que se reasignen, celebrará convenios con los gobiernos estatales conforme a lo que establece el artículo 23 de este decreto, para determinar los recursos a reasignar, procurando que su distribución se efectúe con base en una fórmula y criterios que aseguren transparencia en su aplicación.
En los convenios a que se refiere este artículo se señalarán las funciones específicas que competa realizar a los estados y a la Federación, así como la reasignación del personal y de los recursos financieros y materiales y se establecerá la responsabilidad de las secretarías de finanzas estatales o sus equivalentes en la administración de estos recursos. Asimismo, el control, vigilancia y evaluación de los mismos, corresponderá al órgano de contraloría estatal, sin perjuicio de las atribuciones de control y evaluación que en el ámbito federal correspondan a la Secretaría y a la Contraloría, las cuales podrán celebrar con los gobiernos de los estados convenios para el control, vigilancia y evaluación de dichos recursos, en los términos del artículo 23 de este decreto.
Previamente a la formalización de dichos convenios, la Secretaría autorizará los proyectos de convenio que le presenten las dependencias, incluyendo los programas contenidos y la forma de reasignación de los recursos.
Los recursos que se reasignen a las entidades federativas, se registrarán conforme a la naturaleza del gasto, sea de capital o corriente; asimismo dichos recursos se deberán ejercer a través de programas, subprogramas y proyectos, conteniendo objetivos, metas e indicadores, así como unidades responsables de su ejecución.
Tratándose de la reasignación de programas, de personal y de recursos financieros y materiales, entre las dependencias y entidades, la Secretaría y la Contraloría serán las responsables de su reasignación, control, evaluación, inspección y vigilancia, en el ámbito de sus respectivas competencias.
El Ejecutivo Federal, deberá informar sobre lo dispuesto en este artículo a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, dentro de los 30 días posteriores a la firma de dichos convenios.
Artículo 22. La Cámara de Diputados y el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría y la Contraloría, establecerán los convenios procedentes para que las legislaturas locales incorporen en las cuentas públicas respectivas, los resultados alcanzados con los recursos que se reasignen, de acuerdo a su estructura programática.
Artículo 23. Las dependencias y entidades deberán observar que los convenios que celebren con las entidades federativas se realicen en el marco de los convenios de desarrollo social, con el fin de que las acciones que se prevean sean congruentes con el desarrollo nacional. Adicionalmente, las dependencias y entidades deberán informar a la Secretaría, a la Contraloría y a la Secretaría de Desarrollo Social, del gasto que realicen en las entidades federativas, para efectos de los artículos 71 y 78 de este decreto.
TITULO SEGUNDO
De la ejecución y control presupuestario del gasto público
CAPITULO I
De las responsabilidades
Artículo 24. Los titulares de las dependencias, así como los órganos de gobierno y los directores generales o sus equivalentes de las entidades, en el ejercicio de sus presupuestos aprobados, serán directamente responsables de que se ejecuten con oportunidad y eficiencia las acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente decreto y demás disposiciones de carácter general que al efecto dicte la Secretaría. Asimismo, no deberán contraer compromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acordar erogaciones que no permitan el cumplimiento de sus metas aprobadas para el año de 1997, salvo lo previsto en el artículo 37 de este decreto.
Las dependencias y entidades tendrán la obligación de cubrir las contribuciones federales, estatales y municipales correspondientes, con cargo a su presupuesto y de conformidad con la legislación aplicable.
Artículo 25. Queda prohibido a las dependencias contraer obligaciones que impliquen comprometer recursos de los subsecuentes ejercicios fiscales en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, así como la celebración de contratos, el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias y autorizaciones o cualquier otro acto de naturaleza análoga, que impliquen la posibilidad de algún gasto contingente o adquirir obligaciones futuras, si para ello no cuentan con la previa autorización de la Secretaría, la que podrá solicitar la opinión de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.
Tratándose de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo a que se refiere el párrafo segundo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, se deberán sujetar a lo dispuesto en el párrafo anterior.
Artículo 26. Para la constitución e incremento de los fideicomisos a que se refiere la fracción II del artículo 2o. del presente decreto o cualquier otro que involucre recursos públicos, se requerirá la previa autorización de la Secretaría.
Las dependencias y entidades se abstendrán de crear o participar en fideicomisos a los que se refiere el párrafo anterior, otorgar mandatos o celebrar actos o contratos análogos, cuya finalidad sea evadir lo previsto en este decreto y en las demás disposiciones aplicables.
CAPITULO II
Del ejercicio y de la aplicación de las erogaciones adicionales
Artículo 27. En el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias y las entidades comprendidas en el artículo 12 del presente decreto, se sujetarán estrictamente a los calendarios de gasto que establezca la Secretaría. Dichos calendarios de gasto deberán comunicarse, a más tardar, a los 20 días posteriores de la fecha de publicación de este decreto. Asimismo, se deberá cumplir con la calendarización de metas que se establezca en la ejecución de este presupuesto.
Las entidades no comprendidas en el artículo 12 del presente decreto, se sujetarán a los calendarios de gasto y de metas que aprueben sus respectivos órganos de gobierno en la primera sesión del ejercicio, con base en las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría.
Artículo 28. No se podrán realizar adecuaciones a los calendarios de gasto que tengan por objeto anticipar la disponibilidad de los recursos, salvo que se trate de operaciones que cuenten con la previa autorización de la Secretaría. En consecuencia las dependencias y entidades deberán observar un cuidadoso registro y control de su ejercicio presupuestario, sujetándose a los compromisos reales de pago.
Artículo 29. Las ministraciones de fondos a las dependencias serán autorizadas por la Secretaría, de acuerdo con los programas y metas correspondientes. La Secretaría podrá reservarse dicha autorización y solicitar a las dependencias coordinadoras de sector la revocación de las autorizaciones que, a su vez, hayan otorgado a sus entidades coordinadas, cuando:
I. No envíen la información que les sea requerida, en relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos;
II. Del análisis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus programas, resulte que no cumplen con las metas de los programas aprobados o bien se detecten desviaciones en su ejecución o en la aplicación de los recursos correspondientes;
III. No remitan la cuenta comprobada a más tardar el día 15 del mes siguiente al del ejercicio de dichos recursos, lo que motivará la inmediata suspensión de las subsecuentes ministraciones de recursos que, por el mismo concepto, se hubiesen autorizado, así como el reintegro de lo que se haya suministrado;
IV. En el manejo de sus disponibilidades financieras no cumplan con las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría, conforme a lo establecido en el artículo 61 de este decreto;
V. En los términos del artículo 34 del presente decreto, no se cumpla con las obligaciones pactadas en los convenios de asunción de pasivos y los programas de saneamiento respectivos o con los compromisos de balance de operación, primario y financiero y
VI. En general, no ejerzan sus presupuestos de conformidad con las disposiciones aplicables.
Artículo 30. La Secretaría, tomando en cuenta los flujos reales de divisas y de moneda nacional, así como las variaciones que se produzcan por las diferencias en tipos de cambio en el financiamiento de los programas, efectuará las adecuaciones necesarias a los calendarios de gasto en función de los requerimientos, las disponibilidades presupuestarias y las alternativas de financiamiento que se presenten. En estos casos se cuidará no afectar los programas de inversiones prioritarios.
Artículo 31. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, efectuará las reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias y entidades, cuando se presenten contingencias que repercutan en una disminución de los ingresos presupuestados o en el cumplimiento de los objetivos de los criterios generales de política económica para 1997.
Para los efectos del párrafo anterior, deberán tomarse en cuenta las circunstancias económicas y sociales que priven en el país y en su caso, la naturaleza y características particulares de operación de las entidades de que se trate, escuchando la opinión de sus órganos de gobierno.
Los ajustes y reducciones que efectúe el Ejecutivo Federal en observancia de lo anterior, deberán realizarse en forma selectiva y sin afectar las metas sustantivas del gasto social y de los principales proyectos de inversión, optando preferentemente por aquellos de menor impacto social y económico.
En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que signifique una reducción de los ingresos presupuestarios superior al 10%, en términos reales, el Ejecutivo Federal procederá de inmediato a adoptar las medidas a que hubiere lugar y dará cuenta de ello, también de inmediato, a la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública.
Artículo 32. Las obligaciones entre dependencias y entidades, entre estas últimas y las operaciones entre dependencias, deberán ser liquidadas en los mismos términos que cualquier otro adeudo y no podrán acumularse; en consecuencia se deberán:
I. Presentar ante la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento aquellos retrasos que excedan 30 días en sus cuentas deudoras y acreedoras y
II. Llevar estados de cuenta de todos los servicios que se prestan, incluyendo aquellos que no sean remunerados.
La Secretaría establecerá las disposiciones de carácter general para efectuar las compensaciones presupuestarias que procedan de conformidad con este artículo.
Para identificar los niveles de liquidez, así como para operar la compensación de créditos o o adeudos, las dependencias y entidades informarán de sus depósitos en dinero o valores u otro tipo de operaciones financieras y bancarias, en los términos que se establezcan con base en lo dispuesto por el artículo 72 del presente decreto.
Las dependencias y entidades, sin exceder sus presupuestos autorizados, responderán de las cargas financieras que se causen por no cubrir oportunamente los adeudos contraídos entre sí, las que se calcularán a la tasa anual que resulte de sumar cinco puntos porcentuales al promedio de las tasas anuales de rendimiento de los certificados de la Tesorería de la Federación a 28 días, en colocación primaria, emitidos durante el mes inmediato anterior a la fecha del corte compensatorio. La aplicación de esta tasa se efectuará sobre los adeudos reportados por el Sistema de Compensación de Adeudos del Sector Público, desde la fecha en que debieron liquidarse.
Artículo 33. Para que las dependencias y entidades puedan ejercer créditos externos, será necesario que la totalidad de los recursos correspondientes se encuentren incluidos en sus respectivos presupuestos autorizados y se cuente con la previa autorización de la Secretaría.
Los recursos que se prevea ejercer por este concepto serán intransferibles y sólo podrán aplicarse a los proyectos para los cuales fueron contratados los créditos.
En los créditos externos que contraten las entidades, éstas deberán obligarse a cubrir con recursos propios el servicio de la deuda que los créditos generen.
Cuando la contratación de estos créditos, tratándose de fideicomisos públicos, puedan redundar en incrementos de los patrimonios fideicomitidos, se requerirá de la previa autorización de la Secretaría.
Asimismo, y sin perjuicio de la observancia de las disposiciones que resulten aplicables, las dependencias y entidades que realicen compras directamente en el exterior deberán, dentro de sus presupuestos autorizados, utilizar los recursos externos contratados para la adquisición de los bienes y servicios de procedencia extranjera que se requieran.
Las dependencias y entidades sólo podrán cubrir el costo de los bienes y servicios a que se refiere el párrafo anterior sin utilizar recursos externos, en casos excepcionales, debidamente justificados y de acuerdo con las disposiciones aplicables.
Artículo 34. La Secretaría y la Contraloría en el seno de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, así como la respectiva dependencia coordinadora de sector, celebrarán con las entidades convenios para:
I. El establecimiento de compromisos de balance de operación, primario y financiero, mensual y trimestral a nivel devengado y pagado, así como la determinación de las metas del desempeño y
II. El saneamiento financiero de las entidades que realizan actividades estratégicas o prioritarias, cuyas funciones están asociadas a la prestación de servicios públicos o a la producción de bienes social y nacionalmente necesarios, de acuerdo a los fines para los que fueron creadas y siempre que la entidad de que se trate cuente con un programa de saneamiento financiero que se presente, a más tardar, el 31 de agosto de 1997 a la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento y sea aprobado por ésta.
La comisión evaluará periódicamente el cumplimiento de los convenios, respecto de las metas establecidas en dichos instrumentos. Si de las evaluaciones mencionadas se observan hechos que contravengan las estipulaciones concertadas, la comisión, en los términos de las disposiciones legales aplicables, propondrá a la dependencia coordinadora de sector y a la entidad de que se trate, las medidas conducentes para corregir las desviaciones detectadas.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, con base en las evaluaciones de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, informará anualmente a la Cámara de Diputados sobre la ejecución de los convenios de saneamiento financiero, así como de las medidas adoptadas para su debido cumplimiento.
La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento establecerá las disposiciones de carácter general con base en las cuales se llevará a cabo la formulación de los convenios a que se refiere este artículo y hará la determinación de las entidades con las que habrán de celebrarse los mismos. Los órganos de gobierno serán responsables de vigilar que se cumpla con las metas de balance presupuestario.
Artículo 35. Los montos presupuestarios no devengados podrán aplicarse a programas prioritarios de las propias dependencias y entidades que los generen, con la previa autorización de la Secretaría.
Artículo 36. Todos los recursos económicos que se recauden u obtengan por cualquier concepto por las dependencias y sus órganos administrativos desconcentrados, no podrán destinarse a fines específicos y deberán ser concentrados en la Tesorería de la Federación, salvo los casos que expresamente determinen las leyes y hasta por los montos que autorice previamente la Secretaría, en función de las necesidades de los servicios a los cuales estén destinados y conforme a sus presupuestos autorizados. El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo, será causa de responsabilidad en los términos de la legislación que resulte aplicable.
Asimismo, las entidades que reciban recursos por concepto de subsidios y transferencias se sujetarán a lo dispuesto en el párrafo anterior.
Artículo 37. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá autorizar erogaciones adicionales para aplicarlas a proyectos de inversión de carácter social o a programas y proyectos estratégicos o prioritarios del Gobierno Federal, con cargo a:
I. Excedentes que resulten de los ingresos ordinarios a que se refiere el artículo 1o. de la Ley de Ingresos de la Federación, con excepción de la fracción II, aportaciones de seguridad social;
II. Excedentes provenientes de la recuperación de seguros que correspondan a las dependencias y entidades, y
III. Excedentes relativos a ingresos ordinarios presupuestarios de las entidades.
El Ejecutivo Federal, al presentar a la Cámara de Diputados la Cuenta de la Hacienda Pública Federal correspondiente a 1997, informará de las erogaciones que se efectúen con base en este artículo.
Artículo 38. No se autorizarán ampliaciones líquidas a este presupuesto, salvo lo previsto en el artículo 37 de este decreto.
Cuando las dependencias y entidades requieran de ampliaciones líquidas presupuestarias, su solicitud deberá ser presentada en la forma y términos que establezca la Secretaría.
Artículo 39. Para resolver sobre las erogaciones adicionales que se presenten en el ejercicio, la Secretaría podrá solicitar la opinión técnica de la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.
TITULO TERCERO
De la disciplina presupuestaria
CAPITULO I
Disposiciones de racionalidad y austeridad
Artículo 40. Las erogaciones por los conceptos que a continuación se indican deberán reducirse al mínimo indispensable y su uso se sujetará a los siguientes criterios de racionalidad y selectividad:
I. Gastos menores, de ceremonial y de orden social, comisiones de personal al extranjero, congresos, convenciones, ferias, festivales y exposiciones. En estas comitivas y comisiones se deberá reducir el número de integrantes al estrictamente necesario para la atención de los asuntos de su competencia;
II. Contratación de asesorías, estudios e investigaciones de personas físicas y morales, deberán estar previstas en los presupuestos y su celebración se informará a la Secretaría, dentro de los 15 días inmediatos siguientes.
La Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedirán las disposiciones de carácter general a que se sujetarán dichas contrataciones, con base en los siguientes criterios:
a) Que las personas físicas y morales no desempeñen funciones iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria;
b) Que los servicios profesionales sean indispensables para el cumplimiento de los programas autorizados;
c) Que se especifiquen los servicios profesionales;
d) Que las contrataciones cumplan con lo dispuesto por la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas y demás disposiciones que de ésta emanen y
III. Publicidad, publicaciones oficiales y, en general, los relacionados con actividades de comunicación social. En estos casos las dependencias y entidades deberán utilizar preferentemente los medios de difusión del sector público y el tiempo que, por ley, otorgan al Gobierno Federal las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal.
Las erogaciones a que se refiere esta fracción deberán ser autorizadas, en el ámbito de sus respectivas competencias, por la Secretaría de Gobernación y por la Secretaría; y las que efectúen las entidades se autorizarán, además, por el órgano de gobierno respectivo.
Artículo 41. Los titulares o los oficiales mayores, de las dependencias, los órganos de gobierno y los directores generales de las entidades, serán responsables de reducir selectiva y eficientemente los gastos de administración, sin detrimento de la realización oportuna y eficiente de los programas a su cargo y de la adecuada prestación de los bienes y servicios de su competencia; así como de cubrir con la debida oportunidad sus obligaciones reales de pago, con estricto apego a lo dispuesto en este decreto y a las disposiciones de carácter general que emita la Secretaría.
Artículo 42. Las dependencias y entidades establecerán programas para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica, combustibles, teléfonos, agua potable, materiales de impresión y fotocopiado, inventarios, ocupación de espacios físicos, así como otros renglones de gasto corriente, mismos que deberán someter a la consideración de los titulares y órganos de gobierno, respectivamente. Estos programas deberán contener metas cuantificables y determinar su impacto presupuestario, debiendo ser remitidos a la Secretaría y a la Contraloría, a más tardar el 31 de marzo, de lo contrario no será aplicable lo previsto en los artículos 49 y 50 de este decreto.
Artículo 43. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá determinar reducciones, diferimientos o cancelaciones de programas y conceptos de gasto de las dependencias y entidades, cuando ello represente la posibilidad de obtener ahorros, en función de la productividad y eficiencia de las propias dependencias y entidades. En todo momento, se respetará el presupuesto destinado a los programas prioritarios y en especial, los destinados al bienestar social.
Para la aplicación de los remanentes que se generen con tal motivo, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, resolverá lo conducente, debiendo dar prioridad a las dependencias y entidades que hubiesen generado dichos ahorros, para estimular así la productividad de las mismas.
CAPITULO II
De los servicios personales
Artículo 44. Las dependencias y entidades, en el ejercicio de sus presupuestos por concepto de servicios personales, deberán:
I. Observar que las acciones de descentralización no impliquen la creación de nuevas plazas, por lo que se dará prioridad a los traspasos de plazas y de recursos asignados a sus presupuestos, entre sus unidades responsables y programas;
II. Apegarse a la asignación de las remuneraciones de los trabajadores, conforme a los niveles establecidos en los tabuladores de sueldos y demás asignaciones autorizadas por la Secretaría para las dependencias y, en el caso de las entidades, a los acuerdos de sus respectivos órganos de gobierno, los que deberán observar las normas y sujetarse a las autorizaciones que emita la Secretaría;
III. Abstenerse de contratar trabajadores eventuales, salvo que tales contrataciones se encuentren previstas en el presupuesto correspondiente a servicios personales de la propia dependencia y se cuente con la previa autorización de la Secretaría;
IV. Sujetarse a las normas que se expidan para la autorización de los gastos de representación y de las erogaciones necesarias para el desempeño de comisiones oficiales;
V. Abstenerse de realizar cualquier traspaso de recursos de otros capítulos presupuestarios al capítulo de servicios personales, salvo que se cuente con la previa autorización de la Secretaría;
VI. Abstenerse de transferir a otras partidas el presupuesto destinado para programas de capacitación y
VII. En general, por lo que se refiere a servicios personales, sólo se podrá efectuar el pago de remuneraciones cuando sean autorizadas por la Secretaría o el órgano de gobierno, según corresponda y se encuentren previstas en sus respectivos presupuestos y cumplan con las normas que emita la Secretaría.
Artículo 45. En el caso de remuneraciones a miembros de órganos de gobierno o de vigilancia de entidades, se deberá cumplir con las normas que al efecto emita la Secretaría.
Artículo 46. Las remuneraciones adicionales para el pago por jornadas u horas extraordinarias, así como otras prestaciones, se regularán por las normas que al efecto emita la Secretaría y en tratándose de entidades, además se sujetarán a los acuerdos de sus respectivos órganos de gobierno.
En cualquier caso, las jornadas u horas extraordinarias se deberán reducir al mínimo indispensable y su autorización dependerá de la disponibilidad presupuestaria.
Artículo 47. Las dependencias y entidades no podrán crear nuevas plazas. Para cubrir, en su caso, necesidades adicionales de servicios personales deberán promover el traspaso de las plazas existentes o realizar movimientos compensados, previa autorización de la Secretaría.
En el caso de las dependencias, sólo se podrán crear nuevas plazas, siempre que éstas se encuentren previstas en el presupuesto, en el capítulo de servicios personales y cuenten con la previa autorización de la Secretaría, la que en todo caso, cuidará que:
I. La solicitud para la creación de plazas sea suscrita por el titular o el oficial mayor de la dependencia respectiva;
II. La solicitud de creación de plazas, derivada de la reasignación del gasto público a las entidades federativas, contenga el número de plazas y especifique la fecha de vigencia de las mismas;
III. Las necesidades adicionales de servicios personales no puedan cubrirse mediante el traspaso de plazas existentes o movimientos compensados;
IV. Las economías o ahorros presupuestarios no se apliquen a la creación de nuevas plazas y
V. Las plazas cuya creación se autorice, no se cubran con recursos de capítulos distintos al de servicios personales.
Por lo que se refiere a las entidades, sus órganos de gobierno sólo podrán aprobar la creación de plazas cuando ello contribuya a elevar el superavit de operación, se establezcan metas específicas a este respecto, cuenten con los recursos propios que se requieran y tales circunstancias hayan quedado previa y debidamente acreditadas para el propio órgano de gobierno. Las propuestas respectivas deberán ser sometidas a la consideración de la Secretaría para su previa autorización.
La designación y contratación de personal para ocupar las plazas a que se refieren los párrafos anteriores, surtirá efectos a partir de la fecha que indique la autorización de la Secretaría.
Artículo 48. Las dependencias y entidades sólo podrán modificar sus estructuras orgánicas y ocupacionales aprobadas en el ejercicio fiscal de 1996, previa autorización de la Secretaría y de la Contraloría, conforme a las normas aplicables. Además, las entidades requerirán el previo acuerdo de su órgano de gobierno, siempre que cuenten con los recursos presupuestarios necesarios.
Las conversiones de plazas, renivelaciones de puestos y creación de categorías podrán llevarse a cabo siempre y cuando se realicen mediante movimientos compensados que no incrementen el presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal inmediato siguiente. Para tal efecto deberán contar con la previa autorización y apegarse a las normas que emita la Secretaría.
Artículo 49. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá autorizar que los ahorros presupuestarios que obtengan las dependencias y entidades por concepto de servicios personales, materiales y suministros y servicios generales, sean otorgados como estímulos por productividad, eficiencia y calidad en el desempeño, siempre que se haya dado cumplimiento a las metas establecidas en sus presupuestos aprobados.
