Con proyecto de decreto que reforma los artículos 16, 20, 21, 74, 94, 102, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para reformar el funcionamiento del Ministerio Público, presentada por el diputado Francisco Antonio Tenorio Adame, del grupo parlamentario del PRD

La presente iniciativa que propone la modificación del Ministerio Público, ha sido elaborada con el apoyo de diversos estudios de especialistas en la materia, desde el inminente Luis Cabrera hasta Fix Zamudio y en particular con la consideración muy valiosa del jurista José Barragán Barragán.

Como es reconocido el tema de la procuración y administración de justicia, es de máxima importancia para la actual administración tanto por sus diversos problemas de las necesidades como a los mismos reclamos de la sociedad que se han presentado, como lo indica la iniciativa del Ejecutivo que se convirtió en decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994, para impulsar una reforma en materia de procuración y administración de justicia.

Con el propósito de contribuir a la solución de esta demanda planteada por la sociedad, legisladores del Partido de la Revolución Democrática, tienen a bien someter a esta honorable Asamblea con fundamento en el artículo 135 de la Constitución, la presente iniciativa de decreto de reformas y adiciones por medio del cual se reforma el párrafo primero del artículo 16 constitucional en sus párrafos tercero, quinto, sexto y séptimo; fracción II del artículo 20 al artículo 21; el artículo 74; 94; 102 apartado A; 110 y 111 de la misma Constitución, a fin de establecer nuevos principios relativos a la organización y funcionamiento del Ministerio Público como que es pieza fundamental en el campo de la procuración y administración de justicia.

I. ANTECEDENTES

La institución del Ministerio Público es el cargo público o los funcionarios públicos que tienen la encomienda o las encomiendas fundamentales de fungir como acusadores a nombre del Estado en todos aquellos casos en que exista o lo exija el interés público, en beneficio de este mismo interés público y de la legalidad.

Es el encargado de ejercer el ius puniendi del Estado. El Ministerio Público surge como un instrumento para la persecución del delito ante los tribunales, en calidad de agente del interés social.

En el derecho comparado el Ministerio Público mexicano equivale al llamado ministerio fiscal español, sueco, portugués y belga, al Ministerio Público italiano y, bajo algunos aspectos al procurador de la reciente Constitución colombiana.

El Ministerio Público en México es un cargo, es una institución, es un funcionario público adscrito a la Procuraduría General de la República, cuyo titular es denominado como Procurador General de la República, en cuya titularidad se personifica por mandato constitucional y se funde el Ministerio Público. La Procuraduría General de la República es una dependencia del Gobierno Federal, que sirve para organizarlo, dándole cuerpo y estructura, así como para facilitar sus funciones.

La Constitución mexicana vigente, en su artículo 21 en relación con el artículo 102, habla del Ministerio Público y le da el tratamiento como de una institución o un cargo abstracto al que le encomienda la función fundamental de la persecución de los delitos juntamente con la policía judicial.

Sin embargo a la policía judicial también se le hace la misma encomienda del Ministerio Público de perseguir delitos, ambas instancias comparten la función de persecución de los delitos (artículo 21).

El procurador general preside toda esa organización, al Ministerio Público Federal, la misma dependencia que forma parte de la administración pública centralizada. El procurador general era hasta antes de la reforma del 31 de diciembre de 1994 el consejero jurídico del Gobierno Federal, por mandato del artículo 102 constitucional y en cuanto a procurador general se hacen encomiendas diferentes a las que incumbe el Ministerio Público.

El Ministerio Público es una institución dependiente y subordinada inmediatamente al procurador general, quedando todos, Ministerio Público, policía judicial y procurador, subordinados al mismo Gobierno y formando parte de la administración pública centralizada del Gobierno Federal.

1. Sobre su organización

El artículo 102 de la Constitución establece que la ley organizará el Ministerio Público, en consecuencia se han expedidos varias leyes sobre la materia con denominaciones distintas, como leyes de organización del Ministerio Público Federal: 1908, 1919, 1942 y 1955; otras veces se le llamó Ley Reglamentaria del Artículo 102 Constitucional, como sucedió en 1934; así como también se le llamó Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en 1974 y las leyes orgánicas de 1983 y 1985.

En este enjambre de leyes, la de 1985 indica en su artículo 1o. que la Procuraduría General de la República es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal en la que se integran la institución del Ministerio Público Federal y sus órganos auxiliares directos, que son la Policía Judicial Federal y los servicios periciales de la procuraduría, según lo determina más adelante el artículo 14 de esta misma ley.

En el artículo 12 de la referida ley de 1985 se reitera el principio de que el Procurador General de la República, no sólo estará al frente de la procuraduría, sino que es el jefe, tanto de la institución del Ministerio Público, cuanto de los órganos auxiliares de la Policía Judicial Federal y del de servicios periciales. También se dice que la procuraduría contará o podrá contar con el auxilio de otras unidades y organismos descentralizados para el cumplimiento de sus funciones.

De esta manera y de acuerdo con las previsiones reglamentarias, la procuraduría está conformada por una unidad central y por diversas delegaciones locales, así como por diversas unidades descentralizadas en lugares geográficos de la República que lo requieran.

Son órganos centrales o autoridades centrales, el procurador, los subprocuradores, las coordinaciones, el oficial mayor y las diversas direcciones generales, entre las cuales se distribuyen las funciones encomendadas a la dependencia; además de la contraloría interna etcétera.

La composición del Ministerio Público, en particular está integrada por el mismo procurador general, que figura como el jefe de esta institución; por los subprocuradores, en cuanto pueden sustituir, por así autorizarlo la ley, al procurador general; por las direcciones generales que se distribuyen las funciones específicas del Ministerio Público, tales como la Dirección General Jurídica y Consultiva, la Dirección de Procedimientos Penales, la Dirección de Control de Procesos, principalmente.

Algunas de estas direcciones, a su vez, se descentralizaron en delegaciones, de donde dependen propiamente los agentes del Ministerio Público, que están adscritos a juzgados y a tribunales, ante quienes deben radicarse las denuncias y acusaciones.

La Policía Judicial depende del Ministerio Público, cuyo jefe directo es el procurador general, la corporación policial se ramifica en comandancias y grupos desde el sector central hasta los estados y los lugares que lo requieran. Asimismo, depende la corporación de los subprocuradores, en virtud de la sustitución o delegación legal que tienen o pueden recibir del procurador general y de las correspondientes direcciones generales y, particularmente, de la Dirección General de Averiguaciones Previas.

2. Sobre su funcionamiento

Al Ministerio Público se le hacen encomiendas muy diversas, de distinta naturaleza por lo que su funcionamiento, asignado por la Constitución, es muy confuso.

En el artículo 21 de la Constitución se le encomienda la persecución de los delitos a nombre del Estado.

Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél.

Pero también la Constitución le asigna la función de velar por la legalidad, así lo establece en el:

Artículo 102. Incumbe al Ministerio Público de la Federación... hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la justicia sea pronta y expedita.

Además la Constitución le asigna otras funciones, como se sabe el Ministerio Público es también un cuerpo de funcionarios, por lo que precisa de una jefatura, establecida en la Constitución artículo 102, en donde además se vuelve a repetir la asignación del artículo 21 ya transcrito.

Artículo 102. La ley organizará al Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo de acuerdo con la ley respectiva, debiendo estar presididos por un procurador general, el que deberá tener las mismas calidades requeridas para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia.

Por tanto las nuevas asignaciones de competencia que se le hacen al Ministerio Público toman en cuenta el hecho de la existencia de la figura del procurador general, a favor de cuya persona vienen asignadas las nuevas funciones, también recogidas en el mencionado artículo 102, de la siguiente manera:

El Procurador General de la República intervendrá personalmente en las controversias que se susciten entre dos o más estados de la Unión, entre un Estado y la Federación o entre los poderes de un mismo Estado.

En todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, el procurador general lo hará por sí o por medio de sus agentes.

En la lectura anterior se aprecia la asignación de funciones distintas a la que estableció el artículo 21 de la Constitución o funciones de persecución. De acuerdo al primer párrafo transcrito, que es el tercero del artículo 102 constitucional, ahora estamos frente a supuestos no de delitos, sino de controversias de las que se susciten bien entre los estados de la Unión, bien entre un Estado y la Federación, o bien entre los poderes de un mismo Estado.

Como puede apreciarse, las últimas funciones no tienen qué ver nada con el problema de la persecución de los delitos ni siquiera nada que signifique la idea de salvaguardar el principio de la legalidad. Sólo obedecen al principio de la defensa del interés de la Federación, puesto en juego en dichas controversias con algún Estado, en cuyo caso el procurador no actuaría como Ministerio Público, sino como asesor jurídico del Gobierno Federal, que es la calidad que le atribuye el último párrafo del mismo artículo 102 constitucional: "El Procurador General de la República será el consejero jurídico del Gobierno", vigente hasta antes de la reforma del 31 de diciembre de 1994.

