Que reforma el artículo 2, primer y segundo párrafos de la Ley de Ingresos para el Ejercicio Fiscal 1995, presentada por el Ejecutivo federal
Secretarios de la Cámara de Diputados del honorable Congreso
de la Unión
Presentes
Con base en lo que determina la fracción I del artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y con fundamento en el artículo 72 inciso H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito enviar a ustedes: iniciativa de decreto por el que se reforma la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995.
Reitero a ustedes en esta oportunidad, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, Distrito Federal, 16 de enero de 1995.— Por acuerdo del Secretario.— El director general de gobierno, Luis Maldonado Venegas.
Secretarios de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión
Presentes
Desde que se manifestó la actual crisis financiera y cambiaria, la administración pública ha sido franca en la explicación de sus causas. El país vive una situación compleja y difícil cuya solución requiere de un esfuerzo corresponsable de los mexicanos. Este difícilmente podría ser convocado con eficacia si no es a partir de la franqueza. Hablar con la verdad es no sólo obligación insoslayable del Gobierno. Es también requisito para enfrentar adecuadamente la crisis actual.
Al ponderar los factores que incidieron en el surgimiento de los problemas presentes, es preciso discernir lo que debe ser cambiado de lo que debe ser fortalecido, para no equivocar la estrategia que debe seguirse. La economía mexicana presentaba perspectivas favorables hace apenas 18 meses. Las condiciones de fondo, relacionadas con la productividad y la competitividad del país, siguen siendo las mismas. La estrategia debe enfocarse por ello a la superación de los obstáculos presentes y, simultáneamente, a la consolidación y fortalecimiento de las condiciones favorables que nos ayudarán a retomar el crecimiento. De ahí la necesidad de partir de un diagnóstico equilibrado acerca de las causas que motivaron la situación presente.
Durante los últimos años el país transitó por un cambio profundo. El déficit fiscal fue eliminado. Entre 1987 y 1994, la inflación en México se redujo a un nivel cercano al de la inflación en los países desarrollados. Se alentó la competencia con el exterior y se modernizó la intervención del Estado en la economía. Como resultado, la productividad y la competitividad del país se incrementaron. Los índices de productividad en muchas ramas de la economía han crecido significativamente. Las exportaciones han aumentado a tasas más elevadas que las correspondientes a la mayoría de los países que son considerados exitosos en el comercio mundial.
La reducción de la inflación entre 1987 y 1994 se basó en el saneamiento de las finanzas públicas y se apoyó en el uso del tipo de cambio para reducir, directamente, los aumentos de precios. Se percibió, correctamente, que el saneamiento de las finanzas era un requisito para reducir la inflación de manera permanente. En efecto, no existen, ni en México ni en otros países, experiencias exitosas de estabilización sin el saneamiento de las finanzas públicas. El equilibrio fiscal es una de las condiciones favorables que deben ser mantenidas. Incluso, para enfrentar la crisis, será necesario efectuar transitoriamente un ajuste fiscal adicional.
Sin embargo, el uso de la política cambiaria para reducir la inflación condujo a la apreciación del tipo de cambio real. Como consecuencia, la balanza de pagos se tornó crecientemente deficitaria. Ello no propició problemas de financiamiento durante los primeros años, debido a que la estrategia antiiflacionaria partió de condiciones iniciales, en 1987, de subvaluación del tipo de cambio, superávit de la cuenta corriente de la balanza de pagos y reserva abundante de divisas. Así, no hubo problemas para financiar los relativamente modestos saldos deficitarios en la cuenta corriente de la balanza de pagos que se registraron en aquellos años.
Al continuar el proceso de apreciación del tipo de cambio real, el déficit de la cuenta corriente siguió creciendo, hasta alcanzar casi el 8% del producto en 1994. Sin embargo, el financiamiento externo a la economía mexicana aumentó de manera apreciable hasta principios de este último año. Ello fue consecuencia tanto del aumento de la disponibilidad de recursos en los mercados financieros internacionales, como de lo atractivo de la economía nacional para los inversionistas externos. Cabe resaltar que la propia entrada de recursos del exterior contribuyó a la reevaluación cambiaria, al orientarse en parte al aumento de la demanda por la producción nacional.
