Con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones del Código Penal para el Distrito Federal en materia de fuero común y para toda la República en materia de fuero federal, para revisar el delito de abuso de autoridad por policías que realizan secuestros en una entidad distinta de donde ejercen sus funciones, presentada por el diputado Francisco Antonio Tenorio Adame, del grupo parlamentario del PRD

Diputados de la LVI Legislatura, en uso de las facultades que les otorga la Constitución en su artículo 71 y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la Unión en su artículo 55 presentan esta iniciativa de ley que tiene por objetivo contribuir a la seguridad pública en la medida que se someta a un control y sanción de delitos que realizan los agentes policiacos cuando tergiversan sus funciones y actúan en actos de delincuencia, tales como el secuestro perpetrado por policías de un Estado en otra entidad.

La conjunción de la delincuencia política y policiaca asociada a los narcotraficantes forman el triángulo de la desestabilización imponen las reglas del temor y la violencia.

Es necesario, como afirma el jurista Manuel González Oropeza, enfrentar el problema con medidas particulares para cada uno de los actores.

El caso de los policías corruptos repercute tanto en la pérdida de seguridad, como la deslegitimación del Estado, junto con mayor desconfianza hacia los cuerpos policiales.

Ley Contra Garantías Individuales

En estos momentos en que el país se encuentra sometido a la amenaza de una ley de impunidad para privilegiar y otorgar superpoderes a los policías y órganos represivos del Estado, consideramos de gran interés nacional que frente a la minuta del Senado conocida como Ley Contra la Delincuencia Organizada, y enviada a su colegisladora para su aprobación por el fast-track- mayoriteo, es importante establecer responsabilidades y penalidades a los policías corruptos.

El penalista Juan Velázquez afirma que la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, expone que en México el avance de la criminalidad se relaciona con los cuerpos de seguridad pública, al grado de que sus miembros se vinculan a las tragedias más lamentables de los últimos tiempos, que no existe una política criminal integral para enfrentarla, que las instituciones encargadas de su combate padecen de corrupción e impunidad y les falta especialización, profesionalización, coordinación, corresponsabilidad y un sistema nacional de información.

Todas éstas no son más que consecuencias de la ineficiencia institucional y no de la existencia de un marco legal rígido que estorba a las instituciones, como afirma la minuta de la ley mencionada.

Las nuevas estrategias que propone la ley no son más que propósitos reveladores para que se dejen de aplicar las garantías individuales que nuestra Constitución Política consagra, contrarias a los artículos 14, 16, 20 y 21, para propiciar que los agentes federales de la Policía Judicial y del Ministerio Público intervengan en las comunicaciones privadas e investiguen electrónicamente la privacidad; ordenen cateos y los practiquen; detengan e incomuniquen; retengan por mayores plazos a los arrestados; se reserve la identidad de los testigos, agentes del Ministerio Público y jueces; se aplique la imputabilidad penal a menores de edad para disminuirla de 18 a 16 años; perdonen total o parcialmente a los delincuentes que colaboren; vean que a los sentenciados se les impongan penas de 20 a 40 años de prisión y se les confisquen todos sus bienes.

Todos éstos son superpoderes ilegales con los que se inviste a los policías para que actúen con arbitrariedad.

Más que propiciar los abusos policiacos con excepciones a las garantías individuales, se debe buscar establecer responsabilidades para evitarlos, como sería el sentido de la presente iniciativa para evitar el crecimiento de la delincuencia, derivado por la ineptitud y la colusión con ella, al grado de convertir el crimen organizado en crimen o terrorismo de Estado.

En tal virtud, los casos de secuestros en que intervengan los cuerpos policiales de un Estado en otro Estado, han de ser considerados como actos de terrorismo.

La seguridad pública confiere, Angelina del Valle, presidenta de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, que ésta debe ser el fin primordial de un proyecto colectivo de justicia, esto es, el restablecimiento verdadero del estado de derecho y evitar que una entidad se vuelva más fuerte que el mismo Estado que la creó, con la cual se verían amenazados los derechos humanos.

Porque un policía es el representante por antonomasia de la autoridad; todo el peso de la ley le respalda para hacer o dejar de hacer y sus decisiones son de la mayor trascendencia para las personas que involucra su actividad. La integridad física de las personas está en jerarquías; el policía es el funcionario con mayor nivel de menor grado de instrucción. Dada la inmediatez de sus acciones contra el policía no procede el juicio de amparo, por lo que no hay medio de defensa ante su arbitraria intervención.

En los Estados Unidos se controlan los excesos policiacos por medio de las cortes de apelaciones, más que por medio de la Suprema Corte, donde se consideran ciertos métodos como incompatibles con las obligaciones constitucionales de investigar un delito y aprehender a sospechosos. Tal procedimiento contrasta con la tesis jurisprudencial mexicana que persiste dándole pleno valor a las confesiones, aunque se hayan arrancado bajo sospecha de la tortura, ya que se exigen datos que lleven a la certeza de que su declaración ha sido moral y físicamente coaccionada.

En México, sólo la marca visible de golpes, la coacción moral que se ha traducido en la detención prolongada, el disparo sobre un fugitivo o la fórmula genérica de prohibir medios que resulten más graves del daño que se propone conjurar, han sido limitante a los excesos de la policía.

Las irregularidades que revistieron los secuestros-detenciones, de los mexicanos Martín Verdugo y Humberto Alvarez Machaín, por parte de autoridades de los Estados Unidos, propiciaron protestas diplomáticas; sin embargo, no existe indignación análoga nacional, cuando los policías nacionales cometen secuestros contra mexicanos en su propio territorio.

No es extraño, por tanto, que en otra dimensión y nivel de operación se repita la actividad de los caza-recompensas por medio de agentes de policía que invaden el territorio de otro Estado y secuestren a un inculpado para someterlo a investigación y, en el mejor de los casos, lo rindan a una autoridad judicial.

Detención ilegal, procedencia del amparo

Cuando una persona es detenida sin la orden de aprehensión de autoridad competente y tampoco fue sorprendida en flagrante delito, ello sin duda, implica la violación al artículo 16 constitucional que debe ser impugnada mediante el juicio de amparo indirecto, pero de no hacerlo, tales actos que se consideran consumados de modo irreparable e imposibles de analizar, tanto técnica como jurídicamente en amparo uniinstancial por el hecho de haber cambiado su situación jurídica al momento de formalizar el proceso penal instruido en su contra y no poder decidir sobre aquéllos sin afectar la nueva situación jurídica.

Las situaciones jurídicas, escapan de las manos a la judicatura mexicana, a pesar de estar basadas en violaciones a los derechos humanos; esto es hacer prevalecer el formalismo jurídico sobre la base de nuestras instituciones sociales, como lo es las garantías individuales.

Hay que advertir que la minuta del Senado de la Ley Contra la Delincuencia Organizada en la fracción II del artículo 16 prevee ya una mayor penalidad a "agente de la autoridad y se ostente como tal sin serlo", "por que prive de la libertad a otra persona en un acto de secuestro"

Cuando un presunto delincuente es requerido por la justicia de una entidad federativa distinta a donde reside, tanto legal como jurisprudencialmente, se han fijado mayores garantías a las establecidas por el artículo 16 constitucional para su aprehensión, "porque es indudable que se pueden causar grandes molestias cuando se traslada a una persona a lugar diverso del de su residencia". Asimismo, el artículo 7o. de la ley del 12 de septiembre de 1902, reglamentaria del artículo 113 (actual 119), de la Constitución, respecto al deber que tiene cada Estado de entregar sin demora los criminales de otros estados a la autoridad que los reclame, establece que los exhortos deben contener todos los elementos del cuerpo del delito, así como filiación y señas particulares del individuo inculpado, las presunciones legales o sospechosas fundadas y la expresión de la pena.

La extradición es complicada, el artículo 119 de la Constitución se reduce a la extradición de reos prófugos, no en la etapa de investigación del delito, sino cuando ya están siendo procesados o fueron condenados en una entidad federativa.

El Constituyente de 1916-1917, no se caracterizó por ampliar el alcance de los derechos humanos, sino más bien de restringirlos, concentrándose en la creación de los derechos sociales, pero en detrimento de los derechos individuales.

El caso del artículo 119, es un ejemplo, pues el párrafo único de la disposición equivalente de 1857, le agregó un segundo párrafo que constituye una limitación al artículo 19 constitucional que fija un término de tres días para las detenciones y trastocó el solo exhorto o, como lo denomina el artículo, la requisitoria del juez será bastante para motivar la detención por un mes si se tratare de extradición entre los estados y dos meses cuando fuere internacional.

En la época actual, un mes de detención para satisfacer un exhorto es demasiado tiempo, pues dicha requisitoria debe contener todos los elementos e indicios para la aprehensión del presunto responsable, pues de lo contrario, la superficialidad o temeridad en los exhortos y requisitorias puede ser promovida. El segundo párrafo del artículo 119 fue agregado en 1917, según se infiere a pesar de la no existencia del debate en el Constituyente durante la sesión del 25 de enero de 1917, por influencia del artículo 15 de la ley de 1902, reglamentaria del entonces, artículo 113 constitucional, cuyo espíritu es muy distinto a la desafortunada redacción de 1917.