Artículo 50. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá autorizar a las dependencias y entidades el otorgamiento de estímulos por productividad, eficiencia y calidad en el desempeño para los servidores públicos, de acuerdo con el artículo 49 de este decreto, en aquellos casos que conforme a la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles estén excluidos del sistema general de estímulos y recompensas.
La Secretaría dictará las normas a que se sujetará el otorgamiento de los estímulos a que se refiere este artículo y en coordinación con la Contraloría verificará su cumplimiento. En tanto la Secretaría no emita esta regulación, ninguna dependencia o entidad podrá otorgar estímulo alguno.
En el caso de las entidades, además se sujetarán a los acuerdos de sus respectivos órganos de gobierno, los que deberán observar las normas que emita la Secretaría.
El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo, será causa de responsabilidad en los términos de la legislación que resulte aplicable.
Artículo 51. La Secretaría establecerá y operará el sistema integral de administración de recursos humanos, con el fin de optimizar y uniformar el control presupuestario de los servicios personales y el manejo de las nóminas de las dependencias y entidades, las que se sujetarán a las normas que para este propósito emita la Secretaría, quedando obligados a proporcionar a ésta, la información actualizada con respecto al gasto en servicios personales, en la forma y términos que la misma determine.
Artículo 52. Las dependencias y entidades deberán abstenerse de cubrir gastos por concepto de honorarios distintos a los señalados en la fracción II del artículo 40 del presente decreto, salvo que se cumpla con los siguientes requisitos:
I. Que tales contrataciones se encuentren previstas en el presupuesto del capítulo de gasto correspondiente a servicios personales y su pago sea cubierto con cargo a dicho capítulo;
II. Que la vigencia de los contratos a celebrarse no exceda del 31 de diciembre del ejercicio fiscal de 1997;
III. Que la persona que se pretenda contratar no desempeñe funciones iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria, salvo aquellas que se justifiquen ante la Secretaría;
IV. Que su pago esté en función del grado de responsabilidad y no rebase los montos equivalentes a los tabuladores autorizados por la Secretaría; y
V. Que se cuente con la previa autorización de la Secretaría.
La persona que se contrate no estará sujeta a los descuentos y percepciones previstos en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y en las leyes reglamentarias del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo que hace a los contratos por honorarios que se tengan celebrados hasta el 1o. de diciembre de 1996, las dependencias deberán obtener, dentro de los 60 días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, la previa autorización de la Secretaría para la recontratación de los mismos, la que sólo se otorgará cuando su contratación sea indispensable y su pago esté considerado dentro de los montos autorizados para servicios personales, sin que para estos efectos puedan hacerse traspasos de recursos de otros capítulos de gasto.
Las contrataciones por honorarios de personas físicas que realicen las dependencias y entidades para la ejecución de programas financiados con crédito externo y las que se realicen en el extranjero, deberán sujetarse a lo dispuesto en este artículo.
Las dependencias informarán a la Secretaría y a la Contraloría, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, sobre los contratos por honorarios que se encuentren vigentes hasta el último día del mes inmediato anterior de cada informe.
Tratándose de entidades se sujetarán a los acuerdos de sus respectivos órganos de gobierno, los que deberán observar las normas y sujetarse a las autorizaciones que emita la Secretaría.
CAPITULO III
De las erogaciones en el exterior
Artículo 53. Las dependencias y entidades sólo podrán efectuar erogaciones en el exterior, para las representaciones, delegaciones u oficinas autorizadas, cuando dichas erogaciones se encuentren expresamente previstas en sus presupuestos autorizados. Las dependencias y entidades informarán a la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como a la Secretaría y a la Contraloría, dentro de los 90 días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, sobre las representaciones, delegaciones u oficinas en el exterior actualmente existentes; para su creación se requerirá de la autorización de la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como de la Secretaría y de la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
La Secretaría, con la participación que corresponda a la Contraloría, oyendo la opinión de la Secretaría de Relaciones Exteriores y en función de las disponibilidades de recursos de las dependencias y entidades que mantengan representaciones, delegaciones u oficinas en el exterior, adoptará medidas de racionalización de los presupuestos, calendarios autorizados, utilización de los bienes muebles e inmuebles, estructuras y tabuladores asignados a las representaciones, delegaciones u oficinas de éstas en el exterior.
Artículo 54. Las dependencias y entidades sólo podrán aportar cuotas a organismos internacionales, cuando las mismas se encuentren previstas en sus presupuestos autorizados. La Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría, revisarán dichas cuotas en relación con los fines de los organismos y sus propias atribuciones, a fin de avanzar en su disminución o cancelación cuando, en el contexto de las prioridades nacionales, no se justifiquen.
CAPITULO IV
De las adquisiciones y las obras públicas
Artículo 55. Las dependencias y entidades, en el ejercicio de sus presupuestos para el año de 1997, no podrán efectuar adquisiciones o nuevos arrendamientos de:
I. Bienes inmuebles para oficinas públicas y mobiliario, equipo, con excepción de las erogaciones estrictamente indispensables para el cumplimiento de sus objetivos. En consecuencia, se deberá optimizar la utilización de los espacios físicos disponibles y el aprovechamiento de los bienes y servicios de que dispongan y
II. Vehículos terrestres, marítimos y aéreos, con excepción de aquellos necesarios para salvaguardar la seguridad y la soberanía, la procuración de justicia o en sustitución de los que, por sus condiciones, ya no sean útiles para el servicio o los que se adquieran como consecuencia del pago de seguros de otros vehículos siniestrados.
Cualquier erogación que realicen las dependencias y entidades por los conceptos previstos en el presente artículo, requerirá de la previa autorización de la Secretaría, en la forma y términos que ésta determine. Tratándose de las entidades, deberán contar además con la previa autorización de su órgano de gobierno.
Artículo 56. Para la contratación de arrendamientos financieros de bienes muebles e inmuebles, las dependencias y entidades observarán que las condiciones de pago ofrezcan ventajas con relación a otros medios de financiamiento y el monto corresponda al endeudamiento neto autorizado en este ejercicio fiscal. Asimismo, se deberá hacer efectiva la opción de compra, a menos que ello no resulte conveniente, lo que se acreditará debidamente ante la Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
La administración pública centralizada sólo podrá celebrar arrendamientos financieros en los términos de la Ley General de Deuda Pública.
En estas contrataciones, las dependencias requerirán de la previa autorización de la Secretaría; en el caso de las entidades, deberán contar con la aprobación de su órgano de gobierno.
Artículo 57. Para los efectos del artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los montos máximos de adjudicación directa y los de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres contratistas que reúnan los requisitos a que dicha disposición se refiere, de las obras públicas y servicios relacionados con las mismas que podrán realizar las dependencias y entidades durante el año de 1997, serán los siguientes:
********** INSERTAR Tabla folio 1897
Los montos establecidos deberán considerarse sin incluir el importe del impuesto al valor agregado.
Las dependencias y entidades se abstendrán de convocar, formalizar o modificar contratos de obras públicas y de servicios relacionados con las mismas, cuando no cuenten con el oficio de autorización de inversión correspondiente emitido por la Secretaría.
Artículo 58. Para los efectos del artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los montos máximos de adjudicación directa y los de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres proveedores, de las adquisiciones, arrendamientos o servicios de cualquier naturaleza, que podrán realizar las dependencias y entidades durante el año de 1997, serán los siguientes:
********** INSERTAR Tabla folio 1898
Los montos establecidos deberán considerarse sin incluir el importe del impuesto al valor agregado.
Las dependencias y entidades se abstendrán de convocar, formalizar o modificar contratos de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios de cualquier naturaleza, cuando no cuenten con saldo disponible dentro de su presupuesto aprobado para hacer frente a dichos contratos.
CAPITULO V
De la inversión pública
Artículo 59. En el ejercicio del gasto de inversiones públicas para 1997:
I. Se otorgará prioridad a los gastos de mantenimiento de los proyectos y obras concluidos, así como a la terminación de los que se encuentren en proceso.
Las dependencias y entidades sólo podrán iniciar proyectos nuevos que estén previstos en este presupuesto, cuando se hayan evaluado rigurosamente sus efectos socioeconómicos y cuenten con el oficio de autorización de inversión correspondiente.
Las dependencias y entidades deberán observar las normas que, respecto de la evaluación y ejecución de los proyectos señalados en el párrafo anterior, emita la Secretaría;
II. Se deberá aprovechar al máximo la mano de obra e insumos locales y la capacidad instalada, por lo que, en igualdad de condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, se deberá dar prioridad a los contratistas y proveedores locales, en la adjudicación de contratos de obra pública y de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios de cualquier naturaleza;
III. Se considerará preferente la adquisición de productos y la utilización de tecnologías nacionales, con uso intensivo de mano de obra;
IV. Se deberán estimular los proyectos de coinversión con los sectores social y privado y con los gobiernos locales para la ejecución de obras y proyectos de infraestructura y de producción;
V. Los proyectos de inversión financiados con créditos externos, deberán estar incluidos en los presupuestos de las dependencias y entidades y sujetarse en su ejecución a los términos de las autorizaciones que otorgue la Secretaría; asimismo, los ejecutores de gasto y los agentes financieros del Gobierno Federal informarán a la Secretaría del ejercicio de los créditos con base en los recursos autorizados en sus respectivos presupuestos y
VI. Las inversiones financieras se realizarán cuando sean estrictamente necesarias, con la previa autorización de la Secretaría y se orientarán a los programas sectoriales de mediano plazo. Tratándose de erogaciones para saneamiento financiero, deberán sujetarse, además, a lo que dispone el artículo 34 de este decreto.
Artículo 60. Para el año de 1997, el Ejecutivo Federal sólo estará facultado para contratar una cantidad de $23,878.640,000.00, en los términos del párrafo segundo del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y con cargo al ramo 00009 comunicaciones y transportes y a los presupuestos de Petróleos Mexicanos, de la Comisión Federal de Electricidad y de Luz y Fuerza del Centro. Los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo a que se refiere este artículo se señalan en los tomos II y IV de este presupuesto.
Artículo 61. La Secretaría emitirá las disposiciones de carácter general a que deberán sujetarse las dependencias y entidades, respecto de las disponibilidades financieras con que cuenten durante el ejercicio presupuestario. Para tal efecto, las dependencias y entidades proporcionarán la información financiera que requiera el sistema integral de información de los ingresos y gasto público a que se refiere el artículo 72 de este decreto.
CAPITULO VI
De los subsidios y las transferencias
Artículo 62. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría autorizará la ministración y terminación de los subsidios y las transferencias previstos en este decreto con cargo a los presupuestos de las dependencias y entidades.
Para los efectos de este decreto, los subsidios y las transferencias consisten en:
I. Los subsidios son los recursos federales que se asignan, para apoyar el desarrollo de actividades prioritarias de interés general como son: proporcionar a los consumidores los bienes y servicios básicos a precios y tarifas por debajo de los de mercado o de los costos de producción, así como para promover la producción, la inversión, la innovación tecnológica o el uso de nueva maquinaria, compensando costos de producción, de distribución u otros costos y
II. Las transferencias son las ministraciones de recursos federales, que se asignan para el desempeño de las atribuciones que realizan las entidades y los órganos administrativos desconcentrados.
Artículo 63. Los subsidios y las transferencias deberán orientarse hacia actividades prioritarias, así como sujetarse a los criterios de selectividad, transparencia y temporalidad, con base en lo siguiente:
I. Identificar con precisión a la población objetivo, tanto por grupo específico como por región del país. Asimismo, el mecanismo de operación deberá garantizar que los recursos se canalicen a la población objetivo, evitando su distracción entre aquellos miembros de la sociedad que no los necesitan;
II. Asegurar que el mecanismo de operación y administración facilite la evaluación de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como evitar que se destinen recursos a una administración costosa y excesiva, en detrimento de los recursos asignados a la población objetivo;
III. Incorporar mecanismos periódicos de evaluación y monitoreo que permitan ajustar las modalidades de su operación o decidir sobre su terminación;
IV. Asegurar la coordinación de acciones entre dependencias y entidades, para evitar duplicaciones en el ejercicio de los recursos y reducir gastos administrativos;
V. Procurar que sea el medio más eficaz y eficiente para alcanzar los objetivos y metas que se pretenden;
VI. Registrar los importes de los recursos de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 de este decreto y
VII. Informar en los términos del artículo 72 de este decreto.
Artículo 64. Los subsidios y las transferencias destinados a cubrir deficientes de operación serán otorgados excepcionalmente, siempre que se justifique ante la Secretaría su beneficio económico y social. Las entidades que los reciban deberán presentar un informe a la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, en los términos y condiciones que establezca la Secretaría, en el cual se detallarán las acciones que ejecutarán para eliminar la necesidad de su posterior otorgamiento.
Artículo 65. Las dependencias y entidades deberán informar a la Secretaría de cualquier modificación en el alcance o modalidades de sus programas, políticas de precios, adquisiciones, arrendamientos, garantías de compra o de venta, cambios en la población objetivo o cualquier otra acción que implique variaciones en los subsidios y las transferencias presupuestados o en los resultados de su balance primario. Cuando dichas modificaciones conlleven a una adecuación presupuestaria, deberán obtener la autorización previa de la Secretaría, sujetándose a lo establecido en el artículo 38 de este decreto.
Para evitar las duplicaciones en el ejercicio de los recursos a que se refiere la fracción IV del artículo 63 de este decreto, la Secretaría, con base en un análisis programático, efectuará las adecuaciones presupuestarias que correspondan.
Artículo 66. Las dependencias coordinadoras de sector deberán verificar, previamente, que los subsidios por deficientes de operación y las transferencias que se otorguen a las entidades, se apeguen a lo siguiente:
I. Que se adopten medidas de racionalidad y que mejoren la equidad y eficiencia de los recursos en el ejercicio;
II. Que se consideren preferenciales los destinados al desarrollo de la ciencia y la tecnología, a la investigación en instituciones públicas, a la formación de capital en ramas y sectores básicos de la economía y al financiamiento de actividades definidas como estratégicas, que propicien la generación de recursos propios;
III. Que las entidades beneficiadas busquen fuentes alternativas de financiamiento, a fin de lograr una mayor autosuficiencia y una disminución o terminación de los apoyos con cargo a recursos presupuestarios;
IV. Que no se otorguen cuando no estén claramente especificados los objetivos, metas y criterios a que se refiere el artículo 63 de este decreto y
V. Que en el avance físico-financiero de sus programas y proyectos se regule el ritmo de la ejecución con base en lo programado.
Artículo 67. Las dependencias coordinadoras de sector podrán suspender las ministraciones de fondos, cuando las entidades beneficiarias no remitan la información solicitada en los términos y plazos establecidos en las disposiciones aplicables, informando de inmediato a la Secretaría. Dicha información deberá ser proporcionada en los términos del artículo 68 de este decreto.
La Secretaría autorizará y determinará el orden a que se sujetará la ministración de transferencias que otorguen las dependencias coordinadoras de sector, cuando se deban diferir ministraciones de fondos, a fin de asegurar la disposición oportuna de recursos para el desarrollo de los programas prioritarios.
Artículo 68. Con el propósito de asegurar que los subsidios y las transferencias se apliquen efectivamente a los objetivos, programas y metas autorizadas, así como a los sectores o población objetivo, además de ser plenamente justificados, será responsabilidad de los titulares de las dependencias y entidades evaluar y reportar los beneficios económicos y sociales, con la periodicidad que determinen la Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, de acuerdo con los criterios del artículo 63 de este decreto.
Las dependencias y entidades deberán presentar a la Secretaría, a más tardar el 10 de febrero, los lineamientos para la evaluación de los beneficios económicos y sociales a que se refiere el párrafo anterior.
La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, podrá requerir información sobre los resultados de las evaluaciones que realicen las dependencias y entidades, las cuales deberán proponer las acciones necesarias para efectuar las adecuaciones a sus programas.
El Ejecutivo Federal, dará cuenta a la Cámara de Diputados de las evaluaciones a que se refiere este artículo, a través de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública.
Artículo 69. Las dependencias y entidades sólo podrán otorgar donativos en dinero, donaciones en especie o ayudas, que estén comprendidas en su presupuesto y no se podrán otorgar a favor de beneficiarios cuyos principales ingresos provengan del presupuesto, salvo los casos que permitan expresamente las leyes o cuando la Secretaría lo autorice conforme a las disposiciones de carácter general que al efecto emita.
Los donativos en dinero, las donaciones en especie y las ayudas, deberán ser previamente autorizados por el titular de la dependencia o por el órgano de gobierno tratándose de las entidades, en forma indelegable y en todo caso, serán considerados como otorgados por la Federación.
Las dependencias y entidades deberán informar a la Secretaría y a la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, en los primeros 15 días del ejercicio, el monto global de los donativos en dinero, donaciones en especie o ayudas, que se prevea otorgar en el año con cargo a su presupuesto autorizado.
Artículo 70. Las dependencias que reciban donativos en dinero, previamente a su ejercicio, deberán enterar los recursos a la Tesorería de la Federación y solicitar la autorización correspondiente a la Secretaría para su aplicación. Tratándose de la recepción de donaciones en especie o ayudas, las dependencias observarán las disposiciones de carácter general que al efecto emitan la Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
En el caso de los donativos en dinero, donaciones en especie o ayudas, que reciban las entidades, éstas se sujetarán a lo establecido por su órgano de gobierno y a las disposiciones de carácter general que al efecto emitan la Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Los donativos en dinero, las donaciones en especie y las ayudas, deberán registrarse para efectos presupuestarios.
TITULO CUARTO
De la información y verificación
CAPITULO I
De la información
Artículo 71. Las dependencias y entidades proporcionarán a la Secretaría la información sobre los subsidios y las transferencias que hubiesen otorgado durante el ejercicio presupuestario, a efecto de que ésta la analice e integre al Registro Unico de Subsidios y Transferencias. Dicha información deberá ser proporcionada en los términos del artículo 72 del presente decreto.
Artículo 72. La Secretaría y la Contraloría, así como el Banco de México, operarán el Sistema Integral de Información de los Ingresos y Gasto Público y establecerán los lineamientos relativos a la organización, funcionamiento y requerimientos de dicho sistema, los cuales deberán ser del conocimiento de las dependencias y entidades, a más tardar dentro de los primeros 30 días del ejercicio.
Las dependencias y entidades deberán cumplir con los requerimientos de información que demande el sistema. Para tal efecto, las dependencias a que se refiere el párrafo anterior y el Banco de México, conjuntamente con la dependencia coordinadora de sector, harán compatibles los requerimientos de información que demande el sistema, racionalizando los flujos de información, la cual deberá proporcionarse, a más tardar, el día 10 de cada mes.
Artículo 73. Los poderes Legislativo y Judicial, elaborarán un informe de sus disponibilidades presupuestarias, mismo que el Ejecutivo Federal incorporará en el informe trimestral a que se refiere el artículo 75 de este decreto.
Artículo 74. En la ejecución del gasto público federal, las entidades no comprendidas en el artículo 12 de este decreto, estarán obligadas a dar cumplimiento a las disposiciones señaladas en el presente presupuesto. Asimismo, deberán proporcionar a la Secretaría la información en materia de gasto y sujetarse a las disposiciones de carácter general que al efecto emita.
CAPITULO II
De la evaluación y verificación
Artículo 75. La Secretaría realizará periódicamente la evaluación financiera del ejercicio del presupuesto en función de los calendarios de metas y financieros de las dependencias y entidades. Los objetivos y metas de los programas aprobados serán analizados y evaluados por la Contraloría.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría, informará trimestralmente a la Cámara de Diputados de la ejecución del presupuesto a que se refiere el Título Segundo de este decreto, así como sobre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio. La información incluirá a las entidades que celebren convenios de resultados en su balance presupuestario. Asimismo, el Ejecutivo Federal, a través de la Contraloría, hará las aclaraciones que la Cámara le solicite, sobre la detección de irregularidades y el fincamiento de las responsabilidades correspondientes.
Los informes trimestrales deberán ser presentados a más tardar 45 días después de terminado el trimestre de que se trate.
Artículo 76. La desincorporación de entidades se sujetará a los siguientes criterios:
I. Las propuestas que en los términos del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales se formulen para disolver, liquidar, extinguir, fusionar y enajenar o transferir a los estados, se basarán en los dictámenes que al efecto emita la Comisión Intersecretarial de Desincorporación, los cuales deberán considerar el efecto social y productivo de estas medidas incorporando los puntos de vista de los sectores interesados y
II. Con base en los dictámenes a que se refiere el inciso anterior, se enviará a la Cámara de Diputados, informe, por conducto de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, para su análisis y en su caso, opinión.
Artículo 77. La Secretaría vigilará la exacta observancia de la ejecución de este presupuesto; para tales efectos, dictará las medidas pertinentes de acuerdo con las disposiciones que resulten aplicables, señalando los plazos y términos a que deberán ajustarse las dependencias y entidades en el cumplimiento de las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria y podrá requerir de las propias dependencias y entidades la información que resulte necesaria, comunicando a la contraloría las irregularidades y desviaciones de que tenga conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones para los efectos del artículo 78 de este decreto.
Del cumplimiento a lo dispuesto en este artículo se dará cuenta a la Cámara de Diputados en los informes trimestrales a que se refiere el artículo 75 de este decreto y en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Artículo 78. La Contraloría y los órganos internos de control de las dependencias y entidades o sus equivalentes de los poderes Legislativo y Judicial, en el ejercicio de las atribuciones que en materia de inspección, control y vigilancia les confieren las disposiciones aplicables, comprobarán el cumplimiento de las obligaciones derivadas de este decreto.
Con tal fin, dispondrán lo conducente para que se lleven a cabo las inspecciones y auditorías que se requieran, así como para que se finquen las responsabilidades y se apliquen las sanciones que procedan conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sin perjuicio de las sanciones penales y demás disposiciones aplicables.
Tratándose de las dependencias y entidades, la Contraloría pondrá en conocimiento de tales hechos a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, en los términos de la colaboración que establece la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal.
Artículo 79. La Secretaría y la Contraloría, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente los resultados de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, a fin de que se apliquen, en su caso, las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos fines, tendrán las dependencias, respecto de las entidades coordinadas.
TRANSITORIO
Unico. El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 1997.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
Ciudad de México, D.F., 7 de noviembre de 1996.— El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Ernesto Zedillo Ponce de León.»
APENDICE
Introducción
La organización del conjunto de actividades que integran esta sección corresponde a la clasificación sectorial del gasto que se presentó en el Capítulo II Política de gasto público, del apartado principal de esta exposición de motivos.