El atractivo de la economía para las inversiones del exterior fue resultado tanto de rendimientos relativamente bajos en los países de origen, como de las perspectivas que ofrecía nuestro país. El aumento significativo de recursos externos inició con la renegociación de la deuda externa. Posteriormente, el cambio estructural fomentó adicionalmente el ingreso de fondos del exterior. También la aprobación del Tratado de Libre Comercio con Canadá y los Estados Unidos a finales de 1993 atrajo recursos abundantes, después de una cierta disminución anterior a la aprobación.
Hasta principios de 1994, el país no tuvo dificultad para financiar su déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Al no existir hasta entonces razones para suponer que el flujo de recursos externos pudiera frenarse de manera súbita, se consideró que habría tiempo para que la modernización económica y las inversiones financiadas con recursos externos aumentaran la capacidad productiva de la economía. De esa manera, aumentaría la competitividad de la economía mexicana y se reduciría gradualmente el déficit de la balanza de pagos sin necesidad de una devaluación nominal del peso.
Pero, en 1994 las condiciones que permitían el financiamiento de un elevado déficit de la cuenta corriente se revirtieron. El aumento de las tasas de interés en los países exportadores de recursos se reflejó en una disminución de los flujos de capital hacia otros países. Asimismo, los acontecimientos acaecidos en el ámbito interno disminuyeron el atractivo de la economía nacional para las inversiones del exterior. No se trata de juzgar aquí las razones del movimiento de Chiapas, el que sin duda encontró en el estancamiento social condiciones propicias, sino de señalar que fue uno de los varios acontecimientos que revirtieron las condiciones financieras. Asimismo, los asesinatos políticos, los secuestros, la inquietud preelectoral y los sucesos poselectorales, así como sus secuelas, contribuyeron al deterioro de las perspectivas de los inversionistas. Ante todas estas situaciones, la propia magnitud de la cuenta corriente, en circunstancias que dificultaban su financiamiento, contribuyó al deterioro adicional de las expectativas. La situación fue aún más crítica debido a que un importante porcentaje de la deuda pública estaba contratada a corto plazo.
El deterioro en las condiciones para disponer de financiamiento externo fue tan rápido, que fue natural suponer que se trataba de un fenómeno temporal, que podría ser superado, si se lograba tranquilizar a los mercados. En esas circunstancias, una devaluación lejos de producir certidumbre habría generado mayores inquietudes. Hoy sabemos que el fenómeno no fue de una duración lo suficientemente corta como para resistir hasta que el mismo se revirtiera, asegurando a los inversionistas que no habría un cambio abrupto de la política cambiaria.
Una devaluación siempre es traumática y dolorosa. Por ello se trató de evitarla mediante la mencionada estrategia gradualista. Esta habría podido funcionar si las expectativas hubieran reaccionado favorablemente y rápido. Los acontecimientos internos, en el marco de una evolución crecientemente desfavorable de los mercados financieros internacionales, no lo permitieron.
Como consecuencia, en diciembre pasado, las condiciones financieras sufrieron un gran embate desfavorable. La devaluación sobrevino no porque hubiera sido propiciada intencionalmente, sino porque una acelerada pérdida de reservas de divisas mostró que la estrategia gradualista se había vuelto inviable. El camino traumático de una devaluación intensa y súbita nunca es deseable. Por ello, fue evitada mientras existieron posibilidades para que la estrategia gradualista funcionara. Estas posibilidades requerían que el Gobierno se manifestara en favor de mantenerla política cambiaria.
La reducción de las reservas internacionales del Banco de México impidió continuar sosteniendo el régimen cambiario. Una vez ocurrida la devaluación, es imprescindible reducir la duración y la intensidad del ajuste en los niveles de bienestar que la crisis hace inevitable. Para ello se requiere:
1. Evitar que la devaluación origine una espiral inflacionaria entre tipo de cambio, precios y salarios.
2. Recuperar a la brevedad posible la estabilidad en los mercados financieros.
Para evitar la espiral inflacionaria, se ha adoptado una estrategia de moderación de precios y salarios, acompañada de un ajuste en las finanzas públicas y de una política monetaria congruente con dicho objetivo.