El cuadro de violaciones de las garantías individuales se completa con la proposición reciente de que se agregue un tercer párrafo al artículo 119 constitucional, en el cual se amplíe la facultad del Ministerio Público, para que a través de la simple solicitud del procurador de Justicia de una entidad, proceda a la detención y entrega inmediata de una persona.

Por el momento, cuando un agente de policía de un Estado se atreve a privar ilegalmente de la libertad a una persona con domicilio en otro Estado, la tipificación de esta conducta ha sido vaga y no hay acuerdo al respecto. La tesis aislada de jurisprudencia mexicana que más ha avanzado ha sido la consistente en considerar aplicable el tipo de abuso de autoridad por violación a los derechos consagrados en la Constitución (artículo 2o. fracción IV del Código Penal para el Distrito Federal).

Abuso de autoridad y plagio

"Si el quejoso y el coacusado, en su carácter de agentes de la policía, y haciendo caso omiso del tratado de extradición vigente, se arrogaron facultades que son exclusivas del Ejecutivo Federal, previos los requisitos legalmente establecidos, entregando a una persona a la policía extranjera, queda por tanto tipificada tal conducta dentro del artículo 211 fracción IV del Código Penal, ya que resulta atípica por lo que al delito de plagio; es bien sabido que plagio lleva implícita la idea de daño activo y el secuestro la de daño pasivo, según acertada definición."

El abuso de autoridad es un delito muy genérico que sólo protege los intereses afectados de un particular, sin embargo; cuando un agente de policía de un Estado invade las atribuciones y soberanía de otro Estado, no es sólo el individuo afectado quien pierde, sino todo el orden constitucional y legal de la Federación y del Estado donde sucedió el secuestro, así como se ve afectada la procuración de justicia del Estado en donde ejerce las funciones de policía y autoridad, de tal suerte que si bien, el delito de abuso de autoridad se comete en este último Estado, queda impune el ilícito cometido en el Estado afectado al cual se debió pedir la extradición.

Actualmente los códigos penales de las entidades federativas no contemplan fielmente la conducta que atenta contra el procedimiento del artículo 119 constitucional, por lo que no hay sanción idónea a la gravedad de la conducta. De tal manera, que sería conveniente adoptar bien un tipo específico de delito (detención ilegal), en los códigos punitivos que debiera ser, con las adecuaciones necesarias, equivalen en su pena al delito de terrorismo; es decir, de dos a 40 años de prisión más una multa significativa.

Las violaciones que pueden cometer los agentes de policía al secuestrar una persona de otra entidad federativa, son tan graves como los actos de un terrorista. Se satisfacen los elementos del tipo contenido en el artículo 139, del Código Penal para el Distrito Federal:
 

a) Utiliza armas de fuego o medios violentos para el secuestro.

b) Su acción es en contra de una o varias personas residentes en otro Estado.

c) Con su acción perturba la paz pública y menoscaba la autoridad del Estado en donde efectúa el secuestro.

A fin de limitar esta práctica delictiva de los cuerpos policiacos, el agente se enfrentaría a la comisión de tres delitos:

a) Por lo que respecta al Estado en el que ejerce funciones cometería el delito de abuso de autoridad;

b) Por lo que respecta al individuo secuestrado, cometería el delito de privación ilegal de la libertad y

c) Por lo que se refiere al Estado donde llevase a cabo dicho secuestro, sería tratado como un terrorista.
 

En tanto la detención del individuo y su comparecencia ante el Estado a que pertenece el agente terrorista, el juez debiera dictar orden de repatriación pidiendo las medidas de seguridad al Estado afectado para que tampoco se sustraiga a la acción a que se refiere el artículo 119 de la Constitución y su ley reglamentaria. Las pruebas obtenidas sin orden de cateo, emitidas por autoridad competente, debieran ser anuladas de acuerdo a la sana doctrina, porque sólo con estas medidas se empezará a copar la abusiva discrecionalidad de los cuerpos policiacos.

En virtud de los fundamentos expuestos ante el pleno de esta honorable soberanía los diputados de la Revolución Democrática someten el siguiente

PROYECTO DE DECRETO

Primero. El artículo 189; cuyo texto es: "al que cometa un delito en contra de un funcionario público o agente de la autoridad en el acto de ejercer sus funciones o con motivo de ellas, se le aplicará de tres días a tres años de prisión, además de la que le corresponda por el delito cometido".

Se le añade un segundo párrafo: los secuestros cometidos por las autoridades de un Estado en otra entidad, en abuso de sus funciones será considerado y penalizado como un acto de terrorismo.

Segundo. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial.

Presidente solicito muy atentamente turne esta iniciativa a la Comisión de Justicia para los efectos de su dictamen, conforme a reglamento.

Palacio de San Lázaro, 7 de noviembre de 1995.— Rúbricas.

Turnada a la Comisión de Justicia.