Las políticas de gasto público sectoriales apuntan las prioridades que el Gobierno Federal confiere a la atención de los asuntos nacionales más relevantes, en los ámbitos económico, social y político. Las asignaciones presupuestales que aquí se presentan, dan respuesta, mediante el establecimiento de programas y la realización de acciones, a los retos que afronta el país, con el firme propósito de alcanzar niveles más altos de bienestar social.
I. Desarrollo Agropecuario
Ante las fuertes disparidades y rezagos estructurales que ha enfrentado el sector agropecuario, el Gobierno Federal, conjuntamente con los gobiernos locales y productores rurales, ha puesto en marcha una estrategia de desarrollo rural que permita superar los grandes retos del campo mexicano.
La estrategia instrumentada revalora la importancia que debe tener el medio rural y redefine la función que el Estado debe asumir para el desarrollo del sector a fin de imprimirle un enfoque global, microrregional y de largo plazo, que promueva una mayor participación de las instancias locales, estatales y municipales y de la población rural en general. En esta estrategia, las acciones de fomento y consolidación de los mercados agropecuarios constituirán la base para construir adecuadas reglas de transacción con el resto de los sectores de la economía, que posibiliten alcanzar los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
En los últimos años se ha dado un profundo cambio en la política de precios y comercialización, impulsando medidas que permitan corregir las distorsiones que se presentaban en la fijación de los precios de los principales granos, ya que la existencia de un mercado cada vez menos regulado por el Estado y crecientemente interrelacionado con el exterior, puso de manifiesto la problemática que enfrentan los procesos de comercialización de los productos agropecuarios.
De esta manera, un esquema de liberación de precios y la modificación a los esquemas de comercialización, han permitido corregir las distorsiones de los precios de los principales granos; logrando con ello establecer niveles adecuados de rentabilidad y reorientar los patrones de producción a las condiciones de mercado.
El sector agropecuario mexicano se encuentra cada vez más integrado al mercado internacional, por lo que es imprescindible evaluar y dar un seguimiento permanente a las tendencias generales del comercio internacional, que permitan aprovechar las oportunidades que éste brinda.
En este contexto, la intervención del Gobierno Federal se enfoca a invertir en infraestructura productiva; a asegurar estándares competitivos; y a reforzar mecanismos de información de precios, oferta y demanda sobre mercados, a efecto de dar mayor certidumbre a las decisiones de inversión y producción. El objetivo es centrar todos los esfuerzos en el aumento de la productividad y la rentabilidad.
Por lo tanto, los objetivos de la política de desarrollo del sector agropecuario se orientan a: incrementar los ingresos netos de los productores y contribuir al combate a la pobreza rural con acciones de fomento productivo; aumentar la producción agropecuaria por encima del crecimiento demográfico; y garantizar la seguridad alimentaria, mediante el abasto de productos básicos agropecuarios. En tal sentido, las grandes líneas de acción de la política sectorial están enfocadas a:
Hacer más eficiente la estructura productiva. Mediante un gran esfuerzo de investigación y transferencia de tecnología, se buscará obtener niveles más competitivos en la producción, que abatan costos y eleven los rendimientos; se fomentará la producción de cultivos más rentables y se inducirá a optimizar el uso del agua, así como de la tierra; se promoverán prácticas de utilización más adecuadas de los insumos; y se vigorizarán las acciones en normalización y en sanidades. El impulso a la capacitación, asistencia técnica y organización y su vinculación con la transferencia de tecnología, serán el garante para conseguir el impacto que se busca; y
Fortalecer la base económica y la rentabilidad del sector. Se apoyará la mecanización y en general la capitalización de las actividades agropecuarias; se promoverá la aplicación de una política en la que los precios internos se fijen por la mecánica de precios de indiferencia (la cual toma como referencia los precios internacionales), con la finalidad de que al productor no se le impongan los costos de los subsidios al consumo urbano; asimismo, se fortalecerá la integración, reordenación y desarrollo de mercados que promuevan una mejor asignación de recursos; y se coadyuvará a la formación de un sistema financiero agropecuario moderno, eficiente y accesible.
I.1 Alianza para el Campo
A través de la Alianza para el Campo, se fortalecerá la instrumentación y seguimiento de 22 programas específicos que, mediante un proceso de descentralización, continúen canalizando a los gobiernos estatales recursos que permitan reactivar la inversión en el sector agropecuario.
Para contribuir a mejorar productivamente las condiciones de vida en el medio rural, se realizarán acciones de equipamiento destinadas a zonas marginadas con potencial productivo, con el propósito de generar más oportunidades de empleo y elevar el ingreso de los trabajadores locales.
Los apoyos gubernamentales, en un marco de libre decisión de los productores, estarán orientados con políticas diferenciadas de acuerdo con las condiciones y posibilidades de cada segmento de productores, del potencial de su región y las características productivas de cada cultivo. Se pretende que cada productor y cada región tengan avances a partir de las condiciones en que se encuentren, dando mayor apoyo relativo a los pequeños productores y a la agricultura de subsistencia.
Dentro de esta Alianza, el Gobierno Federal asigna 1 mil 559.0 millones de pesos, 8.3% superior en términos reales a lo ejercido en 1996, a efecto de realizar acciones de amplia cobertura para la agricultura y la ganadería, destinadas a promover la fertiirrigación, la mecanización, la transferencia de tecnología y el establecimiento de praderas. Asimismo, se incluyen apoyos específicos a granos básicos, principalmente para maíz y frijol, oleaginosas, carne y leche.
Con este presupuesto se canalizarán dentro del subsector agrícola 140.0 millones de pesos para apoyar la adquisición y reparación de 7 mil 700 tractores; 270.0 millones de pesos para implantar sistemas de fertiirrigación en beneficio de 91 mil 800 hectáreas; 132.0 millones de pesos para apoyar dentro del programa kilo por kilo, cultivos de maíz, frijol, arroz, trigo, avena y soya mediante 17 mil 300 toneladas de semillas mejoradas en 8 mil 300 hectáreas.
Se fomentará la producción de oleaginosas con cultivos de mayores rendimientos y resistentes a las plagas; habrá apoyos específicos para las plantaciones y las semillas necesarias; se impulsara el cultivo del algodón y la producción de hule; asimismo, se promoverá el establecimiento de nuevas plantaciones con material genético de alta rentabilidad; y los productores de hule procesado recibirán capacitación y asistencia técnica para que mejoren los cultivos e incrementen la calidad del producto, modernizando la infraestructura agroindustrial.
Adicionalmente, se impulsará la producción de café mediante la incorporación de variedades precoces resistentes a las plagas. Se apoyará a los pequeños productores de menos de 10 hectáreas, para la transformación de sus cafetales proporcionándoles la asistencia técnica y apoyos crediticios requeridos, en tanto se inicia la nueva producción.
Todas estas acciones estarán fortalecidas mediante actividades de asistencia técnica, capacitación y extensión, a efecto de que los productores beneficiados operen los equipos, implementos y labores culturales de los apoyos que reciban.
Asimismo, las acciones programáticas se orientarán a impulsar los proyectos de transferencia tecnológica conformados en validación y producción de semillas; divulgación del programa kilo por kilo de maíz y frijol; desarrollo del cultivo de la palma africana y del cocotero, en el sureste del país; y el desarrollo del Programa Nacional de Recursos Genéticos.
Por su parte, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias (Inifap) formulará y operará el programa de investigación aplicada y transferencia de tecnología de mediano plazo, para realizar 480 investigaciones y 44 proyectos y de manera conjunta con la Productora Nacional de Semillas (Pronase), se fomentará el uso de semillas de la más alta calidad y adecuadas a los diversos tipos de superficies del país.
En el subsector pecuario, se fomentará la reconversión productiva de la ganadería y se mejorará su comercialización; se impulsará la producción de leche vía incremento de la productividad y mediante el aumento del hato ganadero. Para el desarrollo de estas acciones se tiene una asignación de recursos por 90.0 millones de pesos para realizar tres mil proyectos dentro del programa lechero.
Los programas de mejoramiento genético y ganado mejor consideran recursos por 90.0 millones de pesos para beneficiar a los ganaderos interesados en el mejoramiento de sus inventarios productivos con 56 mil cabezas de ganado.
De igual manera, se tienen considerados apoyos por 114.0 millones de pesos para el programa establecimientos de praderas, previendo otorgar a los beneficiarios estímulos para la adquisición de semilla o material vegetativo e implementos necesarios para el establecimiento o rehabilitación de 17 mil 800 hectáreas de praderas y pastizales.
A través de campañas de sanidad vegetal y animal, se intensificarán las acciones de sanidades en 1.8 millones de hectáreas y en 577.0 millones de cabezas de ganado mayor y menor. Para el efecto se programaron recursos por 123.7 millones de pesos.
I.2 Programa de Empleo Temporal (PET)
Para 1997 y de conformidad con los compromisos establecidos por el Gobierno Federal en la Alianza para el Crecimiento, se presupuestaron un total de 2 mil 150.0 millones de pesos para promover el empleo en el sector rural, los cuales se distribuyeron en las secretarías de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar), de Desarrollo Social y de Comunicaciones y Transportes, para generar de manera conjunta un millón de empleos temporales.
Con el propósito de aminorar el problema estructural que caracteriza el empleo rural, particularmente en regiones de pobreza, se introducirá un nuevo programa dentro de la Sagar, al que se le ha denominado Programa de Empleo Temporal en Actividades Agropecuarias con un presupuesto de 300.0 millones de pesos, para generar 17.6 millones de jornales. Lo anterior a efecto de beneficiar de manera directa y especifica a la población trabajadora de bajos ingresos, centrándose el programa en aquellas zonas rurales de mayor marginación. Los jornales a generar estarán dirigidos a la construcción de obras productivas y rehabilitación de la infraestructura agropecuaria, que tenga un impacto permanente en estos grupos de población.
De manera adicional, mediante el Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo del ramo 00026, se tienen presupuestados recursos para este mismo programa por 1 mil 090.0 millones de pesos para la construcción de obras productivas e infraestructura básica, con los que se generarán 37.4 millones de jornales. Asimismo, se destinarán en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes 760.0 millones de pesos, cifra superior en 81.9% respecto a la de 1996, para caminos rurales en las zonas marginadas del país, generando con esto 35.5 millones de jornales.
Adicionalmente al PET y a efecto de apoyar proyectos productivos agrícolas en zonas rurales de alta y muy alta marginación en los estados de Yucatán, Puebla y las zonas ixtleras del país, se canalizarán 123.0 millones de pesos para financiar servicios técnicos de apoyo a la producción, capacitación y fortalecimiento de la capacidad administrativa de los beneficiarios.
Asimismo y en beneficio de los jornaleros agrícolas, se tienen presupuestados 75.0 millones de pesos para realizar acciones de asistencia técnica y salud en beneficio de 480 mil personas; y la dotación de 15 mil 300 paquetes de materiales para el mejoramiento o rehabilitación de viviendas.
I.3 Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo)
A efecto de beneficiar a los productores inscritos en el Procampo, éste se adecúa a los ciclos agrícolas reales de siembra a partir del otoño-invierno (O-l) 1996/1997, con lo que los productores recibirán el apoyo tres meses antes en comparación al que recibieran en el ciclo anterior (1995/1996).
El presupuesto del Procampo para 1997 considera apoyar 13.9 millones de hectáreas, de las cuales 2.6 millones corresponden al ciclo O-1996/1997; 10.8 millones al ciclo primavera-verano (P-V) 1997; y 0.5 millones de hectáreas al ciclo O-1 1997/1998.
I.4 Comercialización
El organismo Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca) contribuirá con 560.4 millones de pesos para la comercialización agropecuaria, mediante la instrumentación de programas de cobertura de precios de productos agrícolas que presentan cotizaciones en los mercados de futuros y con acciones a través del programa de comercialización de productos agropecuarios.
La Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) sólo realizará actividades de acopio y comercialización de maíz para sus propias necesidades, abriendo cada vez mayores espacios para la comercialización privada. Participará en la adquisición de maíz como comprador de última instancia. Se consideran compraventas de maíz nacional por 2 millones 629.7 mil toneladas.
Bodegas Rurales Conasupo (Boruconsa), a partir del ciclo O-1 1996/1997, operará 430 centros de almacenamiento, considerando un tonelaje a operar de 15 mil 847.9 mt. De conformidad con lo acordado en la Alianza para el Campo, la infraestructura de almacenamiento de Boruconsa consistente en 1 mil 373 centros se transferirá a las organizaciones de productores. Los trabajos previos que implica lo anterior, se iniciaron en 1996 y se contempla que a través de los gobiernos estatales culmine la transferencia, previa negociación y concertación con los productores.
I.5 Gasto en infraestructura hidroagrícola
Para beneficio de los productores agrícolas, a través de la Comisión Nacional del Agua se propone destinar a la infraestructura hidroagrícola un gasto total de 2 mil 418.5 millones de pesos, superior en términos reales en 5.1% con respecto al cierre de 1996. En cuanto al gasto de inversión, se consideran 2 mil 210.7 millones de pesos, siendo mayor en términos reales en 7.5% a 1996.
Esto permitirá incorporar al riego 7 mil 625 hectáreas mediante la realización de 826 obras de irrigación mayor y menor y 16 mil 600 hectáreas al temporal tecnificado. Asimismo, se reforzarán las acciones de rehabilitación, mejoramiento y modernización de distritos de riego en una extensión de 528 mil 120 hectáreas, concluyendo las obras en proceso iniciadas en 1996. Por otra parte, se transferirán 42 distritos de riego a organizaciones de productores.
Asimismo, se llevarán a cabo acciones para la prevención de inundaciones y control de avenidas, se construirán 11 obras para la protección de áreas productivas y se protegerán 57 centros de población, con una asignación de 212.2 millones de pesos.
I.6 Financiamiento y seguro agropecuario
Para consolidar la política de financiamiento al sector agropecuario, el Gobierno Federal por conducto del Fideicomiso Instituido en Relación a la Agricultura (FIRA), el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural) y el Fondo de Capitalización Rural (Focir), durante 1997 canalizará financiamientos por 33 mil 972.0 millones de pesos, de los cuales 33 mil 792.7 millones de pesos corresponden a otorgamiento de crédito y 179.3 millones de pesos a capital de riesgo. Con estos recursos se habilitarán 4.8 millones de hectáreas y se adquirirán 662 mil 600 cabezas de ganado.
A efecto de alcanzar las metas anteriores, el Gobierno Federal aportará recursos por un monto de 1 mil 638.4 millones de pesos, de los cuales 193.2 millones de pesos serán para otorgamiento de crédito; 432.0 millones de pesos para cubrir el diferencial de tasas y pago de intereses; 313.9 millones de pesos para pago de garantías y reembolsos de costos de asistencia técnica; 157.4 millones de pesos para subsidiar la prima del seguro agropecuario; y 541.9 millones de pesos para otros gastos de operación.
El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, promoverá el establecimiento de bancos rurales regionales para fomentar el ahorro y el otorgamiento de crédito en condiciones accesibles a familias y empresas rurales localizadas en zonas marginadas y en donde los servicios financieros son inexistentes. Bajo este esquema, se brindará el financiamiento necesario para que los productores puedan tener acceso a tecnología avanzada que permita aumentar la productividad de sus actividades y de esta manera mejorar las condiciones socioeconómicas de sus familias y comunidades.
El Programa de Apoyo Financiero al Sector Agropecuario y Pesquero (Finape) que opera Banrural tendrá un impacto importante en virtud de que el 99.3% de los créditos corresponden a clientes que tienen adeudos menores a 500.0 mil pesos, con lo que se beneficiará a 520 mil productores tenedores de 330 mil créditos. Asimismo, se prevén descuentos totales por 5 mil 500.0 millones de pesos durante la vigencia de este programa, mismos que representan 36.7% de los 15.0 mil millones de pesos que el Gobierno Federal aportará como costo total fiscal del Finape. Para 1997 se consideran apoyos por 1 mil 687.4 millones de pesos.
Por su parte, el FIRA canalizará recursos frescos a través de nuevos créditos de avío documentados a tasa real. Adicionalmente, el servicio de garantía que otorga a la banca comercial cubrirá el 100% del riesgo en créditos a productores con ingresos netos de hasta tres mil veces el salario mínimo diario.
Para realizar el conjunto de acciones señaladas, para 1997 el presupuesto asignado al sector desarrollo agropecuario se incrementa en 0.3% en términos reales, para alcanzar 31 mil 129.0 millones de pesos, monto que representa un 6.3% del gasto programable presupuestal.
********** INSERTAR Cuadro 1907,1908,1909,1910
II. Medio ambiente y pesca
Los esfuerzos del Gobierno Federal por alcanzar un desarrollo sustentable, que responda a las expectativas de los mexicanos por mayores niveles de bienestar, sin que esto implique deteriorar el entorno ambiental y comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades, nos obliga a fortalecer, en el marco de los programas sectoriales de medio ambiente, forestal y de suelos, pesca y acuacultura e hidráulico, las acciones dirigidas a:
Erradicar los procesos de deterioro ambiental de los ecosistemas y proteger los recursos naturales;
Perfeccionar los mecanismos e instrumentos para la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, ampliando la participación y corresponsabilidad de la sociedad;
Inducir un ordenamiento del territorio nacional de acuerdo con las aptitudes y capacidades ambientales de cada región y
Conservar y cuidar el ambiente y los recursos naturales a partir de una reorientación de los patrones de consumo y un cumplimiento efectivo de las leyes ambientales.
Bajo estas líneas de acción, la política sectorial trascenderá el ámbito estrictamente regulatorio para constituirse en un proceso de transformación, de promoción e inducción de inversiones en infraestructura ambiental y de financiamiento para el desarrollo sustentable.
En su conjunto, el gasto asignado a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca asciende a 2 mil 053.6 millones de pesos, monto que sin incluir el presupuesto de la Comisión Nacional del Agua, representa un incremento de 1.4%, superior en términos reales respecto a 1996.
II.1 Medio ambiente y ecología
Con el propósito de alcanzar los objetivos planteados y dar sustento a la política sectorial, el subsector medio ambiente y ecología ejercerá, a través del Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) 467.9 millones de pesos para fortalecer los proyectos orientados a la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad; a la diversificación productiva y vida silvestre en el sector rural; a la reducción y manejo de los residuos peligrosos; así como a la promoción de un desarrollo urbano sustentable, que amplíe la participación y corresponsabilidad de la sociedad y de los tres niveles de gobierno.
La política ambiental consolidará nuevos sistemas de regulación y promoción ecológica para el desarrollo urbano y regional; creará nuevos sistemas de información y descentralización de la gestión ambiental; y elevará los niveles de cumplimiento de la legislación en la materia.
Asimismo, continuarán perfeccionándose los esquemas de gestión ambiental directa entre los gobiernos estatales y municipales, con el propósito de que los gobiernos locales generen su propia infraestructura tecnológica en medio ambiente y ecología y se amplíe la participación de los actores sociales a nivel local.
II.2 Forestal y conservación de suelos
En materia forestal y de conservación de suelos, se fomentará un marco jurídico transparente que promueva la producción y comercialización en las zonas forestales y que asegure, a la vez, la plena conservación de sus recursos a fin de frenar los procesos de deterioro de los suelos. Asimismo, mediante la recuperación de la frontera silvícola, se buscará alcanzar un aprovechamiento integral de los recursos forestales con potencial productivo; se fortalecerá la integración de cadenas productivas en las zonas explotables; y se incentivará las exportaciones de productos maderables y no maderables; así como se promoverá la participación directa de los productores y de las comunidades en la conservación y aprovechamiento de sus recursos.
La asignación de recursos al subsector forestal para 1997 asciende a 534.7 millones de pesos, destacando 223.0 millones de pesos para los nuevos programas de fomento: uno destinado al aprovechamiento sustentable, la conservación y la restauración de los recursos forestales nativos y otro para impulsar el establecimiento y desarrollo de plantaciones forestales comerciales. Estas actividades consideran proyectos para el manejo de las áreas forestales y de asistencia técnica especializada, así como esquemas para el establecimiento de la infraestructura necesaria para una eficiente explotación forestal.
Entre otras actividades forestales, se tiene previsto fortalecer el programa para combatir incendios con un presupuesto de 24.9 millones de pesos, además de implementar sistemas de detección para la prevención en áreas de alto riesgo; la reforestación de 27 mil 200 hectáreas de bosque; el combate contra plagas en 1 millón 600 mil hectáreas, sustentados en diagnósticos sanitarios y forestales por vía aérea y terrestre para reducir a menos de 30 mil metros cúbicos la afectación por estos agentes; así como colectar, producir y almacenar 7 mil 200 kilogramos de germoplasma y operar viveros forestales para producir 6.8 millones de plantas.
Por otra parte, a través del Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo del ramo 00026 superación de la pobreza, se continuará con las acciones del Programa Nacional de Reforestación (Pronare), orientadas a la producción, mantenimiento y siembra de plantas que contribuyan a detener el deterioro ambiental y contribuir al mejoramiento genético de las especies; así como incrementar las oportunidades locales de empleo e ingreso y fomentar en la sociedad una cultura ecológica participativa.
A este fin se destinarán 240.0 millones de pesos para la producción de 394.1 millones de plantas y la siembra de 340.0 millones de árboles.
II.3 Pesca y acuacultura
Para alcanzar el crecimiento y desarrollo sostenido de la actividad pesquera y acuícola, sin afectar su capacidad de renovación y con pleno respeto al medio ambiente, resulta indispensable ordenar las actividades económicas del subsector y promover una aplicación efectiva de los criterios y compromisos de la pesca responsable. Para alcanzar esto, los programas de desarrollo estarán sustentados en investigaciones científicas que proporcionen un amplio conocimiento de nuestros recursos pesqueros. El presupuesto asignado a este subsector asciende a 367.8 millones de pesos.
De particular relevancia se considera el Programa de Ordenamiento de la Actividad Pesquera, que permitirá establecer y fortalecer los mecanismos que concilien la práctica pesquera con la norma vigente y que, sobre bases científicas normativas y operativas, induzca la pesca responsable con criterios de equidad y garantice la rentabilidad de la actividad, con un amplio beneficio social.
En este sentido, se trabajará en la elaboración de un padrón de pescadores, artes de pesca, equipos y embarcaciones de las principales pesquerías del país, así como en la compatibilización de las capacidades de pesca con el uso sustentable de los recursos pesqueros.
Con base en el presupuesto asignado para 1997, una vez terminadas las obras del Programa de Rehabilitación Lagunar, se logrará la rehabilitación de 15 mil 600 hectáreas, en beneficio directo de 3 mil 800 familias y un incremento en la producción de 4 mil 600 toneladas/año.