La reducción del déficit de la cuenta corriente significa necesariamente la reducción temporal de los ingresos reales de la población. Si ante la devaluación se pretendiera mantener los ingresos reales, lo único que se propiciaría sería más inflación. El ajuste necesario sería más doloroso y prolongado. Las consecuencias serían más desfavorables para quienes menos tienen.
En el pasado, ante situaciones de devaluación, hubo ocasiones en que se pretendió evadir su impacto, mediante aumentos elevados de emergencia a los salarios y a través de subsidios y apoyos a los productores. Con ello sólo se logró posponer la solución de la crisis. Ahora buscamos, con la moderación de los aumentos de precios y salarios, superar rápidamente la actual problemática y reducir así su impacto global.
Para contribuir a la superación de la crisis, el sector público federal, dentro de las atribuciones otorgadas por la Cámara de Diputados, en el artículo 23 del decreto aprobatorio del Presupuesto de Egresos de la Federación, disminuirá su gasto programable en el equivalente a 1.3% del producto interno bruto, en relación con el monto originalmente previsto. Con toda oportunidad, se informará sobre el ajuste a la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
Para reducir el impacto de la crisis, es conveniente también ofrecer a los inversionistas condiciones de certidumbre respecto al pago de las obligaciones financieras. El Gobierno ha negociado la disponibilidad de recursos externos para garantizar el pago de estas obligaciones. En primer lugar, se ha constituido un fondo de estabilización de aproximadamente 18 mil millones de dólares estadunidenses, utilizando para ello el Convenio de Apoyo Financiero de América del Norte, que se integra con 6 mil millones de dólares de las autoridades norteamericanas y 1 mil millones de dólares canadienses del Banco de Canadá, quienes aportarán adicionalmente la cantidad de 3 mil millones de dólares y 500 millones de dólares canadienses respectivamente. Por su parte, el banco de pagos internacionales, con la garantía de algunos bancos centrales miembros de esa institución, contribuirán con 5 mil millones de dólares y la banca internacional con alrededor de 3 mil millones de dólares estadunidenses.
En segundo lugar, se encuentra en vías de arreglo, en el marco del acuerdo financiero de América del Norte, un esquema de garantías de crédito por un monto que fluctuaría entre 25 y 40 mil millones de dólares norteamericanos. Estas garantías, que complementan al fondo de estabilización, permitirían refinanciar vencimientos de corto plazo de obligaciones ya existentes en condiciones financieras sustancialmente mejores a las vigentes.
En atención a la disponibilidad de esos recursos y a que las condiciones económicas prevalecientes en la actualidad difieren de las que dieron sustento a la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995, aprobada por esa legislatura en diciembre pasado, se hace necesario reformar dicha ley con un doble propósito: adecuar el límite de endeudamiento neto externo a las nuevas condiciones económicas y mejorar el perfil de la deuda pública reduciendo la deuda a corto plazo, en particular los bonos de la tesorería de la federación (Tesobonos).
En relación con el primer propósito, como consta en la exposición de motivos de la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para 1995, el Ejecutivo a mi cargo planteó la necesidad de establecer un límite de endeudamiento neto externo de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América. Dicha propuesta mereció la aprobación de esa soberanía y, con base en el tipo de cambio vigente en esa fecha, se fijó en el artículo 20, de la aludida ley un límite de endeudamiento neto externo de 17 mil 494.4 millones de nuevos pesos.
Se propone a esa legislatura una modificación para adecuar el monto máximo de endeudamiento neto externo al nuevo régimen cambiarlo. Al efecto, se estima conveniente establecer en el citado artículo 2o. que el monto señalado sea el equivalente en moneda nacional a 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, al tipo de cambio aplicable para solventar obligaciones en moneda extranjera pagaderas en el país. De esta forma se conservaría el espíritu de la autorización original, pero ajustándola a las nuevas circunstancias económicas.
Por otra parte, se propone reformar la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995, a fin de propiciar la solución del problema en que pueden traducirse las tenencias de Tesobonos en la actual situación económica.