En resumen tres son las funciones encomendadas al Ministerio Público, bien por atribución directa o bien por atribución indirecta o vía delegada, autorizada por la misma Constitución:

La función persecutoria;

La función de velar por la legalidad en los procedimientos y

La representación del Gobierno Federal en las controversias en que éste sea parte.

En cambio el procurador general de manera personal deberá intervenir en los supuestos de controversias que se susciten entre dos o más estados de la Unión, entre un Estado y la Federación o entre los poderes de un mismo Estado. Esta función es indelegable por así mandarlo la Constitución en el artículo 102 transcrito. Como en estos casos, la Federación no es parte, sin duda se puede pensar en que la actuación del procurador general se hace en mérito a la salvaguarda del principio de la legalidad o del interés público general.

Ya antes el Procurador General de la República ejercía las funciones de consejero del Gobierno, una función absolutamente incompatible con las funciones de representación de la vindicta pública, como se examina adelante.

II. SOBRE LOS PROBLEMAS

La organización y funcionamiento del Ministerio Público se asienta en una compleja y gravísima problemática:

1. Su falta de independencia;

2. Su doble e incompatible función y

3. Su monopolio de la acción penal.

1. Su falta de independencia

La Procuraduría General de la República y el Ministerio Público carecen de independencia del Ejecutivo, como lo declara la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: esta instancia de la administración centralizada de la administración pública se encuentra subordinada por completo al Ejecutivo Federal.

La subordinación es absoluta. Los nombramientos, que corresponden al titular del Ejecutivo Federal no sólo porque el procurador mismo es asesor del Gobierno ni porque le toca representar a la Federación en las controversias contenciosas, sino sobre todo porque es parte de la administración centralizada junto a las demás secretarías de Estado. Desde luego la Constitución no da pie para deducir alguna consecuencia que pudiera apuntar hacia una posible independencia, más que deseable, necesaria, de esta institución.

Por el derecho comparado se sabe que el Ministerio Público, puede estar, y de hecho lo está, unas veces adscrito al Ejecutivo, otras al Poder Judicial e incluso se le configura con independencia de uno y otro poder.

Pero al adscribirlo a algún poder es conveniente que esa adscripción o relación no esté basada en principio de dependencia jerárquica.

En México tanto la Procuraduría General de la República como el Ministerio Público se conciben y configuran como dependencias administrativas de la administración pública federal centralizada, en el mismo sentido en que lo son las secretarías de Estado y esta dependencia y subordinación jerárquica resalta mucho más al no existir ningún precepto constitucional que se refiera a la independencia, o, en todo caso, a la obligación de conducirse con imparcialidad y legalidad.

2. El problema de su doble e incompatible función

El Ministerio Público cuenta de una doble naturaleza, según los artículos 21 y 102 de la Constitución, se habla de la institución del Ministerio Público como algo especial, como algo especial frente a la figura de la Procuraduría General, en donde el Ministerio Público se integra, en palabras de la Ley Orgánica de la Procuraduría General. Como que se trata de cosas distintas: la institución del Ministerio Público y la Procuraduría General de la República.

Empero sus funciones asignadas son distintas:

Al Ministerio Público se le encomienda la persecución de los ilícitos, la salvaguarda de la legalidad en los procesos y, por delegación, la función de representar al procurador en las controversias en las cuales sea parte la Federación.

A la Procuraduría General, por medio de su titular, el procurador, se le atribuye: representar al Gobierno en las controversias entre dos estados, entre los estados y la Federación o entre los poderes de un Estado y además de ser el asesor jurídico del Gobierno.

Resulta difícil determinar una y otra institución, es imposible por tanto separar la persona del procurador general, su condición de Ministerio Público y su condición de asesor del Gobierno. Esta imposibilidad es válida en los ministerios públicos cuando ejercen la función de persecución y cuando representan a la Federación en la controversia, en aquélla es parte.

El procurador general contradice un doble papel como Ministerio Público y como asesor del Gobierno y de representante de la Federación.

El Ministerio Público ostenta también una doble representación: cuando persigue delitos lo hace a nombre de la sociedad; cuando es parte en las controversias, representa a la Federación.

En tal simbiosis el problema surge cuando existe supuesto de persecución de aquellos delitos que hayan sido cometidos por el propio titular del Ejecutivo Federal, por instrucciones u órdenes expresas suyas o bien por funcionarios a los que aquél quiera extender la sombra de su protección.

En dicha situación por tratarse de casos del titular del Ejecutivo, el Ministerio Público, en la persona de su jefe, el procurador, recibirá órdenes precisas de inhibir y no ejercitar ninguna acción penal a pesar que la vindicta pública exija se cumpla la ley sin contemplaciones.

Existe entonces incompatibilidad de intereses, entre el interés público de la vindicta pública y el interés personal del titular del Ejecutivo Federal, interés que siempre prevalecerá.

Esta incompatibilidad de intereses se agrava más aún porque el procurador es un órgano subordinado y dependiente en jerarquía de la administración pública federal, sin imponerle de manera expresa y formal la obligación de obrar con independencia en sentido abstracto o de atenerse siempre al principio de la legalidad.

Es inagotable el caudal de estos conflictos de intereses en la vida diaria como sucede con frecuencia en los juicios de amparo en los que se deduce responsabilidad por haberse violado la Constitución en perjuicio de una garantía individual sin que el Ministerio Público ejerza el mandato constitucional de acción penal contra del culpable del acto reclamado.

Algunos de los juicios de amparo son contra actos presidenciales en los cuales nunca el Ministerio Público ha ejercido acción contra el secretario o los secretarios refrendantes del acto presidencial.

En otros juicios de amparo quienes violan las garantías son personal de la procuraduría, donde menudean desde detenciones ilegales, procesos y sentencias, pasando por los malos tratos y torturas y sólo por excepción, de por medio algún escándalo, se ejercita la acción penal.

La doble función junto con la falta de independencia constituye el estado de putrefacción en que se mueven el Ministerio Público y la Procuraduría General de la República, cuyo saldo es la ilegalidad y la impunidad de la procuraduría y sus agentes.

Juristas de la talla de Héctor Fix Zamudio, el mejor tratadista sobre la materia, han reiterado lo inadmisible, incompatible e imparcial del doble papel del Ministerio Público y la Procuraduría General de la República:

El Ministerio Público requiere de modificaciones esenciales para cumplir con su función esencial de colaboración con el organismo federal, ya que su actual regulación constitucional y legislativa adolecen de graves confusiones que es necesario superar.

Este es un punto doctrinal unánime sobre todo a partir de 1932 siguiendo la tesis de Luis Cabrera relativa a la conveniencia de separar dichas funciones como una doctrina no política.

La unanimidad doctrinal se presentó también en 1960 en las Segundas Jornadas Latinoamericanas y Primer Congreso Mexicano de Derecho Procesal, al aprobar por aclamación:

El Ministerio Público debe ser un órgano independiente del Poder Ejecutivo y gozar de prerrogativas de inamovilidad y demás garantías constitucionales reconocidas a los miembros del Poder Judicial.

Los vicios del Ministerio Público son causa de todas las violaciones a derechos humanos en México, tanto por sus acciones directas violatorias (cometidas por agentes judiciales y ministerios públicos) cuanto por omisiones o por la falta del debido ejercicio de la acción penal en contra de quienes cometen los ilícitos y contra quienes dan órdenes para cometerlos.

3. Sobre el monopolio de la acción penal

El Ministerio Público y la Policía Judicial disponen del monopolio de la acción penal, artículo 21 constitucional, esto significa el poder ejercer o no ejercer a discreción o conveniencia del Ministerio Público dicha acción penal, a lo que se suma una absurda interpretación del artículo 21 constitucional, porque si el Ministerio Público no ejerce la acción penal, nunca prosperarán las acciones de quienes, sintiéndose legitimados, intenten el castigo de ilícitos cometidos contra familiares, o en contra de los demás bienes jurídicos protegidos por la ley penal. Nada ni nadie puede en México mover al Ministerio Público si éste no lo quiere hacer y se niega a colaborar.

A) La legitimación del ejercicio de la acción penal.

El monopolio de la acción penal a favor del Ministerio Público es un problema político, no es jurídico de carácter procesal o de materia de controversia rezagada entre los estudiosos del derecho.

De acuerdo a la teoría general del proceso, la legitimación activa depende, por un lado, de su capacidad de obrar y, de otro lado, de la legitimidad del interés que se intente hacer valer en cada caso.

En México, en general, tienen capacidad de obrar todos los individuos de la República, mientras en la legitimación de interés, siempre y en todos los casos existirá esa legitimación para actuar.

Todos los individuos debemos tener libre y expedita esa legitimación activa para denunciar y para perseguir, con la colaboración y aun frente a la falta de colaboración y oposición del Ministerio Público, a quienes resulten responsables de las violaciones contra derechos esenciales de la personalidad, como en los supuestos de violaciones de niños y mujeres; como en los supuestos de malos tratos y torturas etcétera.

En el sistema mexicano se dejan de perseguir y castigar infinidad e ilícitos penales, sobre todo los cometidos por policías judiciales y los agentes del Ministerio Público, así como también infinidad de supuestos de denuncia y persecución de delitos se resuelven con parcialidad debido a la falta de eficacia en la investigación.

Por si fuera poco grave esta situación, debemos sumar los males derivados del hecho de que los jueces se encuentran totalmente vinculados a las conclusiones del Ministerio Público, de manera tal que no se podían impugnar (recordemos que la última reforma ya permite su impugnación por la vía jurisdiccional) dichas conclusiones ante ninguna instancia judicial, quedando abierta exclusivamente la vía interna o de control administrativo interno.

B) La legitimación de la acción popular.

Interpretado así el artículo 21 constitucional, favorable al principio del acopio y monopolización por parte del Ministerio Público de la acción penal, resulta que se ha llegado a nulificar, negándose expresamente el derecho del ejercicio de la acción popular, o haciéndose totalmente nugatorio en la práctica, toda vez que nunca prosperarán aquellas acciones que no quiera patrocinar dicho Ministerio Público.

Por desgracia debemos reconocer la ausencia del texto constitucional de una enunciación precisa, o de un reconocimiento expreso de la acción popular. Ya no aparece por ningún lado. Peor aún, cuando en el artículo 109 de la Constitución se reconoce y se admite la posibilidad de que los particulares puedan denunciar a los servidores públicos, que falten a sus deberes, se indica que tales denuncias se harán bajo su estricta responsabilidad.

Esto es, no sólo no se reconoce la acción popular, sino que se consagra la amenaza y la conminación para que ningún particular se atreva a formular denuncias contra los servidores públicos, ya que en el caso de no poder probar la culpabilidad del denunciado, habría lugar a una contrademanda. Y ya sabemos que si el Ministerio Público no colabora ni aun frente a las pruebas más fehacientes y manifiestamente condenatorias, jamás prosperaría la acción del particular.

Por tanto, ni aun teniendo en nuestra Constitución (cosa que no tiene) el reconocimiento generoso de la acción popular, por ejemplo, con una enunciación parecida a la que se consagra en el Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ni aún así, prosperaría por sí sola dicha acción, porque corre por cuenta del Ministerio Público, bien anularla, bien hacerla nugatoria e inclusive hacerla revertir contra quien la haya ejercido.

El enunciado consagrado en el mencionado Reglamento Interno dice:

"Artículo 23. Estarán legitimadas para presentar sus quejas a la comisión, todas aquellas personas que tuvieren conocimientos de violaciones a los derechos humanos, resultaren o no perjudicadas por ellas."

Como se aprecia el enunciado es muy generoso: se legitima a cualquier persona que "tenga conocimiento" de violaciones a los derechos humanos. Mas todavía, la misma comisión puede actuar de oficio, lo cual es particularmente importante respecto de las denuncias que aparecen publicadas en los periódicos, cuya investigación podría ser iniciada de oficio por dicha comisión. Claro está, este reconocimiento nada más procede ante esta comisión y de ninguna manera significa que pueda hacerse valer o hacerse prevalecer sobre la conducta, siempre discrecional, del Ministerio Público.

C) Sobre los problemas de fondo

Detrás de todo este aparato legal, nada favorable para la defensa de los derechos humanos, que determina la configuración y el funcionamiento del Ministerio Público, cabe plantearse con propósitos de lege ferenda los problemas inherentes y propios de una buena administración de justicia.

Pues bien, por fortuna, tales problemas han sido resueltos bastante bien y satisfactoriamente en otros países, inclusive en países que tienen los mismos sistemas o sistemas judiciales parecidos al sistema mexicano, como es el caso de España, de Francia, de Italia. Se trata de sistemas ya probados, no exentos de dificultades, pero eso sí suficientemente probados y acordes con los avances y el estado actual de desarrollo de las ciencias del derecho.

a) Sobre la correcta configuración del Ministerio Público

Respecto del problema particular del Ministerio Público mexicano, en su nivel federal y en sus niveles estatales, como ya hemos visto, se ha recomendado por unanimidad o aclamación desde 1960, la conveniencia de separar las dos funciones, que ahora tiene asignadas en una especie de simbiosis bestial o parecida a la de los minotauros de la mitología antigua, para en adelante asignarlas a dos órganos diferentes.

"Un sector importante de la doctrina, comenta Fix Zamudio, ha insistido en la necesidad de la diferenciación de las mismas en dos órganos diversos y en particular ha postulado la independencia del Ministerio Público respecto del Ejecutivo."

Los problemas particulares respecto a su adscripción, respecto a la forma en que debería ser independiente, pueden solucionarse bastante satisfactoriamente, siguiendo a la doctrina o siguiendo el ejemplo de alguno de los sistemas ya experimentados.

b) Sobre la reforma judicial

La reforma sobre el régimen constitucional del Ministerio Público afectará necesariamente al régimen de la judicatura, teniendo que abordarse algunos problemas concomitantes, algunos de ellos envueltos todavía en cierta polémica, como es el problema relativo a la competencia que debe o no debe reconocerse a los jueces a fin de que puedan intervenir o no puedan intervenir como ahora ocurre, sobre la etapa de investigación y de instrucción por iniciativa propia, ya sea al margen de la acción investigadora del Ministerio Público, ya sea colaborando con él, ya sea finalmente aún en contra de aquél. Se trata de problemas a discutir y desde luego temas sujetos a un examen detenido y muy ponderado.

En efecto, habrá ciertos problemas a resolver. Pero éstos no son muy difíciles que digamos. Lo importante, en todo caso, es hacer el señalamiento, una vez más, de que lo único inadmisible es la situación actual, porque no sólo resulta incompatible con una sana concepción del estado de derecho, sino que presenta situaciones prácticas manifiestamente violatorias de los derechos humanos. Fix Zamudio lo expresa de la siguiente manera:

"La situación anterior ha provocado una verdadera hipertrofia del Ministerio Público en el proceso penal que, por su falta de control judicial, ha propiciado que de hecho utilice con bastante frecuencia el principio de oportunidad, no obstante que está regido formalmente por el diverso principio de la legalidad."

En suma son muy graves algunos de estos problemas. La iniciativa que suscribimos no pretende la dificultad práctica que conllevarán las soluciones antes apuntadas y que pasamos en seguida a articular, pero estamos convencidos de que, si realmente existe voluntad en el Gobierno y compromiso serio con la sociedad, necesariamente deberán llevarse a buen término éstas o parecidas reformas.

Por todo lo expresado nos permitiremos someter a la amable atención de esta Comisión Permanente de origen el siguiente

DECRETO

Por medio del cual se reforma el párrafo primero del artículo 16 constitucional en sus párrafos tercero, quinto sexto y séptimo; fracción II del artículo 20; el 21 y se adiciona un nuevo párrafo al mismo artículo 21; se rehabilita con un texto nuevo la fracción VII del artículo 74, que en la actualidad figura como derogada; se reforma el primer párrafo del artículo 94; se reforma y se adiciona todo el apartado A del artículo 102; se reforma el primer párrafo del artículo 110; se reforma el primer párrafo del artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 16. …

La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión, deberá poner al inculpado inmediatamente a disposición del juez, sin dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.

Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse de la acción de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público; podrá, bajo su responsabilidad, ordenar el arraigo domiciliario, fundando y expresando los indicios que motiven su proceder.

En casos de flagrancia, el juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.

Ninguna persona podrá ser detenida o retenida por el Ministerio Público o cualquier otra autoridad, con fines de investigación.

La contravención a lo anteriormente dispuesto será severamente sancionado por la ley penal.

Artículo 20.. . . .
 

I. . . . .

II. No podrá ser obligado a declarar. Queda prohibida y será sancionada por la ley penal toda incomunicación, intimidación o tortura. La confesión rendida ante cualquier autoridad distinta del juez o ante éste sin la asistencia de su defensor, carecerá de todo valor probatorio;

III a X. ...

Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecusión de los delitos incumbe, sin menoscabo de la legitimación activa que tendrá en todo caso el particular ofendido o los particulares que hayan sido agraviados en sus personas o intereses para demandar y exigir sus reclamaciones ante los jueces y tribunales, al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por 36 horas; pero si el infractor no pagara la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de 36 horas.

. . .

Tratándose de derechos humanos, se reconoce la acción popular, en el más amplio sentido de los términos, para reclamar ante las autoridades competentes en contra de las violaciones de que sean objeto y para exigir, en los casos que proceda, el castigo del servidor público que resulte responsable de dichas violaciones.

Artículo 74. . . .
 

VII. Nombrar por mayoría simple de votos al defensor del pueblo cuando proceda hacer dicho nombramiento.

Artículo 102. . . .
 

a) Se crea la institución del defensor del pueblo la cual estará presidida por una persona, que llevará el nombre de defensor del pueblo, quien encabezará la organización del Ministerio Público de la Federación y vigilará su funcionamiento.

El defensor del pueblo será nombrado por la Cámara de Diputados por mayoría simple, de entre los mexicanos que reúnan los mismos requisitos que se exigen para ser ministro de la Corte, además de amplia estimación pública, por un periodo de cuatro años, pudiendo ser reelecto para un solo periodo inmediatamente posterior a aquél en que esté ejerciendo el cargo.

Son facultades del defensor del pueblo y, por mandato de ley, de los ministerios públicos, las siguientes:
 

I. Representar dentro y fuera de los tribunales legalmente establecidos en el país el interés social, estando obligado a realizar todas aquellas acciones que sean necesarias para salvaguardar dicho interés, especialmente las acciones de persecusión de delitos en los términos establecidos en el artículo 21 de esta misma Constitución, incluida la coadyuvancia con los particulares, de oficio o a petición de parte;

II. Recibir denuncias y constituirse de oficio en parte acusadora en todos y cada uno de los supuestos de denuncia o de ejercicio de la acción popular;

III. Velar en todos los juicios en que se constituya como parte para la salvaguarda del principio de la legalidad, teniendo la obligación de ejercer la acción penal en contra de los servidores públicos que aparezcan o resulten responsables de violaciones específicas a dicho principio de legalidad, especialmente en materia de derechos humanos, incluidos los juicios de amparo cuando la violación a las garantías, en su opinión, sea ilícita y constitutiva de algún delito penal;

IV. Constituirse en parte de oficio o en coadyuvancia de los particulares en todas las demás causas y juicios en que se reclamen violaciones a derechos humanos y

V. Las demás que le sean asignadas a la institución del defensor del pueblo o a la institución del Ministerio Público por esta Constitución y demás normas jurídicas.

Dichas facultades podrán ser ejercidas directamente por el titular de la institución del defensor del pueblo o por delegación de los ministerios públicos que corresponda en cada caso, quienes asumirán esta subrogación por ministerio de ley.

La ley organizará al Ministerio Público de la Federación, el cual estará adscrito a la institución del defensor del pueblo. Los ministerios públicos serán seleccionados mediante concursos de oposición abiertos, según lo prevenga la ley. Estos concursos correrán a cargo del Consejo de la Judicatura, según lo establezca la ley y tendrán los demás derechos y obligaciones que tienen los jueces, magistrados y ministros del Poder Judicial, según lo disponga la ley.

Las leyes federales determinarán la dependencia o a los servidores públicos a quienes les será encomendada tanto la representación, fuera o dentro de juicio, que corresponda llevar en defensa del interés de la Federación, en cuanto el ejercicio de las demás funciones de asesoría y de la persecusión de los ilícitos cometidos en perjuicio de intereses específicos de la Federación.

Artículo 110. Y el defensor del pueblo.

Artículo 111. Y el defensor del pueblo.

Con base en mis facultades constitucionales, así como también al artículo 79 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General pido a la Presidencia de la Comisión Permanente le dé turno a esta iniciativa de ley, así como también le solicito con apoyo en los artículos 179 y 106 de Ley Orgánica del Congreso General que establecen que las iniciativas de ley se imprimirán y se ordenará su inserción en el Diario de los Debates y se remitirán a los diputados para ser turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales para que formule el dictamen y éste se distribuya en los términos y para los efectos del artículo 94 de este reglamento.

México, D.F., 12 de julio de 1995.— Diputado federal Antonio Tenorio Adame.

Turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.