Para el desarrollo de la acuacultura, la Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) operará 39 centros acuícolas, con lo cual se prevé producir 142.0 millones de crías de diversas especies para cultivo, principalmente tilapia, carpa, trucha, bagre y lobina.
A fin de incrementar la disponibilidad de crías para la producción acuícola, se promoverá la participación del sector privado en la construcción de laboratorios de producción de poslarvas de camarón. Con ello, se pretende disminuir la dependencia de esta actividad de los insumos silvestres y atenuar los efectos indirectos sobre otras actividades pesqueras.
Asimismo, se continuarán las actividades del sistema de sanidad acuícola, lo que permitirá la consolidación de una red básica de laboratorios, mediante la cual la Semarnap mantendrá un adecuado control de enfermedades de especies que pudieran afectar su producción.
Para 1997 se pretende ampliar los alcances del Programa Nacional de Acuacultura Rural, a fin de atender a comunidades pesqueras de escasos recursos. De 16 entidades federativas que actualmente cubre el programa, se pasará a atender a los 31 estados de la República.
Con objeto de incrementar el consumo nacional de productos pesqueros, así como las exportaciones, continuarán impulsándose las acciones orientadas a mejorar la eficiencia de los mecanismos de distribución y comercialización, mediante el fortalecimiento de la estructura de abasto y la elevación de la calidad sanitaria de los productos pesqueros.
Se fortalecerá la presencia de México en organismos y foros pesqueros internacionales, a fin de difundir la política pesquera nacional e intensificar los vínculos de cooperación con otros países.
Adicionalmente, con el propósito de apoyar a los productores pesqueros, el Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (Fopesca) canalizará financiamientos por 650.0 millones de pesos, de los cuales 325.0 millones corresponden a créditos de avío y el resto a créditos refaccionarios. Con dichos recursos se apoyará la adquisición de 1 mil 800 embarcaciones; se beneficiará a 1 mil 050 empresas o cooperativas; se habilitarán 10 mil hectáreas de estanquería; y se beneficiará a 8 mil 500 productores.
Asimismo, en su programa de financiamiento, Fopesca otorgará recursos a través de la banca comercial para la ejecución del Programa de Modernización de la Flota Camaronera, especialmente, en lo referente al plazo de recuperación de los créditos de hasta 15 años.
De esta forma, para el cumplimiento de las metas comentadas, el sector medio ambiente y pesca ejercerá un presupuesto de 8 mil 549.4 millones de pesos, lo cual representa un incremento real de 4.2% respecto a lo ejercido en 1996 y su participación dentro del gasto programable presupuestal asciende a 1.7%.
********** INSERTAR Cuadro 1913, 1914
III. Desarrollo social
La política de desarrollo social que se impulsa tiene un carácter integral, porque sólo con políticas sectoriales conjuntas y complementarias entre sí se puede propiciar la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren a la población elevar su nivel de bienestar y calidad de vida y en consecuencia, disminuir la pobreza de manera perdurable.
Durante 1997, las estrategias que el Gobierno Federal impulsará estarán enfocadas a seguir combatiendo las iniquidades entre grupos sociales y entre las regiones y sectores, mediante la ampliación y el mejoramiento de los programas de salud, educación y vivienda; el ordenamiento armónico del ritmo de crecimiento de la población y su distribución geográfica; la promoción del desarrollo equilibrado de las regiones; el abatimiento de las desigualdades y el impulso a la integración social y productiva de los mexicanos en situación de pobreza extrema. Todo lo anterior, con base en el fortalecimiento de los programas de desarrollo social y en su orientación por los principios del nuevo federalismo.
Con el propósito de avanzar en la atención de los problemas y demandas de la población, el gasto que el Gobierno Federal asigna para el sector desarrollo social asciende a 277 mil 420.1 millones de pesos, que representa un crecimiento de 9.3% en términos reales respecto a 1996. Este nivel de gasto representa el 55.8% del gasto programable y es equivalente al 9.0% del producto interno bruto.
III.1 Educación
La educación representa uno de los soportes fundamentales de la política de desarrollo social de la actual administración; es el medio principal para reducir las diferencias sociales entre la población; y representa una importante vía de superación personal. Por ello, el mayor presupuesto por sectores de actividad económica es el que se asigna al de la educación, el cual representará poco más de la quinta parte del gasto federal programable en 1997.
La concurrencia de esfuerzos entre la Federación y los estados, a partir de la firma del acuerdo nacional para la modernización de la educación básica, ha tenido un impacto favorable en la expansión de la educación pública. Esto se refleja en la evolución de los indicadores educativos de los últimos años; en el ciclo lectivo que finalizó en julio pasado, el número de egresados de primaria se situó por encima de los 2.0 millones de alumnos, al mismo tiempo que 1.3 millones de jóvenes culminaron satisfactoriamente la secundaria.
En el ciclo escolar 1996-1997, se estima que 22.8 millones de estudiantes estén inscritos en el nivel de educación básica, lo que significa que 345 mil 900 estudiantes más que el año previo recibirán enseñanza en el sistema educativo nacional. El incremento se compone en su mayoría de alumnos en preescolar y telesecundaria del medio rural marginado e indígena. Este esfuerzo ha requerido la incorporación de más de 16 mil maestros a la labor educativa, así como la habilitación y construcción de más de 6 mil escuelas, en su mayoría de preescolar y secundaria.
Durante 1997 se proseguirá con la producción de libros de texto gratuitos para alumnos y maestros y el material didáctico para reforzar la labor en el aula, así como con los esfuerzos emprendidos en materia de capacitación magisterial para el mejor aprovechamiento de estos materiales. Adicionalmente, se encuentra en proceso un amplio programa de consulta para mejorar y reforzar la educación normal y se ha concertado un mayor compromiso educativo por parte de las autoridades estatales.
Los avances en la educación básica de los últimos años han tenido un importante efecto sobre la demanda de servicios de educación media superior y superior. Para el ciclo escolar 1996-1997, la matrícula será superior a la del ciclo anterior en 197.0 mil estudiantes, esto es un 5.0%; de éstos, mas de 134.0 mil corresponden al nivel medio superior. Por ello, la superación profesional y la formación de profesores de nivel medio superior y superior tendrán una especial importancia en el gasto educativo de 1997.
La evolución reciente en materia educativa refleja la priorización que en la asignación presupuestal se otorga al sector, la cual registró un crecimiento anual promedio de 3.9%, en términos reales, en el periodo 1992-1996. Esto permitió atender un aumento en la matrícula de poco más de 9.0%; el incremento de 166 mil a 201 mil escuelas (21.0%); y mejorar la relación alumnos por maestro, que pasó de 22.2 a 20.9. En 1997 se estima que el sistema atenderá a alrededor de 28.9 millones de niños y jóvenes, 1.8% más que en el ciclo lectivo anterior.
Como parte de la estrategia para impulsar el acceso a la educación de toda la población, la descentralización representa un esfuerzo permanente. Para 1997 se estima que los estados ejercerán el 63.2% del presupuesto educativo, porcentaje similar al que se ejerció en 1996.
III.1.1 Educación básica
El pilar fundamental del progreso educativo lo constituye la educación básica; hoy día aproximadamente el 90.0% de los niños y jóvenes en edad escolar asisten a la escuela. En 1997 se estima que la demanda atendida crecerá de manera sostenida en preescolar y en primaria indígena, como resultado de la estrategia de combinar la educación comunitaria y aprovechar los sistemas de educación a distancia.
En 1996, ingresó a la secundaria el 87.0% de los egresados de primaria, 1.9% más que en el ciclo lectivo anterior. Este avance se explica en gran medida por la respuesta obtenida en la telesecundaria y los programas vía satélite. Para 1997 se pretende elevar la absorción a 88.0%; asimismo, se pretende reducir a 7.5% la deserción de 7.7% observada en 1996.
A pesar de los esfuerzos realizados, se estima que en el ciclo lectivo 1995-1996 alrededor de 2.0 millones de niños entre seis y 14 años no asistieron a la escuela. A efecto de atenuar esta situación, se intensificarán los programas compensatorios, mediante los cuales se proporcionan apoyos especiales a las escuelas que presentan el mayor rezago educativo y que se localizan en las comunidades marginadas del país.
Estos programas son operados por el consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE): Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE); Programa para Abatir el Rezago en Educación Básica (PAREB); Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE); y el Programa de Apoyo a Escuelas en Desventaja (PAED). En 1997 el presupuesto asignado a estos programas será de 1 mil 241.0 millones de pesos, superior en 15.6% real con respecto a 1996.
Por conducto del PARE, PAREB y el PIARE, se distribuirán paquetes de útiles escolares y material didáctico a 3.4 millones de alumnos en 33 mil 219 escuelas. Alrededor de 2 mil 620 maestros que laboran principalmente en el medio rural e indígena, recibirán capacitación y estímulos económicos para alentar su arraigo en zonas de marginación extrema. Además, se construirán 3 mil 277 aulas en favor de los alumnos de estas zonas y se proporcionarán servicios de reparación y mantenimiento a 5 mil unidades educativas consideradas en estos programas.
Con el PAED, que atiende a centros educativos rurales e indígenas de organización incompleta y multigrado de los municipios más pobres de ocho estados, en 1997 se brindará atención a 7 mil 730 planteles de 240 municipios, con lo que se beneficiará a 272 mil 193 alumnos y se brindarán apoyos a 11 mil 318 maestros.
Por medio del Programa de Financiamiento Educativo Rural (Fiducar), se otorgarán becas para 15 mil niños y jóvenes de localidades que carecen de servicios de educación preescolar y primaria.
De manera complementaria, el ramo 00026 superación de la pobreza, a través del Fondo de Desarrollo Regional y el Empleo, canalizará recursos por 165.0 millones de pesos para otorgar becas a 36 mil 566 estudiantes de educación básica y 56 mil becas para pasantes de educación superior.
El avance en las comunicaciones electrónicas y las nuevas tecnologías de información han fomentado el uso de nuevos medios y métodos que hacen posible la educación masiva y diferenciada. Aprovechando esta alternativa, el sistema de telesecundaria, que opera en las 32 entidades federativas del país, atenderá una matrícula de 826 mil 826 alumnos, 5.1% superior a la de 1996.
En cumplimiento a lo establecido en el acuerdo nacional para la modernización de la educación básica, se establecerán 20 programas para mejorar la calidad de la educación en 350 centros de maestros.
El libro de texto gratuito llegará a todas las escuelas del país; para ello, a través de la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (Conaliteg) se producirán 157.8 millones de libros y se distribuirán 133.4 millones. Cabe señalar que para el conocimiento de las riquezas regionales, se dará continuidad a la producción de libros para educación primaria dedicados al estudio de la historia, geografía y los recursos naturales de cada una de las entidades federativas del país.
En materia de infraestructura, a través del comité administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas (CAPFCE), se atenderá la construcción, reparación y equipamiento de 25 mil 635 espacios educativos, 7.3% adicional en relación con 1996. De ese total, el 55.0% se destinará a la educación preescolar y secundaria. Asimismo, se fortalecerá la descentralización del CAPFCE en la construcción de unidades educativas para educación básica, lo que permitirá contar con un canal adicional que busca dar mayor capacidad de decisión a las autoridades locales en materia de construcción y mantenimiento de las escuelas.
III.1.2 Educación media superior y superior
La elevación del nivel de escolaridad de la población es uno de los principales objetivos de la política educativa; es por ello que se espera consolidar el nivel medio superior, que durante 1996 registró un incremento importante en la matrícula. En 1997 se observará nuevamente un fuerte aumento en la demanda de servicios en este nivel. Así, se estima atender una matrícula de 1.7 millones de alumnos, 4.2% más que en 1996, en sus modalidades de bachillerato general, tecnológico, educación media terminal y nivel universitario. Para ello, se realizarán acciones para ampliar la cobertura en este nivel, bajo mecanismos de corresponsabilidad entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales.
Dentro del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep), cuyo objetivo es la formación de profesionales técnicos y que a partir de 1996 presta el servicio bivalente que permite a los alumnos continuar con estudios de educación superior, destaca el programa Conalep III, apoyado parcialmente con crédito externo, permitiendo de esta manera proseguir con el equipamiento de planteles a nivel nacional, así como modificar sus programas de estudios para el servicio que inició en el presente año, contando con un presupuesto de 118.0 millones de pesos.
En educación superior y de posgrado se atenderá a 1.2 millones de alumnos en las diferentes instituciones del país, lo que significa un crecimiento de 1.7% en relación a 1996. Este nivel educativo contará con recursos para dar continuidad a los programas de calidad académica, actualización y renovación de métodos de enseñanza-aprendizaje. Para ello, se propone un presupuesto de 17 mil 978.8 millones de pesos, lo cual representa un incremento de 8.8% en términos reales.
Reconociendo los problemas que se tienen en materia de actualización de la plantilla de profesores, modernización administrativa e infraestructura para atender la creciente demanda en este nivel, el Gobierno Federal, a través del Fondo para la Modernización Administrativa de las Universidades Públicas Estatales (Fomad), de Superación del Personal Académico (Supera) y el de la Modernización de la Educación Superior (Fomes), se pretende mejorar el nivel académico de los docentes. Para estos programas se cuenta con una previsión presupuestal de 552.1 millones de pesos.
Con los recursos asignados para impulsar y consolidar los organismos descentralizados estatales de tipo tecnológico en operación y para abrir otros nuevos en los estados que presenten mayor demanda, se espera que entren en operación 80 planteles.
III.1.3 Capacitación para el trabajo y educación para adultos
Para afrontar el rezago existente, la educación para adultos comprende programas de alfabetización, educación primaria, secundaria y la formación para el trabajo. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) desarrollará programas, contenidos y prácticas pedagógicas más acordes a los requerimientos de aprendizaje de la población adulta. Durante 1997 se tiene programada la descentralización de sus funciones a las entidades federativas, la alfabetización de 472 mil 510 adultos y la capacitación para el trabajo de 726 mil 320 personas.
Por su parte, se dará continuidad a los Sistemas Normalizados de Certificación y Competencia Laboral (Sinorcom), buscando aumentar la vinculación del sistema educativo y la capacitación para el trabajo, con las necesidades y requerimientos del sector productivo y el de servicios. Es por ello que al Sinorcom se le asignan recursos por 247.6 millones de pesos.
III.1.4 Ciencia y tecnología
En el marco de la globalización, la política de investigación científica y desarrollo tecnológico tiene como objetivo la conexión directa entre los avances científicos y la transformación de los conocimientos en aplicaciones útiles, principalmente en materia de innovación tecnológica.
Para 1997 se estima ejercer un presupuesto de 5 mil 990.7 millones de pesos, superior en 8.2% a 1996. Con estos recursos se ampliará la cobertura del programa de becas para beneficiar a un mayor número de estudiantes, estimando apoyar a 16 mil 300 becarios, lo que representa 12.4% más que en 1996. De igual manera, en el marco del Sistema Nacional de Investigadores se apoyará a 7 mil 128 investigadores, 6.9% superior a 1996.
Se promoverá la vinculación de los centros de investigación, básicamente con las micro, pequeña y mediana empresas para el mejoramiento de los procesos productivos, para lo cual se mantiene el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Modernización Tecnológica (Fidetec), el Fondo para el Fortalecimiento de las Capacidades Científicas y Tecnológicas (Forccytec) y el de incubadoras de base tecnológica.
Para atender la repatriación de investigadores mexicanos, el apoyo a cátedras patrimoniales y los proyectos de investigación científica e infraestructura, se previeron recursos por 242.0 millones de pesos para el Programa de Apoyo a la Ciencia en México (Pacime).
III.1.5 Cultura y deporte
El programa de cultura se orienta fundamentalmente a la investigación, preservación y difusión de la cultura y del patrimonio nacional. En este aspecto, se generará la más amplia participación federal, estatal y municipal para la atención de 139 zonas arqueológicas y 110 museos. Asimismo, se atenderá la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, misma que cuenta con 5 mil 680 unidades.
En este renglón, se cuenta también con recursos para continuar con la restauración de la Catedral Metropolitana, la antigua Basílica de Guadalupe, Palacio Nacional, la operación del Fondo Nacional Arqueológico y la Escuela Nacional de Conservación y Restauración de Museografía.
El Gobierno Federal fortalecerá la práctica del deporte en las escuelas, como parte de la educación integral en todos los niveles educativos y promoverá actividades deportivas extraescolares que canalicen el uso del tiempo libre de los niños y jóvenes de todo el país.
Con un presupuesto de 493.8 millones de pesos, mayor en 31.0% a 1996, a través de la Comisión Nacional del Deporte se prevé impulsar los programas de infraestructura deportiva, destacando el desarrollo de cuatro nuevos centros de alto rendimiento, considerando entre éstos el de los deportistas discapacitados. Además, se apoyará a las instituciones de educación superior, con objeto de inducir a la comunidad estudiantil a la práctica del deporte.
III.1.6 Educación dentro del Programa de Alimentación, Salud y Educación
Con el propósito de lograr una mayor permanencia escolar de los niños y jóvenes, en la primera etapa del PASE se prevé apoyar a los estudiantes de primaria y secundaria, hasta los 16 años de edad, de las familias beneficiarias. Los apoyos se otorgarán para afrontar el costo de útiles y uniformes escolares, así como un estímulo a las familias para que sus hijos asistan a la escuela.
Las becas dentro del PASE tienen dos particularidades; la primera es que el otorgamiento de la beca pretende motivar una mayor asistencia a la escuela; y la segunda, que el monto es mayor a medida que el grado a cursar es más alto. Se ha observado que la permanencia en la primaria es muy alta en los primeros tres años, de ahí que el apoyo aumenta a partir del cuarto grado. Adicionalmente, reconociendo la menor permanencia de la mujeres en secundaria y que la educación es un factor fundamental para el ejercicio de su capacidad procreativa, el monto asignado a las mujeres es mayor que el de los hombres. Se estima que en 1997, a través del programa, se otorgarán alrededor de 600 mil apoyos, lo que representa un gasto aproximado de 450.0 millones de pesos anuales.
Para el cumplimiento de sus objetivos y acciones en 1997, al sector educación se le asigna un presupuesto de 118 mil 099.4 millones de pesos, que significa un aumento real de 7.2% en relación con 1996, elevando su participación al 23.7% del gasto programable.
********** INSERTAR Cuadro 1918,1919
III.2 Salud
El Gobierno Federal, en congruencia con los preceptos constitucionales de garantizar el derecho a la salud a todos los mexicanos, ha elevado el nivel de gasto destinado a este sector, lo que ha permitido ampliar la cobertura de los servicios para atender a la población sin acceso a las instituciones nacionales de salud.
Asimismo, en cumplimiento al compromiso de impulsar la descentralización de los servicios de salud, en 1996 se firmó el acuerdo nacional para la descentralización operativa y la ampliación de cobertura de los servicios de salud, entre el Gobierno Federal, los 31 estados de la República y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud, mediante el cual esa dependencia les transfiere recursos, obligaciones y capacidad de decisión a los gobiernos locales para que atiendan con mayor oportunidad y eficiencia la demanda de la población en su lugar de origen. Por su parte, el IMSS y el ISSSTE impulsan procesos paralelos de desconcentración de funciones y recursos, a fin de que las decisiones sean tomadas por sus respectivas instancias regionales.
Con este tipo de acciones y reconociendo la transición epidemiológica y demográfica que atraviesa el país, que se caracteriza por: nuevos problemas de salud generados por los cambios de vida que producen enfermedades de muy alto costo de atención; y por el crecimiento de la población de edad avanzada que se vincula con problemas de salud más costosos, de larga evolución y de difícil prevención, la política de salud seguirá promoviendo la ampliación de la cobertura de los servicios, con mayor calidad y eficiencia.
III.2.1 Acciones generales
Uno de los principales objetivos del sistema nacional de salud es restaurar mediante la atención curativa la salud de la población, para lo cual se otorgarán 150.3 millones de consultas generales, especializadas, de rehabilitación y de urgencias; asimismo, las instituciones públicas de salud generarán 2.6 millones de egresos hospitalarios generales y especializados.
Entre las principales acciones de la atención preventiva destaca la actualización del modelo de atención a la salud para la población abierta, el cual incorpora la propuesta metodológica de difusión, supervisión e integración de los Sistemas Locales de Salud (Silos), obteniendo resultados favorables en la detección y control de enfermedades transmisibles por vector, respiratorias agudas, diarreicas y de transmisión sexual, así como la detección oportuna de enfermedades crónico-degenerativas, para lo cual durante 1997 se otorgarán 9.7 millones de consultas; asimismo, los programas que promueven la orientación para la salud permitirán elevar la autorresponsabilidad en favor de la salud individual, familiar, colectiva y en relación con el medio ambiente.
El control de las enfermedades prevenibles por vacunación representa una alta prioridad en nuestro país, por lo que se han puesto en práctica diversas acciones, que con diferentes grados de efectividad han logrado un impacto favorable en el abatimiento de la morbilidad y mortalidad de padecimientos, tales como poliomielitis, difteria, tos ferina, tétanos y tuberculosis.
A través del programa de vacunación universal, el sector salud brinda protección a poco más del 95.0% de la población en riesgo, lo que ha permitido que las enfermedades que antes causaban grandes daños a la población infantil estén prácticamente controladas; así, para el año 1997, las instituciones del sistema nacional de salud inmunizarán un porcentaje mayor de la población objetivo, especialmente la de las regiones más apartadas y de difícil acceso, que es donde se concentra la mayor parte del 5.0% de personas no atendidas a la fecha por este Programa. En consecuencia, en 1997 se aplicarán 48.0 millones de dosis para mantener la cobertura a la población en riesgo.
Para fortalecer y ampliar la cobertura y calidad de la información, educación y comunicación de las acciones de planificación familiar; para atender las necesidades y demandas no satisfechas, con particular énfasis en las áreas rural, rural dispersa y urbano marginada; y para disminuir los niveles de fecundidad, respetando la decisión de la pareja para elegir el número de hijos que desee tener, las instituciones públicas de salud atenderán a 6.1 millones de usuarios activos y 2.0 millones de nuevas aceptantes.
Durante 1997, seguirá garantizándose el derecho de la mujer al acceso de servicios de salud en el área materno infantil, que incluye una adecuada nutrición materna, control prenatal oportuno en la gestación de bajo riesgo y atención especial en el embarazo de alto riesgo, prevención de enfermedades de transmisión sexual y acceso a los servicios obstétricos en el parto normal y de emergencia. Al respecto, se otorgarán 8 millones de consultas para controlar el crecimiento y desarrollo del menor de cinco años y para controlar el estado de salud de la embarazada y su producto se otorgarán 5.7 millones de consultas.