Durante 1994 fue necesario colocar elevados montos de Tesobonos con propósitos de regulación monetaria y cambiaria. A pesar de constituir formalmente deuda interna, por tratarse de valores pagaderos en moneda nacional en nuestro territorio, los Tesobonos por sus características se asemejan a la deuda externa. En efecto, al estar el rendimiento de estos títulos referido al tipo de cambio del peso frente al dólar de los Estados Unidos de América, permiten al tenedor adquirir divisas sin riesgo cambiarlo alguno.
Los Tesobonos colocados durante 1994 fueron en su gran mayoría de corto plazo. Ante las circunstancias de inestabilidad que han enfrentado los mercados financieros, se han dificultado las renovaciones de estos títulos, lo que ha provocado inestabilidad en el tipo de cambio y en los mercados financieros. Con objeto de coadyuvar a que esto último no suceda, es deseable que exista la posibilidad de que los valores mencionados puedan sustituirse por otras obligaciones que no tengan el efecto adverso descrito.
En consecuencia, para contribuir a atender el problema de los Tesobonos debe existir la posibilidad de procurar, emitir valores cuyos términos sean más favorables para el Gobierno Federal, en particular en lo referente a su plazo. Para ello, sería conveniente que los nuevos valores fueran pagaderos en el exterior a fin de hacerlos más atractivos a los inversionistas. Esto permitiría mejorar significativamente el perfil de la deuda a cargo del erario federal, sin incrementar su tamaño y propiciar una mayor estabilidad de nuestra moneda, condición necesaria para el éxito del programa económico para 1995.
Por lo anterior, se somete a la consideración de ese honorable Congreso, la solicitud de autorización al Ejecutivo Federal para que, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, contrate créditos o emita valores en el exterior con el fin de canjear o refinanciar los Tesobonos que se encuentran en circulación. Cabe insistir en que estas operaciones de canje o refinanciamiento, que en su caso realizaría el Ejecutivo, de así aprobarlo esa soberanía, no implicarían un endeudamiento neto del erario federal, sino una mera sustitución de sus obligaciones.
La deuda pública neta, interna más externa, se ha reducido significativamente en los últimos años, al pasar del 74.7% del PIB en 1988 al 42.3% en 1994, ya considerando el efecto del ajuste cambiario. Esta disminución se logró, en gran medida, gracias a la utilización de los recursos provenientes de las privatizaciones por 48 mil 553.9 millones de nuevos pesos, para la amortización de deuda pública interna.
Debe señalarse que la proporción que la deuda pública representa del PIB en nuestro país es inferior a la del promedio de los países miembros de la OCDE, por lo que se puede concluir que la economía mexicana no enfrenta un problema de endeudamiento excesivo. El Gobierno Federal puede hacer frente a los pagos de la deuda pública a pesar de las dificultades que se han presentado recientemente en los mercados financieros.
Por lo expuesto y con apoyo en los preceptos constitucionales a que me he referido, por su apreciable conducto someto al honorable Congreso de la Unión, la siguiente
INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACION PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1995
Artículo único. Se reforma el artículo 2o., primer y segundo párrafos, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995, para quedar como sigue:
"Artículo 2o. Se autoriza al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para contratar, ejercer y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1995, en los términos de la Ley General de Deuda Pública, por un monto de endeudamiento neto externo que no exceda del equivalente en moneda nacional de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América, conforme al tipo de cambio que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, el último día hábil bancario del ejercicio fiscal de 1995.
También se autoriza al Ejecutivo Federal para que, a través de la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, emita valores y contrate empréstitos en moneda nacional para canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública. Asimismo, queda autorizado el Ejecutivo Federal para contratar créditos o emitir valores en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar los valores gubernamentales denominados "Bonos de la Tesorería de la Federación", hasta por su monto en circulación a la fecha en que entre en vigor esta disposición, sin que estas operaciones se consideren dentro del límite a que se refiere el primer párrafo de este artículo.
. . .
TRANSITORIOS
Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Reitero a ustedes secretarios las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.
Sufragio Efectivo. No Reelección.
México, Distrito Federal, 16 de enero de 1995.— El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Ernesto Zedillo Ponce de León.
Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados.