De reformas a la Ley de Coordinación Fiscal para incrementar las participaciones a los estados y municipios en la tributación federal, presentada por el diputado Juan Antonio García Villa, del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional

Los suscritos, diputados miembros del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, a la LVI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, y 72 inciso h, de la Constitución Política de tos Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, sometemos a la consideración de esta Asamblea, la presente iniciativa para reformar diversos preceptos de la Ley de Coordinación Fiscal, con el objeto de incrementar las participaciones a los estados y municipios en la tributación federal, conforme a la siguiente

EXPOSICION DE MOTIVOS

El perfeccionamiento del sistema nacional de coordinación fiscal debe promover, como corresponde a un auténtico federalismo, el fortalecimiento de las haciendas públicas estatales y municipales, sin que ello signifique el deterioro o desequilibrio de las finanzas de la Federación. Frente a esta aspiración, nadie ignora que sigue siendo una realidad inobjetable de nuestra vida pública nacional, la excesiva concentración de facultades y de recursos a favor del ámbito federal, lo que ha representado la principal causa de atraso y desequilibrio en el desarrollo regional.

La actual política de coordinación fiscal, impulsada por el Gobierno Federal con el fin de homogeneizar el sistema nacional tributario, exigió a los estados suspender el ejercicio de su potestad tributaria, al obligarlos al sacrificio de diversas fuentes de ingreso propio. Por ello, a partir de 1980, se implantó un esquema impositivo único, en el que prácticamente todas las decisiones en materia fiscal son tomadas por el Gobierno central e impuestas a los estados en forma unilateral.

El sistema nacional de coordinación fiscal basó su éxito inicial, pues lo tuvo, en la implantación del impuesto al valor agregado, por el sacrificio que éste significó para los contribuyentes, así como en la ya mencionada suspensión de la potestad tributaria local, que representó a su vez un severo sacrificio de los poderes estatales. El sistema ha evolucionado, en los tres lustros que lleva, de forma tal que en términos reales se han estancado las participaciones que de la recaudación federal participable se destinan a las haciendas públicas estatales y municipales. Así, por ejemplo, en 1988, el ingreso total tributario de la federación representó el 12.3% del producto interno bruto, proporción que se incrementó a 13.6% en 1993; sin embargo, en este mismo lapso, es decir, de 1988 a 1993, las participaciones que de los impuestos federales recibieron los estados y municipios se mantuvieron en el 3.1% del propio producto interno bruto.

En la actualidad, además del mencionado estancamiento en los ingresos estatales y municipales provenientes de la participación en impuestos federales, la política de coordinación fiscal y la mecánica establecida por la ley para la distribución de los recursos, manifiestan la influencia de variables que obran en detrimento de estados y municipios, esto es, en perjuicio de los principios políticos del auténtico federalismo.

Como resultante de todo lo anterior, el actual sistema de participaciones presenta los siguientes defectos:

1o. Es un instrumento ineficaz y desequilibrador del desarrollo regional, pues en tanto el ámbito federal ha presentado finanzas superavitarias, las haciendas locales tienen un crónico y creciente déficit. Es aberrante y riñe con un verdadero federalismo que mientras el Gobierno central se ufana de tener recursos excedentes y del supuesto buen uso de los mismos, en medio de un mar de necesidades como padece la nación, las entidades que dieron origen al pacto federal se debatan entre la pobreza y la miseria.

2o. Ha mantenido en los mismos niveles, en términos relativos, es decir, en franco estancamiento, la proporción de la recaudación nacional participable destinada a estados y municipios.

3o. En forma unilateral, el Gobierno central ha impuesto y modificado, prácticamente a su antojo, el monto de las participaciones y la forma como éstas se distribuyen.

4o. Ha establecido una política de redistribución de recursos que en nada propicia la solución del problema financiero de las entidades de acuerdo a principios o criterios auténticamente federalistas, pues ha impulsado procedimientos conforme a los cuales se atienden los requerimientos de algunas entidades, es cierto, pero siempre con perjuicio de otras y nunca con sacrificio solidario del Gobierno central.

5o. La fórmula de asignación de participaciones a los estados ha resultado injusta, al tomar como referencia impuestos federales que no reflejan, ni siquiera remotamente, la actividad económica de las propias entidades y por ende su respectiva potencialidad contributiva.

6o. Carece de transparencia, toda vez que las entidades federativas no tienen a su alcance, la posibilidad de obtener y validar la información relativa a los impuestos federales asignables que han sido recaudados en su territorio.

Por lo anterior, los diputados de Acción Nacional consideramos urgente la aplicación de principios que hagan verdaderamente equitativa la distribución de recursos, conforme a los siguientes criterios:

Incrementar sustancialmente las participaciones a estados y municipios en la recaudación tributaria federal, no sólo para compensar el sacrificio en su potestad tributaria que se les exigió al adherirse al sistema de coordinación, sino para promover la necesaria y desde luego efectiva, descentralización que reclama nuestra vida pública, en consonancia con el principio federalista entendido en su verdadera acepción y no como un mero pronunciamiento retórico.

Contribuir a garantizar una asignación de recursos justa y equitativa a los estados de menor desarrollo.

Asignar estímulos a los estados que incrementen la recaudación participable federal en su respectivo territorio.

Considerar, en su justa proporción para la asignación de participaciones, el nivel de actividad económica de las entidades federativas, esto es, la contribución de cada Estado a la recaudación total federal.

Los autores de la iniciativa tenemos presente que una solución de fondo y de largo plazo amerita una reforma a nuestro marco constitucional. Al efecto, recordamos la iniciativa que sobre esta materia presentaron en diciembre de 1992, los diputados de Acción Nacional en la anterior legislatura. No obstante, conscientes de la urgencia de iniciar la solución al problema que para los estados representa el estancamiento de sus niveles de participación en los impuestos federales, proponemos por lo pronto la reforma a diversos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal, en la línea de los criterios que ya hemos apuntado para dar vigencia al federalismo fiscal.

Hacemos notar que el sentido de nuestra iniciativa va también en la línea de los "Veinte Compromisos por la Democracia", que durante la pasada campaña electoral suscribieron la mayoría de los candidatos presidenciales, entre ellos, el recientemente declarado presidente electo.

Dichos compromisos corresponden a los números 11, 12 y 13 que a la letra establecen la necesidad de:

"11. Elaborar una nueva legislación tributaria a nivel nacional que redistribuya las atribuciones fiscales entre los tres niveles del Gobierno y permita duplicar, en términos relativos, los ingresos de los estados y triplicar los de los municipios.

12. Asignar el gasto federal destinado a combatir, la pobreza en proporción directa a su incidencia y grado en cada municipio del país, dejando bajo la responsabilidad directa del municipio la ejecución de los programas.

13. Descentralizar hacia los gobiernos estatales y municipales, funciones administrativas y servicios públicos que actualmente realiza el Gobierno Federal en su territorio."

La iniciativa que hoy presentamos propone incrementar el fondo general de participaciones del 18.51% actual, al 40% de la recaudación federal participable para estados y municipios. Para evitar la generación de desequilibrios difíciles de amortiguar, el aumento que se propone en favor de las finanzas locales será gradual hasta alcanzar en el cuarto año, es decir, en 1998, el mencionado 40%.

La proposición es perfectamente viable, pues está respaldada en la experiencia de otros países, tanto de similar, como de diferente grado de desarrollo al nuestro. En efecto, mediante la aplicación de diversos sistemas de reparto de sus ingresos tributarios, diferentes países han diseñado políticas de desarrollo de mayor alcance, justamente, sobre bases de independencia financiera y fiscal. Estos son los casos de Brasil, Venezuela, Estados Unidos, Alemania, España, Austria y Suiza, entre otros.

La disminución en las disponibilidades financieras del Gobierno Federal, implícita en la iniciativa, podrá ser compensada mediante la transferencia a las entidades, también gradual y por supuesto coordinada, de diversas funciones ahora a cargo de la federación, pero que pueden y deben ser mejor atendidas por la autoridad local, como son las relativas a la edificación y mantenimiento de escuelas, la enseñanza para adultos, los programas ecológicos susceptibles de ser administrados por los gobiernos estatales y municipales, así como la obra pública local ahora ejecutada con fondos del Programa Nacional de Solidaridad, entre otras, el pavimentado de calles, la construcción de banquetas, canchas deportivas e instalación de alumbrado público.

La iniciativa propone, asimismo, cambios en la fórmula de distribución de participaciones, para que ésta sea expresión auténtica del desarrollo nacional y busque el reparto del ingreso de manera equitativa, racional y oportuna.

De ninguna manera, la fórmula que se está proponiendo, pretende cancelar los recursos adicionales que las entidades con desequilibrios económicos requieren, sino fortalecer la idea de que dichos recursos, en forma subsidiaria, provengan de la hacienda federal y no de ingresos que por su origen corresponden a otras entidades federativas.

Un criterio hoy relevante en la distribución de participaciones, es el poblacional, con base en el cual se reparte el 54.83% del fondo general de participaciones. La iniciativa propone disminuir gradualmente el peso específico de dicho criterio hasta hacer que llegue al 20%, en 1998.

La variable poblacional, con la ponderación que hoy tiene en la fórmula para distribuir las participaciones, ha instaurado prácticas inequitativas para unas entidades e inadmisibles ventajas para otras. Por ello, se propone que el criterio preponderante en la fórmula sea la actividad económica de cada Estado por ser, indubitablemente, la que mejor refleja su capacidad contributiva.

La nueva fórmula de distribución de recursos debe contener mecanismos de resarcimiento y compensación, en favor de los estados que pudiesen resultar afectados con la aplicación de los nuevos criterios.

Por ello, se propone que la reserva de contingencia, prevista por el artículo 4o. de la ley, sea del equivalente al 1% de la recaudación federal participable, en lugar del 0.25% que hoy la integra. Durante los primeros años, parte del incremento bien puede provenir de los recursos derivados del programa de privatización de entidades paraestatales, con los cuales se ha formado el llamado fondo de contingencia.

Además, la Ley de Coordinación Fiscal deberá adecuarse para que los fondos provenientes de dicha reserva se hagan llegar con oportunidad a las entidades, en lugar del procedimiento diferido que en perjuicio de éstas se aplica conforme al sistema vigente.

Por otro lado, la iniciativa supone también el incremento de las haciendas locales por la vía de la ampliación de sus facultades en materia administrativa y de fiscalización, en los rubros cuyo control hoy se reserva la Federación.

En efecto, para que funcionen los criterios de distribución en que se basa esta propuesta, se hace necesario que las entidades y la Federación establezcan nuevos acuerdos de tipo administrativo que otorguen a los estados la administración integral de algunos impuestos federales, como el del valor agregado y el especial sobre producción y servicios, así como la fiscalización de otros, como sobre la renta, al activo y sobre automóviles nuevos.

Lo anterior, además de fortalecer la colaboración, incrementará considerablemente la recaudación federal participable, dará a las entidades un mejor control sobre sus fuentes de asignación, así como la oportunidad de aumentar anualmente su eficiencia recaudatoria, en beneficio tanto del nivel federal, como de las propias entidades.

Las ventajas del presente planteamiento residen en el esfuerzo conjunto que Federación y estados sean capaces de desarrollar. Busca el fortalecimiento de las haciendas locales, su autonomía y el incremento de sus recursos, lo que deberá reflejarse también en indudables beneficios para el ámbito federal.

El federalismo auténtico es la forma de gobierno que significa "una división de la tarea". Es la acción subsidiaria que tiene límites en las facultades y competencias de los distintos órdenes de gobierno, pero previene mecanismos que permiten la atención de necesidades y carencias que no están en condiciones de solventar las esferas a las que en principio corresponden y quedan por ello a cargo de la acción supletoria del órgano superior.

El federalismo que sostenemos y al que aspiramos es aquel que favorece el libre ejercicio de competencias, el cumplimiento eficaz de responsabilidades, la autonomía financiera estatal, la efectiva división de poderes y el respeto a la libertad municipal. No debe resultar extraño que el sistema que hace nugatorios estos valores, tenga evidentes manifestaciones de sujeción política, autoritarismo y férreo control administrativo del poder central sobre las autoridades locales.

La proposición que hoy hacemos, pretende ser un avance hacia una nueva dinámica en la relación entre la Federación, estados y municipios.

En modo alguno se pretende perjudicar a unos para beneficiar todavía más a los ya beneficiados con el actual sistema, sino hacer a todos más responsables y capaces de sus actos, derechos y atribuciones, sustento real del federalismo que la nación hoy reclama con urgencia.

Por lo expuesto y en uso de las facultades que nos confiere la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los suscritos, diputados federales del Partido Acción Nacional, nos permitimos someter a la Cámara de Diputados el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

Artículo 1o. Se reforman los artículos 2o., en su primer párrafo y en sus fracciones I, primer párrafo y II; 3o. en su último párrafo y 4o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 2o. El fondo general de participaciones se constituirá con el 40% de la recaudación federal participable que obtenga la Federación en un ejercicio.

. . .

I. El 20% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.

. . .

II. El 80% en los términos del artículo 3o. de esta ley.

Artículo 3o. . .

Los impuestos asignables a que se refiere este artículo será la recaudación de los impuestos federales sobre la renta, al valor agregado, al activo, especial sobre producción y servicios, sobre tenencia o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos.

Artículo 4o. "Se crea una reserva de contingencia consistente en un monto equivalente al 1% de la recaudación federal participable de cada ejercicio. Esta reserva se distribuirá en anticipos y ajustes con la misma periodicidad establecida por el artículo 7o. para los anticipos y ajustes correspondientes al Fondo General de Participaciones, y se utilizará para apoyar a aquellas entidades cuya participación en los fondos general y de fomento municipal a que se refieren los artículos 2o. y 2o.-A, fracción III, inciso a) de esta ley, no alcance el crecimiento experimentado por la recaudación federal participable del año respecto a la de 1994. La reserva se distribuirá para garantizar un crecimiento en las participaciones igual al de la recaudación federal participable".

Artículo segundo. Se deroga la fracción III del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal.

TRANSITORIOS

Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día 1o. de enero de 1995.

Artículo segundo. Para los efectos de lo dispuesto por el artículo 2o. de esta ley, se estará a las siguientes disposiciones transitorias:
 

1. Durante los años de 1995 a 1997, en lugar de los porcentajes a que se refieren el primer párrafo y las fracciones I y II del artículo 2o. de esta ley, se aplicarán los siguientes:

Año Primer párrafo Fracción I Fracción II

1995 25% 40% 60%

1996 30% 34% 66%

1997 35% 27% 73%.
 

Turnada a la Comisión de Hacienda y Crédito Público.