Para garantizar que los productos destinados al uso y consumo de la población cumplan con la calidad requerida, así como para vigilar que la operación de los establecimientos comerciales e industriales se dé en adecuadas condiciones sanitarias, se otorgarán 12.0 mil permisos sanitarios a establecimientos; asimismo, serán emitidos 113 mil 300 dictámenes sanitarios y serán otorgadas 4.0 mil certificaciones, con el objeto de fortalecer los programas de Regulación y Fomento Sanitario.
III.2.2 Programa de ampliación de cobertura.
El objetivo fundamental con la población que actualmente carece de los servicios más esenciales es dotarla de un paquete básico de salud, el cual consta de 12 estrategias y 55 acciones prioritarias de bajo costo y alta efectividad, que combaten ocho de las 10 principales causas de muerte en el país.
Es importante destacar que este esfuerzo está enfocado primordialmente hacia aspectos de medicina preventiva, la cual, mediante una aplicación oportuna y eficiente, obtiene resultados muy positivos en la salud de la población, evitando mayores erogaciones de recursos para atender enfermedades ya declaradas.
En el año de 1996, mediante este programa, fueron incorporados a la atención médica 3.8 millones de personas en 11 entidades federativas (Campeche, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Veracruz, Yucatán y Zacatecas). De esta manera se incorporó a 380 municipios (32.0% de los registrados como de muy alta y alta marginación) y 14 mil 997 localidades que no disponían de manera regular de estos servicios, lo que representó un avance del 38.0% con respecto a los 10.0 millones de personas que carecían de atención médica.
El Consejo Nacional de Salud determinó para el funcionamiento del paquete, un sistema de evaluación y seguimiento, en el que mediante el análisis del impacto se evalúa la ampliación de la cobertura de vacunación y de los servicios de planificación familiar, así como el resultado de las acciones en algunos indicadores básicos de salud, como es el caso de las infecciones respiratorias agudas, diarreas y mortalidad materna. Adicionalmente, con la provisión de este paquete se ha conseguido fomentar la organización comunitaria y una mayor participación social en las poblaciones donde se ha puesto en práctica.
Para 1997, el presupuesto asignado de 540.0 millones de pesos al programa de ampliación de cobertura permitirá extender los servicios de salud a 2.2 millones de personas de las regiones de menor desarrollo de 18 estados de la República; es decir, este programa se extenderá a siete estados más (Chihuahua, Durango, Guanajuato, México, Nayarit, Querétaro y Sinaloa) y estarán cubriéndose más de los 600 municipios de mayor pobreza en el país. Con este avance, a fines de 1997, 6.0 millones de mexicanos más contarán con servicios regulares de salud.
III.2.3 Programa de municipio saludable.
Este programa constituye el mecanismo rector de las actividades para propiciar la participación organizada de la comunidad en la definición de prioridades, elaboración de programas de salud local y en la realización y evaluación de las actividades que se llevan a cabo. A través de este programa, se informa y orienta a los municipios acerca de la relevancia de la organización comunitaria, brindando capacitación integral al personal de salud que labora en cada uno de ellos, mediante los Silos.
A la fecha se han incorporado 415 municipios a dicho programa, así como 180 a la red mexicana de municipios por la salud. En coordinación con la Secretaría de Educación Pública, continuó operándose en 24 estados el proyecto de salud indígena, mejorando las condiciones de salud de estos grupos a través de la capacitación de docentes bilingües. También se desarrolló el proyecto de jornaleros agrícolas migrantes en 15 entidades federativas, logrando mejorar las condiciones de vida de 150 mil personas.
III.2.4 Salud en el PASE
En la etapa inicial del PASE, a fin de dar cumplimiento a las 12 estrategias y 55 acciones prioritarias del paquete básico de salud, se otorgarán 5.0 millones de consultas anuales, beneficiando a alrededor de 2.0 millones de personas. Para brindar un servicio adecuado, se contempla contratar adicionalmente personal médico, enfermeras y técnicos en salud; además, se adquirirá el equipo e instrumental médico necesario para la supervisión de peso y talla de los niños, tales como los infantómetros y se promoverá que cada una de las unidades médicas cuenten en forma oportuna con la cantidad y variedad de medicinas y materiales de curación indispensables para dar un servicio de elevada calidad y eficiencia.
Con el propósito de proteger la salud desde la etapa de gestación de los niños, se considera la entrega de complementos alimenticios a las mujeres embarazadas y a las lactantes; a todos los niños de 6 hasta 24 meses de las familias que estén en este programa; así como a los niños que se les haya detectado algún grado de desnutrición.
Se calcula entregar diariamente alrededor de 300.0 mil complementos. Tanto a niños como a mujeres, el complemento les asegurará alrededor del 20.0% del total de kilocalorías requeridas, así como el 100.0% de las necesidades diarias de micronutrientes, a saber: hierro, polivisil y zinc.
A pesar de que el concepto de salud dentro del programa es fundamentalmente preventivo, es innegable que al proporcionar estos servicios se detectarán algunos padecimientos crónicos. De ahí que se diseñará una estrategia para atender también los problemas posturales, ópticos y del oído.
Se propone asignar en 1997, de manera global, en el presupuesto de la Secretaría de Salud y del Programa IMSS-Solidaridad recursos por 380.0 millones de pesos para la operación del componente de salud del PASE.
III.2.5 Inversión física del subsector salud.
Para 1997, los recursos asignados a inversión física servirán básicamente para la conclusión de obras en proceso, el mantenimiento de unidades médicas de primero, segundo y tercer niveles, para equipamiento de hospitales, de laboratorios y centros de salud en todo el país, sustituyendo ambulancias, equipo de transporte e instrumental médico y de laboratorio que se encuentra en mal estado, así como para la adquisición de equipo de cómputo orientado a mantener una mejor comunicación con los estados y fortalecer el proceso de descentralización.
Por lo que respecta al Centro Médico de Rehabilitación, el presupuesto de inversión contiene la asignación correspondiente al segundo año del programa de obra a tres años, conforme al convenio de financiamiento suscrito entre los gobiernos de México y Argentina, la cual asciende a 383.7 millones de pesos.
Para 1997, en el renglón de inversión física, el IMSS orientará sus acciones al cumplimiento del programa anual de operación, que contempla trabajos de conservación y mantenimiento para toda la infraestructura médica y de servicios; también se tiene programado terminar los trabajos de recimentación del edificio sede del instituto y en apego a la política de inversión del Gobierno Federal, que prevé la terminación de obras en proceso antes de iniciar obras nuevas, se concluirán los trabajos en el Hospital General de Zona No. 6 de Ciudad Juárez, Chihuahua y del Centro Médico Nacional de Veracruz, Ver. (cuerpo D), proyectos con alto impacto en la cobertura de servicios médicos.
Por su parte, el ISSSTE realizará acciones de conservación y rehabilitación en 459 unidades médicas, 334 más que en 1996; de éstas, el 80.8% corresponden al primer nivel de atención y el 19.2% restante a unidades de segundo y tercer nivel. En éstas últimas se concentra el 59.3% de los 55.0 millones de pesos destinados a este renglón. Para los trabajos de ampliación y remodelación, se destinarán 189.2 millones de pesos en 118 inmuebles, de los que 98.4 millones de pesos corresponderán a unidades médicas y el resto a centros de trabajo que otorgan prestaciones sociales y unidades de almacenamiento y administrativas.
Para cumplir con los programas y metas que se comentan, se propone que el sector salud ejerza en 1997 un presupuesto de 67 mil 521.4 millones de pesos, que significa un crecimiento de 7.1% en términos reales respecto a 1996 y representa un 13.6% del gasto programable.
********** INSERTAR Cuadro 1923,1924
III.3 Seguridad social.
La política de desarrollo social considera a la seguridad social como elemento fundamental para el bienestar de la población trabajadora y sus familias; en consecuencia, en 1997 el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) continuarán promoviendo la ampliación de la cobertura, para brindar a los asegurados y sus beneficiarios las prestaciones sociales indispensables que les garanticen un mejor nivel de bienestar. Los servicios básicos de los esquemas de seguridad social del país incluyen prestaciones económicas para el retiro, estancias de bienestar infantil, promoción de actividades culturales y deportivas y préstamos para vivienda, entre otras.
Con el objetivo de mejorar las prestaciones sociales a los trabajadores y de ser aprobada la modificación que recientemente se sometió al H. Congreso de la Unión, a partir del segundo semestre de 1997 entrará en vigor la nueva Ley del Seguro Social, que contiene una redistribución de la carga fiscal de las contribuciones y una innovación en el sistema de administración de pensiones. En el caso del ISSSTE, para 1997 se empezarán a revisar las fuentes de financiamiento de cada uno de los ramos de prestaciones, con el fin de establecer bases financieras acordes con el nivel de contribuciones.
Asimismo, como parte de las políticas adoptadas por los institutos de seguridad social para promover la simplificación administrativa y la asignación racional del gasto público, el IMSS y el ISSSTE pretenden consolidar sus procesos de desconcentración administrativa y regionalización de actividades iniciadas en 1995; a través de programas que permitirán una mejor distribución del presupuesto, con base en la identificación de necesidades específicas por región, que beneficien de manera inmediata al derechohabiente al elevar la calidad y oportunidad de los servicios institucionales.
La asignación presupuestal para cubrir las prestaciones económicas del IMSS y del ISSSTE suma 35 mil 549.6 millones de pesos y es superior en 18.5% en términos reales a 1996; este monto representa el 41.4% del gasto de la seguridad social. El número de pensionados y jubilados estimado para 1997 asciende a poco más de 2.0 millones de personas, de las cuales 1.7 millones corresponden al IMSS y 0.3 millones al ISSSTE.
Por su parte, las entidades paraestatales que otorgan esquemas de prestaciones económicas, como es el caso de la Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro, Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de México y el Banco Nacional de Crédito Rural, entre otras, durante 1997 mantendrán los beneficios que han convenido con sus trabajadores y que representan una importante fuente de recursos que complementa sus percepciones, en justo reconocimiento al esfuerzo comprometido para el desarrollo de sus centros de trabajo. Así, estas empresas benefician mediante esquemas especiales de seguridad social a 151 mil 037 trabajadores, a un costo de 7 mil 671.5 millones de pesos, que presentan un incremento de 11.4% real respecto a 1996.
El pago de prestaciones en dinero es uno de los renglones más importantes del esquema de seguridad social, que protege y retribuye económicamente al trabajador ante eventualidades tales como: incapacidades por enfermedad general, maternidad, riesgos de trabajo y gastos de funeral, entre otros; asimismo, ofrece un componente de alto contenido social, como son las ayudas para gastos de matrimonio. Para 1997, los gastos a realizar por estos conceptos se estiman en 3 mil 079.0 millones de pesos, para un total de 4.6 millones de casos.
La incorporación de la mujer a la actividad económica es apoyada a través de la prestación de servicios para el cuidado de sus hijos. Para apoyar a la mujer trabajadora en la guarda, alimentación y educación de sus niños, ambos institutos, en 1997, atenderán a 95.4 mil infantes, 19.0% más que los atendidos en 1996. Para proporcionar estos servicios, el IMSS cuenta con 470 guarderías y el ISSSTE con 130 estancias de bienestar y desarrollo infantil.
El bienestar integral de la población derecho-habiente ha sido constante preocupación de las instituciones de seguridad social. En 1995 el ISSSTE transformó la figura legal y administrativa del Sistema Integral de Tiendas y Farmacias para convertirlo en órgano desconcentrado. Mediante estas acciones y los constantes esfuerzos para elevar la eficiencia de los centros comerciales, en 1997 se mantendrá la política de ofrecer a través de los sistemas comerciales de ambas instituciones, productos básicos y de consumo duradero a precios accesibles, en beneficio de los derechohabientes y público en general. En conjunto, el IMSS y el ISSSTE esperan realizar en 1997 ventas por un valor de 13 mil 860.0 millones de pesos.
Para el otorgamiento de créditos, el ISSSTE dispondrá de 374.7 millones de pesos, que le permitirán conceder 600 mil préstamos de corto plazo y 35 mil de mediano plazo.
Para poder cumplir con las acciones descritas, para 1997 se propone una asignación presupuestal para el sector seguridad social de 54 mil 123.2 millones de pesos, lo que representa un incremento del 25.4% en términos reales respecto a 1996, elevando su participación a 10.9% dentro del gasto programable del Gobierno Federal.
********** INSERTAR Cuadro 1926,1927
III.4 Laboral.
Los principales objetivos que la política laboral impulsará durante 1997 serán: la impartición pronta y expedita de la justicia laboral; la vigilancia del cumplimiento de los ordenamientos de la Ley Federal del Trabajo; promover el desarrollo de las capacidades de los trabajadores para que tengan una vía permanente de superación que les permita acceder a niveles de empleo mejor remunerados y que al mismo tiempo, contribuya al desarrollo de sus centros de trabajo; así como ampliar y fomentar la protección y seguridad social en las empresas.
Para ello, el presupuesto asignado a este sector considera recursos para llevar a cabo los Programas de Becas de Capacitación a Trabajadores Desempleados (Probecat); de Calidad Integral y Modernización (Cimo); y el de los Sistemas Normalizados de Certificación y Competencia Laboral (Sinorcom). Asimismo, contempla el monto asignado para la operación de los programas de Impartición de Justicia y Vigilancia Laboral; Promoción de la Justicia, Fomento y Regulación del Empleo, Seguridad e Higiene en el Trabajo y Protección del Empleo, principalmente.
A través de los programas de capacitación, se proporcionarán más de 1 millón de becas, de las cuales Probecat otorgará 500 mil en las modalidades de capacitación escolarizada y mixta, apoyo a iniciativas locales de empleo, autoempleo, capacitación en taller-escuela y formación de promotores de la salud y a su vez, Cimo proporcionará capacitación a 500 mil trabajadores en activo.
Por su parte, el Sinorcom otorgará 12 mil becas y capacitará a 2 mil personas, con el propósito de vincular en forma sistemática la planta productiva y el sector educativo, definiendo formas de certificación aplicables a las competencias laborales adquiridas empíricamente.
La conciliación de los factores de la producción es prioritaria para proteger la planta productiva y el empleo, por lo que en materia de impartición de justicia y vigilancia laboral, se propone ejercer 263.4 millones de pesos, mismos que se destinarán a la resolución de conflictos laborales y al registro y revisión de documentos legales.
Para vigilar la aplicación de la legislación laboral e instaurar el procedimiento sancionador, se efectuarán más de 49 mil inspecciones a empresas de jurisdicción federal y se tramitará el procedimiento administrativo sancionador a través de la emisión de 13 mil resoluciones.
En relación a la promoción de la justicia se prevé otorgar cerca de 48 mil asesorías laborales, 7 mil conciliaciones, 8 mil 500 acciones de defensa en juicios y la interposición de 1 mil demandas de amparo en todo el país.
Para seguridad e higiene y medio ambiente laboral, el presupuesto del sector considera recursos para proporcionar asesoría técnica a 6 mil empresas y para la celebración de convenios de coordinación con las entidades federativas, con el objetivo de uniformar criterios sobre condiciones generales de trabajo, seguridad e higiene, capacitación y adiestramiento.
Para promover la generación y la protección del empleo serán atendidas 585 mil solicitudes a través del servicio nacional de empleo, que permitirán canalizar a 384 mil personas a un puesto laboral.
El Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot) mantendrá la meta estimada al cierre de 1996 de otorgar 391 mil créditos a trabajadores en mejores condiciones de calidad y servicio.
En 1997, el presupuesto del sector laboral ascenderá a 2 mil 322.7 millones de pesos, superior en 3.0% en términos reales al de 1996.
********** INSERTAR Cuadro 1929
III.5 Abasto y asistencia social.
La política social está direccionada a la atención de aspectos que promuevan mejores condiciones de bienestar para la población. Para ello, se proponen aumentos en el presupuesto para mejorar los servicios de salud e incrementar la cobertura de la educación, entre otros. Como parte de esta política general, se realizan también acciones específicas dirigidas a la población en condiciones más desfavorables, a fin de elevar su bienestar. Una de esas acciones específicas lo constituye el procurar una mejoría en sus condiciones de alimentación y nutrición. En este sentido, durante 1997 seguirán apoyándose las acciones dirigidas a mantener la cobertura de programas alimentarios y los programas de asistencia social para familias de bajos ingresos.
Elevar las condiciones de vida de la población, y prioritariamente a los que enfrentan los más profundos rezagos sociales, constituye uno de los grandes retos de la política de superación de la pobreza. Por ello, para apoyar la salud, la educación y la alimentación de los mexicanos que se encuentran en condiciones de pobreza extrema, se mantendrán los programas de apoyo que actualmente operan. Sin embargo, el combate a la pobreza debe reconocer la complementariedad de las acciones. Así, como se señaló en el II Informe de Gobierno, dentro del presente presupuesto de egresos se incluye un nuevo programa que integra los subsidios alimentarios con acciones de salud y apoyos a la educación básica, denominado Programa para la Alimentación, Salud y Educación (PASE).
El PASE dará inicio en localidades rurales de alta y muy alta marginalidad y permitirá consolidar en forma paulatina un programa integral que sustituirá gradualmente, en la medida que crezca, los programas actuales.
Este programa propone otorgar a la población en extrema pobreza un paquete integrado por acciones de alimentación, salud y educación que, mediante la complementariedad e integralidad de sus componentes, buscar la solución de las causas que originan la pobreza extrema en nuestro país. Se pretende incidir directamente en la alimentación de las familias más desprotegidas, así como garantizarles el acceso a los servicios de salud y educación. Mediante este programa, con un monto total asignado de 1 mil 350.0 millones de pesos, se beneficiará, hacia finales del año, a 400.0 mil familias, a través de la acción concertada de las secretarías de Desarrollo Social, Salud y Educación. De este total, para las acciones de alimentación del PASE se incluyen, en el presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social, 520.0 millones de pesos.
Con el objeto de atender a la población de escasos recursos que no habita en las localidades en donde operará el PASE, pero que recibe los beneficios de otros programas; durante 1997 seguirán apoyándose las acciones dirigidas a mantener la cobertura de programas alimentarios y los programas para familias de bajos ingresos.
Así, garantizar la disponibilidad de productos básicos y de consumo generalizado en localidades de extrema pobreza en el medio rural, constituye una acción prioritaria que se atiende a través del Sistema de Distribuidoras Conasupo. Para 1997, con un apoyo presupuestal de 634.3 millones de pesos, se comercializarán productos por un valor de 5 mil 903.9 millones de pesos, que beneficiarán a más de 27.0 millones de habitantes.
En abasto de leche, Liconsa atenderá un padrón de 5.2 millones de niños menores de 12 años, pertenecientes a familias con ingresos menores a dos salarios mínimos, mediante la dotación de cuatro litros por semana por niño. Para ello, se destinan subsidios por 1 mil 365.2 millones de pesos.
A través del Fideicomiso para la Liquidación al Subsidio de la Tortilla (Fidelist) se beneficiará a las familias con ingresos menores a dos salarios mínimos, que se encuentran en su padrón, con una dotación gratuita de un kilogramo diario de tortilla. Para la realización de esta actividad se canalizarán 1 mil 358.0 millones de pesos.
Por su parte, el Instituto Nacional Indigenista (INI) mantendrá la operación de 1 mil 075 albergues escolares, en los que se atenderá una población de 57 mil 500 niños, mediante servicios gratuitos de hospedaje, alimentación, salud y material escolar. Los recursos canalizados a este fin ascienden a 182.5 millones de pesos.
En el ámbito de la beneficencia pública, se continuará con la modernización de las entidades del sector, como son la Lotería Nacional para la Asistencia Pública y Pronósticos para la Asistencia Pública, para hacerlas más eficientes, con el fin de que continúen efectuando sus aportaciones al Gobierno Federal y que estos recursos puedan destinarse a los programas de asistencia social en las zonas marginadas rurales.
Por su parte, el DIF continuará impulsando los programas que mejoran la calidad de vida de la población, especialmente de las personas y familias en condiciones de pobreza extrema, de los núcleos indígenas y campesinos y de las zonas urbanas populares, con el propósito de revertir los índices de desnutrición infantiles, de las mujeres en periodo de gestación o de lactancia, y brindar atención a niños y ancianos en desamparo.
Así, entre las principales metas a alcanzar por el DIF destaca la distribución de 2.0 millones de desayunos diarios para niños y niñas de preescolar y niños de hasta segundo grado de primaria y la distribución de 1 millón 330 mil despensas mensuales, compuestas por productos de consumo generalizado, que beneficiarán a igual número de familias.
Adicionalmente, por conducto de la Conasupo, se continuará otorgando el subsidio generalizado a la tortilla a través de, por un lado, la industria molinera mediante la venta de maíz a un precio subsidiado; y por otro, la industria harinera, subsidiando la diferencia entre los costos de producción de harina y el precio de venta de la misma. Lo anterior, a fin de mantener un precio de la tortilla por abajo de su costo de producción real. En 1997 se propone para este propósito 4 mil 462.9 millones de pesos.
Asimismo, para el abasto rural se destinarán recursos por 924.8 millones de pesos, a efecto de que Diconsa abastezca a las comunidades rurales de maíz y harina.
Para que el sector abasto y asistencia social cumpla con las acciones y metas comentadas, se propone una asignación presupuestal de 13 mil 024.8 millones de pesos, lo que significa un incremento real de 1.8% en relación con 1996.
Con este crecimiento el sector alcanza una participación de 2.6% dentro del gasto programable del Gobierno Federal.
********** INSERTAR Cuadro 1931
III.6 Desarrollo regional y urbano
Las acciones para la superación de la pobreza mantendrán un carácter prioritario dentro de la estrategia de desarrollo social del Gobierno Federal. El compromiso es avanzar y consolidar una política integral, federalista, incluyente y participativa de alcance nacional, que atienda de manera eficiente y oportuna las necesidades de la población con mayores rezagos. Asimismo, las líneas estratégicas de acción buscarán promover la vinculación de las regiones de acuerdo a sus capacidades productivas; propiciar que las instancias públicas destinen inversiones en concordancia con los planes o programas de desarrollo urbano; consolidar el desarrollo ordenado de las ciudades medias y pequeñas; estrategias para localización de actividades económicas; promover el ordenamiento urbano integral de las grandes metrópolis; apoyar el ordenamiento territorial estatal y el desarrollo urbano de localidades complementarias a las de la estrategia del Programa de Cien Ciudades.
III.6.1 Superación de la pobreza
Durante 1997, el ramo 00026, superación de la pobreza, mantendrá su carácter descentralizado y municipalista para atender a las regiones y a los grupos sociales más pobres, fortaleciendo la capacidad de combinar los programas sociales de dotación de servicios básicos con los apoyos productivos y las acciones de empleo, en un esquema federalista y de acción concertada. Asimismo, se continuará propiciando el fortalecimiento de la capacidad de decisión y acción de los ayuntamientos; así como el de la participación social en la toma de decisiones.
Para el próximo ejercicio fiscal se consolidarán los mecanismos que garanticen la transparencia en la asignación de los recursos, fortalezcan la coordinación entre los tres órdenes de Gobierno y consoliden los espacios a la participación de la sociedad para llevar a cabo las acciones de superación de la pobreza.
Para 1997, se propone una asignación presupuestal de 12 mil 650 millones de pesos al ramo 00026, el cual operará a través de dos fondos complementarios entre sí:
Fondo de Desarrollo Social Municipal.
Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo.
Mediante la descentralización del 65% de los recursos del ramo 00026, hacia los gobiernos municipales, vía los estados, se mejorarán las condiciones de vida de la población que habita en las regiones de mayor rezago, mediante la construcción y rehabilitación de los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado, electrificación, construcción de caminos, servicios de urbanización, apoyos a la educación básica y mejoramiento de la estructura educativa y de salud, entre otras acciones. Para ello, corresponden 8 mil 222.5 millones de pesos que se asignan al Fondo de Desarrollo Social Municipal.
La distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal, por entidad federativa, se hará de acuerdo a una fórmula basada en indicadores de pobreza. Asimismo, la Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los estados, en el marco de los convenios de desarrollo social, la distribución, entre los municipios, de los recursos federales y estatales de este fondo, con base en una fórmula similar a la que se señala.
Del Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo, se destinarán 2 mil 734.5 millones de pesos para las siguientes acciones: 1 mil 564.5 millones de pesos para obras de infraestructura; 600.0 millones para la constitución, asistencia y capacitación de 800 empresas regionales; 230.0 millones de pesos para la administración, seguimiento y control de las acciones implementadas con recursos del ramo 00026; 50.0 millones de pesos para un mil proyectos que consideran la instalación de centros de producción artesanal, granjas, molinos de nixtamal y panaderías, entre otros, con la finalidad de incorporar a la mujer en acciones de desarrollo comunitario; 140.0 millones de pesos para apoyos a grupos sociales en diversas actividades productivas; y 150.0 millones para el mejoramiento de 37 mil 500 viviendas, con objeto de que la población rural tenga acceso a una vivienda digna. El resto de los recursos de este fondo se destinan a acciones contempladas en el sector desarrollo agropecuario, educación y medio ambiente y pesca.
III.6.2 Programa de Cien Ciudades
Para alcanzar un desarrollo que responda a las necesidades propias de cada región, así como el crecimiento equilibrado de sus ciudades; la política sectorial seguirá orientándose a fomentar el ordenamiento territorial, tanto de las actividades económicas, como de la población con base en la potencialidad de las regiones. Por ello, se buscará que el crecimiento de las ciudades sea de forma ordenada y apegado a las normas vigentes de desarrollo urbano, bajo principios sustentados en el equilibrio ecológico de los centros de población.
Las acciones se orientarán a mejorar las condiciones de vida de la población mediante la ampliación de la infraestructura de transporte, equipamiento y servicios urbanos, dando prioridad a las obras dirigidas a la población con menores ingresos, con marcada preferencia en los aspectos de agua potable, alcantarillado y electrificación.
Por ello, la Secretaría de Desarrollo Social, a través del Programa de Cien Ciudades buscará, con una inversión de 568.2 millones de pesos, la realización de 217 obras de infraestructura y equipamiento con objeto de promover el desarrollo urbano ordenado de 116 ciudades medias e intermedias con capacidad para generar empleos y captar flujos poblacionales. Este monto representa un crecimiento de 20.4% en términos reales en relación a 1996.
Asimismo, se elaborará un estudio a nivel nacional sobre las políticas y estrategias del transporte urbano, para lo cual se realizarán 15 proyectos y ocho estudios integrales para la construcción de obras y equipamiento en materia de vialidad, transporte urbano y residuos sólidos, de ciudades entre 80 mil y 400 mil habitantes; así como cinco cursos a nivel nacional de apoyo técnico y capacitación en los municipios considerados por el Programa de Cien Ciudades.
III.6.3 Agua potable
El suministro eficiente y oportuno de agua potable constituye una alta prioridad dentro de la política de desarrollo social. Por ello, la estrategia a instrumentar para la conservación de este vital líquido estará orientada a promover la correcta utilización de los recursos acuíferos; contribuir a reducir los rezagos y limitaciones en la disponibilidad de agua; inducir patrones de utilización más eficientes a fin de preservar la disponibilidad y calidad futura del recurso; conservar y operar los sistemas de suministro de agua en bloque; así como ampliar la cobertura de desinfección de agua para consumo humano.
Para mantener y aumentar la infraestructura de los sistemas de suministro de agua potable se destinarán 860.4 millones de pesos, de los cuales corresponden al valle de México 780.9 millones de pesos para lograr un suministro de agua de 21.9 m3/s; Uspanapa-La Cangrejera, Veracruz 13.9 millones de pesos para suministrar 2.8 m3/s; y Dim-Lázaro Cárdenas, Michoacán., con 1.1 millones de pesos para 0.6 m3/s. adicionales.
A fin de atender el aumento de la demanda de agua potable en el valle de México de 1 m3/spor año, como por la necesidad de reducir la sobreexplotación del manto acuífero y dar solución integral al tratamiento de los 42 m3/s de aguas residuales que genera la zona metropolitana de la Ciudad de México, se iniciará la ejecución del proyecto Sistema Valle de México-Temascaltepec con un presupuesto asignado de 787.9 millones de pesos, en cuyo desarrollo y financiamiento participan el Gobierno Federal, el gobierno del Estado de México y el Departamento del Distrito Federal.
El objetivo principal de este sistema es adicionar un suministro de agua potable de 5 m3/s al Sistema Cutzamala; rehabilitar y ampliar la infraestructura destinada a la potabilización; así como mejorar los sistemas de saneamiento y drenaje en la Ciudad de México a fin de reducir el riesgo de inundaciones y proteger la salud de la población.
Dentro de las acciones a desarrollar en el proyecto Sistema Valle de México-Temazcaltepec, se tiene previsto en 1997 iniciar la construcción de la planta Texcoco norte, que contará con una capacidad de 44 m3/s y el volumen tratado será de 1 mil 386 millones de m3/s. Asimismo, para la rehabilitación del sistema de drenaje se prevé la construcción de obras que constituirán una nueva línea de evacuación de las aguas provenientes del drenaje doméstico y pluvial de la Ciudad de México.
En relación a la atención de los rezagos existentes en comunidades rurales marginadas y dispersas, se promoverá, en coordinación con los tres niveles de gobierno y tomando en cuenta a la población a beneficiar, esquemas de aportaciones conjuntas para alcanzar un mayor número de obras en esas zonas. Para 1997 se apoyará la construcción de 363 nuevos sistemas de agua potable, con lo cual se incorporarán al servicio 193 mil habitantes de zonas rurales. Adicionalmente, se rehabilitarán sistemas de agua potable que beneficiarán a 305 mil habitantes. Para estas acciones en el medio rural se asigna un gasto a cargo de la Comisión Nacional del Agua de 231.7 millones de pesos.
Por su parte, el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU) orientará sus acciones a mantener, complementar y aumentar la infraestructura de alta calidad en los servicios urbanos de agua potable, alcantarillado sanitario y saneamiento, atendiendo y reforzando la infraestructura hidráulica mediante una priorización de los recursos de inversión dirigidos a mejorar la operación y a la realización de obras nuevas derivadas del crecimiento poblacional. Con una inversión federal de 334.9 millones de pesos, fortalecida con recursos provenientes de aportaciones estatales, municipales, organismos operadores del agua y de crédito externo, se estima beneficiar a más de 3.0 millones de habitantes.
El gasto total presupuestado por el Gobierno Federal para la ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, a través de la Comisión Nacional del Agua, asciende para 1997 a un monto de 2 mil 731.5 millones de pesos, que representa un crecimiento real del 31.7% con respecto al cierre de 1996.
********** INSERTAR Cuadro 1934
III.6.4 Programa de vivienda
En materia de vivienda, los objetivos de la política habitacional buscarán orientar la función del Estado hacia el financiamiento de vivienda. Entre las líneas de acción destacan las de impulsar la consolidación de la reforma estructural y del marco jurídico administrativo de los organismos promotores de la vivienda; continuar el impulso a la constitución y operación de un mercado secundario de hipotecas; y avanzar en el proceso de modernización de los registros públicos de la propiedad y de catastro.
Asimismo, se fortalecerá el papel de la vivienda como factor fundamental para respaldar el desarrollo económico a largo plazo y como uno de los indicadores básicos del bienestar familiar.
En este contexto, resulta indispensable que las acciones del sector público se orienten a restablecer los incentivos para atraer de manera permanente la inversión privada al sector vivienda, particularmente la de interés social. En este sentido, se proponen acciones de corto plazo enfocadas a sentar las bases que permitan el desarrollo de un mercado integrado en el mediano plazo. En particular, las acciones habrán de orientarse, por una parte, al fortalecimiento de la demanda de vivienda de la población de menores ingresos, modificando la relación enganche-crédito. Por la otra, a coadyuvar a alcanzar los objetivos de la alianza para la vivienda en materia de desgravación y desregulación de la vivienda de interés social a fin de reducir su costo.
Bajo este marco, un cambio fundamental en la estrategia consiste en orientar los esfuerzos del sector público a resolver de manera eficaz la demanda de vivienda en forma directa, transparente y no discriminatoria. Para estos propósitos, se iniciará un nuevo programa a través del Fondo Bancario de Operación de Vivienda (Fovi). Este programa apoyará la adquisición de vivienda progresiva o modular, lo cual propiciará que el trabajador continúe con su propio esfuerzo la ampliación de su casa. Esto, además de fomentar un mayor arraigo y esfuerzo de ahorro, mejorará la garantía que ofrece el acreditado, al existir aportaciones adicionales del trabajador al mismo inmueble.
Para iniciar este nuevo programa, se somete a consideración de esta soberanía una asignación presupuestal de 600.0 millones de pesos a fin de apoyar alrededor de 70 mil viviendas, independientemente de otros programas del Fovi, del Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) y del Fondo de la Vivienda para los Trabajadores del Estado (Fovissste).
Adicionalmente, se buscará reforzar el carácter de promotor financiero del fondo de la vivienda del ISSSTE, para lo cual se impulsará su transformación jurídica y orgánica, de tal forma que le permita tener mayor capacidad de atención a la creciente demanda de vivienda de los trabajadores del Estado. Para otorgamiento de créditos hipotecarios dispondrá de 1 mil 531.7 millones de pesos.
El Fondo Nacional de Habitaciones Populares continuará su proceso de modernización para el otorgamiento de créditos, a fin de mejorar sus mecanismos de recuperación financiera y de control y evaluación sobre el otorgamiento de los mismos.
En consecuencia, se adecuará su estructura operativa, privilegiando su función de fomento y apoyo a la vivienda.
Para estos fines, en 1997 se tienen presupuestados 500.0 millones de pesos para el otorgamiento de 2 mil 300 créditos para la dotación de servicios de urbanización; 5.4 miles de créditos para edificar pies de casa; y 5.7 miles de créditos para mejorar, ampliar o rehabilitar viviendas urbanas.
********** INSERTAR Cuadro 1935
Por lo anterior, se propone que el sector desarrollo regional y urbano ejerza un presupuesto de 22 mil 328.6 millones de pesos, con lo cual alcanza una participación de 4.5% dentro del gasto programable total.
********** INSERTAR Cuadro 1935 (2)
********** INSERTAR Cuadro 1936
IV. Comunicaciones y transportes
Condición esencial para lograr un crecimiento económico perdurable, incrementar las tasas de productividad y estimular la competitividad en el país, es contar con una amplia y diversificada infraestructura en comunicaciones y transportes, que cubra la totalidad del territorio nacional. Para lograr este objetivo, es necesario establecer vías de comunicación expeditas entre las poblaciones aisladas y los centros económicos, a efecto de acortar las distancias que impiden su integración productiva.
Para fortalecer la infraestructura en comunicaciones y transportes deben promoverse esquemas de coparticipación entre la inversión pública y la privada, a fin de canalizar más recursos para el desarrollo de proyectos que resulten seguros y redituables a mediano y largo plazos, con una alta rentabilidad social. Estas acciones deberán contar además con la participación activa de los gobiernos estatales y municipales, para que su establecimiento corresponda a las necesidades y características regionales.
El gasto de inversión que el Gobierno Federal destinará en 1997 al sector comunicaciones y transportes asciende a 10 mil 149.1 millones de pesos. Asimismo, a través de los proyectos de inversión financiada descritos en el Capítulo III del texto principal, la inversión se incrementará en 1 mil 015.0 millones de pesos, que sumados a la aportación federal se traduce en un crecimiento real de 4.5%, en relación con 1996.
Fundamental importancia tiene la inversión que se destina a la conservación y mejoramiento de la red federal carretera, así como al mantenimiento de caminos rurales, por el uso intensivo que hace de mano de obra regional. Para la infraestructura de carreteras SCT y Capufe destinarán 6 mil 235.2 millones de pesos, a los cuales se agregarán los recursos de inversión financiada mencionados en el párrafo anterior. El total ascenderá a 7 mil 250.2 millones de pesos, cifra 21.8% mayor a la observada en 1996.
En cumplimiento a la Ley Federal de Telecomunicaciones, la cual fortalece la función rectora del Gobierno Federal y otorga seguridad jurídica a la iniciativa privada para que participe en la construcción de infraestructura y prestación de servicios de telecomunicaciones, en agosto de 1996 se creó la Comisión Federal de Telecomunicaciones, como un órgano administrativo desconcentrado de la SCT encargado de regular y promover el desarrollo de las comunicaciones en el país, para lo cual contará con un presupuesto de 39.5 millones de pesos, en 1997.
IV.1 Infraestructura aeroportuaria
En 1997, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) dispondrá de un presupuesto de 1 mil 525.8 millones de pesos, de los cuales 299.1 millones de pesos se destinarán a gasto de inversión y 1 mil 226.7 millones de pesos para gasto de operación. Con ello se dará atención prioritaria a la conservación y modernización de la infraestructura aeroportuaria, lo que permitirá atender a 46.2 millones de pasajeros y realizar 1.3 millones de operaciones aéreas.
Mediante los Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (Seneam), se continuará modernizando los sistemas de ayuda a la navegación aérea, lo que permitirá otorgar 14.2 millones de operaciones de control de tránsito aéreo y proporcionar 2.4 millones de informes meteorológicos para la navegación, así como 7.5 millones de mensajes de transmisión-recepción, aire-tierra y punto a punto. Para ello dispone de un presupuesto de 562.5 millones de pesos.
En el marco de la apertura a la inversión de los particulares, se promoverá la ampliación y modernización de la red de aeropuertos del país, para descongestionar las operaciones aéreas que se presentan y que significan un costo adicional para la competitividad comercial y turística.
IV.2 Infraestructura carretera
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes destinará para la inversión en infraestructura carretera 5 mil 428.1 millones de pesos, para el avance y conclusión de aquellos programas y proyectos que ofrezcan la mayor rentabilidad económica y social, a los cuales debe agregarse los 1 mil 015.0 millones de pesos de los proyectos de inversión financiada que se describen a continuación:
El proyecto Palmillas-Querétaro forma parte de la principal ruta de acceso de la zona norte y noreste del país y sirve a un importante corredor industrial a nivel estatal.
Atiende un aforo de 30 mil vehículos diarios (52% automóviles, 10% autobuses y 38% camiones). Con la ampliación y rehabilitación a realizar se disminuyen sus costos de mantenimiento, los costos de operación de los vehículos y se incrementa la seguridad de los usuarios en este tramo.
El proyecto consiste en rehabilitar el pavimento del tramo con concreto hidráulico de 30 centímetros de espesor promedio, contar con seis carriles de circulación, acotamientos suficientes en los 63 kilómetros de longitud del tramo, rectificación de curvas y construcción de accesos, estructuras y entronques.
El monto de la inversión ascenderá a 776.2 millones de pesos y su programa de ejecución se estima en ocho meses. Este proyecto es altamente rentable ya que el proyecto ejecutivo realizado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, revela una tasa interna de retorno mayor al 60% y un valor presente neto de 960 millones de pesos, con una tasa de actualización del 12%.
El proyecto Rumorosa-Tecate consiste en construir una autopista de cuatro carriles de 54 kilómetros de longitud, un entronque, 25 pasos inferiores vehiculares, cuatro pasos superiores y tres puentes menores, cuyo costo ascenderá a 238.8 millones de pesos, programándose en 1997 su realización en un plazo estimado de seis meses a partir de la fecha de inicio de su construcción. Constituye el enlace faltante para la total integración del corredor Mexicali-Tijuana.
Para este tramo, el aforo estimado es de 2 mil 100 vehículos/día con un crecimiento anual del 2% (69% automóviles, 7% autobuses y 24% camiones). Con esta obra se mejorará la comunicación integral a lo largo del corredor Mexicali-Tijuana y se disminuirá el índice de accidentes en esta carretera.
Los resultados de la evaluación económica muestran que en 30 años se obtendrá una tasa interna de alrededor del 18% y un valor presente neto de 94 millones de pesos. Este proyecto es totalmente autofinanciable, ya que las proyecciones realizadas muestran que con cargo a los ingresos netos que se obtengan en un plazo de 15 años se cubrirán los intereses y se amortizará el total del crédito.
A efecto de ampliar la red de carreteras troncales se asignarán 1 mil 153.3 millones de pesos, para la construcción de 258.1 kilómetros, dentro de los que destaca la terminación de los tramos carreteros de Huejutla-Chicontepec-Alamo y Teotitlán-Tuxtepec, Veracruz; Huajuapan de León-Juxtlahuaca-Concepción, Oaxaca; Ocosingo-EI Carmen-Pataté-Patihuitz-San Quintín, Chiapas y Nazas-San Luis Cordero, Durango. Asimismo, se continuará con la construcción de 79.5 kilómetros de accesos y libramientos, así como de tres puentes, destacando el de ciudad Hidalgo-Tucún Uman, que unirá a México y Guatemala.
Para la modernización y ampliación de carreteras troncales, la SCT destinará 1 mil 511.6 millones de pesos, que serán orientados a la construcción de 495.7 kilómetros de este tipo de caminos, entre los que resaltan la modernización de las carreteras de Monterrey-Tampico, Mitla-Ayutla-Zacapetec-Mixes y Cancún- Tulum.
Para reconstruir 1 mil 600 kilómetros de carreteras y 176 puentes, así como para conservar más de 45 mil kilómetros que conforman la red federal de carreteras, la SCT ejercerá un presupuesto de 2 mil 490.8 millones de pesos.
En el siguiente cuadro se muestran los proyectos de inversión financiada, en la primera columna se indica el flujo de inversión privada que se destinará durante 1997, mientras que la segunda columna señala el costo total del proyecto. En este caso las cantidades son iguales porque los proyectos se terminarán en un año.
Por su parte, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (Capufe) contará con un presupuesto de 2 mil 041.3 millones de pesos, con los cuales efectuará acciones de conservación y mantenimiento en 1 mil 800 kilómetros de cinta asfáltica de dos carriles y rehabilitará 316.0 kilómetros de pavimentos, con el propósito de que los caminos y puentes de cuota a cargo del Gobierno Federal mantengan una alta calidad, que brinde seguridad a los usuarios.
Dentro del Programa Nacional de Autopistas, Capufe destinará 310 millones de pesos para apoyar los siguientes proyectos carreteros concesionados: Kantunil-Cancún (28.7 millones de pesos), Acatzingo-Esperanza-Ciudad Mendoza (143.4 millones de pesos) y México-Guadalajara, en el tramo Maravatío-Zapotlanejo (137.9 millones de pesos).
En cuanto a los proyectos del programa de autopistas concesionadas, se seguirá avanzando en su reestructuración financiera y se analizarán nuevos esquemas de financiamiento para cubrir los compromisos existentes, mediante la participación del Fondo de Inversión en Infraestructura (Finfra).
IV.3 Infraestructura ferroviaria
En 1997, el gasto programable para Ferrocarriles Nacionales de México (Ferronales) alcanzará un monto de 8 mil 122.1 millones de pesos, de los cuales 15.5% corresponde a inversión física.
Con estos recursos se dará conservación y mantenimiento a 6 mil 500 kilómetros de la red de líneas principales, lo que permitirá a la entidad atender una demanda de 30.1 millones de toneladas netas en el servicio de carga y de 544.5 millones de pasajeros/kilómetro.
En 1996 Ferronales inició el proceso de concesionamiento de tres vías troncales: Ferrocarril del Noroeste, Ferrocarril del Sureste y Ferrocarril Pacífico-Norte; la terminal del valle de México y la vía corta Chihuahua al Pacífico. Durante 1997 seguirá impulsándose la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura ferroviaria del país, para incrementar los niveles de inversión.
********** INSERTAR Cuadro 1938
IV.4 Comunicaciones
Las actuales características de la economía nacional e internacional demandan un servicio moderno de telecomunicaciones, con tecnología de punta, que proporcionen un efectivo apoyo de comunicación a todos los sectores que impulsan el crecimiento económico, la integración nacional y el desarrollo social.
Para ampliar el servicio, se instalarán nuevas líneas de tecnología digital, previéndose alcanzar a nivel nacional un total de casi 9.0 millones conectadas y una densidad de 10 líneas por cada 100 habitantes. Asimismo, continuarán promoviéndose los esquemas de apoyo fiscal que brinden incentivos para la ampliación de los servicios de telecomunicaciones en el medio rural.
Durante 1997, con un presupuesto de 2 mil 429.8 millones de pesos, Telecomm destinará 804.8 millones de pesos para atender los requerimientos operativos de la infraestructura física satelital, que contempla el reemplazo del satélite Morelos II, mediante la construcción y lanzamiento del satélite Morelos III, así como el sistema GPS para sincronía a la red satelital Malla.
Finalmente, para 1997 el presupuesto del sector comunicaciones y transportes ascenderá a 19 mil 875.7 millones de pesos.
********** INSERTAR Cuadro 1939
V. Energético
En el contexto de la economía nacional, el sector energético desempeña una doble función: por un lado, es proveedor de insumos básicos como combustibles y electricidad, que resultan de vital importancia para la planta productiva y los hogares mexicanos y por el otro, es uno de los principales generadores de divisas para el país.
Para garantizar que el sector energético continúe siendo promotor del desarrollo económico y uno de los soportes de la soberanía nacional, el Estado mantiene la rectoría normativa en este sector, al tiempo que promueve y abre cauces a la participación de la inversión privada, dentro de las áreas que la ley señala.
El nivel de la inversión de este sector contribuye de manera importante a la reactivación de la economía del país. Del monto total para la inversión que el Gobierno Federal impulsará en 1997, el 56.4% corresponderá al sector energético, con 68 mil 696.6 millones de pesos, cantidad que significa un crecimiento real de 57.8% respecto a 1996. Esa cantidad está compuesta por los 45 mil 833.2 millones de pesos que contiene el proyecto de presupuesto para 1997 y los 22 mil 863.4 millones de pesos de inversión financiada, ambas cifras corresponden a las tres principales empresas del sector: Pemex, CFE y L y FC, tal como se menciona en el Capítulo III del texto principal.
Las estrategias y acciones de la Secretaría de Energía, se encauzarán a fortalecer el proceso de planeación estratégica para promover la coordinación y concertación interinstitucional, consolidar la autonomía de gestión de las entidades del sector y su descentralización operativa.
En 1996 se publicó el Programa de Desarrollo y Restructuración del Sector Energía 1995-2000, para avanzar en la reestructuración del sector, alentar la participación privada en las áreas permitidas por la ley, desarrollar el marco regulatorio sectorial, asegurar la satisfacción de la demanda, maximizar la eficiencia económica de las empresas del sector, contribuir a la defensa y restauración del medio ambiente y fomentar el uso eficiente de la energía.
En 1996 se efectúo la primera licitación internacional para el otorgamiento del permiso de distribución de gas natural en la zona geográfica de Mexicali; para 1997 se tiene previsto otorgar permisos en las ciudades de Chihuahua, Toluca, Tampico y Hermosillo. En materia de generación de energía eléctrica, destaca el permiso que se otorgará al ganador de la licitación del proyecto Mérida III.
A efecto de que este sector pueda realizar los objetivos y metas descritas, se le asigna un presupuesto de 112 mil 540.2 millones de pesos, con lo cual su participación dentro del gasto programable del Gobierno Federal se ubica en 22.6%
V.1 Petróleo
En 1996, Pemex logró alcanzar las principales metas de su programa operativo. A este buen desempeño contribuyó el comportamiento favorable de los precios internacionales del crudo, que generó mayores ingresos y una mejoría en la balanza comercial con el exterior. Los gastos de operación de la entidad mostraron decrementos reales durante el transcurso del año, en tanto que el programa de inversiones mantuvo su tendencia ascendente y mostró al cierre del año un crecimiento real del 37.3% respecto a 1995.
Para 1997, Pemex incrementará la plataforma de producción promedio de crudo, de 2 millones 856.0 mil barriles por día a tres millones 83 mil barriles diarios, lo que representará un crecimiento de 7.9% respecto a 1996. Se estima que el sistema nacional de refinación demandará mayores volúmenes de crudo en 3.3% La plataforma de exportación se incrementará en 9.5% respecto al promedio del año anterior, para ubicarse en 1 millón 704.0 mil barriles diarios, lo que constituirá el volumen máximo vendido al exterior en la historia de Pemex.
Asimismo, se emprenderán acciones para que el suministro de combustibles industriales y gas natural a la planta productiva nacional sea rápido, confiable, a precios competitivos y en las cantidades requeridas, buscando siempre una administración racional del recurso no renovable. El gasto programable de Pemex para 1997 será de 65 mil 473.6 millones de pesos, lo que representa un decremento real de 10.2% respecto a 1996. El gasto corriente se incrementa 1.7% debido principalmente a que se incorporará un programa de previsión integral para los trabajadores y jubilados, mediante el cual Pemex trasladará su pasivo laboral, previo pago de una prima, lo que le permitirá sustituir el mecanismo actual.
A finales de 1996, Pemex obtuvo ingresos extraordinarios como resultado de la elevación de los precios internacionales del crudo y por mayores volúmenes de exportación. En base a estos mayores recursos se amplió el presupuesto de 1996 de Pemex, para que aumentara su inversión financiera en un monto de 8 mil 041.4 millones de pesos, la cual permitirá aumentar la inversión física durante 1997. Con ello, los recursos fiscales que se dedicarán a la inversión física de Pemex durante 1997 alcanzarán los 33 mil 679.5 millones de pesos, que sumados a los proyectos de inversión financiada por 16 mil 482 millones de pesos muestran un gasto total en inversión física de 50 mil 161.5 millones de pesos. Esta cifra es de 56.4% real mayor a la observada en 1996.
En el siguiente cuadro se muestran los flujos de inversión para 1997 y los costos totales de los proyectos de inversión financiada en hidrocarburos.
********** INSERTAR Cuadro 1941
Del monto total de inversión con cargo al presupuesto, en 1997 se asignan a Pemex-Exploración y Producción 21 mil 340.4 millones de pesos, lo que representa un crecimiento real del 0.5% respecto a 1996. Al incorporar los proyectos de inversión financiada que le corresponden a esta subsidiaria, la inversión presenta un crecimiento real del 62.8%. Los proyectos de inversión financiada de esta subsidiaria tienen las siguientes características:
El proyecto de desarrollo Cantarell, es el campo productor de crudo más importante del país, cuyas reservas se encuentran probadas y presenta costos de extracción muy bajos. El proyecto se llevará a cabo en el periodo 1997-2011 con una tasa interna de retorno superior al 50.0% y consiste en la perforación de 120 pozos de producción y 24 inyectores, además de la infraestructura necesaria para la producción de 29 plataformas marinas y construcción de líneas y complejos de producción.
El proyecto de aceite ligero marino consta de dos programas: uno exploratorio y otro de desarrollo. Su ejecución permitirá en el año 2000 una producción de aceite de 103.0 mil barriles diarios y de 343.0 millones de pies cúbicos diarios de gas. Presenta una tasa interna de retorno superior al 40.0% con un periodo de ejecución de 1997-2004.
El proyecto Burgos (únicamente de gas natural), consiste en la perforación de 940 pozos de desarrollo y 56 exploratorios, así como la infraestructura necesaria para el manejo de la producción, además de los estudios sísmicos y de reservas. Para 1998 se espera incrementar la producción de gas en 749.0 millones de pies cúbicos diarios y superar los 2 mil millones de pies cúbicos diarios en el año 2001. Este proyecto presenta una tasa interna de retorno de alrededor del 40% con un periodo de ejecución de 1997-2011.
Los recursos fiscales estarán enfocados a dar continuidad a los programas estratégicos de incorporación de reservas en Campeche y Comalcalco; a la evaluación del potencial petrolero en el litoral de Coatzacoalcos y Cuichapa; al desarrollo de campos tanto en ejecución como nuevos y a la modernización y mantenimiento de la infraestructura de explotación, donde destaca el sistema de ductos de recolección en las regiones marina y sur.
A Pemex-Refinación se destinarán 8 mil 375.6 millones de pesos de la inversión presupuestal, 0.2% real más que en 1996. Al incorporar los proyectos de inversión financiada, el crecimiento real será del 39.2% La inversión financiada se dedicará a modernizar las diversas plantas del complejo de Cadereyta, a construir nuevas unidades de proceso y de la infraestructura necesaria para el suministro del crudo y manejo de productos petrolíferos en la región noreste del país.
Esta inversión permitirá procesar los excedentes de combustoleo con alto contenido de azufre que actualmente genera Cadereyta, los cuales, de no ser procesados, ocasionarían un alto costo económico para su desplazamiento al mercado internacional. La inversión también implicará un aumento a la capacidad de procesamiento de 200 a 272 mil barriles diarios de crudo, con una utilización del 50.0% de maya. Este proyecto tiene una tasa interna de retorno de alrededor del 20.0% y un periodo de ejecución de tres años.
Con la inversión presupuestal se concluirán los proyectos ecológicos para producir combustibles de alta especificación, como la planta hidrodesulfuradora de residuales de Tula y las de isomerización y alquilación en las refinerías del Sistema Nacional de Refinación; así como los proyectos de ductos Salamanca-Tula y Salamanca-Guadalajara y los trabajos de modernización de las instalaciones de El Sardinero y Bajos de la Gallega en el puerto de Veracruz.
A Pemex-Gas y Petroquímica Básica se le asignan, para gasto de inversión, 2 mil 213.8 millones de pesos; este monto muestra un crecimiento real del 34.7% respecto al cierre de 1996. Los principales proyectos que se atenderán son la continuación de una planta criogénica de 500.0 millones de pies cúbicos por día en Nuevo Pemex y la rehabilitación de la planta criogénica número 2 en el Centro Procesador de Gas de Cactus, con el fin de recuperar la capacidad de proceso de esta planta que abastece de gas natural al mercado interno. Se realizarán obras para incrementar la capacidad de transporte del sistema en 1 mil millones de pies cúbicos por día, mediante estaciones de compresión y sistemas de automatización de la red nacional de gasoductos, que facilitan el acceso abierto a terceros, de acuerdo con el nuevo marco regulatorio del gas natural.
Pemex-Petroquímica ejercerá un presupuesto para inversión de 1 mil 001.2 millones de pesos, monto superior en 98.9% real al de 1996. Estos recursos servirán para iniciar diversos proyectos y obras relacionadas con controles distribuidos en los complejos de Pajaritos, Cangrejera 3, Morelos, Cosoleacaque 2 y San Martín Texmelucan, así como para rehabilitar y dar mantenimiento a las plantas petroquímicas y para ampliar la planta de derivados clorados en Pajaritos.
Al corporativo de Pemex se le asignan 748.5 millones de pesos para inversión, monto que supera en 124.1% en términos reales a lo ejercido en 1996. El crecimiento se explica por los 219.5 millones de pesos que se destinan al Proyecto Integral de Desarrollo de Telecomunicaciones. Este proyecto permitirá mejorar la operación con las subsidiarias al hacer más eficiente su intercomunicación; además de los 225.8 millones de pesos destinados a la adquisición de equipo de cómputo, equipo móvil y para rehabilitación de instalaciones.
********** INSERTAR Cuadro 1945,1946
V.2 Electricidad
Con el fin de tener un suministro de energía eléctrica eficiente y de calidad a precios competitivos y aprovechando las nuevas opciones que ofrece el marco legal en la materia, durante 1997 continuará alentándose la participación privada en la generación de energía eléctrica y se fortalecerá la inversión pública en transmisión y distribución.
Dentro de este esquema, el presupuesto de inversión de la Comisión Federal de Electricidad estará orientado a la conservación y mantenimiento de las áreas de generación, transmisión y distribución, en tanto que, con la participación del sector privado, se iniciarán nuevos proyectos y se continuarán otros en el área de generación.
Durante 1996 el subsector eléctrico generó 150 mil 646.0 gigawatts/hora (gwh), logró ventas por 122 mil 826.0 gwh (121 mil 392.0 internas y 1 mil 434.0 externas) e incrementó la capacidad instalada de generación en 1 mil 752.0 megawatts, con la entrada en operación de las centrales hidroeléctricas de Zimapán (primera y segunda unidades de 292 mw), Huites (primera unidad de 210 mw) y Temascal (5a. y 6a. unidades con 200 mw), además de la carboeléctrica Carbón II (4a. unidad de 350 mw) y las unidades 5a. y 6a. de la termoeléctrica Adolfo López Mateos, con capacidad de 700 mw.
Para 1997, el gasto total a ejercer en este subsector asciende a 65 mil 537.0 millones de pesos. Dicho monto, a diferencia de años anteriores, incluye el valor de la adquisición de energía eléctrica que realiza Luz y Fuerza del Centro a la CFE, para atender a los consumidores del área central del país, a efecto de transparentar las transacciones entre ambos organismos y reflejar sus costos reales de producción. Así, 53 mil 383.0 millones de pesos corresponderán al gasto operativo de estas entidades y 12 mil 154.0 millones de pesos a su inversión. Deduciendo el pago de energía a CFE, el gasto neto del subsector asciende a 55 mil 298.0 millones de pesos, con el que se alcanzará un nivel de generación de 159 mil 807.0 gwh y la comercialización de 126 mil 832.0 gwh.
Del total de la inversión física se canalizará un 67% a las áreas de transmisión y distribución y el 28% a la de generación; ésta última se destinará principalmente al mantenimiento de la infraestructura en operación.
Durante 1997, se tiene previsto que la CFE y LFC realicen las acciones necesarias para lograr el inicio de 25 proyectos de inversión financiada en generación que aportarían en el periodo 1998-2002, 3 mil 524.0 megawatts, capacidad que significa cerca del 10% más que la de 1996, además de ocho paquetes de líneas y subestaciones, así como siete proyectos de apoyo a las áreas de transmisión y distribución, que permitirán reforzar la infraestructura para eliminar cuellos de botella y disminuir pérdidas de energía.
Dentro de los proyectos de inversión financiada, los de generación permitirán obtener importantes beneficios económicos, tales como el abatimiento de los costos del despacho de energía de las plantas generadoras, reduciendo el costo de explotación actual en que incurre la Comisión Federal de Electricidad. Además, permitirán el mejoramiento de la confiabilidad de la red eléctrica disminuyendo las probabilidades de fallas en ella. Estos proyectos son altamente rentables y muestran tasas internas de retorno que van entre 15% y 30%.
En el área de transformación y transmisión, adicionalmente a la reducción del costo de explotación, estos proyectos harán posible comercializar la energía actualmente embotellada ya que eliminará los cuellos de botella existentes. Además de que darán servicio a las nuevas plantas generadoras. Para estos proyectos se estiman tasas internas de retorno de alrededor del 28%.
Las inversiones en distribución se refieren a proyectos también rentables y con resultados de corto plazo en los aspectos del abatimiento de pérdidas de energía y disminución del tiempo de interrupción a los usuarios. En todos estos proyectos las tasas internas de retorno son superiores al 20%.
El presupuesto de Luz y Fuerza del Centro incluye un gasto de inversión de 1 mil 752.0 millones de pesos, para el mantenimiento de la infraestructura de transmisión y distribución principalmente, el cual representa un incremento relevante por segundo año consecutivo de 24% real.
El total de la inversión en el subsector eléctrico ascenderá a 18 mil 535.0 millones de pesos, superior en 61% real a la de 1996.
A fin de continuar con las medidas adoptadas en 1996, referentes al cumplimiento de lo establecido en el Capítulo VI y artículo segundo transitorio del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación de ese año, para transparentar el destino de los apoyos directos que el Gobierno Federal otorga a este subsector, los subsidios se concentrarán en el flujo de efectivo de Luz y Fuerza del Centro, estimándose asciendan a 6 mil 148.0 millones de pesos. De éstos, 2 mil 152.0 millones de pesos serían por el subsidio que se otorga a los consumidores y 3 mil 996.0 millones de pesos por deficiencias de operación que se originan por la inadecuada estructura de su planta laboral, caracterizada por un exceso de jubilados y por los insuficientes niveles de productividad operativa.
********** INSERTAR Cuadro 1948,1949,1950
VI. Gobierno, fuerzas armadas y procuración de justicia
El Plan Nacional de Desarrollo plantea entre sus objetivos principales fortalecer el ejercicio pleno de la soberanía, como valor supremo de nuestra nacionalidad y como responsabilidad primera del Estado mexicano. Nuestro país no reconoce ningún poder superior al que por legítimo derecho corresponde al Estado, ni tampoco subordinación alguna con el exterior.
Fundamental para nuestra soberanía es el respeto absoluto de la ley en todo el ámbito nacional. No hay unidad posible ni seguridad nacional viable sin la plena integridad del territorio mexicano y sin separatismos ni divisiones infranqueables dentro de nuestra sociedad. Ello es condición para el ejercicio de las libertades, el avance de la democracia, el diálogo permanente y la cohesión social.
VI.1 Gobernación
La Secretaría de Gobernación, responsable de la conducción de la política interna del país orienta sus acciones al cumplimiento de los preceptos constitucionales, en particular lo referente a las garantías individuales y los derechos humanos. Se encarga de promover la democracia y el respeto entre los poderes; coordina el Programa Nacional de Seguridad Pública; apoya el fortalecimiento del sistema penitenciario; asegura el ejercicio de las libertades públicas de prensa, expresión, reunión y manifestación; regula los flujos migratorios y determina la política poblacional. Igualmente, coordina los mecanismos de protección a la ciudadanía ante la eventualidad de un desastre.
VI.1.1 Seguridad pública
La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública prevé la atención de tres aspectos básicos: la formación de integrantes de instituciones policiales; un sistema de información nacional sobre seguridad pública y servicios de atención a la población. Asimismo, establece la integración de las instancias de coordinación y sus ámbitos de competencia; los principios básicos que deberá contener el código ético para formación policial; la instauración de mecanismos para la participación ciudadana en la definición y seguimiento de acciones, así como la regulación de los servicios privados de seguridad.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, instancia superior de coordinación del Sistema Nacional, se constituyó en abril de 1996. Con base en sus atribuciones conoció y aprobó el Programa Nacional de Seguridad Pública, cuyo objetivo central es la articulación sistemática de las funciones institucionales, en torno a una política nacional que responda a las necesidades y responsabilidades del Estado mexicano para garantizar la justa aplicación de la ley, la seguridad de las personas y el pleno goce de sus derechos.
Para 1997, se han previsto 663.8 millones de pesos para la ejecución de acciones a cargo de la Secretaría de Gobernación, que se refieren a: la operación del secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública; el equipamiento para la instalación del subsistema de información; el socorro de ley actualizado; la participación federal en la construcción de reclusorios estatales; el mejoramiento de la infraestructura penitenciaria local y de instalaciones para formación policial. De dicho importe, el gasto de operación del secretariado ejecutivo por 21.8 millones de pesos está previsto dentro del presupuesto de la Secretaría de Gobernación y la parte restante por 641.9 millones se ubica en el ramo 00023 provisiones salariales y económicas.
VI.1.2 Sistema penitenciario
Se ha propuesto una acción coordinada de las autoridades para mejorar las condiciones de los establecimientos de reclusión. Para ese propósito, en 1996 se estableció el Programa Nacional de Prevención y Readaptación Social, que tiene como objetivo prevenir la comisión de conductas infractoras y delictivas, al igual que reintegrar a la vida social y productiva a los adultos que cumplieron penas privativas de libertad y a los menores infractores que fueron sujetos de tratamiento.
Para 1997 la Secretaría de Gobernación ha programado el equipamiento del Centro de Readaptación Social de Alta Seguridad de Matamoros, Tamaulipas; participar en la construcción de ocho centros de readaptación social y continuar mejorando las instalaciones penitenciarias, con un presupuesto de 352.7 millones de pesos.
VI.1.3 Planeación demográfica
El Programa Nacional de Población se propone atender las necesidades de la población, de acuerdo con las características de los grupos sociales, étnicos y culturales del país y las particularidades de sus diversas regiones, coordinando integralmente las acciones institucionales.
A través del Consejo Nacional de Población se pretende influir en la dinámica demográfica y paliar los efectos de corto y mediano plazos que genera la inercia del crecimiento. Para esto se propone fortalecer una cultura demográfica más racional, mediante procesos educativos e informativos, para promover un desarrollo más integral de la familia; garantizar el ejercicio pleno del derecho que tienen las personas a elegir el número de hijos que deseen tener y su espaciamiento; propiciar la participación de la mujer en condiciones de igualdad con el varón; impulsar la descentralización de las acciones demográficas e impulsar una distribución espacial de la población, para reducir los desequilibrios regionales.
VI.1.4 Migración
En esta materia, la gestión del Gobierno Federal se orientara a propiciar la defensa de la calidad de vida y de los derechos de los mexicanos que viven fuera del país, así como a promover posiciones internacionales acordes con esta postura, considerando el principio de corresponsabilidad entre naciones.
El Instituto Nacional de Migración contribuirá de manera permanente en la definición y actualización de una política que responda a los objetivos nacionales y aliente los flujos migratorios que beneficien al país; ejercerá las facultades de vigilancia en el territorio nacional, en un marco de respeto a la ley y de los derechos humanos de los migrantes y mejorará la calidad de los servicios que presta. Para ello, será necesario iniciar el proceso de modernización tecnológica del Sistema Migratorio Nacional, mediante el equipamiento de la red de información, lo que implicará una inversión del Gobierno Federal por 50 millones de pesos.
En cuanto al asilo y refugio a extranjeros, la Secretaría de Gobernación fortalecerá los programas de asistencia y protección de 30 mil 826 refugiados, a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados; estudiará sus necesidades y buscará soluciones permanentes a sus problemas, en el marco de las leyes mexicanas; participará en el Programa de Desarrollo Sustentable de las Poblaciones Fronterizas México-Guatemala y desarrollará programas de autosuficiencia agrícola, pecuaria y artesanal.
El presupuesto de la Secretaría de Gobernación para 1997, incluyendo los recursos previstos para el Sistema Nacional de Seguridad Pública dentro del ramo 23, asciende a 4 mil 480.2 millones de pesos, 8.7% superior en términos reales al de 1996.
VI.2 Relaciones exteriores
La política exterior de México tiene como propósito esencial impulsar y defender los intereses y principios básicos nacionales, en un marco de soberanía e independencia.
En 1997 la SRE continuará promoviendo y salvaguardando los intereses nacionales ante los estados extranjeros, organismos y en reuniones internacionales; mantendrá y ampliará los contactos con los países con los que México mantiene relaciones diplomáticas; impulsará la diversificación de las relaciones de nuestro país con las demás naciones del mundo; promoverá activamente en los foros internacionales la plena vigencia de los principios de no intervención y libre autodeterminación de los pueblos; asegurará que nuestra política exterior refleje los intereses del país; fortalecerá la protección consular de los mexicanos en el exterior y la defensa de sus derechos y organización de sus comunidades.
Asimismo, vigilará la aplicación y cumplimiento de tratados y convenios internacionales sobre límites, aguas y recursos fronterizos; difundirá la cultura mexicana en el exterior, en coordinación con los sectores social y privado; y participará en la negociación de convenios y acuerdos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y científica.
En materia de inversión, se prevé la compra de un inmueble en la ciudad de Berlín, para reubicar la Embajada y el Consulado General de México en Alemania, así como la construcción de instalaciones que albergarán la Embajada, Consulado y el Instituto Cultural de México en Guatemala. En la ejecución de obras internas, proseguirán los trabajos de recimentación de la torre de la cancillería, la modernización de su equipamiento informático y la sustitución de equipos obsoletos.
Para la consecución de sus objetivos, el sector contará con un presupuesto de 2 mil 240.9 millones de pesos, mayor en 7.4% en términos reales al asignado en 1996.
VI.3 Procuración de justicia
La procuración de justicia recoge el compromiso del Gobierno de la República de garantizar la seguridad nacional y la vigencia del estado de derecho. La Procuraduría General de la República tiene una decisiva participación en este propósito, particularmente en la consolidación de un régimen de convivencia social regido plenamente por el derecho, donde la ley sea aplicada a todos por igual y la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.
El Programa Sectorial de Procuración e Impartición de Justicia tiene como objetivos a mediano plazo: optimizar la procuración de la justicia federal en la persecución de delitos y en el abatimiento de la impunidad; crear condiciones que permitan combatir de manera frontal y más eficiente al crimen organizado, a partir de la cooperación entre los tres niveles de gobierno, la colaboración internacional y la especialización policial; en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, introducir las transformaciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de la Policía Judicial Federal, al igual que las bases para la profesionalización y dignificación del Ministerio Público Federal y los servicios periciales.
Destaca la reestructuración orgánico-funcional emprendida en la presente administración, que se fortalece con la expedición en 1996 de su nueva Ley Orgánica y el reglamento correspondiente, que sientan las bases de su operación bajo un esquema de desconcentración. La nueva distribución de facultades permitirá a las instancias responsables en cada zona conocer los procesos de procuración de justicia desde su origen hasta su resolución.
También se diseñará un sistema de formación policial para agentes de la Policía Judicial Federal y se establecerá el servicio civil de carrera para estimular la actuación de los cuerpos policiales bajo los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
Por su parte, el Ministerio Público, como responsable de garantizar la constitucionalidad, legalidad y estricto apego a las normas jurídicas, exige una constante profesionalización para incrementar la calidad técnico jurídica de su actuación. Es por ello que la Procuraduría General de la República, a través del Instituto Nacional de Ciencias Penales, llevará a cabo cursos de especialización, maestría y doctorado en las áreas de ciencias penales y política criminal, así como la integración de una planta permanente de investigadores orientada al estudio de los problemas nacionales en las áreas de seguridad pública, procuración y administración de justicia y ejecución de sanciones.
En 1997 se canalizarán más recursos para fortalecer la participación de los cuerpos policiales en el Programa Nacional de Seguridad Pública, especialmente el equipamiento del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas y la Policía Judicial Federal. Paralelamente, se atenderá la conservación y mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria (bases de intercepción aérea), equipo indispensable para la lucha contra el crimen organizado, tráfico de drogas y otros delitos asociados.
El presupuesto de la Procuraduría General de la República para 1997, junto con la previsión para el Sistema Nacional de Seguridad Pública del ramo 00023, asciende a 2 mil 784.8 millones de pesos, 31% mayor en términos reales al de 1996.
VI.4 Regulación de la tenencia de la tierra
Con el propósito de proporcionar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y terminar el rezago agrario, se concluirán 69 incidentes de inejecución; el pago de 137 indemnizaciones a propietarios afectados y se cumplirá con 196 ejecutorias del Poder Judicial mediante el pago subsidiario.
Para la regulación de tierras en ejidos y comunidades indígenas, se ejecutarán 64 resoluciones presidenciales dotatorias; 100 decretos expropiatorios; se revisarán técnica y jurídicamente 300 expedientes y se elaborarán e inscribirán 660 mil 200 planos.
Se concluirá antes de finalizar esta administración con la certificación y titulación de los derechos agrarios, a través del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), para lo cual en 1997 se continuará con la expedición de 870 mil certificados y títulos, así como la regularización de 131 mil 300 lotes urbanos en asentamientos humanos en ejidos y comunidades aledañas a zonas conurbadas.
Respecto al desarrollo agrario, las acciones se orientarán hacia la promoción, constitución y consolidación de 3 mil 200 sociedades rurales que contribuyan al abatimiento del minifundio y mejoramiento de su capacidad de gestión.
El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal captará recursos financieros por 120 millones de pesos, provenientes de indemnizaciones por expropiación de terrenos pertenecientes a ejidos y comunidades que formarán parte de sus fondos comunes; promoverá y analizará las solicitudes de retiro de recursos de dichos fondos; y vigilará que las tierras expropiadas a los núcleos agrarios se destinen al fin señalado en los decretos expropiatorios.
El presupuesto asignado al sector agrario asciende a 1 mil 631.5 millones de pesos, correspondiendo 1 mil 093.9 millones de pesos a la Secretaría de la Reforma Agraria, 365.8 millones de pesos a la Procuraduría Agraria y 171.8 millones de pesos al Registro Agrario Nacional.
VI.5 Defensa de la soberanía nacional
El Ejército y las fuerzas armadas de México tienen como su más alta responsabilidad preservar la integridad territorial, el espacio aéreo y de las zonas marinas exclusivas del país.
La seguridad nacional está a cargo del Ejército y las fuerzas armadas de México y su preservación constituye una premisa fundamental para el desarrollo integral de la nación, en un ambiente de libertad, paz y justicia social.
La Secretaría de la Defensa Nacional continuará participando en la protección de instalaciones estratégicas para la seguridad y economía nacionales y en coordinación con las autoridades competentes, contribuirá a la ejecución de acciones de alto contenido social, así como en las de combate al narcotráfico y la producción de enervantes.
Para apoyar las funciones que tiene encomendadas, se construirán y rehabilitarán cuarteles y alojamientos para sus efectivos militares; se continuará con la cuarta fase de la remodelación del Hospital Central Militar; se adquirirán equipos de comunicación satelitales y se participará en acciones coordinadas con otros sectores, como las campañas de vacunación, alfabetización, de reforestación y fitosanitarias.
Por su parte, la Secretaría de Marina contribuirá a garantizar la soberanía del país mediante la vigilancia de sus costas, mares e islas. En coordinación con otras instituciones, contribuirá al desarrollo y coordinación de la investigación oceanográfica, así como en la prevención y control de la contaminación marina.
Dará mantenimiento mayor a su flota naval, unidades aeronavales y equipo de comunicación, rehabilitación de astilleros y la instalación de una red informática integral. En lo referente a la obra pública, continuará proyectos en proceso e iniciará las que sean estrictamente indispensables por el deterioro de las instalaciones. Entre las primeras destacan la base naval de Ensenada, Baja California y los muelles ubicados en Guaymas, Sonora y Cabo San Lucas, Baja California Sur.
Para 1997 se ha previsto para las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina un presupuesto de 18 mil 010.9 millones de pesos, 8.6% superior al de 1996.
Por otra parte, el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas habrá de destinar mayores recursos a la atención de la salud, sin descuidar la satisfacción de vivienda para las fuerzas armadas mexicanas. Asimismo, continuará administrando y otorgando los beneficios del Seguro de Vida Militar y el Seguro Colectivo de Retiro.
Se ha estimado que el instituto capte durante 1997 ingresos por un monto de 950.7 millones de pesos, incluidas las aportaciones por concepto de seguridad social del Gobierno Federal por una cantidad de 430.1 millones de pesos, es decir 45% del total de los ingresos esperados. Por otra parte, se prevé un gasto por 989.5 millones de pesos.
Para que el sector gobierno, fuerzas armadas y procuración de Justicia cumpla con los objetivos comentados, se propone una asignación presupuestal de 31 mil 035.9 millones de pesos, con lo que su participación dentro del gasto programable será de 6.2%.
********** INSERTAR Cuadro 1955,1956,1957
VII. Gestión gubernamental y servicios
VII.1 Hacienda y Crédito Público
Las acciones del sector hacendario comprenden la formulación y coordinación de la política de financiamiento del desarrollo; la ejecución, reglamentación y control de la política de crédito público; la administración de la política de ingresos y la regulación de la política aduanera y la planeación y control del gasto público federal.
En materia de ingresos, destaca la creación del servicio de administración tributaria, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que entrará en operación a partir del 1o. de julio de 1997, para lo cual le serán transferidos el personal, los recursos, inmuebles, mobiliario, expedientes y archivos que actualmente tiene la subsecretaría de ingresos. Dicho órgano tendrá por objeto determinar, liquidar y recaudar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales, que es la fuente de financiamiento del gasto público.
Con ello, se pretende asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así como promover la eficiencia en la administración tributaria y el cumplimiento de las obligaciones del contribuyente.
Los compromisos del Gobierno mexicano en materia de inversión financiera se realizan de acuerdo con los tratados o convenios de adhesión correspondientes, por la participación en el capital social de organismos internacionales y están orientados a apoyar la integración económica, mediante el financiamiento de proyectos de desarrollo. En 1997 se destinarán 884.4 millones de pesos para la aportación a diferentes organismos internacionales: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco de Desarrollo para América del Norte, Fondo de Operaciones Especiales y Corporación Financiera Internacional.
Por otra parte, se promoverá la modernización del sistema financiero nacional, a través de una más eficiente supervisión por parte de las comisiones nacionales de Seguros y Fianzas, Bancaria y de Valores y la del Sistema de Ahorro para el Retiro; también, mediante el establecimiento de controles preventivos y correctivos, así como de nuevas figuras e instrumentos acordes al proceso de globalización, con objeto de incrementar el ahorro y financiamiento internos.
Para el ejercicio de sus funciones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dispondrá de una asignación presupuestal de 12 mil 260.7 millones de pesos, menor en 10.1% en términos reales a la de 1996. Dicho gasto incorpora apoyos al sector agropecuario por 1 mil 665.0 millones de pesos, al sector financiero por 1 mil 322.5 millones de pesos y al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática por 1 mil 963.2 millones de pesos.
VII.2 Modernización de la administración pública
La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo orienta sus acciones hacia la evaluación y control de una administración pública eficiente, que responda con oportunidad a los cambios estructurales que vive el país y garantice un uso racional de los recursos públicos, el cumplimiento puntual de los programas y una clara rendición de cuentas.
Para tal propósito, se publicó el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000, donde se establece que se dará continuidad a los esfuerzos para la consecución de una administración pública donde se incremente la productividad en el servicio y se enfatice la participación ciudadana en las acciones de prevención y control de la gestión pública, así como al combate a la corrupción e impunidad.
De especial importancia son el fomento permanente de la Contraloría Social; la coordinación del Sistema Nacional de Quejas y Denuncias y Atención a la Ciudadanía; los programas Paisano, que operan en la frontera norte y vecinos de Centroámerica, los cuales han tenido gran aceptación por parte de los connacionales y turistas que solicitan precisiones sobre sus trámites aduanales migratorios.
El Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales (Compranet), iniciado en 1996, otorga transparencia y agilidad al proceso de adquisiciones, obra pública y servicios de las dependencias y entidades de la administración publica federal. Además, simplifica el esquema vigente y amplía la oferta de proveedores al fomentar su participación en condiciones más equitativas; reduce costos de transacción entre el Gobierno y las empresas, a la vez que cuenta con un mecanismo más efectivo de control y fiscalización para mejorar la oportunidad en el pago a proveedores.
A través de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (Cabin), se elaborarán estudios y proyectos de construcción, equipamiento, conservación y mantenimiento de edificios públicos y serán expedidos 2 mil 100 dictámenes sobre los bienes inmuebles federales y objetos de valor artístico e histórico en ellos contenidos.
Para el cumplimiento de este programa, se considera en 1997 un presupuesto de 512.6 millones de pesos, el cual es 12.6% mayor al de 1996.
VII.3 Comercio y fomento industrial
A efecto de fomentar el crecimiento económico a través de la inversión privada, nacional y extranjera, la política sectorial mantendrá su estrategia de consolidar el papel promotor del Estado en los sectores industrial, comercial y minero; a través del fortalecimiento de los Programas de Política Industrial y Comercio Exterior y de Política Interior, Abasto y Protección al Consumidor.
Bajo este contexto, se consolidará un marco favorable para promover la creación de empleos productivos e incrementar el bienestar de los trabajadores; elevar la competitividad del aparato productivo nacional a fin de asegurar que un número creciente de regiones, sectores, cadenas productivas y empresas aprovechen las ventajas competitivas de nuestra economía; crear las condiciones que fomenten de manera eficaz nuestras exportaciones, consolidando la presencia de los productos nacionales en el mercado externo; así como formular y conducir la política nacional en materia minera.
Las principales líneas de acción se orientarán a:
Inducir el desarrollo de agrupamientos industriales de alta competitividad, con una creciente integración de las empresas micro, pequeñas y medianas;
Crear condiciones de rentabilidad elevada y permanente en la exportación directa e indirecta;
Fomentar el desarrollo del mercado interno y
Proteger al consumidor a través del fortalecimiento de los mecanismos de información y promoción del desarrollo comercial.
VII.3.1 Fomento industrial
Con objeto de conformar una planta industrial competitiva y orientada a producir bienes de alta calidad y mayor contenido tecnológico, en el marco del Programa de Política Industrial y Comercio Exterior, durante 1997 se seguirá una estrategia basada en tres enfoques: fortalecimiento de la red de centros para la competitividad Empresarial; desarrollo de programas sectoriales para la industria y desarrollo industrial y regional, mediante la promoción del concepto de agrupamientos industriales.
Así, la política sectorial se orientará a seguir promoviendo la creación de la red nacional de centros Regionales para la Competitividad Empresarial (Crece), los cuales prestarán servicios de atención directa y especializada a las micro, pequeñas y medianas empresas. Con ello se promoverá el desarrollo de las capacidades tecnológicas básicas, a través de la resolución de sus necesidades específicas.
Asimismo, se fortalecerá la operación del Centro para el Desarrollo de la Competitividad Empresarial (Cetro), con objeto de contribuir al desarrollo del sector productivo, comercial y de servicios del país, proporcionando a los Crece los insumos necesarios para el correcto desempeño de sus funciones.
Para concluir la red nacional y que cada entidad cuente con un centro regional, durante 1997 se instalarán y entrarán en operación 22 centros. Para el cumplimiento de estas acciones se tiene programado un gasto de 64.0 millones de pesos.
El programa nacional de calidad promoverá la adopción de esquemas para mejorar la calidad de los productos, fortalecer la infraestructura técnica, fomentar el reconocimiento de la calidad de productos y empresas nacionales, alentar el desarrollo de una cultura nacional de calidad y crear un sistema nacional de información sobre calidad.
Por su parte, la Comisión Federal de Competencia promoverá un marco legal favorable, a fin de eliminar las barreras artificiales a la participación de nuevas empresas, sancionará las conductas anticompetitivas de los diversos agentes económicos, evitará las concentraciones que tiendan a monopolizar los mercados y en general, promoverá condiciones para que el proceso económico sea cada vez más eficiente.
Con objeto de competir eficientemente en los mercados internacionales, la política sectorial fomentará una efectiva protección a la propiedad industrial mediante una intensa campaña de promoción y difusión de los beneficios del marco jurídico en la materia.
El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, continuará con las acciones de emisión de títulos y dictámenes de marcas, patentes, registros de modelos de utilidad y diseños industriales, así como autorizaciones de uso de denominación de origen; la difusión de acervos documentales e inspecciones para el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de propiedad industrial, para lo cual cuenta con un presupuesto de 68.6 millones de pesos.
En apoyo al desarrollo industrial, el Centro Nacional de Metrología (Cenam) con un presupuesto de 92.9 millones de pesos, continuará con el establecimiento y difusión de los patrones nacionales de medición, conforme a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, contribuyendo al aumento de la calidad de los productos. Asimismo, esta disciplina será el soporte técnico para asegurar la equidad en las transacciones comerciales en apego a las normas oficiales mexicanas, contribuyendo a la exactitud en las mediciones realizadas en el país e incrementando la competitividad de los productos manufacturados.
En tal sentido, el Cenam proseguirá con el desarrollo de prototipos de patrones primarios e instrumentos de alta precisión; realización de proyectos de desarrollo tecnológico; emisión de dictámenes técnicos sobre servicios de alta confiabilidad y la certificación de la capacidad técnica de calibración o medición de laboratorios.
A fin de consolidar al sector exportador como motor del crecimiento económico, el Gobierno Federal promoverá ante los gobiernos estatales y municipales, en coordinación con los sectores productivos, un conjunto de acciones a fin de crear condiciones de rentabilidad permanente para incentivar la exportación directa e indirecta. En este sentido, la promoción de las exportaciones obedecerá a una política orientada a captar mayores recursos; obtener una promoción congruente con el desarrollo de la oferta exportable y una estrecha coordinación de las acciones de las diversas entidades e instituciones promotoras de exportaciones.
En el ámbito internacional, se continuará con la política de negociaciones comerciales internacionales, dando mayor impulso al proceso de negociación de tratados comerciales con diferentes países, con especial atención a las relaciones comerciales con el Mercosur; con los países miembros de la cuenca del Pacífico y con la Unión Europea.
Se promoverá el establecimiento de mecanismos para la protección a la inversión en los tratados de libre comercio, mediante la negociación de Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones (APPRI), cuyo propósito es diversificar el origen y promover los flujos de la inversión extranjera directa, canalizándose principalmente a las pequeñas y medianas empresas.
En este sentido, a nivel regional, autoridades e industrias contarán con mayor información acerca de las fortalezas de las cadenas industriales y de las necesidades que se deben satisfacer para consolidar su funcionamiento. Para la realización de los objetivos de promoción y servicios al comercio exterior, se destinan recursos por 177.4 millones de pesos.
En materia de fomento y regulación del comercio interior, se establecerá un amplio proceso de concertación con los sectores productivos para proteger a la población consumidora.
Asimismo, se continuará con las acciones que promuevan la participación del sector privado en la ampliación y consolidación de la infraestructura comercial a fin de hacer más eficiente el proceso de producción-distribución consumo de mercancías y servicios, facilitando su libre concurrencia a los mercados, con objeto de coadyuvar a mantener la estabilidad de precios.
Por su parte, la Procuraduría Federal del Consumidor continuará con aquellas acciones que le marca la Ley Federal de Protección al Consumidor, con el propósito de procurar la equidad y seguridad jurídica entre proveedores, prestadores de bienes y servicios y consumidores, a fin de garantizar que las relaciones comerciales se desarrollen en un marco de transparencia y estricto apego a la ley, coadyuvando a evitar prácticas comerciales que lesionen el poder adquisitivo de la población. El presupuesto asignado a la procuraduría asciende a 283.2 millones de pesos.
La política de modernización comercial pretende inducir una mayor competitividad y eficiencia en el sistema de abasto nacional, de tal manera que los productos agropecuarios y los alimentos en general puedan desplazarse desde el productor, hasta el consumidor final al menor costo posible. En este contexto, mediante las acciones a realizar por el Servicio Nacional de Información de Mercados, se propiciará la transparencia en la formación de los precios de productos agropecuarios; se evitará la intermediación excesiva y se apoyarán a los productores nacionales de acuerdo a las condiciones y tendencias de los mercados, así como de las alternativas de comercialización relativas a los productos, temporadas y destinos en los ámbitos doméstico y externo. Para dichos fines, el organismo contará con un presupuesto de 21.1 millones de pesos.
VII.4 Minería
El objetivo central de la política de fomento minero es conformar, en colaboración con los sectores productivos, un sector competitivo a nivel internacional. Con este propósito, se analizará el comportamiento del marco jurídico que regula la minería, con la finalidad de realizar las reformas que permitan otorgar mayor seguridad y confianza a los inversionistas nacionales y extranjeros, así como para agilizar los trámites y la afluencia de nuevos y mayores capitales hacia este sector.
Así, se busca que el Estado se transforme en promotor de esta actividad, de acuerdo con el nuevo contexto de apertura económica, para que la minería produzca mayores niveles de los insumos requeridos por las empresas industriales, que disminuya la demanda de insumos del mercado exterior, al mismo tiempo que contribuya a la generación de empleos y al desarrollo regional.
Por su parte, el Consejo de Recursos Minerales (Coremi) ofrecerá a los inversionistas nacionales y extranjeros la información geológico-minera, mediante la edición y difusión de cartas geológico-mineras, geoquímicas y geofísicas de las áreas susceptibles de contener yacimientos minerales; se otorgará el apoyo de asistencia técnica a la pequeña y mediana minería y minería social. Para tal propósito, el Consejo cuenta con un presupuesto de 175.6 millones de pesos.
En forma complementaria, el Fideicomiso de Fomento Minero (Fifomi) otorgará financiamientos oportunos y accesibles, prestará asistencia técnica especializada en todos los procesos que comprende la minería y contribuirá a la capacitación para los trabajadores.
Para estas actividades, se propone un gasto programable al Sector Minero de 2 mil 109.0 millones de pesos, de los cuales 1 mil 048.0 millones corresponden a Fifomi; 175.6 millones de pesos a Coremi; 796.0 millones de pesos a Exportadora de Sal; 69.1 millones de pesos a Transportadora de Sal y 20.3 millones de pesos a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
VlI.5 Turismo
Con el propósito de fortalecer y elevar la competitividad de los productos turísticos mexicanos, el presupuesto otorgado al Sector para 1997 estará orientado a consolidar y diversificar la oferta y la demanda turística; fomentar las corrientes turísticas internacionales hacia México, para atraer más visitantes y con un mayor nivel de gasto durante todo el año; facilitar, regular y simplificar la normatividad en la materia, que permita la integración de la ecología y la cultura con la economía y que diversifique, consolide y promueva la frontera norte, los centros de playa integralmente planeados, los centros tradicionales de playa, las grandes ciudades y las regiones del interior.
Para alcanzar estándares internacionales de competitividad, el sector turismo requiere elevados niveles de inversión, por lo que en 1997 sus actividades se orientarán a fomentar proyectos de inversión pública, privada y social en infraestructura turística y equipamiento, así como a consolidar el sistema nacional de información turística y el sistema de información turística estatal.
Con la integración de fondos mixtos de promoción nacional e internacional, se continuará la acción coordinada con los gobiernos estatales, municipales y prestadores de servicios en programas integrales de promoción conjunta.
Para 1997, la Secretaría de Turismo diseñará e instrumentará ocho campañas de publicidad y de relaciones públicas y realizará 260 eventos para la promoción nacional e internacional. Se formalizarán 10 acuerdos con prestadores de servicios turísticos, para determinar precios y condiciones para el turismo social; se concertarán tres nuevos fondos mixtos de promoción y publicidad y se renovarán 37.
Mediante estas acciones en su conjunto, se estima recibir a 8.5 millones de visitantes internacionales, lo que generará una derrama económica en divisas del orden de los 6 mil 500 millones de dólares, que contribuirán a la generación de empleos directos e indirectos en los centros integralmente planeados. Se prevé un presupuesto de 933.1 millones de pesos, mayor en 11.3% en términos reales con respecto al asignado en 1996.
El sector de gestión gubernamental y servicios deberá contar con un presupuesto de 16 mil 828.5 millones de pesos, para llevar a cabo las acciones que le permitan cumplir con las metas propuestas. De ser autorizado, la participación de este sector representará el 3.4% del gasto programable presupuestal del Gobierno Federal.
Turnada a la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública.